危險性林業(yè)有害生物管理策略研究

危險性林業(yè)有害生物管理策略研究余旭摘要：由于監(jiān)測手段落后，瞞報疫情災(zāi)情，責(zé)任追究與損失追償機(jī)制尚未建立等管理方面的原因，導(dǎo)致我國當(dāng)前林業(yè)有害生物發(fā)生面積以及檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)數(shù)，以較快的速度逐年遞增?；谶@一現(xiàn)狀，應(yīng)該引入先進(jìn)技術(shù)改變目前以地面監(jiān)測為主的落后的監(jiān)測方式，按照“罪刑相當(dāng)”原則對林業(yè)有害生物防治中的瀆職與腐敗行為依法追究刑事責(zé)任，建立損失追償機(jī)制讓林農(nóng)通過司法途徑對人為生物災(zāi)害進(jìn)行損失追償。關(guān)鍵詞：危險性；林業(yè)有害生物；管理；策略1.當(dāng)前我國林業(yè)有害生物發(fā)生現(xiàn)狀國家統(tǒng)計局2016年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明，2000年～2015年15a間，盡管防治面積與防治率逐年遞增，但是，林業(yè)有害生物發(fā)生面積仍然呈現(xiàn)快速遞增趨勢，年均發(fā)生面積是森林火災(zāi)的10倍，造成損失達(dá)1101元/年，15年間年增長了43.02%，年均增長率高達(dá)2.87%，如表1、圖1所示。[1,2]表1近年來我國林業(yè)有害生物發(fā)生現(xiàn)狀年份發(fā)生面積（萬hm2）防治面積（萬hm2）防治率(%)2000年851.86574.1967.402001年839.03587.2970.002002年841.25571.9667.992003年888.74582.9265.592004年944.84639.5268.002005年961.03640.7566.672006年1100.67735.4766.822007年1209.68801.2066.232008年1141.84783.9668.662009年1141.97819.3871.752010年1164.24812.3669.782011年1168.14728.5062.362012年1176.90782.5966.502013年1223.05766.8362.702014年1206.45787.4365.302015年1218.35877.7772.00國家林業(yè)局2009年～2017年松材線蟲?。˙ursaphelenchusxylophilus）與美國白蛾（Hyphantriacunea）疫區(qū)公告數(shù)據(jù)表明，局2009年～2017年8a間，松材線蟲病疫區(qū)個數(shù)增加了153個，年均增長率高達(dá)20.56%；美國白蛾疫區(qū)數(shù)增加了224個，年均增長率高達(dá)8.26%，如表2、圖2所示。[3]然而，這些疫區(qū)數(shù)，還不包括部分地方政府瞞報的疫情數(shù)據(jù)。面積面積萬hm2防治率%圖1近年來我國林業(yè)有害生物發(fā)生現(xiàn)狀圖表2松材線蟲病美、國白蛾歷年疫區(qū)數(shù)(縣級行政區(qū)個數(shù))年度松材線蟲病疫區(qū)數(shù)美國白蛾疫區(qū)數(shù)2009年932011年1863392012年1823702013年1784732014年1794792015年1894892016年2155292017年246563疫疫區(qū)個數(shù)圖2松材線蟲病、美國白蛾歷年疫區(qū)數(shù)2.當(dāng)前存在的主要問題本文中“危險性林業(yè)有害生物”，是指對具有暴發(fā)性、防治困難或者對人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生危害，并危害森林生態(tài)系統(tǒng)健康的有害生物，包括檢疫性林業(yè)有害生物。如松材線蟲病屬于檢疫性林業(yè)有害生物，防治困難；美國白蛾屬于檢疫性有害生物，且具有暴發(fā)性；馬尾松毛蟲（DendrolimuspunctatusWalker）具有暴發(fā)性，大發(fā)生時其幼蟲和蛹的毒毛落入水中和農(nóng)用地、牧用草上，危及人畜健康。[4]從以上分析我們可以看出，當(dāng)前，我國林業(yè)有害生物發(fā)生面積以及檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)數(shù)，以較快的速度逐年遞增，這其中除了氣候變化因素，以及物流日益頻繁造成的之外，筆者認(rèn)為，更多的原因，在林業(yè)有害生物管理上還存在較多的問題：（1）監(jiān)測手段落后。當(dāng)前的林業(yè)有害生物監(jiān)測，主要是靠地面人工肉眼觀測，絕大多數(shù)林區(qū)山高林密，人煙稀少，人員到達(dá)困難，等發(fā)現(xiàn)時，林業(yè)有害生物已經(jīng)成災(zāi)。（2）防治措施不當(dāng)。重防治，輕預(yù)防，以及成災(zāi)之后為了政績，采取過度防治措施，這是當(dāng)前林業(yè)有害生物防治中普遍存在的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致林業(yè)有害生物發(fā)生面積居高不下，防治對生態(tài)系統(tǒng)擾動過大，使得一些危險性、暴發(fā)性林業(yè)有害生物呈周期性發(fā)生。（3）瞞報疫情、災(zāi)情。不少地方政府，包括基層森防部門，對已經(jīng)發(fā)生的疫情、災(zāi)情，害怕追究責(zé)任，或者怕影響年度考核，瞞報疫情、災(zāi)情，采取所謂的“外松內(nèi)緊”政策，導(dǎo)致上級決策不準(zhǔn)，錯失“聯(lián)防聯(lián)治”最佳時機(jī)，使得一些林業(yè)有害生物在局部暴發(fā)成災(zāi)后快速蔓延。特別是松材線蟲病、美國白蛾等檢疫性林業(yè)有害生物，不少地方政府瞞報疫情，使得染疫林產(chǎn)品四處“合法”流通，導(dǎo)致疫情快速擴(kuò)散，并呈跳躍式蔓延。（4）先進(jìn)防治技術(shù)被“行政壟斷”。特別是一些先進(jìn)、防治效果好、無公害防治藥械，被極少數(shù)公司以“政企合謀”方式壟斷，價格嚴(yán)重虛高，再加上防治過程中形式多樣的腐敗行為，直接導(dǎo)致防治成本居高不下。（5）責(zé)任追究制度形同虛設(shè)。特別是對瞞報疫情、災(zāi)情和檢疫瀆職與失職行為，以及延誤最佳防治時機(jī)行為和逃避、妨礙檢疫行為，各種責(zé)任追究制度和刑法處罰規(guī)定形同虛設(shè)，即使進(jìn)行了處罰，也只是輕描淡寫，嚴(yán)重“罪刑相當(dāng)”的法治公平原則，從而導(dǎo)致上述行為在部分地區(qū)的生物災(zāi)害（不僅僅是林業(yè)生物災(zāi)害）防治中普遍存在，懶政庸政使得人為造成的林業(yè)有害生物擴(kuò)散蔓延現(xiàn)象在部分地區(qū)較為嚴(yán)重。（6）損失追償制度缺失。由于尚未建立林業(yè)有害生物災(zāi)害損失追償制度，林農(nóng)無法通過司法途徑追償林業(yè)生物災(zāi)害損失，特別是對人為因素造成的林業(yè)生物災(zāi)害不僅僅追償十分困難，還要承擔(dān)防治費(fèi)用，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)公平，阻礙林業(yè)公平發(fā)展。[1,2]3.管理對策探討基于目前我國危險性林業(yè)有害生物居高不下趨勢，以及存在的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該引入先進(jìn)技術(shù)改變目前以地面監(jiān)測為主的落后的監(jiān)測方式，按照“罪刑相當(dāng)”原則對林業(yè)有害生物防治中的瀆職與腐敗行為依法追究刑事責(zé)任，建立損失追償機(jī)制讓林農(nóng)通過司法途徑對人為生物災(zāi)害進(jìn)行損失追償。（1）引用先進(jìn)技術(shù)開展遙感監(jiān)測和檢疫監(jiān)管在林業(yè)有害生物監(jiān)測方面，引用遙感技術(shù)，利用高分?jǐn)?shù)據(jù)，開展大尺度時空監(jiān)測，建立精細(xì)化林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)警模型，開展林業(yè)有害生物精細(xì)化預(yù)測預(yù)警。[5～10]在檢疫方面，一方面，利用現(xiàn)有的商品溯源體系，建立林產(chǎn)品溯源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對林產(chǎn)品的全程檢疫監(jiān)管；另一方面，完善2017年6月1日開始啟用的新的檢疫系統(tǒng)，自動禁止違規(guī)開證，杜絕違規(guī)調(diào)運(yùn)現(xiàn)象發(fā)生，并實(shí)時自動報告上級檢疫管理人員，對違規(guī)開證與調(diào)運(yùn)實(shí)施追蹤溯源。[11～10]（2）以刑代紀(jì)懲治防治中的腐敗對于林業(yè)有害生物防治中，造成損失輕微的，可以運(yùn)用現(xiàn)有林業(yè)有害生物防治紀(jì)律進(jìn)行處分約束。對于在林業(yè)生物災(zāi)害防治中，瞞報疫情、災(zāi)情，防治失當(dāng)，以及瀆職、失職行為，要按照現(xiàn)行刑法規(guī)定，依照瀆職罪追究“動植物檢疫徇私舞弊罪”、“動植物檢疫失職罪”、“濫用職權(quán)罪”、“玩忽職守罪”，以及依照危害公共安全罪追究“重大責(zé)任事故罪”，依照環(huán)境資源保護(hù)罪追究“單位犯破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，追究人為造成森林病蟲害傳播蔓延行為人的刑事責(zé)任。對于在林業(yè)生物災(zāi)害防治中，企業(yè)或個人存在妨礙檢疫或防治失當(dāng)，并引發(fā)重大疫情的，應(yīng)該依照刑法危害公共衛(wèi)生罪追究其“妨害動植物防疫罪”或“妨害動植物檢疫罪”；存在企業(yè)間行賄受賄的，依照妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪追究“非國家工作人員受賄罪”和“對非國家工作人員行賄罪”；對公職人員行賄的，依照“貪污賄賂罪”雙方責(zé)任；對在防治招投標(biāo)中，投標(biāo)人相互串通投標(biāo)報價，情節(jié)嚴(yán)重的，依照擾亂市場秩序罪追究“串通投標(biāo)罪”。（3）市場化遏制“行政壟斷”森防機(jī)構(gòu)不再直接參與防治工作，全面推進(jìn)防治社會化和監(jiān)理社會化，建立公平公開公正的防治市場秩序，全面公開林業(yè)有害生物防治藥劑藥械與防治服務(wù)價格，嚴(yán)厲打擊價格黑箱操作，從而遏制市場壟斷，消除因腐敗滋生的防治“行政壟斷”，特別是要嚴(yán)厲禁止防治工作中以各種借口進(jìn)行的邀標(biāo)行為發(fā)生。[12～21]（4）建立損失追償公益訴訟機(jī)制建立公益訴訟機(jī)制，為林農(nóng)依法追償人為因素引發(fā)的林業(yè)有害生物災(zāi)害造成的損失提供法律支撐和技術(shù)支撐。（5）實(shí)行工程化管理提高防治成效全面推進(jìn)林業(yè)有害生物防治工作工程化管理，并建立相應(yīng)的法律機(jī)制監(jiān)管防治工程化管理，對防治工作進(jìn)行全面監(jiān)管，確保防治工作時間得當(dāng)，成本低廉與優(yōu)質(zhì)高效。參考文獻(xiàn)：[1]國家統(tǒng)計局，中國統(tǒng)計年鑒[DB/OL]，國家統(tǒng)計局，[2017年5月28日]，/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm[2]鳳凰財經(jīng)網(wǎng)，林業(yè)局：林業(yè)有害生物年均造成損失1101億元[EB/OL]，鳳凰網(wǎng)，（2014年6月12日）[2017年5月28日]，/a/20140612/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