開發(fā)區(qū)建設(shè)的幾點思考

關(guān)于開發(fā)區(qū)工作的幾點思考地區(qū)氣候處肖江龍2011年9月今年六月，到地區(qū)氣候處參與開發(fā)區(qū)工作以來，深知這項工作的重要性，也感覺到一些問題亟待解決、值得思考。一、開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀目前，我省有國家審核保留的各類開發(fā)區(qū)78家，在全國排第10位。其中國家級開發(fā)區(qū)9家，包括4個高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、5個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和1個出口加工區(qū)，省級開發(fā)區(qū)68家（見圖1）。2010年，省級及以上開發(fā)區(qū)實現(xiàn)規(guī)模工業(yè)增加值2221.9億元，同比增長30%，增加值占全部規(guī)模工業(yè)的37.7%，實際利用外資和省外境內(nèi)資金同比增長51.4%和43.2%，分別高出全省38.6、23.1個百分點，成為推動我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量和招商引資的主要載體。與此同時，我省仍然有39個，即超過1/3的縣市區(qū)尚未獲批設(shè)立省級開發(fā)區(qū)，其中湘西地區(qū)占到26個。按照“布局集中、土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、環(huán)境友好”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，這些縣市區(qū)大部分自辦了一批工業(yè)集中區(qū)，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展招商引資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)集中區(qū)集中，工業(yè)集中區(qū)逐步成為帶動當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點，有的甚至超過了現(xiàn)有省級開發(fā)區(qū)的發(fā)展水平。但由于這些工業(yè)集中區(qū)的設(shè)立和建設(shè)缺乏統(tǒng)一管理和有序引導(dǎo)，不僅因為無法享受省級開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策，自身發(fā)展受到限制，還造成了內(nèi)部產(chǎn)業(yè)布局上的重復(fù)建設(shè)和招商引資過程中的惡性競爭。圖1：湖南省省級及以上開發(fā)區(qū)分布圖壇陽市球我界市*南市工永州市率州市ima圖1：湖南省省級及以上開發(fā)區(qū)分布圖壇陽市球我界市*南市工永州市率州市imaK3￡ffttirirtg?書時產(chǎn)雷區(qū)從總體上看，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中既是趨勢，也是要求。省有關(guān)文件規(guī)定，“對新建工業(yè)項目和企業(yè)搬遷原則上要求全部進(jìn)區(qū)入園，凡不在規(guī)定開發(fā)區(qū)選址的，一律不提供建設(shè)用地”，當(dāng)前，正是將工業(yè)集中區(qū)納入開發(fā)區(qū)統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系建設(shè)的最佳時機。二、主要問題及工作措施今年以來，在地區(qū)氣候處答復(fù)省人大代表、政協(xié)委員的60多件意見、提案中，一半以上涉及開發(fā)區(qū)，大都要求解決三個問題：一是解決“省級開發(fā)區(qū)”的身份；二是幫助解決開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是協(xié)調(diào)爭取更大的發(fā)展空間。（一）關(guān)于身份問題具有“省級開發(fā)區(qū)”的身份，是享受相關(guān)優(yōu)惠政策、擴大招商引資的必備條件。1、政策現(xiàn)狀。按規(guī)定，國家級開發(fā)區(qū)由國務(wù)院審批，省級開發(fā)區(qū)由省級人民政府審批。自2003年國務(wù)院部署在全國范圍內(nèi)開展各類開發(fā)區(qū)清理整頓以來，新設(shè)和擴建各類開發(fā)區(qū)的工作被叫停。目前，依據(jù)國發(fā)[2010]9號文件關(guān)于“支持符合條件的省級開發(fā)區(qū)升級，支持具備條件的國家級、省級開發(fā)區(qū)擴區(qū)和調(diào)整區(qū)位”的規(guī)定，已啟動了國家級開發(fā)區(qū)的申報和省級及以上開發(fā)區(qū)的調(diào)擴區(qū)工作。在2006年國家審核保留4個國家級開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)上，我省陸續(xù)爭取湘潭、益陽高新區(qū)和岳陽、常德、寧鄉(xiāng)及湘潭九華經(jīng)開區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)，《湖南省開發(fā)區(qū)調(diào)區(qū)和擴區(qū)暫行辦法》也以湘政辦發(fā)[2011]15號文件的形式下發(fā)，但新設(shè)立省級開發(fā)區(qū)的審批工作一直未予解禁。2、形勢研判。完成清理至今，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一波快速增長，當(dāng)前，隨著產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整和大規(guī)模轉(zhuǎn)移，多數(shù)已設(shè)開發(fā)區(qū)需要通過調(diào)擴區(qū)以拓展發(fā)展空間，新興縣域經(jīng)濟(jì)更需要新設(shè)開發(fā)區(qū)搭建發(fā)展平臺。實際上，很多省區(qū)市以不同形式破冰試水，如甘肅省“通過規(guī)劃審批的形式將工業(yè)集中區(qū)納入全省開發(fā)區(qū)統(tǒng)一管理，規(guī)定每年考核前兩名的工業(yè)集中區(qū)作為‘示范工業(yè)集中區(qū)’享受省級開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策”，但考慮國家土地政策趨緊，房地產(chǎn)調(diào)控力度加大，綜合判斷，短期內(nèi)不會解禁新設(shè)省級開發(fā)區(qū)，對地方因發(fā)展需要采取的一些靈活性措施，國家主管部門一直站在改革和實事求是的立場客觀審視。3、工作措施。近年來，我省經(jīng)濟(jì)年均增長13%以上，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢頭強勁，據(jù)統(tǒng)計，等待解決身份的縣市區(qū)自辦工業(yè)集中區(qū)已有56家。為了積極穩(wěn)妥地解決這一問題，我委在充分調(diào)查研究、反復(fù)征求意見的基礎(chǔ)上，起草并積極爭取省人民政府以湘政發(fā)[2011]25號文件的形式出臺了《湖南省人民政府關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確，“對符合條件的工業(yè)集中區(qū)，經(jīng)審核設(shè)為省級工業(yè)集中區(qū)，享受省級開發(fā)區(qū)的相關(guān)財稅扶持、土地資源配置、投資、融資、招商引資等政策”，這對解決工業(yè)集中區(qū)的身份是一個實質(zhì)性利好。同時，為了體現(xiàn)穩(wěn)妥的原則，在條件設(shè)置上主要突出了三點：一是堅持標(biāo)準(zhǔn)是前提，依據(jù)省級開發(fā)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，從土地開發(fā)率、工業(yè)用地率、土地投資強度、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、企業(yè)規(guī)模、環(huán)保設(shè)施等方面設(shè)立了量化指標(biāo)體系，做到高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求；二是科學(xué)實施是關(guān)鍵，以審批發(fā)展規(guī)劃的方式批準(zhǔn)設(shè)立省級工業(yè)集中區(qū)，成熟一個批準(zhǔn)一個；三是服務(wù)發(fā)展是根本，省級工業(yè)集中區(qū)享受與省級開發(fā)區(qū)同等的優(yōu)惠政策，《意見》同時從土地資源配置、投融資等方面給予了省級及以上開發(fā)區(qū)（含省級工業(yè)集中區(qū)）新的更大的支持。（二）關(guān)于資金瓶頸盡管開發(fā)區(qū)可以通過土地出讓、信貸、企業(yè)稅收提留、開發(fā)公司經(jīng)營收益等多種渠道籌措資金，但對于處在起步發(fā)展階段的開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府投入仍然發(fā)揮著不可替代的作用。1、實際情況。我省開發(fā)區(qū)以約占全省3%。的土地，吸納了全省1/3左右的外資，創(chuàng)造了全省約1/2的外貿(mào)出口額、1/3的工業(yè)增加值、1/12的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，卻至今沒有用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金。從其他省區(qū)市看，甘肅省今年拿出1.2億元（省預(yù)算內(nèi)資金2000萬元、省財政1億元），與國家開發(fā)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過貸款貼息撬動約18億元資金用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，河北、湖北省今年用于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項投入不少于1億元。從我省實際情況看，開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府投入主要有省經(jīng)信委新型工業(yè)化引導(dǎo)資金、省商務(wù)廳標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)資金、省湘西地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金等渠道，其中省新型工業(yè)化引導(dǎo)資金規(guī)模最大，今年增加至近10億元，但70%以上用于支持企業(yè)自主創(chuàng)新和技術(shù)改造?？傮w上，我省對于開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府投入相對不足，且渠道分散、難以統(tǒng)籌。2、主要困難。今年3月29日，克保副書記聽取我委“關(guān)于加快推進(jìn)新型工業(yè)化，做好審批省級工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃工作”匯報時，贊成“省里劃出一塊專項資金支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，今年在新型工業(yè)化資金安排不少于8000萬元”；4月8日，來山常務(wù)副省長在省發(fā)改委“關(guān)于做好湘西地區(qū)開發(fā)第二輪產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)貸款貼息工作有關(guān)問題請示”中批示，“從明年始應(yīng)加大對工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施的支持，逐步減少對產(chǎn)業(yè)的投入，這樣可以防止資金流失，財政資金主要只為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件”。領(lǐng)導(dǎo)的重視增加了我們爭取開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金工作的信心，但在《意見》起草、與省直相關(guān)部門銜接過程中，就是否設(shè)立專項資金、是否從新型工業(yè)化引導(dǎo)資金和湘西地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金中明確具體金額和遞增比例等關(guān)鍵問題上很難協(xié)調(diào)。3、工作措施。盡管難度較大，為了抓住機會，為破解開發(fā)區(qū)資金瓶頸創(chuàng)造有利條件，主要采取了以下措施：一是堅持原則性表述，明確“2011年，在省新型工業(yè)化引導(dǎo)資金、湘西地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金中安排一定比例，省財政今后按適當(dāng)比例逐年增加，用于支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助或貼息。開發(fā)區(qū)所在市州政府也要按不低于省級的額度相應(yīng)配套。優(yōu)先安排通達(dá)園區(qū)道路、配套設(shè)施建設(shè)項目”；二是引導(dǎo)資金投向園區(qū)建設(shè)，明確“‘退城進(jìn)郊、退鄉(xiāng)進(jìn)城’企業(yè)和其他新建項目選址不在開發(fā)區(qū)內(nèi)的，原則上不予審批（核準(zhǔn)、備案），不提供土地、資金、電力等要素供應(yīng)，引導(dǎo)分散設(shè)立企業(yè)向開發(fā)區(qū)集中”；三是綜合考核提升投資效益，明確“制定《湖南省產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況考核實施辦法》,對開發(fā)區(qū)進(jìn)行年度考核，對排名居前的開發(fā)區(qū)在項目安排、資金引導(dǎo)、土地供應(yīng)等方面給予政策傾斜”，《甘肅省國家級及省級開發(fā)區(qū)考核辦法（試行）》明確70%以上的開發(fā)區(qū)專項建設(shè)資金投向綜合考核排名前十的開發(fā)區(qū)。以上措施具有妥協(xié)性，但為進(jìn)一步解決開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足的問題預(yù)留了操作空間。（三）關(guān)于發(fā)展空間突出表現(xiàn)為土地供給不足，發(fā)展空間受限。1、總體情況。2006年，經(jīng)過清理整頓，全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里，減少74%，當(dāng)時核定的規(guī)劃面積普遍較小。近幾年，隨著東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部轉(zhuǎn)移，每年新建項目用地倍增，導(dǎo)致一些開發(fā)區(qū)已面臨無地可用或因政策限制有地不能用的窘境（見圖2）。隨著國家土地政策的緊縮，開發(fā)區(qū)可用地不足的矛盾更為突出，成為制約開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的最大瓶頸。例如，祁陽工業(yè)園區(qū)目前尚有12個簽約項目因土地未批而不能開工建設(shè)；衡陽高新區(qū)經(jīng)國家核準(zhǔn)的原規(guī)劃面積僅

15.1（6.2）平方千米（省2010年數(shù)據(jù)），目前原規(guī)劃范圍內(nèi)已無地開發(fā)，難以滿足新形勢下開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，無法實施新的功能布局和擴容升級。圖2：我省部分開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積與已開發(fā)面積（2010年）情況圖簿如國箸未湖南郴州有色金屬產(chǎn)業(yè)園區(qū)湖南沅江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南安化經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南郴州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南漢壽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南湘陰工業(yè)園區(qū)湖南洞口餐濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南耒陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南衡東工業(yè)園區(qū)湖南衡陽高新技本產(chǎn)業(yè)園區(qū)湘潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)湖南株洲濠口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南株洲建寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南長沙尊云H業(yè)園區(qū)湖南環(huán)保科技產(chǎn)業(yè)園湖南永咂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南湘西吉鳳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南吉首蛭濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南懷化工業(yè)園區(qū)湖南江華工業(yè)園區(qū)湖南東安經(jīng)濟(jì)開發(fā)叵□工業(yè)用面積簿如國箸未湖南郴州有色金屬產(chǎn)業(yè)園區(qū)湖南沅江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南安化經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南郴州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南漢壽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南湘陰工業(yè)園區(qū)湖南洞口餐濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南耒陽經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南衡東工業(yè)園區(qū)湖南衡陽高新技本產(chǎn)業(yè)園區(qū)湘潭高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)湖南株洲濠口經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南株洲建寧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南長沙尊云H業(yè)園區(qū)湖南環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)園湖南永咂經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南湘西吉鳳經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南吉首蛭濟(jì)開發(fā)區(qū)湖南懷化工業(yè)園區(qū)湖南江華工業(yè)園區(qū)湖南東安經(jīng)濟(jì)開發(fā)叵□工業(yè)用面積■已開發(fā)面積□規(guī)劃面積已開發(fā)面積〔單位：平方公里）2、主要瓶頸。一是新增難。國家土地政策從緊，嚴(yán)控年度新增用地計劃，除去重點工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施、保障性民生工程用地外，可用于開發(fā)區(qū)新增用地的總量不足，與開發(fā)區(qū)快速發(fā)展的擴規(guī)需求不相適應(yīng)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，入園企業(yè)越多，投資強度越大，土地供需矛盾越突出。二是報批難。用地預(yù)審、用地報批審查、土地供應(yīng)等耗時太多，許多承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目因為土地報批手續(xù)不能及時辦理最終無法落定。三是修編難。有些地方因為城市總體規(guī)劃前瞻性不夠，或是重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引起城市區(qū)域功能改變等原因，致使開發(fā)區(qū)新的調(diào)擴區(qū)范圍與原規(guī)劃范圍不相符，如衡陽城市總規(guī)修編需報請國務(wù)院批復(fù)，至少耗時1年以上，高新區(qū)擬擴區(qū)范圍超過原城市總規(guī)紅線，富士康新上項目又急需通過擴區(qū)解決用地，省政府為此多次出面協(xié)調(diào)。3、工作措施。一是加強總量調(diào)劑，保障用地需求?！兑庖姟访鞔_“占用耕地不能在所在縣市區(qū)實現(xiàn)占補平衡的，可在本市州或全省范圍內(nèi)實行異地占補平衡，耕地開墾費由省里統(tǒng)籌安排。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)優(yōu)先用于開發(fā)區(qū)項目建設(shè)”。二是集約節(jié)約用地，提高利用效益。積極引導(dǎo)開發(fā)區(qū)對現(xiàn)有土地情況進(jìn)行排查清理，加大低效用地調(diào)整力度，通過租賃、轉(zhuǎn)讓、收購、收回等方式盤活存量閑置用地；優(yōu)先安排工業(yè)項目用地，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)用地規(guī)模；引導(dǎo)和鼓勵新建項目利用地上和地下空間，建立多層廠房和地下生活生產(chǎn)設(shè)施，提高土地利用率、容積率和集聚度。三是簡化手續(xù)環(huán)節(jié)，預(yù)留報批空間。明確“開發(fā)區(qū)用地可采取批次、項目打捆的方式報批，批次用地可按不超過當(dāng)?shù)啬甓扔玫赜媱澋?0%申報”。三、下步工作的幾點思考《意見》的出臺為解決我省開發(fā)區(qū)建設(shè)面臨的主要困難提供了政策依據(jù)，要把《意見》明確的各項任務(wù)落到實處，仍然有許多工作需要認(rèn)真地思考和創(chuàng)造性地推進(jìn)。（一）發(fā)揮協(xié)會作用，為開發(fā)區(qū)發(fā)展建言獻(xiàn)策。去年11月，湖南省開發(fā)區(qū)協(xié)會正式成立，一年來，通過組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)為開發(fā)區(qū)之間開展互動交流搭建了平臺。作為連接開發(fā)區(qū)（企業(yè)）與省委省政府及省直職能部門的橋梁和紐帶，開發(fā)區(qū)協(xié)會在反應(yīng)開發(fā)區(qū)（企業(yè)）訴求、為省委省政府決策建言獻(xiàn)策、推動開發(fā)區(qū)發(fā)展、提升開發(fā)區(qū)管理水平等方面可以發(fā)揮更大的作用。截止目前，進(jìn)駐湖南的世界500強企業(yè)已達(dá)60家，這些企業(yè)的管理者擁有全球化的視野和對經(jīng)濟(jì)形勢敏銳的洞察力，如新進(jìn)駐的富士康、歐姆龍，包括正在積極接洽的華為等，都是省重點招商引資項目，與高層有良好的互動，如何依托開發(fā)區(qū)協(xié)會，通過論壇、聯(lián)席會議等形式，定期不定期地務(wù)實推動重點企業(yè)負(fù)責(zé)人與省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)面對面的對話交流，幫助呼吁推動解決一些職能部門不便提出，或者難以協(xié)調(diào)的問題，如從財政新增資金中設(shè)立開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金等，可以起到很好的效果。（二）加強動態(tài)管理，建立優(yōu)晉劣退競爭機制。短時期內(nèi)大批量解決工業(yè)集中區(qū)升格的問題不現(xiàn)實，在啟動省級工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃審批的同時，通過實施綜合考評制度，加強開發(fā)區(qū)及工業(yè)集中區(qū)的動態(tài)管理，建立優(yōu)者晉升、末位淘汰的競爭機制，更有利于湖南省級工業(yè)集中區(qū)模式的試點示范，推動開發(fā)區(qū)及工業(yè)集中區(qū)整體良性發(fā)展。對此，湘發(fā)[2009]4號、湘政發(fā)[2011]25號文件都有原則性的陳述，湘發(fā)[2009]4號明確，“由省發(fā)改委等相關(guān)部門制定《湖南省產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展情況考核實施辦法》，建立動態(tài)管理制度，對開發(fā)進(jìn)度慢、入園企業(yè)少、土地利用率低、生產(chǎn)經(jīng)營粗放、環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，給予通報批評直至撤銷省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)資格”。（三）強化工作手段，有序推進(jìn)《意見》實施。一是抓組織。抓緊成立產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，在領(lǐng)導(dǎo)小組框