旅游行業(yè)安全管理概述

旅游行業(yè)安全管理概述第一節(jié)旅游行業(yè)安全管理的內涵、作用與特點一、旅游行業(yè)安全管理的內涵（一）旅游行業(yè)安全管理的界定旅游行業(yè)安全管理是指面向整個旅游行業(yè)，通過提高旅游行業(yè)的安全管理水平，預防和減少旅游安全突發(fā)事件，以保障旅游者和旅游從業(yè)人員的人身、財產安全，保障旅游企業(yè)安全運營為目標的各項工作的統(tǒng)稱。在實際工作中，旅游行業(yè)安全管理應以各級旅游行政管理部門為能動主體，在目的地政府的主導下，履行服務、協(xié)調和監(jiān)管職能，為旅游者、旅游企業(yè)乃至社會公眾提供旅游安全服務，積極協(xié)調交通、公安、消防、衛(wèi)生、質檢等相關政府部門，積極全面調動旅游行業(yè)協(xié)會與組織、旅游企業(yè)、旅游者和各種社會機構，來貫徹旅游安全法規(guī)，執(zhí)行旅游安全管理政策和標準，推動旅游安全環(huán)境建設，以實現保障旅游者、旅游從業(yè)人員和旅游企業(yè)安全的管理目標。（二）旅游行業(yè)安全管理的理解第一，旅游行業(yè)安全管理的根本目的是預防和減少旅游突發(fā)事件，提高旅游行業(yè)的安全管理能力，保障旅游者的人身、財產安全，促進旅游業(yè)和諧發(fā)展。第二，旅游行業(yè)安全管理的能動主體是各級旅游行政管理部門，相關主體包括交通、公安、消防、衛(wèi)生、質檢等相關部門，以及旅游行業(yè)協(xié)會、社會救援機構、非盈利機構等相關組織。第三，旅游行業(yè)安全管理的涉及對象是整個旅游行業(yè)，既包括旅行社、星級飯店、A級旅游景區(qū)、旅游娛樂部門、旅游購物場所等為主的旅游企業(yè)，也包括以服務為導向的旅游者群體及各類旅游組織。第四，旅游行業(yè)安全管理的運作手段包括行政監(jiān)督、公共服務和部門協(xié)調等各種方式，強調“服務、監(jiān)督、協(xié)調”并重，并以實現向專業(yè)化管理、注重宏觀調控與微觀管理相結合的轉變?yōu)榉较颉５谖?，旅游企業(yè)是旅游者安全保障中的主體，旅游者也具有自覺防范旅游安全事故的義務。旅游行業(yè)安全管理應突出旅游企業(yè)在旅游者安全保障中的主體地位，落實旅游企業(yè)安全主體責任，同時將促進旅游者主動防范與積極應對納入進來，從根本上防止和減少旅游安全事故。二、旅游行業(yè)安全管理的作用1．旅游行業(yè)安全工作關系到我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展旅游安全是旅游者最基本的需求，“安全是旅游業(yè)的生命線”，“沒有安全就沒有旅游”，要保障我國旅游業(yè)健康、快速、可持續(xù)發(fā)展，就必須做好我國旅游行業(yè)的安全管理工作。2．旅游行業(yè)安全工作有利于我國和諧旅游體系的建立旅游安全直接涉及到旅游者的人身、財產權利，旅游安全事故往往會給旅游者造成難以挽回的傷害。因此，保障旅游者安全關系到旅游者的切身利益，關系到樹立“以人為本”的科學發(fā)展觀和構建“以人為本”的和諧旅游體系的本質需要。3．旅游行業(yè)安全工作有利于樹立良好的國際旅游形象旅游行業(yè)安全工作有利于維護和加強“中國作為最理想的投資沃土和最安全旅游勝地”的國際形象，推動我國由旅游大國向旅游強國邁進的步伐。旅游行業(yè)安全工作的好壞，直接影響到旅游目的地的安全形象，影響到旅游者對旅游目的地決策，進而影響目的地/國旅游經濟和旅游產業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。我國要實現旅游強國，旅游安全是基礎、是保障。4．旅游行業(yè)安全工作是旅游公共服務的重要構成部分旅游產業(yè)的食、住、行、游、購、娛等各個環(huán)節(jié)都涉及到旅游安全，沒有旅游安全保障，旅游活動不能正常開展，旅游業(yè)各項工作難以有效實施。保障旅游者安全也是最重要的旅游公共服務內容。三、旅游行業(yè)安全管理的特點與難點1．旅游行業(yè)安全涉及范疇廣，影響因素眾多旅游活動涉及的每一個消費環(huán)節(jié)都可能發(fā)生安全問題，餐飲環(huán)節(jié)存在食物中毒的風險，住宿環(huán)節(jié)存在偷盜和火災等隱患問題，交通環(huán)節(jié)可能面臨旅游交通事故，游覽環(huán)節(jié)涉及游樂設施安全問題，購物環(huán)節(jié)涉及購物欺詐問題，娛樂環(huán)節(jié)則涉及娛樂場所犯罪等問題。同時，影響旅游安全事故發(fā)生的隱患包括了人的因素、物的因素、環(huán)境的因素等眾多的因素范疇。此外，國內外政治的動蕩、社會矛盾、經濟危機、文化沖突、自然災難等事件都可能會導致旅游安全問題的發(fā)生。2．旅游安全突發(fā)事件具有突發(fā)、多變和難以預測性旅游安全突發(fā)事件具有突發(fā)性、高度不確定性、破壞性、復雜性等特征，不易預測，難以控制。此外，一旦發(fā)生旅游安全突發(fā)事件，如果處理不當，容易造成衍生事故，嚴重的還會引致各類危機，造成難以挽回的損失。3．旅游安全涉及部門眾多、行業(yè)安全管理的邊界模糊旅游安全問題涉及到的管理主體包括旅游、交通、衛(wèi)生、工商、公安消防、海關、民航、保險、新聞、社會勞動保障等10余個部門，由于立法滯后以及旅游安全管理需要綜合協(xié)調等原因，旅游行業(yè)安全管理的職能和具體任務的界定較為困難。4．旅游行業(yè)安全管理的責任重大、但執(zhí)法手段有限旅游安全是旅游者最基本的需求，一旦發(fā)生旅游安全事故，常常會對旅游者的人身財產造成不可挽回的損失，容易受到社會的廣泛關注，也容易產生不良的社會影響。因而，各級旅游行業(yè)行政管理部門的安全責任重大。但由于立法滯后以及旅游安全管理綜合性特征，目前旅游行政管理部門的執(zhí)法手段有限，不足以應對所承擔的安全管理任務。5．旅游安全存在大產業(yè)小機構的矛盾我國旅游業(yè)呈現出大旅游、大市場、大產業(yè)的格局，但目前我國旅游行政管理部門安全管理力量較薄弱。我國絕大多數省級旅游行政管理部門，沒有單設旅游安全管理機構，主要負責安全管理工作的專職人員一般僅有1-2人；而一些地市旅游行政管理部門甚至沒有配備專職的安全工作人員。旅游行政管理部門安全管理工作往往局限于針對突發(fā)事件開展應急救援，和非常態(tài)化的或突擊性的旅游安全隱患整治，以及旅游安全培訓等活動，較少能開展常態(tài)化的主動預防管理。因此，旅游安全管理工作強調服務、協(xié)調和監(jiān)管職能的綜合均衡，強調通過立法手段解決根本問題，力求小機構、辦大事。第二節(jié)旅游行業(yè)安全管理的目標、方針與任務一、旅游行業(yè)安全管理的目標1．總體目標：（1）與旅游業(yè)的整體發(fā)展水平相適，構建安全、和諧的旅游產品生產與消費環(huán)境。（2）與“中國作為最理想的投資沃土和最安全的旅游勝地”的國際形象相適應，為我國從旅游大國走向旅游強國提供堅實的保障基礎。（3）與把旅游業(yè)培育成戰(zhàn)略性的支柱產業(yè)和人民滿意的現代服務業(yè)相適應，為我國旅游業(yè)可持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展提供堅實的安全基礎。2．基本目標（1）建立和健全有效的旅游安全服務、協(xié)調和監(jiān)管的網絡體系，保障旅游者的人身、財產安全。（2）加強旅游者安全意識和應急處置能力培育，使旅游者的安全意識和應急處理能力得到提高。（3）引導和規(guī)范旅游企業(yè)安全生產經營行為，提高旅游企業(yè)安全生產水平，保障旅游者的安全消費權利。（4）及時、穩(wěn)妥的處理旅游突發(fā)事件，使旅游損失降低到最小，旅游目的地安全形象得到維護。二、旅游行業(yè)安全管理的基本方針和原則1．貫徹“以人為本、安全第一、預防為主、綜合治理”的方針首先，旅游行業(yè)安全管理工作應以保障旅游者安全消費權益為中心，樹立“沒有安全就沒有旅游”的核心觀念。其次，旅游行業(yè)安全管理部門的工作重點應從事中事后的應急救處置移到事前的旅游安全事故預防，針對各類安全隱患，應綜合采用法規(guī)約束、標準規(guī)范、安全培訓、宣傳引導、現場督導、技術支持等各種措施，以構建安全、和諧的旅游產品生產與消費環(huán)境，保障旅游者安全。2．堅持“服務、協(xié)調、監(jiān)管并重”的原則旅游行業(yè)安全管理應跳出只強調監(jiān)管的傳統(tǒng)思路；強化針對旅游者和旅游企業(yè)的旅游安全預警、旅游安全咨詢、旅游安全培訓與技術支持等旅游安全服務職能；加強與保險、消防、衛(wèi)生、工商、交通等部門在構建旅游安全保障體系中的協(xié)調。以服務、協(xié)調與監(jiān)管等職能并重，提高管理效率。3．建立“政府主導、部門協(xié)調、分級負責、屬地為主”的服務管理體制旅游安全管理是一種涉及部門眾多的綜合性管理工作，建立以目的地政府為主導的旅游安全管理機制是搞好旅游行業(yè)安全管理的保障，其工作首先要推動政府主導下的部門協(xié)調機制的建立和完善。同時，要建立明確的責任觀念，強調各級旅游行政管理部門的主要領導是其行政區(qū)域內的安全生產事故的第一責任人，主要領導應對其行政區(qū)域內的旅游安全生產工作負主要責任。4．突出旅游企業(yè)在旅游者安全保障中的主體地位旅游者安全保障的責任主體是旅游企業(yè)，旅游行業(yè)安全管理部門應積極服務、引導和督促旅游企業(yè)，使其主動承擔旅游者安全保障的責任與義務，自覺提升旅游產品的安全質量，提XX全生產水平。三、旅游行業(yè)安全管理的基本任務旅游行業(yè)安全管理的基本任務為是：通過建立健全的旅游安全公共服務體系、提供必要的旅游安全服務、引導和督促旅游企業(yè)安全生產、協(xié)調相關部門積極應對旅游安全事件等旅游行業(yè)安全管理措施，保障旅游者的消費安全和旅游從業(yè)人員的操作安全，維護旅游企業(yè)安全生產秩序，減低或避免旅游安全事故，維護旅游目的地安全形象，促進旅游業(yè)和諧發(fā)展。主要包括如下具體任務：1．加強旅游行業(yè)安全管理的制度建設，為旅游安全管理提供法制與政策基礎（1）建立和健全旅游行業(yè)安全管理的組織制度，貫徹落實地方政府和上級部門有關旅游安全的方針政策及工作部署。（2）負責旅游安全政策、規(guī)范和標準的擬定、宣貫及監(jiān)督實施。（3）建立建立旅游行業(yè)安全管理長效機制，制定旅游目的地的安全管理規(guī)劃與計劃及各類危機處理預案，積極防范與處置旅游安全事件。2．建立健全的旅游安全公共服務體系，為旅游者提供安全服務和保障（1）建立和健全旅游安全風險監(jiān)測評估制度和旅游安全預警信息發(fā)布制度，為旅游者的旅游消費決策提供有效的安全預警信息，為廣大中外游客創(chuàng)造更為安全的旅游消費環(huán)境。（2）通過各種渠道向旅游者、旅游產品生產與經營單位及各類旅游組織提供相關的旅游安全信息和旅游安全咨詢服務，為旅游者的旅游活動提供安全指導。（3）組織開展面向公眾的旅游安全常識的宣傳活動。通過有目的性、有針對性的安全知識宣傳和教育，增強旅游者的安全防范意識，提高旅游者對旅游安全事故的科學認知和應對能力。（4）建立旅游安全突發(fā)事件的應急處置機制，一旦發(fā)生旅游安全事故，積極協(xié)調相關部門，為旅游者提供必要的幫助，最大限度降低損失。（5）積極受理旅游者的安全投訴，維護旅游者的安全權益。3．引導和監(jiān)督旅游企業(yè)安全生產，規(guī)范旅游市場的安全運營（1）在地方政府主導下，落實旅游安全生產主體責任，為旅游企業(yè)的安全生產提供必要的協(xié)助。（2）積極配合、協(xié)調消防、公安、衛(wèi)生、交通等部門，執(zhí)行旅游安全的常規(guī)檢查和旅游安全專項整治，強化旅游安全監(jiān)管。（3）對所轄區(qū)內旅行社提供的旅游產品或者服務進行安全監(jiān)管。利用標準化、宣傳教育、安全技能培訓等手段引導住宿、餐飲、游覽、娛樂、交通等旅游服務與產品提供者提高旅游者安全保障水平。（4）引導和協(xié)助旅游產品或服務提供者完善旅游安全管理組織，建立和健全處置各類突發(fā)事件的應急機制及相關制度，加強旅游安全崗位操作培訓和旅游安全應急預案的演練，提XX全事件的防范與應對能力。4．建立旅游突發(fā)事件的應急機制，保障旅游者安全、維護旅游地安全形象（1）在旅游目的地政府主導下，建立與相關部門的協(xié)調機制，完善旅游者安全保障的綜合防控體系。（2）一旦發(fā)生突發(fā)事件，積極配合相關部門開展對旅游者的安全救助，有效應對旅游危機，降低旅游者的安全事故損失。（3）積極利用旅游目的地社區(qū)、宣傳媒體及各類組織力量，發(fā)布所轄區(qū)域的旅游安全管理政策、制度及相關安全管理信息，塑造和維護旅游目的地安全形象。（4）針對各類非常規(guī)突發(fā)事件引起的旅游危機，應在地方政府主導下，協(xié)同相關部門，積極實施旅游危機應急管理和恢復行動，消除旅游危機對旅游目的地的安全形象的影響。四、旅游行業(yè)安全管理的主要手段旅游行業(yè)安全管理應在堅持“服務、協(xié)調、監(jiān)管并重”的原則和“政府主導、部門協(xié)調、分級負責、屬地為主”的服務管理體制下，綜合采用如下手段：1．法律法規(guī)手段第一，制定和完善旅游安全管理法規(guī)，規(guī)范旅游產品和服務提供者安全生產活動，保障旅游者的安全消費權益。第二，援用《安全生產法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》等上位法，協(xié)助相關執(zhí)法部門，對旅游產品和服務提供單位依法實施安全管理。第三，依照《旅行社辦法》、《旅行社辦法實施細則》等法規(guī)，以及地方政府制訂的《旅游管理辦法》和針對星級飯店、旅游度假區(qū)、旅游景點等行業(yè)的管理規(guī)章中賦予旅游行政管理部門的安全執(zhí)法權，用法律法規(guī)的強制手段進行安全管理。2．行政與經濟手段（1）行政手段行政手段主要指旅游行政管理部門在依據相關法規(guī)要求或者政府授權，采取帶強制性的行政命令、指示、規(guī)定等措施，監(jiān)督和指導旅游企業(yè)安全生產。主要形式如：在政府主導（授權）或協(xié)調（相關主管部門）下，實施旅游安全百日督察、落實旅游生產責任制、黃金周旅游聯(lián)合檢查、旅游安全評估等安全管理活動。（2）經濟手段主要指采用獎懲機制，引導旅游企業(yè)安全生產，提高對旅游者的安全保障水平。目前旅游行業(yè)安全管理經濟手段主要有：各類旅游安全年終評獎；采用補貼或稅收優(yōu)惠的措施，鼓勵旅游企業(yè)引進旅游安全管理新技術；對旅游企業(yè)安全技能培訓提供補貼和經濟獎勵等。3．宣傳與引導手段（1）標準化手段指通過制定相關標準和實施等級評定，引導和規(guī)范旅游企業(yè)安全生產。它是旅游行業(yè)安全管理的主要手段之一。（2）規(guī)劃與計劃的手段主要指通過制定旅游安全管理規(guī)劃和計劃，引導和規(guī)范旅游企業(yè)安全生產。（3）培訓教育手段主要通過組織安全生產技術培訓、安全預案演練與觀摩，提高旅游從業(yè)人員安全生產和危機應對水平。（4）旅游行業(yè)安全文化建設與旅游者安全素質培養(yǎng)的手段通過建設旅游行業(yè)安全文化、增強旅游者的安全消費意識和旅游從業(yè)人員的安全生產與管理意識，促進旅游行業(yè)安全管理。具體措施如：定期組織旅游安全知識和技能競賽、旅游企業(yè)安全評比等安全文化活動；實施各種形式的行業(yè)安全文化宣傳；支持和鼓勵各類教育機構開展旅游安全知識講座；實施安全事故信息通報、進行旅游安全警示教育等。4．技術手段 主要指采用各種旅游安全管理新技術，提高旅游行業(yè)安全的科技防范水平。五、旅游行業(yè)安全管理存在的不足1．對旅游行業(yè)安全管理的認識存在偏差（1）片面強調旅游行政管理部門對旅游企業(yè)的監(jiān)管職能，忽視了旅游行業(yè)安全管理的服務職能，造成旅游行政管理部門呈現監(jiān)管手段不夠、監(jiān)管不到位，對旅游者及旅游企業(yè)的服務缺位、安全服務水平不高等困境。（2）針對旅游行業(yè)安全管理，部分地方政府及相關部門對政府主導下綜合治理的重要性認識不夠，對建立聯(lián)合領導協(xié)調機構實施聯(lián)合執(zhí)法重視不夠、積極性不高、決心不夠大，旅游行政管理部門難于對旅游安全進行綜合治理。2．旅游行業(yè)安全管理的體制機制不盡合理（1）針對旅游行業(yè)安全管理，一些旅游目的地沒有建立政府主導下的綜合領導協(xié)調機構與相應的工作機制；一些旅游目的地即使建立了相關的綜合領導協(xié)調機構，但往往存在保障制度不完善和工作機制不規(guī)范等問題，旅游行政管理部門難于協(xié)調，綜合治理難以落實到位。（2）大多數旅游行政管理部門沒有設立全面負責旅游安全管理的專職機構，旅游行業(yè)安全管理職能分散于不同的部門，不利于系統(tǒng)規(guī)劃、有效管理。3．旅游行業(yè)安全管理力量薄弱，專職旅游安全人員偏少，旅游行業(yè)安全管理工作限于被動應對各類旅游安全突發(fā)事件目前，我國絕大多數地方旅游行政管理部門設立的旅游安全管理機構級別都較低，一般是掛靠于旅游局下屬的業(yè)務部門；專職旅游安全人員少，一般省級旅游行政管理部門為1-2人，地市級行政管理部門為1人或沒有專職人員；活動經費很少。在力量薄弱、XX保障不夠、執(zhí)法手段不足情況下，一些旅游安全管理機構的工作僅局限于以階段性的突進檢查和旅游安全生產事故的緊急應對。4．缺乏全局性的安全管理規(guī)劃，安全工作難以常態(tài)化，旅游行業(yè)安全管理難以實現“安全第一、預防為主、綜合治理”的基本方針要求由于專職旅游安全管理機構級別低、力量薄弱，旅游安全管理職能分散于各個業(yè)務部門、缺乏旅游安全管理專項經費等各種原因，目前一些旅游行政管理部門尚未針對旅游行業(yè)安全管理進行全局性的管理規(guī)劃，并建立常態(tài)化的管理機制，旅游行業(yè)安全管理“安全第一，預防為主、綜合治理”的基本方針難以落實。5．旅游安全立法滯后，旅游行業(yè)安全管理界限比較模糊，旅游行業(yè)安全管理責任大，執(zhí)法手段少，旅游行業(yè)安全管理不能滿足快速發(fā)展的旅游業(yè)需要旅游安全涉及面大，但由于旅游安全立法滯后，旅游行業(yè)安全管理的界限很不明確，責任大，但執(zhí)法手段少。從旅游安全監(jiān)管來看，除了旅行社，旅游行政管理部門對飯店、景區(qū)、游樂場所缺乏必要的執(zhí)法依據和強制性的手段。從安全管理協(xié)調來看，如果沒有地方政府的主導，旅游行政管理部門在協(xié)調與其同級別的相關行政部門時，難度很大。但目前許多地方政府主導力度很小、機制不健全。從旅游安全服務來看，目前存在旅游行業(yè)安全管理力量薄弱、經費少、旅游公共安全體系不健全等問題，旅游安全服務水平不能滿足旅游業(yè)發(fā)展的需要。第三節(jié)我國旅游行業(yè)安全管理面臨的新形式與挑戰(zhàn)一、全球傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題越來越多，對旅游安全造成巨大的威脅近幾年來，全球傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題，尤其是突發(fā)惡性事件越來越多。這些都對旅游安全造成巨大的威脅，給旅游安全管理工作帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。1.全球化帶來不同國家、不同民族、不同宗教之間的矛盾和沖突尚未緩解；國際恐怖主義仍十分猖獗；2.許多傳統(tǒng)的傳染病仍未得到有效的遏制，新型疾病（醫(yī)療問題）成為人類社會安全的X威脅；3.人與自然關系失調導致全球生態(tài)環(huán)境惡化，自然災害愈加頻繁。二、我國社會正處于轉型期，各類社會矛盾突出、旅游安全隱患眾多1．社會轉型帶來利益矛盾和價值沖突，仇富仇官心理有蔓延之勢，近年各類違法犯