防洪非工程措施方案

2022/11/11第七章防洪非工程措施

土建學(xué)院蔣耿民2022/10/221第七章防洪非工程措施2022/11/12防洪非工程措施non-structuralfloodcontrolmeasures

通過法令、政策、經(jīng)濟手段和工程以外的其他技術(shù)手段，以減少洪災(zāi)損失的措施。亦稱非工程防洪措施。2022/10/222防洪非工程措施non-struct2022/11/13一、概述2022/10/223一、概述2022/11/141、意義控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人類千百年來的共同追求，進入20世紀，隨著經(jīng)濟技術(shù)的高速發(fā)展，人類自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各國相繼開展了以控制洪水、消除洪水災(zāi)害為目標的大規(guī)模防洪工程建設(shè)，隨后又相繼認識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災(zāi)害只能在一定程度上減輕而不可能消除。我國控制洪水的實踐始于20世紀50年代，經(jīng)歷了半個世紀后，與其他國家一樣，工程防洪所面臨的一系列問題逐步凸顯出來。2022/10/2241、意義控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人2022/11/15（1）水災(zāi)絕對損失仍呈攀升趨勢

盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標的持續(xù)不斷的防洪工程建設(shè)，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災(zāi)損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、資產(chǎn)增值，導(dǎo)致單位面積損失值增加外，內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素。（2）興建控制性防洪樞紐的壩址告罄近期黃河小浪底樞紐、珠江飛來峽水庫、長江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，我國各大江河流域可有效控制干流洪水、保護重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設(shè)將告一段落。（3）防洪水庫的建設(shè)所面臨的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重雖然在個別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設(shè)防洪水庫的自然條件，但在現(xiàn)階段，由于其經(jīng)濟、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。2022/10/225（1）水災(zāi)絕對損失仍呈攀升趨勢2022/11/16（4）堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境因素的制約

我國現(xiàn)有堤防約26萬km，是防洪工程體系中最主要的成分。據(jù)分析，目前我國江河洪水年均損失250億元，若通過提高堤防標準減輕洪水災(zāi)害，可行的投入如下表所示。例如，對長江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量約需76億m3，挖壓耕地約10萬hm2，遷移百萬人口，還要改造上萬座各類涵洞、泵站、橋梁，成本將超過1000億元，減少的年均損失約為12億元，遠低于年均成本（約80億元）。其他流域的情況也大致如此。2022/10/226（4）堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境因2022/11/17我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數(shù)十、數(shù)百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內(nèi)外水頭差不大時，經(jīng)過搶險，通?？梢远裳?，但若進一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現(xiàn)搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標準。洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補充地下水、維系濕地、保持生物多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設(shè)是主要原因。面對水資源嚴重短缺的問題，海河流域已提出有控制地引導(dǎo)洪水進入平原地區(qū)，回灌地下水，承受一定的淹沒損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實現(xiàn)。2022/10/227我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高2022/11/18（5）蓄滯洪區(qū)運用進退兩難

我國現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)97處，總面積約3.5萬km2，蓄洪總?cè)萘?70億m3，耕地約200萬hm2，人口1700萬。這些蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當(dāng)其沖、運用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區(qū)；其二是為防御特大洪水、保護重要地區(qū)預(yù)留的，如長江的荊江分洪區(qū)、洪湖分蓄洪區(qū)，黃河的北金堤分洪區(qū)等。對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標準都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟和社會壓力，難以善后（這是1998年采取"嚴防死守"防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。2022/10/228（5）蓄滯洪區(qū)運用進退兩難2022/11/19非工程措施的提出和日益得到重視的原因正是由于上述工程措施的局限性。非工程措施側(cè)重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災(zāi)害發(fā)生后的影響。（策略思想：使人類“遠離”洪水；著眼于“管人”）2022/10/229非工程措施的提出和日益得到重視的原因正2022/11/1102、特點防洪非工程措施是相對于防洪工程措施而言的，它們的目的都是減免洪水災(zāi)害損失,在這一點上，兩者是相同的。但與防洪工程措施相比，防洪非工程措施具有以下特點。（1）不改變洪水本身特征防洪工程措施是通過控制和改變洪水本身將洪峰流量、洪水位等洪水特征降低到安全線以下，以避免或減輕洪水災(zāi)害損失；而非工程防洪措施不改變洪水本身特征，而是改變保護區(qū)和保護對象特征，減少洪水災(zāi)害的破壞程度，或改變及調(diào)整災(zāi)害的影響方式(范圍)，將不利影響降低到最低限度。2022/10/22102、特點防洪非工程措施是相對于防2022/11/111（2）保護對象為局部范圍

防洪工程防洪措施的保護對象是大片土地和土地上的人口、建筑物及其財產(chǎn),強調(diào)的是總體,不過分考慮個別防護對象;而防洪非工程防洪措施考慮的是小范圍土地、少數(shù)人口以及局部的居住區(qū)和設(shè)施。（3）決策靈活投資較少的主動措施

防洪工程措施主要著重于現(xiàn)有或擁有的設(shè)施和土地的保護,是人口、財產(chǎn)受到洪水威脅時所采取的事后被動保護措施或事后補救措施,制約因素多,難度高,工程量大,一般需要較大的投資;而防洪非工程措施主要著重于防洪規(guī)劃,是在土地利用、人口和財富聚集有可能造成重大洪災(zāi)損失之前,通過避讓或提高財產(chǎn)本身抗洪能力而采取的主動措施,制約因素少,事前決策靈活,一般費用較低。2022/10/2211（2）保護對象為局部范圍2022/11/112（4）屬于管理問題防洪工程措施主要涉及工程建設(shè),是工程技術(shù)問題;而非工程措施涉及法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟、技術(shù)等方面,很大程度上是一個管理問題。（5）防洪減災(zāi)指標是隨機性指標防洪工程措施的防洪指標明確,如洪水重現(xiàn)期、設(shè)計流量、水位、工程投資、防洪效益等;而非工程措施的防洪減災(zāi)指標具有隨機性,如風(fēng)險度、減災(zāi)度等。2022/10/2212（4）屬于管理問題2022/11/1133、主要的城市防洪非工程措施非工程措施是針對防洪工程措施提出來的，它是不改變洪水的自然特性，而且通過行政法令、政策、社會保險及現(xiàn)代化技術(shù)手段，來達到防止和減少洪水災(zāi)害損失，在實質(zhì)上是一種科學(xué)的組織管理措施。城市防洪非工程措施可以分為兩大類：一類為改變對洪水的適應(yīng)能力或抗損失能力（洪泛區(qū)管理、汛前準備和應(yīng)急計劃、洪水預(yù)報和警報、避洪、土地利用規(guī)劃、土壤生物工程等）；另一類為改變損失的分擔(dān)形式（救災(zāi)、防汛搶險和洪水保險）2022/10/22133、主要的城市防洪非工程措施非工程措2022/11/114防洪非工程措施的基本內(nèi)容，一般可概括為：①洪泛區(qū)管理。按洪水危險程度和排洪要求，將不宜開發(fā)區(qū)和允許開發(fā)區(qū)嚴格劃分開；允許開發(fā)區(qū)也根據(jù)可能淹沒的機率規(guī)定一定用途，并通過政府頒布法令或條例進行管理,防止侵占行洪區(qū),達到經(jīng)濟合理地利用洪泛區(qū)。②對洪水易淹區(qū)內(nèi)的建筑物及其內(nèi)部財物設(shè)備的放置等方面都給予規(guī)定。例如規(guī)定建筑物基礎(chǔ)的高程、結(jié)構(gòu)，規(guī)定財物存放在安全地點，或在洪水到來前移至安全地點等。③洪水保險。通常指強制性的洪水保險，即對淹沒機率不同的地區(qū)，對開發(fā)利用者強制收取不同保險費率，從經(jīng)濟上約束洪泛區(qū)的開發(fā)利用。④制定居民應(yīng)急撤離計劃和對策。在洪水易淹區(qū)設(shè)立各類洪水標志，并事先建立救護組織和準備搶救器材，根據(jù)發(fā)布的洪水警報進行撤離。2022/10/2214防洪非工程措施的基本內(nèi)容，一般可概括2022/11/115⑤超標準洪水緊急措施的部分措施。⑥建立洪水預(yù)報警報系統(tǒng)。把實測或利用雷達遙感收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數(shù)據(jù)，通過通訊系統(tǒng)傳遞到預(yù)報部門分析，有的直接輸入電子計算機進行處理，作出洪水預(yù)報，提供具有一定預(yù)見期的洪水信息，必要時發(fā)出警報，以便提前為抗洪搶險和居民撤離提供信息，以減少洪災(zāi)損失。它的效果取決于社會的配合程度，一般洪水預(yù)見期越長，精度越高，效果就越顯著。中國1954年長江洪水預(yù)報和1958年黃河洪水預(yù)報，以及美國1969年密西西比河洪水預(yù)報，均取得良好效果。⑦救災(zāi)。從社會籌措資金、國家撥款或利用國際援助等進行救濟，給受災(zāi)者以適當(dāng)補償，以安定社會秩序，恢復(fù)居民生產(chǎn)生活。救災(zāi)雖不能減少洪災(zāi)損失，但可減少間接損失，增加社會效益。2022/10/2215⑤超標準洪水緊急措施的部分措施。2022/11/116二、洪泛區(qū)管理2022/10/2216二、洪泛區(qū)管理2022/11/117防洪區(qū)是指洪水泛濫可能淹及的地區(qū)，分為洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)。洪泛區(qū)是指尚無工程設(shè)施保護的洪水泛濫所及的地區(qū)（河堤內(nèi)的行洪區(qū)、泛區(qū)、灘區(qū)以及沒有堤防保護的灘區(qū)和一些平原洼地）。蓄滯洪區(qū)是指包括分洪區(qū)在內(nèi)的河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等。防洪保護區(qū)是指在防洪標準內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護的地區(qū)。加強對防洪區(qū)特別是對洪泛區(qū)和蓄滯洪區(qū)的管理，這對減少該區(qū)域內(nèi)的洪災(zāi)損失作用很大，是一項很重要的防洪非工程措施。2022/10/2217防洪區(qū)是指洪水泛濫可能淹及的地區(qū)，分2022/11/118洪泛區(qū)是我國經(jīng)濟活動的核心地帶，洪泛區(qū)的規(guī)劃應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)劃的基本原則。（1）洪泛區(qū)合理區(qū)劃（2）控制洪泛區(qū)人口增長（3）充分利用于洪資源，節(jié)約水資源（4）建立洪泛濕地保護區(qū)，減小環(huán)境污染（5）洪泛區(qū)所在流域的管理權(quán)劃歸水行政主管部門，明確水事關(guān)系的主客體2022/10/2218洪泛區(qū)是我國經(jīng)濟活動的核心地帶，洪泛2022/11/119洪泛區(qū)土地管理洪水災(zāi)害損失的增加趨勢與洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用有著密切的關(guān)系。在洪泛區(qū)土地開發(fā)利用之前,當(dāng)然無所謂洪水災(zāi)害損失。隨著洪泛區(qū)土地開始有人居住,也就開始有了洪水災(zāi)害問題并且開始筑堤防洪。筑堤防洪帶來的效益使得人們過分相信防洪工程提供的安全,吸引越來越多的人在洪泛平原定居,并加速了城市化的進程。洪泛區(qū)土地價值越來越高,人口和財富越來越向洪泛平原聚集,土地越來越緊張,甚至侵占河道;河道過水?dāng)嗝嬖絹碓叫?洪水位有逐年抬高的趨勢。當(dāng)遭遇稀遇洪水的情況下,勢必給洪泛平原造成巨大的洪水災(zāi)害損失。因此,要加強洪泛區(qū)土地管理。2022/10/2219洪泛區(qū)土地管理洪水災(zāi)害損失的增加趨勢2022/11/120洪泛區(qū)土地管理洪泛區(qū)土地管理就是通過頒布一些法令條例規(guī)范人們在洪泛平原的開發(fā)行為,協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系,實現(xiàn)洪泛區(qū)自然屬性和社會屬性的統(tǒng)一,達到減輕洪澇災(zāi)害促進洪泛區(qū)經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。洪泛區(qū)管理的目標主要包括以下內(nèi)容:限制與洪水危險不相適應(yīng)的未來的開發(fā);減少現(xiàn)有開發(fā)的洪災(zāi)損失;減少洪水問題的影響;考慮減少洪災(zāi)損失、供水、水質(zhì)、旅游和工地利用等綜合目的;保持洪泛區(qū)自然價值等。通過上述目標的實現(xiàn)可以減輕洪災(zāi)損失,促進洪泛平原經(jīng)濟開發(fā),使洪泛平原具有較強災(zāi)前預(yù)防能力、遇災(zāi)應(yīng)變能力及災(zāi)后恢復(fù)和重建能力,且最大限度減輕人類在洪泛平原無序和過度開發(fā)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的消極影響。2022/10/2220洪泛區(qū)土地管理洪泛區(qū)土地管理就是通過2022/11/121三、洪水保險2022/10/2221三、洪水保險2022/11/1221、洪水保險的作用洪水保險作為一種社會保險,與其他自然災(zāi)害保險一樣,具有社會互助救濟性質(zhì)。財產(chǎn)所有者以每年交付一定保險費形式,對其財產(chǎn)投保,遇洪水受災(zāi)后,可得到損失財產(chǎn)的賠償費。洪水保險本身并不能減少洪水災(zāi)害損失,而是以投保人普遍的相對均勻的支出來補償少數(shù)受災(zāi)人的集中損失。洪水保險是抗洪救災(zāi)的主要對策之一。我國洪水災(zāi)害頻率高、范圍廣、災(zāi)情重,而且防洪標準偏低,因而實施洪水保險具有重要意義。洪水保險投資省、效益也明顯，風(fēng)險小。保險的功能是把不確定的、不穩(wěn)定的和巨額的災(zāi)害損失風(fēng)險轉(zhuǎn)化為確定性的、穩(wěn)定的和小量的開支。2022/10/22221、洪水保險的作用洪水保險作為一種社2022/11/1232、洪水保險的模式洪水保險模式就是指洪水保險如何開展、如何運作。包括的內(nèi)容有洪水保險的資金來源、組織機構(gòu)、承保范圍和對象承保方式、保險責(zé)任和理賠額度、再保險方式、技術(shù)支撐、相關(guān)法律法規(guī)政府和保險公司在洪水保險中的作用以及洪水保險的實施效果等。在洪水保險機制方面可考慮采用以下三種模式：（1）保單（2）代辦（3）共保2022/10/22232、洪水保險的模式洪水保險模式就是指2022/11/1243、洪水保險（1）洪水保險基金洪水保險基金是洪水保險履行補償?shù)幕A(chǔ)，是洪水保險的核心問題。是一種特殊形式的防洪后備基金。洪水保險基金的籌措要堅持“誰受益、誰出資；多收益、多出資”的原則。（2）洪水保險洪水保險可分為兩種方式，一種稱為法定保險，又稱強制保險，國家以法律法令的行政政策手段來實施的；二是自愿保險，由保險雙方當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商、訂立保險合同而成立的。2022/10/22243、洪水保險（1）洪水保險基金2022/11/125四、洪水預(yù)警系統(tǒng)2022/10/2225四、洪水預(yù)警系統(tǒng)2022/11/126洪水預(yù)警系統(tǒng)利用現(xiàn)代化的通信和自動化設(shè)備，將江河流域內(nèi)各雨量、水位站點的降雨和洪水信息，實時地采集和傳輸?shù)胶樗刂浦行?，?jīng)過數(shù)據(jù)處理和分析，及時掌握流域洪水動態(tài)，并利用數(shù)學(xué)模型，做出未來沿岸洪水預(yù)報，再通過現(xiàn)代化通信設(shè)備向社會發(fā)出洪水警報。洪水預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)一般由信息采集子系統(tǒng)、信息處理子系統(tǒng)、通信子系統(tǒng)、防汛決策與警報子系統(tǒng)等子系統(tǒng)組成。2022/10/2226洪水預(yù)警系統(tǒng)利用現(xiàn)代化的通信和自動化2022/11/127五、洪水搶險2022/10/2227五、洪水搶險2022/11/1281、洪水搶險準備工作洪水搶險工作是一項系統(tǒng)工程，它涉及社會的各個方面；搶險又是一項政策性、技術(shù)性很強的應(yīng)急工作。因此，洪水搶險的前期準備工作，既要有宏觀的全局控制意識，又要有微觀可操作的實施辦法。汛前準備工作主要有以下幾個方面：（1）輿論宣傳（2）組織準備健全機構(gòu)組織隊伍搶險技術(shù)培訓(xùn)（專業(yè)防汛隊伍的培訓(xùn)、群防隊伍的技術(shù)培訓(xùn)、防汛指揮人員的培訓(xùn)）（3）技術(shù)準備險情調(diào)查收集技術(shù)資料堤防汛期巡查（4）搶險物料準備與供應(yīng)2022/10/22281、洪水搶險準備工作洪水搶險工作是一2022/11/1292、險情的分類正確判斷堤防險情，才能進行科學(xué)、有效地搶護，取得搶險成功。堤防險情一般可分為：漏洞、管涌（泡泉、翻沙鼓水）、滲水、穿堤建筑物接觸沖刷、漫溢、風(fēng)浪、滑坡、崩岸、裂縫、跌窩等。2022/10/22292、險情的分類正確判斷堤防險情，才能2022/11/1303、搶護方案的制定在出現(xiàn)重大險情時，在采取臨時措施的同時，應(yīng)抓緊研究制定完善的搶護方案。（1）險情鑒別與出險原因分析（2）預(yù)估險情發(fā)展后勢（3）制訂搶護方案（4）制訂實施辦法（5）守護監(jiān)視2022/10/22303、搶護方案的制定在出現(xiàn)重大險情時，31

以上有不當(dāng)之處，請大家給與批評指正，謝謝大家！312022/11/132第七章防洪非工程措施

土建學(xué)院蔣耿民2022/10/221第七章防洪非工程措施2022/11/133防洪非工程措施non-structuralfloodcontrolmeasures

通過法令、政策、經(jīng)濟手段和工程以外的其他技術(shù)手段，以減少洪災(zāi)損失的措施。亦稱非工程防洪措施。2022/10/222防洪非工程措施non-struct2022/11/134一、概述2022/10/223一、概述2022/11/1351、意義控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人類千百年來的共同追求，進入20世紀，隨著經(jīng)濟技術(shù)的高速發(fā)展，人類自身改造自然、征服自然能力充分自信，世界各國相繼開展了以控制洪水、消除洪水災(zāi)害為目標的大規(guī)模防洪工程建設(shè)，隨后又相繼認識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災(zāi)害只能在一定程度上減輕而不可能消除。我國控制洪水的實踐始于20世紀50年代，經(jīng)歷了半個世紀后，與其他國家一樣，工程防洪所面臨的一系列問題逐步凸顯出來。2022/10/2241、意義控制洪水，消除洪水災(zāi)害是人2022/11/136（1）水災(zāi)絕對損失仍呈攀升趨勢

盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標的持續(xù)不斷的防洪工程建設(shè)，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災(zāi)損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水淹沒區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、資產(chǎn)增值，導(dǎo)致單位面積損失值增加外，內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素。（2）興建控制性防洪樞紐的壩址告罄近期黃河小浪底樞紐、珠江飛來峽水庫、長江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，我國各大江河流域可有效控制干流洪水、保護重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設(shè)將告一段落。（3）防洪水庫的建設(shè)所面臨的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重雖然在個別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設(shè)防洪水庫的自然條件，但在現(xiàn)階段，由于其經(jīng)濟、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。2022/10/225（1）水災(zāi)絕對損失仍呈攀升趨勢2022/11/137（4）堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境因素的制約

我國現(xiàn)有堤防約26萬km，是防洪工程體系中最主要的成分。據(jù)分析，目前我國江河洪水年均損失250億元，若通過提高堤防標準減輕洪水災(zāi)害，可行的投入如下表所示。例如，對長江流域而言，若要加高堤防防御1954年洪水，土石方量約需76億m3，挖壓耕地約10萬hm2，遷移百萬人口，還要改造上萬座各類涵洞、泵站、橋梁，成本將超過1000億元，減少的年均損失約為12億元，遠低于年均成本（約80億元）。其他流域的情況也大致如此。2022/10/226（4）堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境因2022/11/138我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數(shù)十、數(shù)百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患，在堤內(nèi)外水頭差不大時，經(jīng)過搶險，通?？梢远裳矗暨M一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現(xiàn)搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標準。洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補充地下水、維系濕地、保持生物多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設(shè)是主要原因。面對水資源嚴重短缺的問題，海河流域已提出有控制地引導(dǎo)洪水進入平原地區(qū)，回灌地下水，承受一定的淹沒損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實現(xiàn)。2022/10/227我國江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高2022/11/139（5）蓄滯洪區(qū)運用進退兩難

我國現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)97處，總面積約3.5萬km2，蓄洪總?cè)萘?70億m3，耕地約200萬hm2，人口1700萬。這些蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時首當(dāng)其沖、運用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區(qū)；其二是為防御特大洪水、保護重要地區(qū)預(yù)留的，如長江的荊江分洪區(qū)、洪湖分蓄洪區(qū)，黃河的北金堤分洪區(qū)等。對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達到一定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標準都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟和社會壓力，難以善后（這是1998年采取"嚴防死守"防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。2022/10/228（5）蓄滯洪區(qū)運用進退兩難2022/11/140非工程措施的提出和日益得到重視的原因正是由于上述工程措施的局限性。非工程措施側(cè)重于規(guī)范人的防洪行為、洪水風(fēng)險區(qū)內(nèi)的開發(fā)行為和減輕或緩解洪水災(zāi)害發(fā)生后的影響。（策略思想：使人類“遠離”洪水；著眼于“管人”）2022/10/229非工程措施的提出和日益得到重視的原因正2022/11/1412、特點防洪非工程措施是相對于防洪工程措施而言的，它們的目的都是減免洪水災(zāi)害損失,在這一點上，兩者是相同的。但與防洪工程措施相比，防洪非工程措施具有以下特點。（1）不改變洪水本身特征防洪工程措施是通過控制和改變洪水本身將洪峰流量、洪水位等洪水特征降低到安全線以下，以避免或減輕洪水災(zāi)害損失；而非工程防洪措施不改變洪水本身特征，而是改變保護區(qū)和保護對象特征，減少洪水災(zāi)害的破壞程度，或改變及調(diào)整災(zāi)害的影響方式(范圍)，將不利影響降低到最低限度。2022/10/22102、特點防洪非工程措施是相對于防2022/11/142（2）保護對象為局部范圍

防洪工程防洪措施的保護對象是大片土地和土地上的人口、建筑物及其財產(chǎn),強調(diào)的是總體,不過分考慮個別防護對象;而防洪非工程防洪措施考慮的是小范圍土地、少數(shù)人口以及局部的居住區(qū)和設(shè)施。（3）決策靈活投資較少的主動措施

防洪工程措施主要著重于現(xiàn)有或擁有的設(shè)施和土地的保護,是人口、財產(chǎn)受到洪水威脅時所采取的事后被動保護措施或事后補救措施,制約因素多,難度高,工程量大,一般需要較大的投資;而防洪非工程措施主要著重于防洪規(guī)劃,是在土地利用、人口和財富聚集有可能造成重大洪災(zāi)損失之前,通過避讓或提高財產(chǎn)本身抗洪能力而采取的主動措施,制約因素少,事前決策靈活,一般費用較低。2022/10/2211（2）保護對象為局部范圍2022/11/143（4）屬于管理問題防洪工程措施主要涉及工程建設(shè),是工程技術(shù)問題;而非工程措施涉及法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟、技術(shù)等方面,很大程度上是一個管理問題。（5）防洪減災(zāi)指標是隨機性指標防洪工程措施的防洪指標明確,如洪水重現(xiàn)期、設(shè)計流量、水位、工程投資、防洪效益等;而非工程措施的防洪減災(zāi)指標具有隨機性,如風(fēng)險度、減災(zāi)度等。2022/10/2212（4）屬于管理問題2022/11/1443、主要的城市防洪非工程措施非工程措施是針對防洪工程措施提出來的，它是不改變洪水的自然特性，而且通過行政法令、政策、社會保險及現(xiàn)代化技術(shù)手段，來達到防止和減少洪水災(zāi)害損失，在實質(zhì)上是一種科學(xué)的組織管理措施。城市防洪非工程措施可以分為兩大類：一類為改變對洪水的適應(yīng)能力或抗損失能力（洪泛區(qū)管理、汛前準備和應(yīng)急計劃、洪水預(yù)報和警報、避洪、土地利用規(guī)劃、土壤生物工程等）；另一類為改變損失的分擔(dān)形式（救災(zāi)、防汛搶險和洪水保險）2022/10/22133、主要的城市防洪非工程措施非工程措2022/11/145防洪非工程措施的基本內(nèi)容，一般可概括為：①洪泛區(qū)管理。按洪水危險程度和排洪要求，將不宜開發(fā)區(qū)和允許開發(fā)區(qū)嚴格劃分開；允許開發(fā)區(qū)也根據(jù)可能淹沒的機率規(guī)定一定用途，并通過政府頒布法令或條例進行管理,防止侵占行洪區(qū),達到經(jīng)濟合理地利用洪泛區(qū)。②對洪水易淹區(qū)內(nèi)的建筑物及其內(nèi)部財物設(shè)備的放置等方面都給予規(guī)定。例如規(guī)定建筑物基礎(chǔ)的高程、結(jié)構(gòu)，規(guī)定財物存放在安全地點，或在洪水到來前移至安全地點等。③洪水保險。通常指強制性的洪水保險，即對淹沒機率不同的地區(qū)，對開發(fā)利用者強制收取不同保險費率，從經(jīng)濟上約束洪泛區(qū)的開發(fā)利用。④制定居民應(yīng)急撤離計劃和對策。在洪水易淹區(qū)設(shè)立各類洪水標志，并事先建立救護組織和準備搶救器材，根據(jù)發(fā)布的洪水警報進行撤離。2022/10/2214防洪非工程措施的基本內(nèi)容，一般可概括2022/11/146⑤超標準洪水緊急措施的部分措施。⑥建立洪水預(yù)報警報系統(tǒng)。把實測或利用雷達遙感收集到的水文、氣象、降雨、洪水等數(shù)據(jù)，通過通訊系統(tǒng)傳遞到預(yù)報部門分析，有的直接輸入電子計算機進行處理，作出洪水預(yù)報，提供具有一定預(yù)見期的洪水信息，必要時發(fā)出警報，以便提前為抗洪搶險和居民撤離提供信息，以減少洪災(zāi)損失。它的效果取決于社會的配合程度，一般洪水預(yù)見期越長，精度越高，效果就越顯著。中國1954年長江洪水預(yù)報和1958年黃河洪水預(yù)報，以及美國1969年密西西比河洪水預(yù)報，均取得良好效果。⑦救災(zāi)。從社會籌措資金、國家撥款或利用國際援助等進行救濟，給受災(zāi)者以適當(dāng)補償，以安定社會秩序，恢復(fù)居民生產(chǎn)生活。救災(zāi)雖不能減少洪災(zāi)損失，但可減少間接損失，增加社會效益。2022/10/2215⑤超標準洪水緊急措施的部分措施。2022/11/147二、洪泛區(qū)管理2022/10/2216二、洪泛區(qū)管理2022/11/148防洪區(qū)是指洪水泛濫可能淹及的地區(qū)，分為洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)。洪泛區(qū)是指尚無工程設(shè)施保護的洪水泛濫所及的地區(qū)（河堤內(nèi)的行洪區(qū)、泛區(qū)、灘區(qū)以及沒有堤防保護的灘區(qū)和一些平原洼地）。蓄滯洪區(qū)是指包括分洪區(qū)在內(nèi)的河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等。防洪保護區(qū)是指在防洪標準內(nèi)受防洪工程設(shè)施保護的地區(qū)。加強對防洪區(qū)特別是對洪泛區(qū)和蓄滯洪區(qū)的管理，這對減少該區(qū)域內(nèi)的洪災(zāi)損失作用很大，是一項很重要的防洪非工程措施。2022/10/2217防洪區(qū)是指洪水泛濫可能淹及的地區(qū)，分2022/11/149洪泛區(qū)是我國經(jīng)濟活動的核心地帶，洪泛區(qū)的規(guī)劃應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)劃的基本原則。（1）洪泛區(qū)合理區(qū)劃（2）控制洪泛區(qū)人口增長（3）充分利用于洪資源，節(jié)約水資源（4）建立洪泛濕地保護區(qū)，減小環(huán)境污染（5）洪泛區(qū)所在流域的管理權(quán)劃歸水行政主管部門，明確水事關(guān)系的主客體2022/10/2218洪泛區(qū)是我國經(jīng)濟活動的核心地帶，洪泛2022/11/150洪泛區(qū)土地管理洪水災(zāi)害損失的增加趨勢與洪泛區(qū)土地的開發(fā)利用有著密切的關(guān)系。在洪泛區(qū)土地開發(fā)利用之前,當(dāng)然無所謂洪水災(zāi)害損失。隨著洪泛區(qū)土地開始有人居住,也就開始有了洪水災(zāi)害問題并且開始筑堤防洪。筑堤防洪帶來的效益使得人們過分相信防洪工程提供的安全,吸引越來越多的人在洪泛平原定居,并加速了城市化的進程。洪泛區(qū)土地價值越來越高,人口和財富越來越向洪泛平原聚集,土地越來越緊張,甚至侵占河道;河道過水?dāng)嗝嬖絹碓叫?洪水位有逐年抬高的趨勢。當(dāng)遭遇稀遇洪水的情況下,勢必給洪泛平原造成巨大的洪水災(zāi)害損失。因此,要加強洪泛區(qū)土地管理。2022/10/2219洪泛區(qū)土地管理洪水災(zāi)害損失的增加趨勢2022/11/151洪泛區(qū)土地管理洪泛區(qū)土地管理就是通過頒布一些法令條例規(guī)范人們在洪泛平原的開發(fā)行為,協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系,實現(xiàn)洪泛區(qū)自然屬性和社會屬性的統(tǒng)一,達到減輕洪澇災(zāi)害促進洪泛區(qū)經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。洪泛區(qū)管理的目標主要包括以下內(nèi)容:限制與洪水危險不相適應(yīng)的未來的開發(fā);減少現(xiàn)有開發(fā)的洪災(zāi)損失;減少洪水問題的影響;考慮減少洪災(zāi)損失、供水、水質(zhì)、旅游和工地利用等綜合目的;保持洪泛區(qū)自然價值等。通過上述目標的實現(xiàn)可以減輕洪災(zāi)損失,促進洪泛平原經(jīng)濟開發(fā),使洪泛平原具有較強災(zāi)前預(yù)防能力、遇災(zāi)應(yīng)變能力及災(zāi)后恢復(fù)和重建能力,且最大限度減輕人類在洪泛平原無序和過度開發(fā)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的消極影響。2022/10/2220洪泛區(qū)土地管理洪泛區(qū)土地管理就是通過2022/11/152三、洪水保險2022/10/2221三、洪水保險2022/11/1531、洪水保險的作用洪水保險作為一種社會保險,與其他自然災(zāi)害保險一樣,具有社會互助救濟性質(zhì)。財產(chǎn)所有者以每年交付一定保險費形式,對其財產(chǎn)投保,遇洪水受災(zāi)后,可得到損失財產(chǎn)的賠償費。洪水保險本身并不能減少洪水災(zāi)害損失,而是以投保人普遍的相對均勻的支出來補償少數(shù)受災(zāi)人的集中損失。洪水保險是抗洪救災(zāi)的主要對策之一。我國洪水災(zāi)害頻率高、范圍廣、災(zāi)情重,而且防洪標準偏低,因而實施洪水保險具有重要意義。洪水保險投資省、效益也明顯，風(fēng)險小。保險的功能是把不確定的、不穩(wěn)定的和巨額的災(zāi)害損失風(fēng)險轉(zhuǎn)化為確定性的、穩(wěn)定的