二十世紀(jì)西方行政法治理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)源流

二十世紀(jì)西方行政法治理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)源流

在西方行政法治理論的進(jìn)展史中，警察行政法觀與福利行政法觀分不是十九世紀(jì)和二十世紀(jì)行政法的差不多觀念。前者將行政權(quán)看作是相對(duì)人權(quán)利的“天敵”，要求通過(guò)立法權(quán)或司法權(quán)限制其作用范圍，后者則認(rèn)為行政權(quán)的作用在于為公眾謀取福利，只有不斷地?cái)U(kuò)大其作用范圍，才能為相對(duì)人提供更廣泛的服務(wù)。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，隨著社會(huì)形勢(shì)的變遷，福利行政法觀逐漸成為西方行政法治理論的主流觀念。經(jīng)濟(jì)學(xué)思想在這一演進(jìn)過(guò)程中起了不容忽視的重要作用。本文擬以西方經(jīng)濟(jì)學(xué)為視角，闡釋福利行政法觀產(chǎn)生的歷史必定性及其演進(jìn)的軌跡，以觸摸西方行政法治理論深層次的進(jìn)展規(guī)律，把握其在新世紀(jì)的進(jìn)展趨勢(shì)。

一、經(jīng)濟(jì)自由主義與警察行政法觀

西方行政法治理論產(chǎn)生和形成于資產(chǎn)階級(jí)革命后的自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期。福利行政法觀確實(shí)是從這一時(shí)期的警察行政法觀演變而來(lái)的。因此，我們必須首先了解經(jīng)濟(jì)學(xué)思想在警察行政法觀的形成和進(jìn)展過(guò)程中所起的重要作用。

十七至十九世紀(jì)是資產(chǎn)階級(jí)奪取并鞏固政權(quán)，進(jìn)展資本主義的時(shí)期。在這一時(shí)期，資產(chǎn)階級(jí)為了防止封建復(fù)辟，促進(jìn)資本主義經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展，要求取消一切限制措施和政策，論證同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由。因此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，他們必須以代表其自身利益的，以經(jīng)濟(jì)自由主義為核心的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論取代維護(hù)封建主階級(jí)利益的，以國(guó)家干預(yù)主義為宗旨的重商主義學(xué)講。這一任務(wù)是由代表那個(gè)時(shí)代的英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密（AdamSmith）完成的。他以資產(chǎn)階級(jí)人性論為基礎(chǔ)，以“經(jīng)濟(jì)人”的利己主義本性為依據(jù)，以“看不見(jiàn)的手”的論斷為核心，系統(tǒng)地提出了經(jīng)濟(jì)自由主義思想，并論證了行政權(quán)力的擴(kuò)張關(guān)于公共利益的危害。他認(rèn)為，每個(gè)人“他通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不明白他自己是在什么程度上促進(jìn)那種利益?！捎谒卫懋a(chǎn)業(yè)的方式目的在于使其生產(chǎn)物的價(jià)值能達(dá)到最大程度，他所盤(pán)算的也只是他自己的利益。在這種場(chǎng)合，像在其他許多場(chǎng)合一樣，他受一只看不見(jiàn)的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的?！非笞约旱睦妫顾鼙仍谡嬲鲇诒疽獾那闆r下更有效地促進(jìn)社會(huì)利益。”斯密所推崇的那只“看不見(jiàn)的手”，實(shí)際上確實(shí)是資本主義競(jìng)爭(zhēng)的自發(fā)勢(shì)力。他堅(jiān)信，假如給予人們以追求私利的自由，就會(huì)形成具有自我調(diào)節(jié)作用的市場(chǎng)機(jī)制。而這種機(jī)制的建立和運(yùn)行，差不多上政府無(wú)法代勞的。他講：“假如政治家企圖指導(dǎo)私人應(yīng)如何運(yùn)用他們的資本，那不僅是自尋苦惱地去注意最不需注意的問(wèn)題，而且是在僭取一種不能放心地托付給任何個(gè)人，也不能放心地委之于任何委員會(huì)或參議院的權(quán)力?！彼姑艿乃枷朐谝话俣嗄甑臅r(shí)刻里占據(jù)了經(jīng)濟(jì)學(xué)的統(tǒng)治地位，對(duì)兩大法系行政法治理論的形成和進(jìn)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的阻礙。這使得在自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期，人們深信“最好的政府，最少的治理”，各國(guó)也無(wú)不圍繞“行政權(quán)力”構(gòu)建本國(guó)的行政法制度。因此，在英法兩國(guó)分不形成了“控權(quán)論”和“公共權(quán)力講”。這一時(shí)期，行政法治理論的主題是通過(guò)立法權(quán)或者司法權(quán)將行政權(quán)的作用范圍限制在國(guó)防、外交、治安、稅收等有限的領(lǐng)域內(nèi)，我們稱之為“警察行政法觀”。

到了十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，資本主義生產(chǎn)方式開(kāi)始由自由競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)展為壟斷經(jīng)營(yíng)。人與人之間的交往日益頻繁，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜，社會(huì)形勢(shì)的變化也更趨迅速，但個(gè)人的生存能力卻受到社會(huì)的嚴(yán)峻制約。隨著周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，就業(yè)、教育、交通以及環(huán)境等都成了嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，無(wú)產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)的矛盾也日益尖銳。這對(duì)資本主義來(lái)講是一個(gè)嚴(yán)峻的威脅。資產(chǎn)階級(jí)迫切地需要如此一種理論，既能對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的根源做出合理的解釋，又能提出有效的對(duì)策，從而緩解和減輕經(jīng)濟(jì)危機(jī)的阻礙，美化資本主義制度，緩和階級(jí)矛盾。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)上和行政法學(xué)上都在醞釀一場(chǎng)深刻的“革命”。

二、非“正統(tǒng)”經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起——實(shí)踐中的政府干預(yù)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中，十九世紀(jì)七十年代是古典學(xué)派“壽終正寢”的時(shí)候。受邊際主義革命，特不是法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉（L.Warlas）提出的均衡理論和均衡分析方法的阻礙，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開(kāi)始更多地關(guān)注對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的理性考慮，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)也由此進(jìn)入了一個(gè)嶄新的進(jìn)展時(shí)期。

在這一時(shí)期，斯密建立起來(lái)的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系差不多不復(fù)存在。然而，其中“自由放任”的思想內(nèi)核卻被以后的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)講繼承并得到了進(jìn)一步的進(jìn)展。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾(A.Marshall)是那個(gè)時(shí)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)講的集大成者。他在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》第一版序言中指出：“借助于我們自己時(shí)代的新著作，同時(shí)關(guān)系到我們自己時(shí)代的新問(wèn)題，本書(shū)打算對(duì)舊的學(xué)講加以新的解釋。”在那個(gè)地點(diǎn)，“我們自己時(shí)代的新問(wèn)題”指的確實(shí)是周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及隨之而來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，“舊的學(xué)講”指的是主張“自由放任”的古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，“新的解釋”只是是依照資產(chǎn)階級(jí)的需要，將古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)改頭換面，提出新的主張而已。由此，馬歇爾以經(jīng)濟(jì)自由主義為基礎(chǔ)，構(gòu)建了系統(tǒng)而完整的理論體系。他的學(xué)講在經(jīng)濟(jì)學(xué)界占據(jù)了“正統(tǒng)”地位，“以至他們的政治上和科學(xué)上的對(duì)手開(kāi)始染上一種怕迫害的過(guò)敏癥?！?/p>

然而，面對(duì)如此一些“我們自己時(shí)代的新問(wèn)題”，資產(chǎn)階級(jí)要設(shè)法挽救資本主義制度，必須也確實(shí)要執(zhí)行國(guó)家干預(yù)的政策。如此一來(lái)，西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)理論便發(fā)生了矛盾。一方面，資產(chǎn)階級(jí)為了自身的利益要求國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)；另一方面，居于“正統(tǒng)”地位的經(jīng)濟(jì)學(xué)講卻反對(duì)國(guó)家干預(yù)。在這種情況下，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)講受到了挑戰(zhàn)。以均衡理論和均衡分析方法為基礎(chǔ)，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾(K.G.Myrdal)等提出了動(dòng)態(tài)均衡理論，以德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施穆勒(G.V.Schmoller)為代表的新歷史學(xué)派和以美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫(T.B.Veblen)為代表的制度學(xué)派也相繼產(chǎn)生。在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面，他們的理論與經(jīng)濟(jì)自由主義截然不同。他們主張政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用。在政治方面，他們宣揚(yáng)階級(jí)利益調(diào)和，迎合資產(chǎn)階級(jí)加強(qiáng)統(tǒng)治的需要。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特(J.A.Schumpeter)在評(píng)價(jià)這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家時(shí)講：“他們的生活和思想極其接近于工商業(yè)和政治的實(shí)際，他們大多數(shù)是從切身經(jīng)驗(yàn)中認(rèn)識(shí)這種實(shí)際的。他們的著作充滿現(xiàn)實(shí)主義和機(jī)敏的氣氛，由此而部分地彌補(bǔ)了科學(xué)靈感的不足?！币虼?，“所有各國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)界差不多上擁護(hù)同自由主義相反的趨勢(shì)的，而不是擁護(hù)依舊占統(tǒng)治地位的自由主義趨勢(shì)?！?jīng)濟(jì)學(xué)與自由主義的聯(lián)盟……差不多瓦解了”，而“政治家們專門(mén)少會(huì)喜愛(ài)一個(gè)不是維護(hù)自由貿(mào)易，確實(shí)是沉迷于不切實(shí)際的自由主義派不。”因此，非“正統(tǒng)”的學(xué)講成了西方國(guó)家政府制定政策的指導(dǎo)原則，行政權(quán)的作用范圍也就開(kāi)始拓展，政府在實(shí)施有限的間接調(diào)控的同時(shí)，也開(kāi)始少量地直接投資，從事一些公共事業(yè)方面的活動(dòng)。英國(guó)法學(xué)家韋德(H.W.R.Wade)在描述這一變化時(shí)曾講道：“有人曾講：‘直到1914年8月，除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人能夠度過(guò)他的一生卻幾乎沒(méi)有意識(shí)到政府的存在?！欢?，……到了1914年，大量的跡象表明政府的概念發(fā)生了深刻的變化。這些變化則是20世紀(jì)的特征。國(guó)家學(xué)校的教師、國(guó)家的保險(xiǎn)官員、職業(yè)介紹所、衛(wèi)生和工廠檢查員以及他們必不可少的同事——稅收員確實(shí)是這些外在、可見(jiàn)的變化。現(xiàn)代行政國(guó)家正在形成，糾正社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的弊端是政府的職責(zé)，這種看法反映了人們的情感。”因此，我們認(rèn)為當(dāng)時(shí)資本主義經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的進(jìn)展變化以及非“正統(tǒng)”經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，不僅為政府干預(yù)主義和福利國(guó)家的形成制造了條件，也推動(dòng)了行政法治理論的演變。

三、福利行政法觀的萌芽——“公務(wù)講”

周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁爆發(fā)，一系列社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生以及行政權(quán)作用范圍的拓展同樣使傳統(tǒng)的行政法理論與資本主義實(shí)踐發(fā)生了矛盾。進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期后，行政法學(xué)上傳統(tǒng)的“公共權(quán)力講”已不能適應(yīng)社會(huì)進(jìn)展的需要，無(wú)法界定行政法的內(nèi)涵和外延。因此，“公務(wù)講”在法國(guó)就應(yīng)運(yùn)而生了。

1873年法國(guó)權(quán)限爭(zhēng)議法庭在布朗哥(Blanco)案的判決中，提出了“公務(wù)”的概念，并以此作為對(duì)行政機(jī)關(guān)適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。然而，對(duì)公務(wù)概念的理論論證，卻是由法學(xué)家狄驥(L.Duguit)來(lái)完成的。

受杜爾克姆（E.Durkheim）的社會(huì)連帶關(guān)系理論的阻礙，狄驥對(duì)那個(gè)世紀(jì)之交的社會(huì)變革有著敏銳的洞察力。他講：“在每一個(gè)國(guó)家之中，一種經(jīng)濟(jì)變革都在不斷地發(fā)生，……即在幾乎每一個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域之內(nèi)，民族經(jīng)濟(jì)都逐漸地在替代家庭經(jīng)濟(jì)。所伴隨的結(jié)果是，同一個(gè)社會(huì)群體中的人們更加增強(qiáng)了相互依靠，即使是出于他們?nèi)粘５暮筒畈欢嗟男枰！?/p>

狄驥還以一個(gè)法學(xué)家的視角對(duì)當(dāng)時(shí)居于“正統(tǒng)”地位的經(jīng)濟(jì)自由主義進(jìn)行了批判。他講：“事實(shí)上，確實(shí)存在著如此一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們極其過(guò)時(shí)的研究結(jié)果表明，除了提供國(guó)防、外交與司法服務(wù)以外，國(guó)家不再負(fù)有其他職責(zé)，其他的一切活動(dòng)都必須讓個(gè)人自己來(lái)進(jìn)行安排。因?yàn)橥ǔＧ闆r下個(gè)人的這些安排足以保證所有的社會(huì)需求都能得到滿足。關(guān)于如此的種種理論而言，事實(shí)是勝于雄辯的；因?yàn)楝F(xiàn)代意識(shí)是拒絕同意它們的?，F(xiàn)代意識(shí)有著其他的一些需要，例如，要求國(guó)家不再將教育看成是私人的情況，同時(shí)在物質(zhì)領(lǐng)域要求國(guó)家來(lái)組織慈善工作?！?/p>

在對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的觀看和對(duì)傳統(tǒng)理論的批判中，狄驥進(jìn)展了社會(huì)連帶關(guān)系理論。他指出，社會(huì)連帶關(guān)系是一種服務(wù)與合作的關(guān)系?！叭耸巧钤谏鐣?huì)之中，同時(shí)只可能生活在社會(huì)之中。組成社會(huì)的個(gè)人只有適合社會(huì)存在的規(guī)律，才能使社會(huì)存在下去?！比藗冇兄环N不可推卸的社會(huì)責(zé)任，他們只能為社會(huì)連帶關(guān)系的維持而努力。因而調(diào)整這種社會(huì)連帶關(guān)系的法也只能是一種義務(wù)法，而不能是關(guān)于權(quán)利或權(quán)利義務(wù)的法。

狄驥還認(rèn)為，社會(huì)連帶關(guān)系理論是行政法治理論的邏輯起點(diǎn)。以此為基礎(chǔ)，他提出并進(jìn)展了“公務(wù)講”。他認(rèn)為，“一旦人們認(rèn)識(shí)到統(tǒng)治者由于其所享有的權(quán)力而必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，同時(shí)認(rèn)識(shí)到權(quán)力的行使必須與義務(wù)的履行相輔相成，公務(wù)概念的含義確實(shí)是顯而易見(jiàn)的了?！睂?duì)此，他從以下幾個(gè)方面對(duì)此行了闡述：

第一，公共服務(wù)是政府職能得以產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。他講：“在整個(gè)世界范圍內(nèi)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)與工業(yè)的深刻變遷逐漸創(chuàng)設(shè)出各種新的、政府所負(fù)擔(dān)的義務(wù)。人們之間明顯存在的相互依靠關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益的連帶關(guān)系、不斷加強(qiáng)的商業(yè)聯(lián)系、智力成果與科學(xué)發(fā)覺(jué)的廣泛傳播，都向國(guó)家施加了組織提供這些公共服務(wù)，以及長(zhǎng)期保障國(guó)際交流的責(zé)任?！彼€講：“如此的例子是舉不勝舉的。每個(gè)人都作為其自身的‘公共運(yùn)輸員’的時(shí)代差不多慢慢過(guò)去了。”在狄驥眼里，“公共服務(wù)”成了“政府干預(yù)”的代名詞。

第二，行政法是有關(guān)公共服務(wù)的法。狄驥認(rèn)為，行政法“不再是由某個(gè)享有公布命令權(quán)的，并有權(quán)決定在一個(gè)特定領(lǐng)域之內(nèi)個(gè)人與群體之間相互關(guān)系的主權(quán)者來(lái)加以執(zhí)行的大量規(guī)則。現(xiàn)代的國(guó)家理論設(shè)計(jì)了大量的、對(duì)組織公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制、并保障這些公用事業(yè)正常和不間斷地發(fā)揮效用的規(guī)則?！?/p>

第三，行政行為也是一種服務(wù)。狄驥講：“所有的行政治理行為都具有一個(gè)相似的特征，因?yàn)樗鼈兯鶎?shí)現(xiàn)的是某個(gè)相似的、公共的目標(biāo)?！捌涔賳T不再是向其臣民公布命令的人們的主人?！麄冎皇菄?guó)家事務(wù)的治理者而已?！彼€認(rèn)為，公眾不必為行政權(quán)的日益膨脹而擔(dān)憂，因?yàn)椤皣?guó)家行為的延伸與擴(kuò)張可不能必定強(qiáng)化政府的權(quán)力。盡管政府的事務(wù)增加了，其職責(zé)范圍擴(kuò)大了，但它的操縱權(quán)卻消逝了，因?yàn)闆](méi)有人會(huì)再信奉這種權(quán)力?！黾诱δ?，確實(shí)是使某項(xiàng)公共服務(wù)處于它的操縱之下，同時(shí)保證這項(xiàng)服務(wù)能夠不間斷地得到開(kāi)展?！睆亩?，行政行為也就成了“以公共服務(wù)為目的的個(gè)不性行為”。

第四，行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系是一種服務(wù)與合作的信任關(guān)系。狄驥認(rèn)為，行政行為既然是一種服務(wù)，那么它也就“只能通過(guò)其臣民關(guān)于統(tǒng)治者履行他們所負(fù)職責(zé)的確信來(lái)維持自身的存在。不管這種確信是否正確，實(shí)際情況差不多上如此?！彼v：“假如政府的權(quán)力差不多走向衰落的話，它的義務(wù)仍然保留下來(lái)?！茩?quán)者不能合法地要求服從，除非他們以履行某些職責(zé)作為回報(bào)，同時(shí)只能在他們履行這些職責(zé)的范圍內(nèi)要求人們服從?！?/p>

按照上述標(biāo)準(zhǔn)，行政主體直接以滿足公共利益為目的的活動(dòng)差不多上公務(wù)行為；政府的職能在于通過(guò)執(zhí)行法律為公眾提供服務(wù)即公務(wù)，因而服務(wù)與合作關(guān)系確實(shí)是公務(wù)關(guān)系；行政法的要緊作用不在于確定“公共權(quán)力”的限度，而是使行政行為忠實(shí)于公共服務(wù)的目的；行政審判所制裁的行為也不再是“越權(quán)行為”，而是違反公共服務(wù)之目的的行為?！肮卜?wù)的概念取代了主權(quán)的概念而成為行政法的基礎(chǔ)”，行政法將隨著公務(wù)的需要而變化。從而，公務(wù)觀念成了壟斷資本主義時(shí)期法國(guó)行政法學(xué)的主流觀點(diǎn)，并阻礙到了大陸法系的其他國(guó)家和地區(qū)，從此發(fā)生了行政法觀念的世紀(jì)性偉大變革。

四、滲透了福利觀念的“控權(quán)論”

在資本主義由自由競(jìng)爭(zhēng)過(guò)渡到壟斷經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，英美等國(guó)為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)，解決由此而引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，相繼采取了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策措施。這種大概是不得以而采取的非“正統(tǒng)”的經(jīng)濟(jì)理論，從二十世紀(jì)二十年代開(kāi)始逐步占據(jù)了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)講的舞臺(tái)。

社會(huì)現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)理論的進(jìn)展，引起了行政權(quán)力兩個(gè)方面的變化：一方面，傳統(tǒng)的權(quán)力劃分原則逐步被打破。在美國(guó)，以1886年州際貿(mào)易委員會(huì)的成立為標(biāo)志，新興行政機(jī)構(gòu)越來(lái)越多地行使了傳統(tǒng)上被認(rèn)為是議會(huì)獨(dú)享的立法權(quán)和法院獨(dú)享的司法權(quán)。“現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的顯著特點(diǎn)是，它擁有對(duì)私人權(quán)利義務(wù)的決定權(quán)，通常是采取制定規(guī)則或者作出裁決的方式。典型的行政機(jī)構(gòu)既享有立法權(quán)，也享有裁判權(quán)?！谛姓?quán)的范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)制定法令和執(zhí)行裁判的權(quán)力，在重要性上至少能夠和立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)行使的權(quán)力相比。”另一方面，政府承擔(dān)的日益廣泛的資源配置和福利分配的任務(wù)，使得政府的職能從消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。在日益專業(yè)化、復(fù)雜化的行政事務(wù)面前，立法和司法不得不讓位于行政。被傳統(tǒng)行政法理論“凍結(jié)”的行政自由裁量權(quán)成了行政權(quán)的重要組成部分。同時(shí)，行政指導(dǎo)、行政合同等較少受到法律嚴(yán)格限制的、非強(qiáng)制性的行政行為也日益突破了傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為的有限范圍。而行政權(quán)行使方式的多樣化，又使行政自由裁量權(quán)得到了更為充分的發(fā)揮。

然而，英美法系國(guó)家的學(xué)者對(duì)行政權(quán)有著天然的畏懼和敵視，經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于自由放任的呼聲也從未銷聲匿跡。面對(duì)政府干預(yù)的日益擴(kuò)大，周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)，“新經(jīng)濟(jì)自由主義”應(yīng)運(yùn)而生，并在二十世紀(jì)三十年代至四十年代形成體系。而且，隨著英美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)地位的上升，那兒又成了“新經(jīng)濟(jì)自由主義”的中心。奧地利學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克(A.V.Hayek)確實(shí)是當(dāng)時(shí)“新經(jīng)濟(jì)自由主義”的積極擁護(hù)者。他對(duì)傳統(tǒng)的“無(wú)為而治”的經(jīng)濟(jì)自由主義作了新的闡釋。他認(rèn)為，斯密理論中關(guān)于“每個(gè)人最清晰自己的利益”的假定容易引起誤解。他講：“個(gè)人主義者論斷的真正基礎(chǔ)是，任何人都不可能明白誰(shuí)明白得最清晰；同時(shí)我們能夠找到的唯一途徑確實(shí)是通過(guò)一個(gè)社會(huì)過(guò)程使得每個(gè)人在其中都能?chē)L試和發(fā)覺(jué)他能夠做的情況?！嬲膫€(gè)人主義并不否認(rèn)強(qiáng)制力量的必要性，然而都希望限制它，即把它約束在某些范圍內(nèi)，在這些范圍內(nèi)必須有其他人來(lái)制止強(qiáng)權(quán)，以便將其總量減少至最低限度。”總之，新經(jīng)濟(jì)自由主義盡管不再因循古典經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府權(quán)力限制在最小限度，只充當(dāng)社會(huì)“守夜人”的認(rèn)識(shí)，然而卻仍然堅(jiān)持個(gè)人行為形成的市場(chǎng)及其競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則是最穩(wěn)定的，最適應(yīng)于自我調(diào)節(jié)的制度，而政府干預(yù)只能為市場(chǎng)機(jī)制的形成和完善做一些外在的、輔助性的工作。

新經(jīng)濟(jì)自由主義的盛行，使得行政法領(lǐng)域中一度有所松動(dòng)的“控權(quán)”觀念重新受到重視。然而，有一成不變的言語(yǔ)和詞句，卻沒(méi)有一成不變的理念。當(dāng)時(shí)，狄驥的理論在英美法系國(guó)家也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的阻礙。在英國(guó)，改良主義者拉斯基(Laski)對(duì)狄驥的理論進(jìn)行了大力的宣傳。在美國(guó)，社會(huì)實(shí)證主義法學(xué)派的要緊代表人物龐德(R.Pound)也同意了社會(huì)連帶主義。他認(rèn)為，“今后法學(xué)的道路大概是一條通向合作理想而不是通向相互競(jìng)爭(zhēng)的自我主張理想的道路”，合作是二十世紀(jì)法律的文明觀念。他講：“我們現(xiàn)在對(duì)合作所給予的價(jià)值，是在上一世紀(jì)給予自由的個(gè)人自我主張那種價(jià)值如此之高，以至在我們今天看來(lái)是極其荒謬的東西，而在當(dāng)時(shí)看起來(lái)卻不確實(shí)是過(guò)高代價(jià)的情況下出現(xiàn)的。”在談及法的作用時(shí)，龐德還強(qiáng)調(diào)了“公共利益”的觀念。他講：“在前世紀(jì)，更確切地講前兩個(gè)世紀(jì)，法的職能被理解為保障和維護(hù)個(gè)人權(quán)利”，然而，“在本世紀(jì)，隨著社會(huì)法哲學(xué)的興起，我們所聽(tīng)到的法已不是這種意義了，——其目的是為了維護(hù)社會(huì)利益，即為了維護(hù)在文明社會(huì)中從社會(huì)生活角度所提出的愿望與需要?！?/p>

英美法系國(guó)家的學(xué)者對(duì)“服務(wù)與合作”、“公共利益”等觀念的同意和認(rèn)同，也使得他們不得不在經(jīng)濟(jì)自由和政府干預(yù)之間查找恰當(dāng)?shù)钠胶?。他們?cè)趶?qiáng)調(diào)行政法控權(quán)功能的同時(shí)，對(duì)它的理解已與傳統(tǒng)觀念有著相當(dāng)?shù)姆制纭＠够?、羅布森(W.A.Robson)和詹寧斯（W.I.Jennings）等一些比較現(xiàn)實(shí)的學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)的控權(quán)理念提出了挑戰(zhàn)。他們認(rèn)為，行政權(quán)為公共利益提供服務(wù)是正當(dāng)?shù)模靶姓ǖ淖饔貌辉谟趯?duì)抗干預(yù)主義的國(guó)家，而是給予政府行為以便利?！痹谒麄兛磥?lái)，“法學(xué)家的任務(wù)不是宣布現(xiàn)代干預(yù)主義是有害的，而是看到所有現(xiàn)代國(guó)家都采納的政策的情況下，就保證政策效率和給予個(gè)人以正義所必需的技術(shù)性設(shè)置提出建議?！环N融合效率和公正的人道行政成為行政官員和行政法學(xué)家共同的目標(biāo)?！?/p>

這種觀念上的變化在另一個(gè)層面上則表現(xiàn)為，行政合理性原則被納入到行政法差不多原則的體系中來(lái)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，行政權(quán)一方面是維護(hù)、分配和進(jìn)展公共利益的必需，它應(yīng)該隨著公共利益范圍的擴(kuò)大而拓展其作用范圍。而且，面對(duì)日益復(fù)雜化、專業(yè)化和多樣化的行政事務(wù)，還有必要給予行政主體以自由裁量權(quán)。然而，行政權(quán)，特不是行政自由裁量權(quán)，假如不加以規(guī)范和操縱，又將會(huì)被濫用，去侵害相對(duì)人權(quán)利，進(jìn)而也會(huì)損害公共利益。因此，對(duì)行政權(quán)應(yīng)該既操縱，又保障。對(duì)此，傳統(tǒng)的行政合法性原則差不多無(wú)能為力了，行政合理性原則應(yīng)運(yùn)而生，“法治原則”的含義也由此發(fā)生了變化。

在行政合理性原則的指導(dǎo)下，行政法和行政法學(xué)開(kāi)始更多地關(guān)注行政程序。它要求在行政權(quán)的行使過(guò)程中，通過(guò)給予相對(duì)人以一定的程序權(quán)利和為行政主體設(shè)置一定的程序義務(wù)，通過(guò)一系列程序機(jī)制的設(shè)計(jì)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的愛(ài)護(hù)，從而促進(jìn)行政效率的提高、公共利益的實(shí)現(xiàn)。正如美國(guó)行政法學(xué)者杰斐（Jaffe）所講的那樣，“每個(gè)人有他關(guān)于政府的觀念，有他自己的目標(biāo)，這在現(xiàn)實(shí)中就會(huì)發(fā)生各種各樣的沖突，合理的和不合理的動(dòng)機(jī)，法律同意的和不同意的。由于行政官員比立法和司法人員享有更多更廣泛的權(quán)力，同時(shí)受到更多的利益集團(tuán)的壓力，因此經(jīng)常會(huì)發(fā)生權(quán)力濫用的行為。正是基于此，行政法是用來(lái)規(guī)定指導(dǎo)性原則和程序的法，以操縱行政官員的‘沖動(dòng)’?！币虼?，壟斷資本主義時(shí)期的控權(quán)是動(dòng)態(tài)的控權(quán)，操縱行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程是這一時(shí)期“控權(quán)論”的主題。從此，行政程序成了英美法系國(guó)家行政法的重要組成部分，并最終導(dǎo)致了戰(zhàn)后美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的頒布。“控權(quán)論”的中心也由此而逐漸轉(zhuǎn)移到了美國(guó)。

至此，兩大法系的行政法學(xué)在邏輯起點(diǎn)——社會(huì)連帶關(guān)系，行政法的目的或功能——服務(wù)，以及行政法的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)——公共利益等方面取得了一致。這無(wú)疑為兩大法系行政法在以后的碰撞、對(duì)接以及趨同制造了條件。

五、“凱恩斯革命”與福利行政法觀

到了二十世紀(jì)二十年代末三十年代初，爆發(fā)于1929-1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給資本主義世界帶來(lái)了致命的沖擊。這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的時(shí)刻之長(zhǎng)、程度之深都大大超出了人們的預(yù)料。按照傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論，不管經(jīng)濟(jì)繁榮或衰退，政府都不應(yīng)當(dāng)積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，“看不見(jiàn)的手”會(huì)自動(dòng)把經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向穩(wěn)定狀態(tài)。但是，這只“看不見(jiàn)的手”并沒(méi)有把資本主義國(guó)家從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中挽救出來(lái)，政府不得已而采取的干預(yù)政策卻或多或少地減輕了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“陣痛”。面對(duì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)自由主義顯得軟弱無(wú)力。資產(chǎn)階級(jí)理論家們真正地認(rèn)識(shí)到，對(duì)這種社會(huì)形勢(shì)，除了政府之外，沒(méi)有任何一個(gè)組織或個(gè)人能得以應(yīng)付，政府的角色必須重新塑造。

1932年，倡導(dǎo)改革的羅斯福當(dāng)選為美國(guó)總統(tǒng)，開(kāi)始實(shí)施新的內(nèi)政政策，史稱“羅斯福新政”?！靶抡笔且幌盗泄I(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政金融和對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策、法令的總稱，其差不多精神是如何運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家懷納(J.Viner)、克拉克(J.Clark)等提出的，有關(guān)國(guó)家應(yīng)要緊通過(guò)財(cái)政政策加強(qiáng)干預(yù)的政策建議，直接阻礙了羅斯福和他的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)們。特不是他們關(guān)于公共工程投資反蕭條作用的論述，以及關(guān)于公共工程投資“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的設(shè)想則對(duì)行政私法行為的必要性和可行性在經(jīng)濟(jì)學(xué)上進(jìn)行了論證。

由此，“新政”使行政權(quán)的擴(kuò)大從實(shí)踐中的必要進(jìn)展為在理論上得到認(rèn)可。羅斯福政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)幾乎所有社會(huì)生活領(lǐng)域的全面管制。以此為契機(jī)，系統(tǒng)的公共福利制度也得以建立。正如美國(guó)歷史學(xué)家洛克騰堡所講的那樣，“1933至1938年這六年，標(biāo)志著美國(guó)制度上的巨變?！紫仁谴蟠髷U(kuò)展聯(lián)邦政府的權(quán)力，加強(qiáng)國(guó)家的作用?！?0年代的改革者們幾乎毫不懷疑地運(yùn)用國(guó)家的強(qiáng)制作用，以達(dá)到改革的目的。……運(yùn)用政府的權(quán)力，不僅管束企業(yè)界，而且支持成立工會(huì)，給上年紀(jì)的人發(fā)放養(yǎng)老金，救助傷殘人，救濟(jì)窮苦人，向被遺忘的人們伸出援助之手。”他認(rèn)為，“新政”“使十九世紀(jì)的個(gè)人主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的集體行動(dòng)”。

盡管“新政”實(shí)現(xiàn)了西方國(guó)家政府職能的一次全然性變革，然而“新政”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)講卻未能引起西方經(jīng)濟(jì)學(xué)史上的變革。時(shí)代呼喚出來(lái)一個(gè)全新的經(jīng)濟(jì)理論——政府干預(yù)主義。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯（J.Keynes）在1936年出版的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書(shū)中，系統(tǒng)地提出了政府干預(yù)的政策主張。凱恩斯認(rèn)為，完全的市場(chǎng)機(jī)制是“看不見(jiàn)的手”充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于完全市場(chǎng)機(jī)制的假設(shè)往往并不存在。信息不對(duì)稱、交易成本、經(jīng)濟(jì)行為的外部效應(yīng)以及交通運(yùn)輸約束等情況的存在，常常使得市場(chǎng)機(jī)制失靈（marketfailure）。據(jù)此，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放棄主張自由放任、無(wú)為而治的經(jīng)濟(jì)自由主義，在市場(chǎng)失靈的情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大政府職能，以刺激投資和消費(fèi)。同時(shí)，他認(rèn)為政府直接投資不僅能夠彌補(bǔ)私人投資的不足，而且政府每增加一筆凈投資，還能夠通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)帶動(dòng)私人投資和消費(fèi)，使國(guó)民收入量比最初的凈投資額有成倍的增長(zhǎng)。因此，凱恩斯“希望國(guó)家多負(fù)起直接投資之責(zé)”。總之，政府的責(zé)任就在于運(yùn)用各種政策以糾正市場(chǎng)失靈，保證資源優(yōu)化配置，撫平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的創(chuàng)傷，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展。只有政府為社會(huì)進(jìn)展提供全方位的服務(wù)，才能使公共利益最大化。

后來(lái)，凱恩斯的理論進(jìn)展為凱恩斯主義。同時(shí)，以1944年英國(guó)政府《就業(yè)政策白皮書(shū)》的發(fā)表以及1946年美國(guó)《就業(yè)法》的通過(guò)為標(biāo)志，它成為了西方要緊資本主義國(guó)家的“官方經(jīng)濟(jì)學(xué)”。政府干預(yù)主義終于取代了經(jīng)濟(jì)自由主義的“正統(tǒng)”地位，從而實(shí)現(xiàn)了政策上的“凱恩斯革命”。我們認(rèn)為，假如講“新政”為西方國(guó)家政府職能的