利益多元化與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

利益多元化與社會(huì)治理構(gòu)造轉(zhuǎn)型

[摘要]改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的深化導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)利益構(gòu)造的多元化，黨政一體化的社會(huì)治理形式已無(wú)法適應(yīng)這種條件下的社會(huì)治理需要。中國(guó)面臨著社會(huì)治理形式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析在中國(guó)特殊的國(guó)情背景下構(gòu)建復(fù)合型社會(huì)治理體系的途徑，以及由此帶來(lái)的對(duì)于黨政分開(kāi)，黨的指導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的根本訴求。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治理；利益多元化；治理層級(jí)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展中的各類失序、失衡問(wèn)題引起了越來(lái)越普遍的社會(huì)關(guān)注。三農(nóng)問(wèn)題、誠(chéng)信不彰、環(huán)境污染、資源高耗、收入差距拉大、弱勢(shì)群體的境遇等等取代了單純的增長(zhǎng)和致富，成為舉國(guó)上下議論的焦點(diǎn)。而追尋這些問(wèn)題的根源，無(wú)不與中國(guó)社會(huì)治理形式轉(zhuǎn)型的滯后親密相關(guān)。這些問(wèn)題的嚴(yán)重性和普遍性凸現(xiàn)了社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的緊迫性。本文從社會(huì)利益多元化的角度分析這個(gè)問(wèn)題，希望能為我國(guó)的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型研究提供一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角。一、概念和問(wèn)題英語(yǔ)中的治理或治理構(gòu)造〔gvernane〕一詞本意是“管理〞、“統(tǒng)治〞、“統(tǒng)轄〞、“控制〞。但目前英語(yǔ)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)賦予該詞的內(nèi)涵較豐富，大都含有相關(guān)主體互相影響、互相作用、互相制約的意思。如經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“公司治理〞〔rprategvernane〕、“契約關(guān)系的治理〞〔gvernanefntratualrelatins[1]〕等。而“社會(huì)治理〞〔sialgvernane〕概念的流行始于上世紀(jì)七、八十年代的西方社會(huì)，多見(jiàn)于政治學(xué)和社會(huì)學(xué)方面的文獻(xiàn)，但語(yǔ)義紛紜[2]?？偟膩?lái)看，英語(yǔ)文獻(xiàn)中對(duì)這個(gè)概念的運(yùn)用突出了現(xiàn)代社會(huì)在管理和控制上的多元性、互動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治，即它不僅僅依靠自上而下的政府行政權(quán)利，而要更多地包容和依靠非政府主體的自治行動(dòng)。[3]如Perin認(rèn)為：“‘社會(huì)治理’是一種解決沖突的方法，它在一體系中的作用不依賴正式的法律機(jī)制。它不同于‘社會(huì)控制’，是一種互助的、不斷開(kāi)展的體制。而‘社會(huì)控制’那么是一種自上而下的形式，其中，少數(shù)人控制著極少變化的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。〞[4]國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)社會(huì)治理的研究直接借鑒了國(guó)外的相關(guān)理論成果[5]，但根本問(wèn)題意識(shí)那么源于國(guó)內(nèi)政治體制改革的需要，因此國(guó)內(nèi)研究者普遍賦予社會(huì)治理形式轉(zhuǎn)型以政治體制改革的內(nèi)涵。如孫曉莉認(rèn)為：“社會(huì)治理形式的變遷是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理方式的一次重大變革，即由行政集權(quán)式向民主式、參與型轉(zhuǎn)變。〞[6]而蔣永甫那么指出：“治理是一種新的政治型式，實(shí)現(xiàn)治理的關(guān)鍵是建立現(xiàn)代憲政制度或?qū)崿F(xiàn)憲政制度創(chuàng)新。〞[7]本文借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)者的這類研究并參照經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)Gvernane概念的應(yīng)用，將“社會(huì)治理〞理解為一個(gè)社會(huì)對(duì)其不同組成部分的協(xié)調(diào)和整合，而社會(huì)治理構(gòu)造那么是指實(shí)現(xiàn)這類社會(huì)整合的各種制度方式。它的根本表達(dá)是各種政治、行政和法律體制，但又不局限于這類正式制度，它還涵蓋著社會(huì)的道德標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值體系。從這樣的角度來(lái)看，社會(huì)治理問(wèn)題的核心涉及兩個(gè)方面：其一，恰當(dāng)處理政府與各類非政府主體〔企業(yè)、機(jī)構(gòu)、群體、個(gè)人〕的關(guān)系；其二，恰當(dāng)處理各類社會(huì)主體之間的利益關(guān)系。而所謂“社會(huì)治理形式轉(zhuǎn)型〞，主要是指使我國(guó)的社會(huì)治理向適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化要求的方向轉(zhuǎn)變，以形成能協(xié)調(diào)多元社會(huì)利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效整合的制度體系。迄今為止，國(guó)內(nèi)對(duì)這方面的研究多見(jiàn)于政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)和社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，研究者普遍關(guān)注的重點(diǎn)有兩個(gè)：黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)換〔如袁曙宏，2022年；胡偉，2022年；田廣清和周維強(qiáng)，2022年；李忠杰，2022年；鄭全新和李嘉納，2022年；陳福今，2022年；等等〕。有些研究者還進(jìn)一步從政治民主化的角度來(lái)展開(kāi)討論。如李景鵬等在分析和評(píng)論浙江溫嶺“民主懇談〞的經(jīng)歷時(shí)提出了“民主治理是最廣泛的民主理論〞、民主合作制是“政府與公民之間的雙贏博弈〞等觀點(diǎn)[8]。甄小英和李清華那么強(qiáng)調(diào)“以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主〞[9]，而杜鋼建卻認(rèn)為應(yīng)該“以行政民主化推進(jìn)政治民主化〞[10]。但總的來(lái)看，國(guó)內(nèi)在這方面的研究還較為空泛。其主要表現(xiàn)是，絕大多數(shù)文獻(xiàn)停留于詮釋和闡述政治民主化或政府職能轉(zhuǎn)換的必要性和原那么方向上，其中的多數(shù)議論不過(guò)提供了“學(xué)者們描繪和設(shè)計(jì)的一種理想社會(huì)治理形式和狀態(tài)〞[11]，較少有詳細(xì)的操作設(shè)計(jì)研究。更重要的是，多數(shù)文獻(xiàn)沒(méi)有注意區(qū)分黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)換對(duì)我國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型所具有的不同意義，因此盡管是在討論一樣的問(wèn)題，卻或談黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型，或論政府的職能轉(zhuǎn)換，甚至還有人將這兩個(gè)方面混為一談。顯然，這樣的研究思路是我國(guó)社會(huì)治理中黨政不分現(xiàn)狀的一種折射。但它同時(shí)也說(shuō)明，這方面的研究尚待深化。實(shí)際上，黨和政府是我國(guó)社會(huì)治理中兩個(gè)既有區(qū)別、又互相影響的核心組成部分，只有把握住這兩個(gè)子系統(tǒng)在我國(guó)社會(huì)治理中應(yīng)有的不同定位及其互相關(guān)系，才能認(rèn)清現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。而要做到這一點(diǎn)，需要借助現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一些理論和方法。二、源于“放權(quán)讓利〞改革的問(wèn)題我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理形式主要表現(xiàn)為黨政合一的集權(quán)型管理體制。在這一體制下，各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人都隸屬于統(tǒng)一的行政性權(quán)利體系，作為這一系統(tǒng)的組成部分而存在。而中國(guó)共產(chǎn)黨那么作為全社會(huì)的政治指導(dǎo)核心，通過(guò)這個(gè)一元化的權(quán)利體系對(duì)整個(gè)社會(huì)施行調(diào)控和整合。這樣的社會(huì)治理形式強(qiáng)調(diào)社會(huì)的整體利益和需要，它要求下級(jí)組織和個(gè)人忠實(shí)地服從上級(jí)組織的方案和指令，一般不成認(rèn)下級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人有獨(dú)立于上級(jí)組織的本位利益，因此也較少允許下級(jí)機(jī)構(gòu)和個(gè)人擁有行動(dòng)自主權(quán)。保證這種體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是下級(jí)對(duì)上級(jí)的組織隸屬，自上而下的人事控制是整個(gè)系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根底和前提?！案刹繘Q定一切〞[12]的名言集中表達(dá)了這種社會(huì)治理的運(yùn)作特征。在這樣的社會(huì)治理形式下，社會(huì)各個(gè)組成部分〔機(jī)構(gòu)或個(gè)人〕的利益實(shí)現(xiàn)方式主要取決于其在一元化行政體系中的組織地位和級(jí)別。地位和級(jí)別一旦明確，利益也隨之確定。一般情況下，個(gè)人或機(jī)構(gòu)既沒(méi)有改變本位利益的自由，也無(wú)須面臨本位利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。但是，八十年代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放從根本上解構(gòu)了這種社會(huì)治理形式的基矗因?yàn)椋母锏母驹敲词恰胺艡?quán)讓利〞，其著眼點(diǎn)在于成認(rèn)各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人的本位利益，并允許個(gè)人和機(jī)構(gòu)有追求本位利益的自由。這樣的改革不僅使各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人具有了相對(duì)獨(dú)立的利益追求，還使各類政府部門也表現(xiàn)出了追求本位利益的強(qiáng)烈傾向。中國(guó)社會(huì)中的利益構(gòu)造趨于多元化[13]。這一演變使中央權(quán)利機(jī)構(gòu)面臨的社會(huì)整合任務(wù)趨于復(fù)雜化。因?yàn)椋诶娑嘣那闆r下，不同利益群體間的矛盾和沖突在所難免，簡(jiǎn)單的行政調(diào)控手段無(wú)法有效地協(xié)調(diào)這類矛盾。同時(shí)，由于上級(jí)不再保證下級(jí)的利益實(shí)現(xiàn)，下級(jí)與上級(jí)、個(gè)人與組織間的利益關(guān)聯(lián)度和一致性趨于下降。當(dāng)上級(jí)組織的意圖和方針與下級(jí)組織或個(gè)人的利益發(fā)生沖突時(shí)，下級(jí)組織或個(gè)人往往難以無(wú)條件地服從上級(jí)的指令和方針。而“放權(quán)讓利〞的改革只考慮“放權(quán)〞、“松綁〞，卻沒(méi)有考慮不同利益主體間的行為整合和利益協(xié)調(diào)，從而忽略了用一種新的、非行政性的社會(huì)治理構(gòu)造來(lái)替代原有的行政性社會(huì)治理構(gòu)造。結(jié)果，社會(huì)的利益構(gòu)造多元化了，但整合、協(xié)調(diào)多元利益的社會(huì)治理機(jī)制卻沒(méi)能開(kāi)展起來(lái)。導(dǎo)致這種改革現(xiàn)狀的理論根源在于中國(guó)改革開(kāi)放之初所根據(jù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀。在七十年代末、八十年代初的中國(guó)學(xué)界和中國(guó)社會(huì)，理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要理論參照系是古典的自由主義經(jīng)濟(jì)理論，即以亞當(dāng)·斯密、A·馬歇爾，以及邊際效用學(xué)派等為代表的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，以及五、六十年代里在蘇東國(guó)家中形成的改革理論。盡管在當(dāng)時(shí)西方興旺國(guó)家的學(xué)術(shù)界，以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)崛起，并開(kāi)場(chǎng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流，但當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)各界因?qū)ν饨涣鞑粔?，?duì)新自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀知之甚少。新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)與古典自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的根本區(qū)別在于對(duì)制度重要性的認(rèn)識(shí)。古典自由主義經(jīng)濟(jì)家多愛(ài)援引亞當(dāng)·斯密的?國(guó)富論?以強(qiáng)調(diào)這樣一種思想：只要每一個(gè)社會(huì)成員能自由地追求自身利益，社會(huì)就能實(shí)現(xiàn)整體的利益最大化。但這只是后人對(duì)斯密觀點(diǎn)的一種詮釋，并不真符合斯密的本意[14]。而更重要的是，從當(dāng)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)看，那樣的觀點(diǎn)完全不合實(shí)際，因此是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，假如沒(méi)有恰當(dāng)?shù)闹贫葋?lái)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)個(gè)體的自利行為，每個(gè)社會(huì)成員都可以在追求私利上為所欲為，將導(dǎo)致時(shí)機(jī)主義行為盛行和交易本錢激增，結(jié)果是社會(huì)整體效用的最小化。按照古典自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀，傳統(tǒng)方案經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最大區(qū)別在于經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的集中程度，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度分權(quán)的，個(gè)人和廠商享有著行動(dòng)的自由，而方案經(jīng)濟(jì)那么是高度集權(quán)的，個(gè)人和廠商沒(méi)有行動(dòng)的自由?；谶@樣一種簡(jiǎn)單的、外表化的比照，自然地導(dǎo)出了改革方案經(jīng)濟(jì)體制的根本思路——權(quán)利分散化和價(jià)格自由化。八十年代初以來(lái)的中國(guó)改革開(kāi)放所遵循的就是這樣一種根本的思維邏輯。隨著改革的展開(kāi)，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的行政性控制明顯收縮，個(gè)人、企業(yè)乃至政府部門追逐本位利益的自由不斷擴(kuò)大，但對(duì)于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中與這類個(gè)人逐利自由相匹配的社會(huì)治理構(gòu)造，人們卻很少考慮。相反，隨著傳統(tǒng)方案體制下的行政性管制被逐步放松，社會(huì)漸漸地淪入了一種源于治理真空的失序狀態(tài)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)既失去了傳統(tǒng)方案體制下的行政性管控，又未能建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的社會(huì)治理，成了一種舉世無(wú)雙的“自由經(jīng)濟(jì)〞。更嚴(yán)重的是，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和官員也被這股改革潮流推動(dòng)著日益“自由地〞謀求其本位利益的最大化。由于官員和政府機(jī)構(gòu)掌握著獨(dú)占性的公共權(quán)利，其他社會(huì)主體和一般民眾難以與之抗衡，使得社會(huì)的利益分配不可抗拒地向權(quán)利傾斜[15]。這是各類腐敗現(xiàn)象泛濫成災(zāi)的根源。因?yàn)?，所謂腐敗現(xiàn)象，雖經(jīng)緯萬(wàn)端，形式各異，本質(zhì)不過(guò)一點(diǎn)——掌權(quán)者的以權(quán)謀私[16]。而權(quán)利所以可以如此，是因?yàn)樗鼪](méi)有受到其他社會(huì)利益的制約?？傊?，多元化了的個(gè)體〔部分〕利益得不到有效整合，互相捍格，社會(huì)失序與放權(quán)讓利便如影隨形，難解難分。由于社會(huì)中不同利益主體所掌握的博弈勢(shì)力不同，強(qiáng)勢(shì)群體在自利競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)，弱勢(shì)群體難以與之抗衡，利益分配上的失衡便難以防止[17]。同時(shí)，由于社會(huì)中缺乏一套利益超脫的仲裁機(jī)制，無(wú)法恰當(dāng)?shù)仄胶夂蛥f(xié)調(diào)不同主體間的利益博弈關(guān)系，強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱，利益分配失衡積累日甚，社會(huì)的和和諧穩(wěn)定便受到威脅。面對(duì)這類問(wèn)題，簡(jiǎn)單化地否認(rèn)個(gè)體自利的正當(dāng)性和市場(chǎng)化改革的根本方向是非理性的，真正的出路在于推動(dòng)社會(huì)治理形式的轉(zhuǎn)型。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既肯定個(gè)體〔部分〕追求自利的正當(dāng)性，同時(shí)又注重約束和標(biāo)準(zhǔn)各類主體的自利行為，從而使不同個(gè)體〔部分〕的利益之間能得到適當(dāng)?shù)钠胶夂图骖?。而要?shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，一個(gè)關(guān)鍵條件是社會(huì)中要有一個(gè)超越所有個(gè)體〔部分〕利益的“仲裁者〞。這個(gè)仲裁者與任何詳細(xì)利益無(wú)關(guān)，只負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行有關(guān)社會(huì)交往和利益博弈的規(guī)那么，并對(duì)所有個(gè)體〔部分〕一視同仁，由此將各類社會(huì)主體追求本位利益最大化的行動(dòng)納入一定的規(guī)那么框架之內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)利益分配的平衡和社會(huì)的有效整合。三、復(fù)合型社會(huì)治理的根本特征眼下中國(guó)，說(shuō)起社會(huì)治理，人們往往會(huì)想起政府。毫無(wú)疑問(wèn)，迄今為止，中國(guó)的政府系統(tǒng)發(fā)揮著重要的社會(huì)治理職能。但應(yīng)看到，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷市場(chǎng)化，以及社會(huì)利益構(gòu)造的日趨多元化，現(xiàn)有的政府系統(tǒng)正在變得越來(lái)越不適應(yīng)新條件下社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的需要。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.

這首先是因?yàn)?，政府直接承?dāng)著過(guò)多的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展職能，使得許多政府機(jī)構(gòu)本身成了帶有利潤(rùn)最大化傾向的商務(wù)性主體。而且，由于政府官員的個(gè)人利益〔政績(jī)考核和職務(wù)升遷〕與政府的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展績(jī)效親密掛鉤，導(dǎo)致政府官員具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)通過(guò)追求經(jīng)濟(jì)開(kāi)展業(yè)績(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。由此，政府機(jī)構(gòu)的建立和投資行為具有了兩面性。一方面，政府機(jī)構(gòu)的建立和投資是政府履行其經(jīng)濟(jì)開(kāi)展職能的行動(dòng)，具有公益性；另一方面，因這些工程的成敗關(guān)系政府官員的個(gè)人利益，也是官員謀取個(gè)人利益的行為，因此具有明顯的私益性。在社會(huì)無(wú)法有效約束政府權(quán)利和行為的條件下，政府履行經(jīng)濟(jì)開(kāi)展職能的行為很容易受官員私益性考慮的左右而偏離公益性，甚至直接損害其他社會(huì)群體的利益。顯然，這樣的政府很難在社會(huì)利益關(guān)系中成為公正的仲裁者。不僅如此，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府作為社會(huì)中不可或缺的行政管理主體，即使不直接承當(dāng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展職能，仍然要承當(dāng)必要的行政干預(yù)職能和再分配職能，如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入轉(zhuǎn)移分配、提供社會(huì)保障、維護(hù)公平交易秩序等等。履行這類職能直接涉及不同社會(huì)群體的切身利益，因此會(huì)與各類利益群體發(fā)生復(fù)雜的利益互動(dòng)和互相影響。假如缺乏有效的監(jiān)視和約束，政府機(jī)構(gòu)和官員極易被部分利益集團(tuán)“劫持〞或“俘獲〞，淪為強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的工具。因此，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的干預(yù)和管制不可或缺，但必須對(duì)政府的施政過(guò)程進(jìn)展有效的監(jiān)視和制約。否那么，政府的行政干預(yù)之手難免為部分利益群體所操縱，蛻變?yōu)椤奥訆Z之手〞。[18]所以，對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的治理轉(zhuǎn)型研究來(lái)講，有必要澄清一個(gè)認(rèn)識(shí)：政府治理不等于社會(huì)治理，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，僅靠政府〔社會(huì)行政管理系統(tǒng)〕本身缺乏以構(gòu)成完備、有效的社會(huì)治理體系?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，從形式上來(lái)看，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的社會(huì)治理表現(xiàn)為一種從一般規(guī)那么到詳細(xì)規(guī)那么的層級(jí)構(gòu)造〔hierarhy〕。所謂“一般規(guī)那么〞〔generalrules〕是指那些具有普適性、根本性的社會(huì)準(zhǔn)那么，它們大都較為抽象和原那么，不針對(duì)特定事物和人群。這類規(guī)那么往往表達(dá)為正式的權(quán)利法案，如各種“根本法〞或憲法等。而“詳細(xì)規(guī)那么〞〔speifirules〕大都針對(duì)詳細(xì)領(lǐng)域和事物，表達(dá)為名目繁多的成文法或細(xì)那么，如交通法規(guī)、會(huì)計(jì)通那么、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、選舉程序、濟(jì)貧條例等等。一般而言，詳細(xì)規(guī)那么附屬于一般規(guī)那么，當(dāng)詳細(xì)的規(guī)那么之間發(fā)生矛盾時(shí)，要根據(jù)一般規(guī)那么來(lái)對(duì)它們施行調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)。因此，從一般規(guī)那么到詳細(xì)規(guī)那么，構(gòu)成了一個(gè)從高級(jí)到低級(jí)的規(guī)那么體系。與規(guī)那么的層級(jí)體系相對(duì)應(yīng)的是規(guī)那么制定機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的層級(jí)構(gòu)造，它表達(dá)為從立法到行政、從中央到地方的多層次立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)所構(gòu)成的完好體系。這一系統(tǒng)中的不同層級(jí)和不同組成部分既互相依存，又互相制衡，形成一套復(fù)合型的社會(huì)治理構(gòu)造?，F(xiàn)代社會(huì)治理構(gòu)造的這種復(fù)合性在歐美社會(huì)的正式制度中有典型表達(dá)。歐美社會(huì)中，正式制度的層級(jí)構(gòu)造本質(zhì)上由三種不同層次的規(guī)那么構(gòu)成，即頂層的憲法、中層的詳細(xì)法規(guī)和底層的政府條例。憲法是國(guó)家的根本大法，它決定著所有其他法律、法規(guī)的正當(dāng)性和合法性。因此，這類規(guī)那么也被稱為“統(tǒng)率性規(guī)那么〞〔verridingrules〕。歐美社會(huì)的文化傳統(tǒng)認(rèn)為，統(tǒng)帥性規(guī)那么的淵源和根據(jù)在于“自然法〞，即一社會(huì)共同體中多數(shù)成員長(zhǎng)期崇奉的價(jià)值理念和文化標(biāo)準(zhǔn)。在構(gòu)造層級(jí)上僅次于自然法和根本法的是另一類法律規(guī)那么，其中有相當(dāng)多是有關(guān)立法程序的規(guī)那么。這類規(guī)那么要決定所有詳細(xì)規(guī)那么的存廢和變化方式，它們的作用有別于指導(dǎo)詳細(xì)行為的規(guī)那么，主要是標(biāo)準(zhǔn)和約束立法機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的。沿這一規(guī)那么層級(jí)下行，就是各種成文法乃至由政府制定的行政法規(guī)和條例。其中，政府的行政法規(guī)和政策依托于各種成文法，對(duì)各類社會(huì)生活發(fā)揮行政性的調(diào)控和標(biāo)準(zhǔn)作用[19]。在這樣一種規(guī)那么的層級(jí)系統(tǒng)中，當(dāng)?shù)蛯哟我?guī)那么引起爭(zhēng)議時(shí)，人們會(huì)求助于更高層級(jí)的規(guī)那么和執(zhí)法〔或仲裁〕機(jī)構(gòu)，使這些低層級(jí)的規(guī)那么受到檢驗(yàn)或修正。同樣，詳細(xì)規(guī)那么的存廢和變化也須符合高層次規(guī)那么所確定的原那么和程序。[20]在這種復(fù)合型社會(huì)治理體系中，政府的行政干預(yù)職能屬于詳細(xì)規(guī)那么的層面，政府施行政策干預(yù)的方向、重點(diǎn)、程度、方式都要經(jīng)受更高治理層級(jí)的控制和標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)治理構(gòu)造中，承當(dāng)重要行政管理職能和公共效勞職能的政府還只是一個(gè)執(zhí)行層面，不是最終的“裁判員〞和立法者。與此相比，我國(guó)的社會(huì)治理體系那么顯得職能分化缺乏，構(gòu)造過(guò)于簡(jiǎn)單。因?yàn)樵谖覈?guó)，黨政一體化并直接構(gòu)成了社會(huì)治理體系的最高層。這個(gè)最高層既承當(dāng)著經(jīng)濟(jì)-社會(huì)開(kāi)展的職能和行政管理職能，又承當(dāng)著利益協(xié)調(diào)和規(guī)那么制定的社會(huì)治理職能。由此導(dǎo)致兩個(gè)后果：一是處于社會(huì)治理體系頂層的政府既是“運(yùn)發(fā)動(dòng)〞，又是“裁判員〞，當(dāng)政府行為出偏時(shí)，社會(huì)缺乏有效的防范和糾偏手段；二是社會(huì)中缺乏一個(gè)超脫于各類詳細(xì)利益之上、專司社會(huì)規(guī)那么制定和執(zhí)行的統(tǒng)帥性層級(jí)，因此當(dāng)強(qiáng)勢(shì)群體的利益追求威脅或損害了弱勢(shì)群體的利益時(shí)，社會(huì)難以及時(shí)、有效地施加衡平和協(xié)調(diào)。這是目前我國(guó)社會(huì)中產(chǎn)生諸多失衡、失序現(xiàn)象的制度根源。不消除這一根源，各類失序、失衡現(xiàn)象將難以絕跡。所以，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)治理轉(zhuǎn)型來(lái)講，當(dāng)務(wù)之急是要在我國(guó)的社會(huì)治理體系中建立起專司制定規(guī)那么和執(zhí)行規(guī)那么的統(tǒng)帥性層級(jí)，從而盡快克制社會(huì)最高治理層級(jí)一身兼具“運(yùn)發(fā)動(dòng)〞和“裁判員〞兩種職能所帶來(lái)的角色沖突和功能障礙性治理失靈。也就是說(shuō)，我國(guó)在社會(huì)治理形式上需要揚(yáng)棄相對(duì)簡(jiǎn)單的既有構(gòu)造，轉(zhuǎn)向一種多層次的復(fù)合型構(gòu)造，以適應(yīng)一個(gè)利益多元化社會(huì)在治理上的需要。四、靠規(guī)那么實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理在眼下的中國(guó)，可以在社會(huì)治理中承當(dāng)統(tǒng)帥性職能的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨。因?yàn)椋袊?guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)社會(huì)中的政治指導(dǎo)核心，黨的根本道路和政治方針對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都具有決定性的影響，其在中國(guó)社會(huì)治理中的地位類似于歐美社會(huì)中的根本法〔憲法〕甚至“自然法〞。然而，這并不意味著，中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理形式就能保證黨繼續(xù)有效地發(fā)揮其政治指導(dǎo)作用。因?yàn)?，前面已指出，我?guó)現(xiàn)有的社會(huì)治理形式已經(jīng)與改革開(kāi)放造成的利益多元化格局不相適應(yīng)。在改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化不斷深化的條件下，如何既肯定各類社會(huì)主體的本位利益并保障各類社會(huì)主體追求本位利益的自由，又穩(wěn)固中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)中的政治指導(dǎo)核心地位，已成為黨在新時(shí)期條件下所必須面對(duì)的一個(gè)新問(wèn)題。面對(duì)這樣的挑戰(zhàn),根本的出路在于轉(zhuǎn)變黨的政治指導(dǎo)方式。要做到這一點(diǎn)，首要前提是實(shí)現(xiàn)黨和政府的職能分工。在我國(guó)既有的社會(huì)治理體系中，黨和政府之間實(shí)際上沒(méi)有明確的職能分工，雙方的職責(zé)和任務(wù)中有相當(dāng)部分是重疊的。這一方面使黨組織身陷大量執(zhí)行性的治理職能，沒(méi)有充分的精力專注于高層次的社會(huì)治理問(wèn)題，另一方面又使黨組織直接卷入了各種詳細(xì)的利益關(guān)系和摩擦，難以超脫于各種詳細(xì)利益之上。結(jié)果，在很多情況下，黨的各級(jí)組織實(shí)際上被政府官員的本位利益所“俘獲〞，黨的政治指導(dǎo)成了官員利益的保護(hù)桑因此，要想使黨能在利益多元化的社會(huì)環(huán)境中有效地發(fā)揮政治上的指導(dǎo)核心作用，必須使黨組織退出詳細(xì)的社會(huì)行政管理和公共效勞事務(wù)，專注于社會(huì)行為規(guī)那么的制定和執(zhí)行。也就是說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和社會(huì)利益構(gòu)造的多元化要求黨超脫于所有詳細(xì)的利益主體之上，成為諸社會(huì)領(lǐng)域中各種合作關(guān)系和利益博弈關(guān)系的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、標(biāo)準(zhǔn)者和仲裁者。黨發(fā)揮其政治指導(dǎo)核心作用的主要方法不應(yīng)是置身于各社會(huì)領(lǐng)域中直接掌管詳細(xì)決策權(quán)，而應(yīng)是為各領(lǐng)域中的社會(huì)合作和利益博弈提供根本的行為標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)那么，并使法律規(guī)那么和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)成為表達(dá)黨的根本道路和政治方針的主要載體。黨要靠不斷完善的立法和高效的執(zhí)法來(lái)引導(dǎo)社會(huì)中的資源配置和各類社會(huì)主體的行為取向，由此實(shí)現(xiàn)不同行為主體間的利益兼容以及整個(gè)社會(huì)的行為整合。借用毛澤東一句名言就是：在新時(shí)期里，黨發(fā)揮政治指導(dǎo)核心作用的根本方法應(yīng)該是“政治道路確定之后，規(guī)那么就是決定的因素。〞[21]這樣一種黨的政治指導(dǎo)，再加上中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)中傳承下來(lái)的共同價(jià)值原那么，將構(gòu)成新時(shí)期里中國(guó)社會(huì)治理體系中的統(tǒng)帥性層級(jí)，并發(fā)揮類似于歐美社會(huì)中“自然法〞所具有的標(biāo)準(zhǔn)作用。這種社會(huì)治理形式與我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)治理形式的一個(gè)重大區(qū)別在于黨政關(guān)系的重大變革。因?yàn)樵谶@種社會(huì)治理中，處于社會(huì)治理體系頂層的是中國(guó)共產(chǎn)黨，不是政府；黨是“裁判員〞和立法者，而政府作為承當(dāng)社會(huì)管理和公共效勞職能的行政主體，只是一個(gè)中間性的治理層級(jí)。這既有利于黨在新時(shí)期里更有效地發(fā)揮政治指導(dǎo)核心作用，也能為系統(tǒng)地監(jiān)視和約束政府權(quán)利開(kāi)拓必要的制度空間。注釋：[1]liverE.illiasn.TheEniInstitutinsfapitalis[].TheFreePress,1985.[2]JanKian.Sial-PlitialGvernane[R].PaperLSSnferene,1999,fr1.ku-Eihstaett.de/GGF/Szi3/lss99/lss1.d。[3]PaulHirst.AssiateDeray:NeFrsfEniandSialGvernane[].PlityPress,1994。[4]引自Galenranz的書(shū)評(píng)"RespndingtSialhange"。見(jiàn)nteprarySilgy:AJurnalfRevies,Vl.6,N.2(ar.,l977),PP.235～236.[5]參閱俞可平.治理與善治[].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000；郁建興、呂明.治理：國(guó)家與市民社會(huì)關(guān)系理論的再出發(fā)[J].求是學(xué)刊，2022〔4〕；張康之.論新型社會(huì)治理形式中的社會(huì)自治[J].南京社會(huì)科學(xué)，2022〔9〕；楊曉慧、唐愛(ài)芳.社會(huì)治理：社會(huì)轉(zhuǎn)型的途徑和目的[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2022〔2〕；嚴(yán)存生.社會(huì)治理與法治[J].法學(xué)論壇，2022〔6〕.[6]孫曉莉.社會(huì)治理形式的變遷[J].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)〔288〕.[7]蔣永甫.治理·憲政·財(cái)產(chǎn)[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2022〔5〕.[8]李景鵬等.開(kāi)展基層民主，建立政治文明[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2022〔1〕.[9]甄小英、李清華.以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主[J].求是，2022〔12〕.[10]杜鋼建.以行政民主化推