全觀型治理研究國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系

全觀型治理之研究-國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系全觀型治理之研究-國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系全觀型治理之研究-國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系?公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期〈研究論文〉民98年6月頁(yè)1-48國(guó)立政治大學(xué)公共行政學(xué)系全觀型治理之研究韓保中《大綱》

*全觀型治理是新一波的行政學(xué)說(shuō)，該理論強(qiáng)調(diào)政府組織的整合關(guān)係，與電子化政府及主動(dòng)型文官學(xué)說(shuō)相結(jié)合下，成為具回應(yīng)性與解決人民需求的治理學(xué)說(shuō)。全觀型治理的確立者－席克斯，在二○○○年後的相關(guān)著作中，屢屢提及新涂爾幹理論，著墨與闡釋組織多樣性問(wèn)題，以及全觀型治理的組織社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)。在全觀型治理運(yùn)行過(guò)程中，協(xié)調(diào)是整合工作的第一步，而協(xié)調(diào)是個(gè)複雜的問(wèn)題，與協(xié)調(diào)相關(guān)的看法，包括碎裂化政府與棘手問(wèn)題，此三看法構(gòu)成組織協(xié)調(diào)論題，是認(rèn)識(shí)全觀型治理的重要基礎(chǔ)。新涂爾幹理論闡釋了協(xié)調(diào)論題的組織社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)，其主張面對(duì)多元與複雜的組織關(guān)係，依據(jù)化異與求同兩原則，有容忍性制度、分立、互賴與妥協(xié)四種基本協(xié)調(diào)之法及解決之道，這體現(xiàn)協(xié)調(diào)工作必須採(cǎi)取多樣的方式。協(xié)調(diào)之法的多樣化，實(shí)與涂爾幹所述現(xiàn)代社會(huì)的分工特質(zhì)有關(guān)，身處全球化、後現(xiàn)代及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的今日，社會(huì)分工與分化的強(qiáng)度甚於過(guò)去，我們更應(yīng)重視協(xié)調(diào)的意義與方式。而全觀型治理援用新涂爾幹理論及組織社會(huì)學(xué)分析，為當(dāng)代行政學(xué)與社會(huì)學(xué)對(duì)話的代表之一，讓行政發(fā)展能因應(yīng)社會(huì)的變遷與需求，此一研究途徑對(duì)現(xiàn)今公共行政學(xué)研究來(lái)說(shuō)，實(shí)有深刻的啟發(fā)意義。[關(guān)鍵字]：碎裂化、棘手問(wèn)題、協(xié)調(diào)、組織社會(huì)學(xué)、新涂爾幹理論投稿日期：97年5月12日；接受刊登日期：98年6月6日。*感謝臺(tái)灣大學(xué)政治學(xué)系趙永茂及黃錦堂兩位教授的指導(dǎo)與匡正，更感謝匿名審查委員們的寶貴意見(jiàn)。國(guó)立中央大學(xué)通識(shí)教育中心助理教授，e-mail:bjhan@。?1??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月壹、前言全觀型治理（holisticgovernance）是一九九○年代末新治理（newgovernance）研究中，行政面向研究最具創(chuàng)新性與前瞻性的理論之一。全觀型治理責(zé)備傳統(tǒng)公共行政研究，過(guò)度強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)層級(jí)節(jié)制與各自事權(quán)範(fàn)圍，致使本位主義橫行，無(wú)法解決人民需求；而新公共管理（newpublicmanagement）的市場(chǎng)化、委外及強(qiáng)制競(jìng)標(biāo)（CompulsoryCompetitiveTendering,CCT）主張，著眼於個(gè)別措施的成本效益分析，忽略措施間的關(guān)連性與政策整體性，無(wú)法創(chuàng)造整體與長(zhǎng)久的效益。因此，全觀型治理主張機(jī)關(guān)間必須超越功能過(guò)度區(qū)分及部門(mén)本位問(wèn)題，藉由對(duì)話與合作，讓機(jī)關(guān)間的目標(biāo)及資源充分整合，有限經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造更大效能，與電子化和服務(wù)型政府等改革助力結(jié)合後，更能有效解決人民的真實(shí)需求。全觀型治理除了創(chuàng)造整體長(zhǎng)遠(yuǎn)效益與真實(shí)解決人民需求外，更讓機(jī)關(guān)間形塑相互認(rèn)同、敢於創(chuàng)新、慎用預(yù)算、積極學(xué)習(xí)與勇於任事的態(tài)度與價(jià)值。全觀型治理經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，理論縱深、知識(shí)整合及創(chuàng)新度高，全觀型治理更被視為二十一世紀(jì)與第三波行政學(xué)典範(fàn)（彭錦鵬，2005：62，67-68，73）。全觀型治理自一九九○年代末倡行到此刻有十年餘，一九九九年工黨政府的《現(xiàn)代化政府》（ModernisingGovernment）政策白皮書(shū)中，提出聯(lián)合性政府（joined-upgovernment）理念，開(kāi)啟全觀型政府改革的序曲。此一改革途徑更影響加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國(guó)，「整體性政府」改革途徑（thewhole-of-governmentapproach），開(kāi)始在英語(yǔ)系及歐陸國(guó)家流行（Christensen&L?greid,2007:1059-1060）。二○○三年彭錦鵬教授引介全觀型治理至國(guó)內(nèi)，國(guó)內(nèi)研究者將學(xué)說(shuō)應(yīng)用在政府組織再造、公務(wù)人力資源管理、文官改革趨勢(shì)、跨域治理、區(qū)域政府設(shè)計(jì)等議題討論上，我國(guó)行政學(xué)圈對(duì)全觀型治理的討論可謂興盛。國(guó)內(nèi)全觀型治理的相關(guān)研究，多將焦點(diǎn)放在實(shí)踐層次，即政府機(jī)關(guān)間政策如何整合運(yùn)作上，鮮少?gòu)某橄蠹巴普搶哟?，探討全觀型治理其核心理念、重要論題與證成方式。全觀型治理的確立者席克斯（Perri6），1從一九九七年發(fā)展學(xué)說(shuō)，至二1席克斯本名為DavidAshworth，一九八三年時(shí)更名，日後便以Perri6之名揚(yáng)名於英國(guó)社會(huì)科學(xué)圈，關(guān)於席克斯更名之資訊參考自維基百科（Wikipedia,2007）。本文對(duì)於席克斯著作參考的姓名引用上，為防備混淆與誤用，將參考彭錦鵬教授的引用方式（彭錦鵬，2005：62），以6Perri為之。?2?全觀型治理之研究○○二年時(shí)，完成《邁向全觀型治理》（TowardsHolisticGovernance）一書(shū)，學(xué)說(shuō)達(dá)致完備。之後席克斯關(guān)心的焦點(diǎn)，從政策實(shí)踐漸漸轉(zhuǎn)向理論性研究，探討組織協(xié)調(diào)（interorganisationalcoordination）、新涂爾幹理論（neo-Durkheimiantheory）及組織社會(huì)學(xué)（sociologyoforganizations）等課題，此一轉(zhuǎn)向看似遠(yuǎn)離全觀型治理研究，卻是深入該學(xué)說(shuō)的理論基礎(chǔ)。因?yàn)闄C(jī)關(guān)組織間目標(biāo)及資源整合，不能是經(jīng)費(fèi)運(yùn)用的效率與效能問(wèn)題，更涉及多樣化組織間如何相互合作的問(wèn)題。因?yàn)椴幌嗤瑢傩缘慕M織，有不相同的目標(biāo)、價(jià)值、規(guī)範(fàn)與行動(dòng)準(zhǔn)則，這造成相互隔閡與潛在衝突，讓組織間目標(biāo)與資源難以整合，破壞效率與效能的達(dá)成。以「圓桌治理」（governingintheround）比喻為例，若圓桌會(huì)談以達(dá)成合作進(jìn)程為整合目標(biāo)，如何讓屬性與目標(biāo)相異的眾組織，願(yuàn)意上桌會(huì)談、持續(xù)對(duì)話、認(rèn)知相互立場(chǎng)與需求，進(jìn)而能相互妥協(xié)與讓步，保證相互步調(diào)一致與努力完成合作進(jìn)程，才是整合成功與否的關(guān)鍵。如何讓眾組織超越隔閡、相互對(duì)話、相互讓步與充分合作，防備執(zhí)行不力、整合無(wú)效、合作破局等政策失敗的情形，就是組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。新涂爾幹理論與組織社會(huì)學(xué)，是席克斯探討組織協(xié)調(diào)問(wèn)題的依據(jù)，讓全觀型治理有更深刻的理論基礎(chǔ)。組織協(xié)調(diào)不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，其左右整合工作的成功與否，其產(chǎn)生與當(dāng)代社會(huì)快速發(fā)展下，精細(xì)分工及複雜社會(huì)問(wèn)題密不能分。歸結(jié)席克斯的看法，筆者提出「碎裂化-棘手問(wèn)題-協(xié)調(diào)」（fragmentation-wickedproblems-coordination）的「組織協(xié)調(diào)論題」，是認(rèn)識(shí)「為何及如何」整合的關(guān)鍵。二○○○年後席克斯關(guān)注的新涂爾幹理論，從組織社會(huì)學(xué)角度闡述組織協(xié)調(diào)論題，是全觀型治理獨(dú)特的分析視野，體現(xiàn)掌握社會(huì)脈動(dòng)、回應(yīng)社會(huì)需求與開(kāi)創(chuàng)新研究途徑的必要性。組織協(xié)調(diào)論題所採(cǎi)取的組織社會(huì)學(xué)研究途徑，是行政學(xué)與社會(huì)學(xué)間相互對(duì)話，可與威爾遜（WoodrowWilson）的「政治－行政」二分法、歐斯朋（DavidOsborne）與蓋伯樂(lè)（TedGae-bler）的企業(yè)型政府學(xué)說(shuō)相對(duì)應(yīng)，為當(dāng)代行政學(xué)多元發(fā)展的代表理論之一。相較於國(guó)內(nèi)外全觀型治理之研究，多將焦點(diǎn)放在政府再造、公務(wù)資源管理及跨域治理等實(shí)務(wù)議題上，本文將從理論面探討之，先說(shuō)明全觀型治理發(fā)展歷程與國(guó)內(nèi)研究焦點(diǎn)，並指出待追查的組織協(xié)調(diào)論題，接續(xù)釐清全觀型政府及其他型態(tài)政府的差異，對(duì)「組織協(xié)調(diào)論題」（「碎裂化－棘手問(wèn)題－協(xié)調(diào)」）進(jìn)行理念察看與論證，以證明組織協(xié)調(diào)對(duì)整合工作及全觀型治理成功運(yùn)行的重要性。本文更將細(xì)述新涂爾幹理論與組織社會(huì)學(xué)，說(shuō)明其與協(xié)調(diào)論題的關(guān)連性，以及席克斯運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)進(jìn)行社會(huì)學(xué)與行政學(xué)間對(duì)話的途徑，對(duì)當(dāng)代行政學(xué)發(fā)展有何啟發(fā)，以體現(xiàn)全觀型?3??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月治理作為第三波行政學(xué)典範(fàn)的價(jià)值與意義。貳、全觀型治理理論演進(jìn)、我國(guó)研究概況與待探討的論題全觀型治理發(fā)展到此刻已有十年，學(xué)說(shuō)影響英國(guó)、加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國(guó)。2國(guó)內(nèi)對(duì)全觀型治理有相關(guān)討論，並應(yīng)用至政府組織再造、文官改革趨勢(shì)、跨域治理等研究。全觀型治理學(xué)說(shuō)豐富且精深，除行政實(shí)務(wù)外，還有許多值得探討與省思的部分，實(shí)應(yīng)回到理論發(fā)展脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)其深層關(guān)懷與理論啟發(fā)。本文先回顧席克斯的寫(xiě)作歷程，梳理全觀型治理的發(fā)展脈絡(luò)與重要學(xué)說(shuō)主張，接續(xù)歸納國(guó)內(nèi)全觀型治理研究，指出國(guó)內(nèi)未追查待認(rèn)識(shí)的組織協(xié)調(diào)論題，作為後文中理念考察與論證的序曲。一、全觀型治理的發(fā)展演進(jìn)席克斯一九九○年代從事行政研究，進(jìn)入具左派色彩的智庫(kù)Demos，Demos溫和且具建設(shè)性的觀點(diǎn)為工黨所接受，全觀型治理是席克斯研究的課題之一。

席克斯研究涉獵的議題甚多且作品豐富，42英國(guó)政府一九九九年的政策白皮書(shū)《現(xiàn)代化政府》（ModernisingGovernment）中，倡導(dǎo)聯(lián)合性政府與夥伴關(guān)係理念，希望能有效解決藥品濫用與社會(huì)排擠等棘手問(wèn)題。加拿大政府一九九○年代後期以「水平式管理」（horizontalmanagement）為名，進(jìn)行聯(lián)邦政府內(nèi)與地方間的協(xié)調(diào)工作，以期有效處理氣候變遷、原住民、公共安全及全球化等問(wèn)題。澳洲公共服務(wù)委員會(huì)（TheAustralianPublicServiceCommission）二○○○年前後開(kāi)始倡導(dǎo)「整體性政府」改革途徑，二○○四年《連結(jié)政府》（ConnectingGovernment）報(bào)告書(shū)，成為澳洲政府闡述該國(guó)全觀型治理的代表。紐西蘭與澳洲同時(shí)期發(fā)展全觀型治理，並運(yùn)用在政府會(huì)計(jì)制度上。芬蘭從二○○三年開(kāi)始著手政府的水平組織改造，各改造計(jì)畫(huà)都設(shè)有「部長(zhǎng)級(jí)協(xié)調(diào)集團(tuán)」（CoordinatingGroupofMinisters）面對(duì)處理之。荷蘭政府從一九九○年代中期，開(kāi)始進(jìn)行部會(huì)間的「去分開(kāi)化」（de-compartmentalization）改革，對(duì)國(guó)內(nèi)預(yù)看作有效的配置與運(yùn)用（APSC,2007:17-18;ClingengaelInstitute,2006:3-4;VictorianGovernment,2007:9-12）。3關(guān)於席克斯的經(jīng)歷、職務(wù)與著述，參考自伯明罕大學(xué)健康服務(wù)管理中心（HealthServicesManagementCentre,UniversityofBirmignham）（HSMC,2007）及諾丁罕川特大學(xué)（NottinghamTrentUniversity）教員網(wǎng)誌（NTU,2007）。席克斯在Demos發(fā)表之個(gè)人以及與他人合著之著作，有完滿的電子全文內(nèi)容，能夠參考Demos的席克斯著作區(qū)Demos,2007）。席克斯研究的議題包括公共服務(wù)中的組織關(guān)係及網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)合性政府、公共服務(wù)中的隱私?4?Mulgan&6Perri,全觀型治理之研究全觀型治理研究的緣起與一九九○年代中葉保守黨的政策主張有親近關(guān)係，英國(guó)自一九八○年代起改變二戰(zhàn)後大政府及干涉市場(chǎng)運(yùn)行的措施，首相柴契爾採(cǎi)行市場(chǎng)自由化、小政府、政府業(yè)務(wù)委外及導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，繼任的首相梅傑（JohnMa-jor）亦承繼此一路線，保守黨採(cǎi)行的市場(chǎng)化及競(jìng)爭(zhēng)化措施，泛稱「強(qiáng)制競(jìng)標(biāo)」compulsorycompetitivetendering）。一九九五年席克斯在〈由文化治理〉GoverningbyCultures）中，指出保守黨政府十五年來(lái)近乎盲目的強(qiáng)制競(jìng)標(biāo)措施，「正確規(guī)格化政府」（“rightsizing”government）作法，除影響財(cái)政與政府管理，更擴(kuò)及社會(huì)文化，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)及效率考量下長(zhǎng)期對(duì)人性的懷疑，造成公共不相信感（distrust），有礙公共服務(wù)的整合，造成公共支出的增加（6Perri,1995:5-6）。一九九六年〈新企業(yè)文化〉（TheNewEnterpriseCulture）中指出，自一九八○年代起企業(yè)精神之看法，開(kāi)始碰到美日德等國(guó)的檢討，英國(guó)必須發(fā)展出新的企業(yè)文化觀點(diǎn)，席克斯提出新企業(yè)文化等引人關(guān)注的項(xiàng)目。5席克斯對(duì)於保守黨強(qiáng)制競(jìng)標(biāo)策略之批評(píng)仍嫌鬆散，還沒(méi)有達(dá)至體系性之學(xué)說(shuō)。一九九七年席克斯初版《全觀型政府》（HolisticGovernment），6在〈大綱及推薦〉中指出，西方國(guó)家面對(duì)著如何反制高賦稅與供應(yīng)高品質(zhì)的福祉，英國(guó)保守黨政府引入效率導(dǎo)向的改革措施，賦稅沒(méi)減少而生活中的棘手問(wèn)題也沒(méi)有效處理。新的政府再造應(yīng)反思如何在穩(wěn)定的預(yù)算中創(chuàng)造更大的效能，解決範(fàn)圍交錯(cuò)的複雜問(wèn)及資料的保護(hù)與共享、電子化政府、政策過(guò)程與政治判斷、組織化過(guò)程、公共服務(wù)中的消費(fèi)者選擇、公共政策與個(gè)人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、新涂爾幹制度理論、多樣化網(wǎng)絡(luò)的管理、公部門(mén)間工作連結(jié)策略的全觀型治理、人工智慧的管制與倫理議題等。關(guān)於席克斯個(gè)人研究議題之內(nèi)容，參考自伯明罕大學(xué)健康服務(wù)管理中心（HSMC,2007）及諾丁罕川特大學(xué)教員網(wǎng)誌（NTU,2007）。此一新企業(yè)文化之內(nèi)容，實(shí)迥異於新公共管理的政治企業(yè)家主張，在該篇文章中，席克斯指出新企業(yè)文化的重點(diǎn)包括重網(wǎng)絡(luò)甚於公司或部門(mén)、成員的利害關(guān)係人資格、重視資訊、重視社會(huì)大眾及包括性、重視學(xué)習(xí)能力、重視前瞻與未來(lái)性、重視服務(wù)甚於經(jīng)濟(jì)、重視永續(xù)性及規(guī)模性的競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)、政策目標(biāo)間的相容性與互補(bǔ)性（1996）。6該書(shū)的章節(jié)分別是〈謝詞〉（Acknowledgements）、〈大綱及推薦〉（Summaryandrec-ommendations）、第一章〈緒論〉（Introduction）、第二章〈繼承物〉（Theinheritance）、第三章〈功能模型的瑕疵〉（Theflawsofthefunctionalmodel）、第四章〈全觀型政府〉（Holisticgovernment）、第五章〈預(yù)期性政府〉（Anticipatorygovern-ment）、第六章〈文化變革政府〉（Culture-changinggovernment）、第七章〈結(jié)果導(dǎo)向型政府〉（Outcome-orientedgovernment）、第八章〈新議程的政治〉（Thepoliticsofthenewagenda）。?5??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月題（complexproblemsthatcutacrosstheseboundaries），此一再造方向可名為全觀型政府（6Perri,1997:9-10）。英國(guó)政府現(xiàn)已面臨挑戰(zhàn)，長(zhǎng)久依功能劃分的部會(huì)組織處在高度分立的狀態(tài)，因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)，難以面對(duì)複雜的問(wèn)題，公共服務(wù)產(chǎn)生許多瑕疵（6Perri,1997:16-18,26）。席克斯提出全觀型政府、預(yù)防型政府（preventivegovernment）、文化變革政府（culture-changinggovernment）、結(jié)果導(dǎo)向型政府outcome-orientedgovernment）之主張，成為新一波政府再造的課題。對(duì)此，全觀型政府力主超越部門(mén)本位與功能區(qū)分的障礙，席克斯提出九項(xiàng)建議6Perri,1997:39-42）。預(yù)期性政府戰(zhàn)勝政府僅事後治療的問(wèn)題，創(chuàng)造效能與財(cái)政的效益，席克斯更提出八項(xiàng)預(yù)防工具（6Perri,1997:52）。文化變革政府主張改革應(yīng)從認(rèn)知及文化面著手，方能有效推行預(yù)期型及全觀型政府（6Perri,1997:62）。結(jié)果導(dǎo)向型政府主張可藉由影響性計(jì)畫(huà)（impactprogramme）的設(shè)計(jì)、多回合運(yùn)行歸納、聰明採(cǎi)購(gòu)法（smarterpurchasing）等措施，戰(zhàn)勝學(xué)院派及悲觀論專業(yè)者（academicandprofessionalpessimists）認(rèn)為政策結(jié)果難以測(cè)量的問(wèn)題（6Perri,1997:67-69）。席克斯認(rèn)為過(guò)去政府堅(jiān)守功能劃分，長(zhǎng)期關(guān)注部會(huì)「內(nèi)」的爭(zhēng)論，產(chǎn)生政府不能治理的宿命論（fatalism），但政府過(guò)度碎裂化才是關(guān)鍵，著重協(xié)調(diào)與整合的全觀型政府，才是新一波政府改造的核心議程（6Perri,1997:70-71）。一九九九年《圓桌中的治理－全觀型政府的策略》（GoverningintheRound-StrategiesforHolisticGovernment）深入了全觀型治理，7在〈大綱及推薦〉中，席克斯等人指出政府再造新階段的標(biāo)語(yǔ)有整體工作（holisticworking）、整合、協(xié)調(diào)、聯(lián)合性公共管理（joined-uppublicmanagement）等，整合成為政府再造的新課題（6Perri,Leat,Seltzer&Stoker,1999:9-10）。而工黨政策白皮書(shū)《現(xiàn)代化政府》中，採(cǎi)聯(lián)合性、結(jié)果導(dǎo)向、效率與電子化政府等主張，將全觀型治理納入政策與政府活動(dòng)中（6Perrietal.,1999:17）。在〈新工黨的治理革命〉中，更對(duì)工黨政府推動(dòng)全觀型政府的瑕疵提出建言（6Perrietal.,1999:24-27）?！慈^型政府的架構(gòu)〉中指出人民面對(duì)的是聯(lián)合性問(wèn)題（joined-upproblems），功能性政府的碎裂化治理僅會(huì)產(chǎn)生更多負(fù)面的結(jié)果，唯有讓政策、顧客、組織、官署的目標(biāo)與機(jī)制有效7該書(shū)的章節(jié)分別是〈謝詞〉（Acknowledgements）、〈大綱及推薦〉（SummaryandRecommendations）、第一章〈緒論〉（Introduction）、第二章〈新工黨的治理革命〉（NewLabour’srevolutioningovernance）、第三章〈全觀型政府的架構(gòu)〉（Aframeworkforgolisticgovernance）、第四章〈策略工具箱〉（Thestrategytool-kit）、第五章〈回應(yīng)責(zé)備〉（Answeringthecritics）、第六章〈結(jié)論：二十一世紀(jì)的全觀型政府〉（Conclusion:holisticgovernmentinthetwenty-firstcentury）。?6?全觀型治理之研究整合，方能有效解決聯(lián)合性問(wèn)題（6Perrietal.,1999:55）。在〈策略工具箱〉中，則指出全觀型治理下政府的角色、驅(qū)動(dòng)策略、資源、整合關(guān)係等（6Perrietal.,1999:63,71,74,75），〈回應(yīng)責(zé)備〉中列出外界對(duì)全觀型治理責(zé)備的看法。本書(shū)對(duì)治理工具的縝密討論，讓該全觀型治理理論能深入與具實(shí)用性（6Perrietal.,1999:89）。二○○二年《邁向全觀型治理》中，學(xué)說(shuō)體系完備且理論與實(shí)務(wù)兼顧。8在〈全觀主義的過(guò)去與現(xiàn)在〉中，從行政理論與實(shí)務(wù)的歷史演進(jìn)，闡述全觀型治理所反應(yīng)的新政府型態(tài)。工黨政府依靠協(xié)調(diào)與整合創(chuàng)造高度聯(lián)合的政府，以全觀型政府處理紛亂與複雜的聯(lián)合性事項(xiàng)（theagendaforjoiningup）。9〈認(rèn)識(shí)全觀型治理〉中指出全觀型治理的看法架構(gòu)，並對(duì)棘手問(wèn)題、碎裂化治理、整合的機(jī)制與關(guān)係進(jìn)行討論?！粗С峙c反對(duì)全觀型治理的案例〉中說(shuō)明支持與反對(duì)全觀型治理的原由，〈理論中的課題：協(xié)調(diào)如何運(yùn)行〉及〈改革策略的設(shè)計(jì)〉兩章同時(shí)提及新涂爾幹理論，指出二十一世紀(jì)社會(huì)組織多樣性下，協(xié)調(diào)方式彈性與多元化有其必要性，並提出可供採(cǎi)行的改革策略。第六至九章則是從組織關(guān)係、資訊系統(tǒng)、課責(zé)、財(cái)政面向，對(duì)全觀型治理的運(yùn)行做說(shuō)明。在〈全觀型治理的展望〉中，將全觀型治理與制度論接軌，指出協(xié)調(diào)、碎裂化、組織社會(huì)學(xué)、新涂爾幹理論等問(wèn)題的提出與處理，實(shí)為促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)與制度穩(wěn)固發(fā)展而來(lái)（6Perri,Leat,Seltzer&Stoker,2002:232-238）。二○○○年前後席克斯除將組織社會(huì)學(xué)及新涂爾幹理論納入全觀型治理的討論，之後更用來(lái)探討英國(guó)政府治理與公部門(mén)改革的相關(guān)研究。1089

本書(shū)章節(jié)內(nèi)容是第一章〈全觀主義的過(guò)去與現(xiàn)在〉（Holismpastandpresent）、第二章〈認(rèn)識(shí)全觀型治理：關(guān)於看法架構(gòu)〉（Understandingholisticgovernance:towardsacon-ceptualframework）、第三章〈支持與反對(duì)全觀型治理的案例〉（Thecaseforandagainstholisticgovernance）、第四章〈理論中的課題：協(xié)調(diào)如何運(yùn)行〉（Lessonsfromtheory:howcoordinationcanwork）、第五章〈改革策略的設(shè)計(jì)〉（Designingareformstrategy）、第六章〈組織間關(guān)係與實(shí)踐〉（Interorganisationalrelationsandpractice）、第七章〈資訊系統(tǒng)〉（Informationsystems）、第八章〈課責(zé)〉（Accountability）、第九章〈財(cái)政〉（Finance）及第十章〈全觀型治理的展望〉（Theprospectsforholisticgovern-ance）。其包括繼承保守黨已有之政策、將左派長(zhǎng)期主張納入現(xiàn)有政策、對(duì)稅率與公共支出的有效控制、市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)的共存等，面對(duì)聯(lián)合性議題與全觀型治理的理念相合致（6Perrietal.,2002:19-22）。包括二○○一年的〈依科技來(lái)治理：科技治理與依靠科技治理的判斷與展望〉（GoverningbyTechnique:JudgementandtheProspectsforGovernanceofandwithTechnol-ogy）一文中，就將新涂爾幹理論與社會(huì)組織多樣化、風(fēng)險(xiǎn)管理、科技管理結(jié)合（6Perri,?7??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月二、國(guó)內(nèi)全觀型治理的研究成就國(guó)內(nèi)的全觀型治理研究（依據(jù)已初版的作品），可分為兩類，一是全觀型治理具備的行政學(xué)典範(fàn)意義，二是對(duì)我國(guó)行政改革的啟發(fā)。第一類全觀型治理研究是從行政學(xué)典範(fàn)的發(fā)展來(lái)探討。彭錦鵬教授認(rèn)為全觀型治理是二十一世紀(jì)政府治理研究的大型理論（grandtheory），是行政學(xué)的第三波典範(fàn)（彭錦鵬，2005：62，73）。行政學(xué)第一波的傳統(tǒng)官僚體典範(fàn)是在一九八○年以前，著重功能分工、層級(jí)節(jié)制、依法行政、側(cè)重輸入、並由政府供應(yīng)各種服務(wù)等。第二波的新公共管理典範(fàn)是在一九八○至二○○○年間，強(qiáng)調(diào)私部門(mén)型態(tài)管理、直接專業(yè)管理、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效指標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府扮演掌舵者角色等。第三波是在二○○○年以後的全觀型治理，關(guān)注公私合夥及中央地方結(jié)合、政府整合運(yùn)作與網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)、政策整合有效解決人民需求等（彭錦鵬，2005：75）。彭教授指出為求全觀型治理的有效運(yùn)行，必須採(cǎi)行三大改革制度，即線上治理、整合型組織及主動(dòng)型文官（彭錦鵬，2005：77）。線上治理是電子化及數(shù)位化趨勢(shì)下，發(fā)展網(wǎng)路型服務(wù)，將業(yè)務(wù)及流程透明化，而即時(shí)性及彈性更能創(chuàng)造高效率及效能的服務(wù)品質(zhì)。傳統(tǒng)政府著重功能性分工結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)劃分，讓機(jī)關(guān)組織間呈現(xiàn)分立、造成浪費(fèi)及功能不彰。對(duì)此，整合型組織強(qiáng)調(diào)政府組織整合，形塑組織間一致步調(diào)。主動(dòng)型文官2001）。二○○三年的〈制度生計(jì)能力：新涂爾幹理論〉（InstitutionalViability:aNeo-DeukheimianTheory），是將新涂爾幹理論與組織社會(huì)學(xué)、新制度論結(jié)合而論（6Perri,2003a）。二○○四年的〈西方世界聯(lián)合性政府的比較觀：初步的文獻(xiàn)回顧與調(diào)查〉Joined-upgovernmentinthewesternworldincomparativeperspective:apreliminarylitera-turereviewandexploration）是將新涂爾幹理論納入跨國(guó)聯(lián)合性政府的探討中（6Perri,2004a）；〈新工黨的公部門(mén)現(xiàn)代化：新涂爾幹途徑與心理健康服務(wù)案例〉（NewLa-bour’smodernisationinthepublicsector:aneo-Durkheimianapproachandthecaseofmentalhealthservices）更是將新涂爾幹理論運(yùn)用在英國(guó)心理健康服務(wù)的探討上（6Perri&Peck,2004）。二○○六年在《二十一世紀(jì)組織網(wǎng)絡(luò)的管理》（ManagingNetworksofTwenty-FirstCenturyOrganisations）書(shū)中，則將新涂爾幹理論與組織網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)合，《超越傳遞：作為製造意義與處理的政策執(zhí)行》（BeyondDelivery:PolicyImplementationasSense-MakingandSettlement）中將新涂爾幹理論與政策執(zhí)行的討論結(jié)合（6Perri,Good-win,Peck&Freeman,2006;Peck&6Perri,2006）。二○○七年的《公共氛圍》（PublicEmotions）則是以新涂爾幹理論來(lái)探討組織社會(huì)學(xué)、組織氛圍與公共生活的意義（6Perri,Radstone,Squire&Treacher,2007）。席克斯更於二○○八年將新涂爾幹理論相關(guān)研究彙整，初版《文化的制度性動(dòng)力：新涂爾幹學(xué)圈》（TheInstitutionalDynamicsofCulture:theNewDurkheimians）一書(shū)（6Perri&Mars,2008）。?8?全觀型治理之研究則視行政人員具備公民企業(yè)家精神，能主動(dòng)為民服務(wù)，成為全觀型治理的推動(dòng)者。第二類全觀型治理研究焦點(diǎn)放在對(duì)我國(guó)行政改革的啟發(fā)上，如劉坤億與范祥偉針對(duì)文官改革趨勢(shì)進(jìn)行探討，認(rèn)為一九八○年至一九九○年的第一波文官改革，以市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府及解制式政府為代表，改革的目標(biāo)是追求小而能的政府；卻造成政府機(jī)關(guān)間不協(xié)調(diào)與整合不足的問(wèn)題，使得文官制度呈現(xiàn)高度不穩(wěn)定與不能預(yù)測(cè)性，管理控制與行政課責(zé)上出現(xiàn)鬆動(dòng)的狀況（劉坤億、范祥偉，2003：11）。為戰(zhàn)勝第一回合的問(wèn)題，九○年代起興起第二回合改革，從「市場(chǎng)治理模式」轉(zhuǎn)向「全觀型的治理」，改革重點(diǎn)有強(qiáng)化文官體系的協(xié)調(diào)與一致性、落實(shí)行政課責(zé)、重新檢討管制措施，強(qiáng)調(diào)以績(jī)效和品質(zhì)為改革的核心，這對(duì)我國(guó)行改革有重要啟發(fā)（劉坤億、范祥偉，2003：11，16）。李逸洋認(rèn)為數(shù)位時(shí)代公務(wù)人力資源管理的改革，實(shí)可取法全觀型治理，全觀型治理主張若要戰(zhàn)勝專業(yè)分工下的難題，將不相同層級(jí)、功能及公私部門(mén)整合起來(lái)，提升完滿服務(wù)的能力，並配合公民參與、彈性整合及知識(shí)管理等途徑，這是我國(guó)未來(lái)努力的方向（李逸洋，2004：57）。李長(zhǎng)晏認(rèn)為在全球地方化趨勢(shì)下，因應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)快速變動(dòng)、外資投入之需求與促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，許多政府尋求資源充分整合與有效運(yùn)用。臺(tái)灣在威權(quán)時(shí)期中央集權(quán)與弱化地方，精省後中央整合地方資源的制度消失，造成瑣碎與弱化的地方政府（李長(zhǎng)晏，2004：132）。因此，臺(tái)灣需要?jiǎng)?chuàng)造中央、地方、社區(qū)、公私部門(mén)間，相互對(duì)話與解決問(wèn)題的議題結(jié)盟，全局治理（即全觀型治理）的整合型政府，讓不同議題能超越政府部門(mén)的界線，使政策、規(guī)章、服務(wù)與監(jiān)督之工作，在治理層次、功能、公私部門(mén)交錯(cuò)下充分整合，全局治理的整合機(jī)制對(duì)區(qū)域整合有啟示作用（李長(zhǎng)晏，2004：135-137）。高毓喬指出經(jīng)濟(jì)政策為國(guó)家建設(shè)的活水源頭，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要角是製造業(yè)，工業(yè)區(qū)的良善管理便左右我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？墒?，工業(yè)區(qū)內(nèi)行政事務(wù)管理為多頭馬車，加上諸多「條例」的交錯(cuò)，如何在政府改造的聲浪中，找尋適切模式，為政府當(dāng)前之要?jiǎng)?wù)（高毓喬，2007：2-3）。重視協(xié)調(diào)、跨部會(huì)整合、多層級(jí)治理的全觀型治理，作為新一波政府再造的理論貴臬，對(duì)工業(yè)區(qū)服務(wù)中心組織再造將有充分的啟發(fā)（高毓喬，2007：5）。三、全觀型治理的核心論題及其理念察看與論證回顧全觀型治理的發(fā)展，經(jīng)歷一九九七年的提出、一九九九年的深入、二○○二年的體系化，全觀型治理學(xué)說(shuō)漸趨完備，二○○○年後發(fā)展的新涂爾幹理論，強(qiáng)?9??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月化了全觀型治理的組織社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)對(duì)全觀型治理的探討，雖已含括全觀型治理的基本主張，卻未追查整合工作與新涂爾幹理論、組織社會(huì)學(xué)間的關(guān)係。而機(jī)關(guān)間人力、資源與政策目標(biāo)的整合，與當(dāng)代社會(huì)組織複雜化發(fā)展有關(guān)，新涂爾幹理論作為組織社會(huì)學(xué)理論，探討當(dāng)代社會(huì)組織複雜化的問(wèn)題，是認(rèn)識(shí)為何要從事人力、資源與政策目標(biāo)整合的關(guān)鍵。二十一世紀(jì)與第三波行政學(xué)典範(fàn)的全觀型治理，實(shí)有其核心論題與分析語(yǔ)言，作為貫穿與認(rèn)識(shí)整體理論的依據(jù)，體現(xiàn)當(dāng)代行政學(xué)課題與研究新趨向，猶如威爾遜的「政治－行政」二分法及其政治思想與憲政分析、歐斯11朋與蓋伯樂(lè)的企業(yè)型政府與經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)分析。核心論題是理論的關(guān)鍵命題或重要通則，是由數(shù)個(gè)看法所構(gòu)成，這些看法構(gòu)成體有豐富的經(jīng)驗(yàn)性與規(guī)範(fàn)性，能充分描繪現(xiàn)實(shí)狀況與賦予意義，並擁有價(jià)值判斷與規(guī)範(fàn)意涵。能描繪現(xiàn)實(shí)境況、賦予價(jià)值判斷與行動(dòng)規(guī)範(fàn)的看法體即為理念體，理念的意義、價(jià)值與相互關(guān)連性，以及論題的整體意涵，必須藉由察看、詮釋與論證來(lái)達(dá)成。全觀型治理的核心論題，可從席克斯的著作中找尋線索，以利察看、詮釋與論證。而席克斯指出：協(xié)調(diào)與整合的重要工作是要明確區(qū)分，其相互獨(dú)立，協(xié)調(diào)與整合間必須區(qū)分，全觀型治理所欲解決的問(wèn)題是棘手問(wèn)題，這些問(wèn)題是選民所關(guān)於重要行政學(xué)理論之核心論題與分析語(yǔ)言，本文列舉威爾遜、歐斯朋與蓋伯樂(lè)為例。威爾遜是美國(guó)行政學(xué)之父，也是傳統(tǒng)公共行政代表，一八八七年〈行政的研究〉（TheStudyofAdministration）一文被視為美國(guó)行政研究的先河，文中「政治－行政」二分法，主張行政學(xué)必須從政治學(xué)獨(dú)立出來(lái)，成為新的研究領(lǐng)域。威爾遜認(rèn)為美國(guó)制憲時(shí)期的行政研究，與憲政體制、權(quán)力分立等法學(xué)探討密不能分，但十九世紀(jì)末的美國(guó)快速發(fā)展，需要能馬上解決問(wèn)題與創(chuàng)造效率的行政學(xué)，關(guān)注的是法律如何具時(shí)效與有效的實(shí)踐，非漫長(zhǎng)無(wú)明確解答的憲法爭(zhēng)辯，美國(guó)行政研究必須認(rèn)知行政中立的角色，運(yùn)用科學(xué)化的方法以促進(jìn)法律執(zhí)行的績(jī)效（Wilson,1887:198-200,210-216）。威爾遜的「政治-行政」二分法的論題，確立行政學(xué)的獨(dú)立地位，使用政治思想及憲政理論，作為分析語(yǔ)言貫穿全文。歐斯朋與蓋伯樂(lè)的《政府再造》（ReinventingGovernment:HowtheEntre-preneurialSpiritisTransformingthePublicSector）一書(shū)，是一九九○年代新公共管理的經(jīng)典，書(shū)中指出傳統(tǒng)的政府組織，推行依法行政與層級(jí)節(jié)制原則，體制僵化且無(wú)效率，無(wú)法面對(duì)日益繁複的社會(huì)事務(wù)。對(duì)此，必須導(dǎo)入企業(yè)家積極進(jìn)取的精神，實(shí)踐的方式有催化型政府、社區(qū)擁有型政府、競(jìng)爭(zhēng)型政府、任務(wù)導(dǎo)向政府、結(jié)果導(dǎo)向政府、消費(fèi)者導(dǎo)向政府、企業(yè)型政府、預(yù)期型政府、分權(quán)化政府與市場(chǎng)導(dǎo)向政府（Osborne&Gaebler,1992）。企業(yè)型政府的發(fā)展，將經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的觀念再帶入行政學(xué)中，其代表如公共選擇理論、代理人理論及交易成本理論等，成為重要的研究趨向。?10?全觀型治理之研究?jī)?yōu)先關(guān)注的，其超越了所有功能性的界線。在組織及組織間的層次上，問(wèn)題並不是專業(yè)主義與分工，?最急迫且最寬泛的問(wèn)題即是碎裂化政府，?（6Perrietal.,2002:53）。上述詞語(yǔ)是研究整合工作與新涂爾幹理論、組織社會(huì)學(xué)間關(guān)係的重要線索，筆者認(rèn)為協(xié)調(diào)、棘手問(wèn)題與碎裂化政府等看法，是解答「為何」與「如何」要機(jī)關(guān)組織人力、資源與政策目標(biāo)整合解答的關(guān)鍵，是認(rèn)識(shí)全觀型治理的核心論題。碎裂化是指組織間關(guān)係呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)，棘手問(wèn)題指出政策問(wèn)題的複雜交錯(cuò)性，協(xié)調(diào)是在面對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)，形塑出相關(guān)措施讓諸組織能發(fā)展和諧與適切關(guān)係，整合則是組織間和諧與適切關(guān)係下，讓相互政策目標(biāo)與手段能相互折衝與強(qiáng)化，新涂爾幹理論則是從組織社會(huì)學(xué)闡釋組織協(xié)調(diào)論題的。協(xié)調(diào)作為整合的先前作業(yè)，統(tǒng)涉了相關(guān)看法，本文稱「碎裂化-棘手問(wèn)題-協(xié)調(diào)」為組織協(xié)調(diào)論題。參、論「組織協(xié)調(diào)論題」---碎裂化、棘手問(wèn)題與協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)論題是全觀型治理的核心論題，筆者先明因機(jī)關(guān)間目標(biāo)與手段整合與否所展現(xiàn)的政府型式，再闡述「碎裂化-棘手問(wèn)題-協(xié)調(diào)」看法體意義。一、聯(lián)合性政府的四種樣式政府由許多機(jī)關(guān)所組成，任何國(guó)家或社會(huì)裡，只要不是無(wú)政府或割據(jù)狀態(tài)，必然會(huì)以某種方式聯(lián)合成一個(gè)政府，此即聯(lián)合性政府的意義。如圖一中所示，機(jī)關(guān)組織間的政策目標(biāo)與手段可否相互折衝與整合為依據(jù)，可分為四類（6Perrietal.,2002:31-33）：（一）全觀型政府（holisticgovernment）：指政府機(jī)關(guān)組織間在充分溝通與合作下，達(dá)成有效的協(xié)調(diào)與整合，相互的政策目標(biāo)能連貫一致，政策執(zhí)行手段能相互當(dāng)合，創(chuàng)造相互強(qiáng)化的見(jiàn)效，達(dá)到「合作無(wú)間」之目的。（二）漸進(jìn)式政府（incrementalgovernment）：是指機(jī)關(guān)間目標(biāo)的相互衝突conflictingobjectives），執(zhí)行手段上則是相互強(qiáng)化（mutuallyreinforcing）。因?yàn)橄嗷バn突的目標(biāo)，使得相互合作的見(jiàn)效是有限的發(fā)展，參與的機(jī)關(guān)組織採(cǎi)取「應(yīng)付過(guò)去」（muddlingthrough）的態(tài)度，或摸著石頭過(guò)河的方法。這種「合作有間」的狀況，將形成漸進(jìn)式政府。?11??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月（三）領(lǐng)主式政府（baronialgovernment）：當(dāng)機(jī)關(guān)間目標(biāo)及執(zhí)行手段相互衝突時(shí)，會(huì)產(chǎn)生缺乏中央政府統(tǒng)合的低度治理（nogovernance）結(jié)果，其可稱為領(lǐng)主式政府。12中世紀(jì)領(lǐng)主有其固定封地，在眾領(lǐng)主之上，有一個(gè)「共主式」的中央政府，但中央政府的存在可是象徵天下一統(tǒng)沒(méi)有內(nèi)戰(zhàn)。而各領(lǐng)主baron）在其管轄的領(lǐng)地中有高度的自主權(quán)，在管轄範(fàn)圍內(nèi)他是至高無(wú)上的。而領(lǐng)主間會(huì)組成結(jié)盟，抵抗外面干預(yù)，有時(shí)結(jié)盟的形式意義大於實(shí)質(zhì)意義，甚至嘗試影響相互領(lǐng)地的決策（Rhodes,2001:16）。領(lǐng)主式政府展現(xiàn)各機(jī)關(guān)的自私自利，體現(xiàn)「封疆建藩，各自為政」的狀況相互衝突的目標(biāo)漸進(jìn)式政府：領(lǐng)主式政府：勉強(qiáng)應(yīng)付的合作方式缺乏中央政府統(tǒng)合的治理（合作有間）（各自為政）聯(lián)合性政府：一致的目標(biāo)，相互強(qiáng)化的手段和諧的組織關(guān)係，但不用相互衝突的手段然能相互強(qiáng)化全觀型政府碎裂化政府：地盤(pán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)（合作無(wú)間）（爭(zhēng)權(quán)奪利）相互強(qiáng)化的目標(biāo)圖一目標(biāo)與手段間形成的治理關(guān)係資料來(lái)源：更正自Towardsholisticgovernance:Thenewreformagenda(p.31),by6Perri,D.Leat,K.Seltzer&G.Stoker,2002,London:PalgravePress.nogovernance應(yīng)視為缺乏中央政府統(tǒng)合的低度治理，或缺乏強(qiáng)而有力介入或協(xié)調(diào)的治理狀態(tài)，而不是「無(wú)治理」，因?yàn)闊o(wú)治理的狀況多發(fā)生在無(wú)政府狀態(tài)，作為聯(lián)合性政府的類型之一，不能視為無(wú)治理的結(jié)果。?12?全觀型治理之研究（四）碎裂化政府（fragmentedgovernment）：碎裂化政府指機(jī)關(guān)間有共同或周邊目標(biāo)，卻缺乏相互溝通與合作的管道，致使機(jī)關(guān)間執(zhí)行工具與手段呈現(xiàn)相互衝突的狀況，甚至導(dǎo)致地盤(pán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)（turfwars）。地盤(pán)或勢(shì)力（turf）是指各機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立自主的活動(dòng)範(fàn)圍或裁判權(quán)（Jones,1998:465），地盤(pán)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，各機(jī)關(guān)為鞏固勢(shì)力範(fàn)圍，在相互合作時(shí)，會(huì)保留實(shí)力或犧牲群體的利益Simmons,2002:51）。在缺乏溝通與協(xié)調(diào)條件下的碎裂化政府，將導(dǎo)致「爭(zhēng)權(quán)奪利」的結(jié)果。政策目標(biāo)與執(zhí)行手段間形成的治理關(guān)係，有「合作無(wú)間」的全觀型政府，「合作有間」的漸進(jìn)式政府，「各自為政」的領(lǐng)主式政府，「爭(zhēng)權(quán)奪利」的碎裂化政府。在全觀型治理之外，仍有三種不圓滿政府，不論是政策目標(biāo)或手段間的衝突，共同的特徵來(lái)自於機(jī)關(guān)間分立與切割的關(guān)係，亦即碎裂化的組織關(guān)係。二、碎裂化政府的意義與問(wèn)題來(lái)源席克斯認(rèn)為政府因功能分化及專業(yè)化，後續(xù)所造成機(jī)關(guān)間政策目標(biāo)與手段的衝突，不是組織「內(nèi)」問(wèn)題，而是一種組織「間」問(wèn)題，13其自於政府機(jī)關(guān)間的碎裂化發(fā)展。席克斯論及碎裂化政府（組織關(guān)係）看法之意涵包括：必須要強(qiáng)調(diào)，全觀型治理反對(duì)的不是專業(yè)化（specialisation），進(jìn)一步說(shuō)，他的敵人是碎裂化（6Perrietal.,2002:2）。整合的相反並不是分化，而是碎裂化，碎裂化是指專家間因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)所導(dǎo)致的結(jié)果（6Perrietal.,2002:37）。碎裂化是個(gè)複雜的問(wèn)題，它有無(wú)數(shù)種問(wèn)題來(lái)源，必須在完滿設(shè)計(jì)的全觀型治理中方能確知其來(lái)由（6Perrietal.,2002:53）。分化所指的是政治系統(tǒng)面對(duì)日益複雜的環(huán)境條件時(shí)，舊有系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)無(wú)法充分或有效發(fā)揮功能，致使產(chǎn)生功能不彰的問(wèn)題並危及系統(tǒng)之存續(xù)，為求系統(tǒng)的生計(jì)及內(nèi)在運(yùn)行的維繫，必須進(jìn)行系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能的分化，另設(shè)其他新的組織單位來(lái)履行新的功能。專業(yè)化是指系統(tǒng)內(nèi)部功能分殊化後，新功能執(zhí)行者必須強(qiáng)化具備的專門(mén)性知識(shí)及技術(shù)，以此滿足新功能之履行。但這些問(wèn)題並非是面對(duì)如棘手問(wèn)題時(shí)，無(wú)法加以充分處理的真切主因，因?yàn)檫@些問(wèn)題所體現(xiàn)的是個(gè)別機(jī)關(guān)「組織內(nèi)」（intra-organizational）的問(wèn)題，而造成諸多組織機(jī)關(guān)無(wú)法應(yīng)對(duì)交錯(cuò)性議題的主因卻是「組織間」（inter-organizational）的問(wèn)題。?13??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月?lián)Q言之，碎裂化是指不相同功能及專業(yè)的機(jī)關(guān)間，缺乏協(xié)調(diào)而無(wú)法溝通、合作與團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致各自為政的場(chǎng)面，無(wú)法有效處理共同的難題，造成政府機(jī)關(guān)個(gè)別或整體政策目標(biāo)執(zhí)行時(shí)的失敗。碎裂化不能是兩塊、多塊或均等的集團(tuán)化裂解，而是不規(guī)則、大數(shù)量及畸零化方向發(fā)展。其成因包括組織數(shù)量與類型的多樣化，以及無(wú)心與有意的碎裂化。第一，碎裂化發(fā)展與組織數(shù)量、類型有關(guān)，席克斯指出全觀性治理工作最少涉及三種治理的面向，其包括了：（一）治理的階層（tiers）：有全球、歐陸、全國(guó)、區(qū)域及地方層次。（二）功能整合（functions）：組織間功能是高度或低度整合。（三）部門(mén)（sector）：包括了公、私及志願(yuàn)性部門(mén)（6Perrietal.,2002:29）。在三面向共構(gòu)下，最少有三十種以上（5×2×3）的團(tuán)體與組織型態(tài)，實(shí)體現(xiàn)了組織的多樣性。其他，在功能分工原則下，組織間的距離與隔閡產(chǎn)生碎裂化，其可分為兩類，一是無(wú)心的（benign）碎裂化，另一則是有意的（malign）碎裂化。（一）無(wú)心的碎裂化無(wú)心的碎裂化是指碎裂化的發(fā)展並非出自本意，屬於非預(yù)期性的結(jié)果unanticipatedconsequences），成因包括（6Perrietal.,2002:40-41）：管理及預(yù)算控制焦點(diǎn)放在政策輸入面上：新公共管理的影響下，公部門(mén)將發(fā)展的焦點(diǎn)放在政策輸入面上，設(shè)計(jì)許多的指標(biāo)與公式來(lái)計(jì)算預(yù)算與績(jī)效的關(guān)係。採(cǎi)取的方式是對(duì)各個(gè)事項(xiàng)及流程進(jìn)行檢討，從各個(gè)環(huán)節(jié)及流程細(xì)節(jié)著手，這也將導(dǎo)致切割事物關(guān)連性及看小不看大的狀況，忽略事物間相互影響的關(guān)係，造成見(jiàn)樹(shù)不見(jiàn)林的結(jié)果。廉潔度的要求：傳統(tǒng)對(duì)公部門(mén)的管理是採(cǎi)嚴(yán)苛的態(tài)度，在性惡論的假設(shè)下，施政措施放在防弊及課責(zé)（accountability）上。立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中，對(duì)監(jiān)察與立法工作產(chǎn)生不對(duì)稱的比率，立法機(jī)關(guān)專注在監(jiān)督與反貪瀆上，忽略政策間的關(guān)連性，間接造成碎裂化。消費(fèi)者導(dǎo)向政府：在滿足消費(fèi)者需要的條件下，公共服務(wù)的供應(yīng)有著較高的要求，但以滿意度為前提的公共服務(wù)，未必能驅(qū)使公部門(mén)進(jìn)行機(jī)關(guān)間功能或事務(wù)的整合，發(fā)展水平式或垂直關(guān)係的合作。功能性組織的策略性決定：許多功能性的組織欲進(jìn)行策略性發(fā)展，但考量點(diǎn)是以組織自己需求出發(fā)，或僅針對(duì)組織功能的變遷進(jìn)行改造，但單方性的考?14?全觀型治理之研究量與改造方式，在缺乏與其他組織溝通的狀況下，會(huì)造成碎裂化的結(jié)果。民主要求下的公共服務(wù)：在民主的壓力下，人民希望能有更多及多元的服務(wù)，但在未完滿釐清及規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)間功能整合從前，要求更多的服將使得機(jī)關(guān)組織朝向碎裂化發(fā)展。而無(wú)心的碎裂化導(dǎo)致的結(jié)果有（6Perrietal.,2002:37-38）：執(zhí)行政策時(shí)未將其他組織納入考量，致使其他機(jī)關(guān)必須面對(duì)潛在的負(fù)面見(jiàn)效，與可能增加的機(jī)關(guān)成本。形成計(jì)畫(huà)間相互衝突（conflictingprogrammes）的結(jié)果，相關(guān)機(jī)關(guān)所追求的大方向是一致的，但各單位各自執(zhí)行政策目標(biāo)，卻因?yàn)椴秸{(diào)不一致，造成彼此的制肘。相同的政策目標(biāo)使用重複的資源而造成浪費(fèi)。政策目標(biāo)間的相互衝突。政策見(jiàn)效中斷及缺乏延續(xù)性（lackofsequencing），無(wú)法達(dá)成預(yù)期見(jiàn)效。（二）有意的碎裂化有意的碎裂化發(fā)展，其成因來(lái)自於（6Perrietal.,2002:42-43）：政治人物對(duì)機(jī)關(guān)人員及組織的控制：政治人物為求對(duì)官僚及公務(wù)機(jī)關(guān)的有效控制，採(cǎi)取「分立後統(tǒng)治」策略（divideandrule），基於好意以及有效監(jiān)督，而對(duì)機(jī)關(guān)組織進(jìn)行切割，但過(guò)度的劃分及割裂，將無(wú)法發(fā)揮組織應(yīng)有的整體見(jiàn)效。專業(yè)獨(dú)佔(zhàn)問(wèn)題：專業(yè)性的人員基於自利心態(tài)，面對(duì)複雜問(wèn)題時(shí)，對(duì)外宣稱自己的專業(yè)性與獨(dú)佔(zhàn)性，在處理事務(wù)時(shí)則以機(jī)關(guān)組織之權(quán)限為由，將專業(yè)事務(wù)的界線做出區(qū)隔與範(fàn)圍，在範(fàn)圍外之事務(wù)，便不加處理，此亦造成了碎裂化?？刂乒?fàn)圍的極大化：高級(jí)文官基於專業(yè)性及年資優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造出自己的獨(dú)特利益，將自己影響力極大化，公務(wù)機(jī)關(guān)成為高級(jí)文官的王國(guó)。此一少數(shù)官員的個(gè)人王國(guó)，除將權(quán)力極大化，確立各自地盤(pán)，相互之間井水不犯河水，遇事時(shí)便推諉塞責(zé)。而有意的碎裂化所導(dǎo)致的結(jié)果有（6Perrietal.,2002:38-39）：個(gè)別的單位預(yù)期自己能獨(dú)力完成任務(wù)，在缺乏與其他機(jī)關(guān)溝通的狀況下，以單一的視野來(lái)對(duì)待問(wèn)題，消除其他看法，致使政策結(jié)果呈現(xiàn)片面化與侷限性的發(fā)展，無(wú)法有效回應(yīng)及處理實(shí)際的問(wèn)題。?15??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月對(duì)於政策問(wèn)題無(wú)法做出明確且簡(jiǎn)潔的類型劃分，致使無(wú)法清楚認(rèn)知問(wèn)題的關(guān)鍵，並以給予有效、完滿與精準(zhǔn)的診斷。在供應(yīng)服務(wù)過(guò)程中，因?yàn)楦鲉挝粓?jiān)持自己的事權(quán)範(fàn)圍，在面對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)有許多的空隙及裂縫，形成掛一漏萬(wàn)及漏洞百出的狀況。當(dāng)組織的類型越多，相互的距離與陌生感便會(huì)增加，若政府機(jī)關(guān)無(wú)周祥完備的視野，僅以自己需求作為考量，即使行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是良善的，亦會(huì)造成組織的疏離與裂解。若再加上機(jī)關(guān)組織之成員抱有私心，成心形成組織間的隔閡與距離，希望以此行徑獲利與擴(kuò)大自己的影響力，長(zhǎng)此過(guò)去除產(chǎn)生無(wú)效率、增加成本、政策無(wú)延續(xù)性外，更可能導(dǎo)致衝突、推諉卸責(zé)或相互對(duì)抗的狀況，形成治理危機(jī)。三、作為共同難題的棘手問(wèn)題對(duì)於碎裂化政府的焦慮，來(lái)自於人們所面對(duì)的棘手問(wèn)題，席克斯對(duì)棘手問(wèn)題有不相同的界定，如：要解決超越了數(shù)種機(jī)關(guān)界線（boundaries）的複雜問(wèn)題，需要新途徑（6Perri,1997:10）。人民擁有聯(lián)合性問(wèn)題（joined-upproblems），人民的問(wèn)題並不依照學(xué)科、專業(yè)或組織的界線（borders）而來(lái)，問(wèn)題的結(jié)果是許多部門(mén)、官署、專業(yè)及政策領(lǐng)域之產(chǎn)物（6Perrietal.,1999:48）。棘手問(wèn)題是指一種超越了數(shù)個(gè)部門(mén)界線（crossdepartmentalboundaries）的問(wèn)題，致使沒(méi)有單一部門(mén)能獨(dú)自輕易解決該問(wèn)題（6Perrietal.,2002:34）。席克斯並沒(méi)有對(duì)棘手問(wèn)題的緣起多做說(shuō)明，但棘手問(wèn)題卻是現(xiàn)今政府所要面對(duì)的課題。現(xiàn)今社會(huì)在全球化、物質(zhì)化、後現(xiàn)代、後工業(yè)及資訊化等潮流影響下，與傳統(tǒng)社會(huì)相較，社會(huì)情勢(shì)更形複雜，政策問(wèn)題的棘手性不言可喻。其他，如何對(duì)天然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)警、防護(hù)與善後管理，也成為高度關(guān)注的棘手問(wèn)題。席克斯未對(duì)棘手問(wèn)題的成因多加闡述，可由其他研究者的看法加以補(bǔ)充。如李區(qū)（RobertLeach）及培西-史密斯（JaniePercy-Smith）指出棘手問(wèn)題的特質(zhì)有（Leach&Percy-Smith,2001:186-187）：（一）這些問(wèn)題是多面向且相互連結(jié)的（multifaceted）。（二）無(wú)法由單一層級(jí)的組織與政府來(lái)解決。?16?全觀型治理之研究（三）涉及多種層級(jí)與類型的機(jī)關(guān)組織。（四）這些問(wèn)題屬性無(wú)法輕易的劃分至既存的部會(huì)結(jié)構(gòu)中。（五）棘手問(wèn)題的解決需要多方參與者長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)。而蘇立文（HelenSullivan）及史凱特（ChrisSkelcher）認(rèn)為棘手問(wèn)題涉及了多方的參與者，也涉及了多種組織的權(quán)限範(fàn)圍，其亦被稱做「相互交錯(cuò)的議題」cross-cutingissues）（Sullivan&Skelcher,2002:19,56）。以二○○三年我國(guó)的SARS事件為例，SARS發(fā)展初期人們僅認(rèn)知為呼吸道疾病，當(dāng)北市和平醫(yī)院出現(xiàn)集體感染及致死案例時(shí)，人們才驚覺(jué)此傳生病的嚴(yán)重性。SARS作為棘手問(wèn)題，絕非衛(wèi)生署疾病管制局單一機(jī)構(gòu)能處理，SARS防治涉及出入境、戶政、民政、警政及醫(yī)療等事務(wù)，之後醫(yī)療物資的搶購(gòu)與囤積，讓SARS的懼怕氣氛延長(zhǎng)全社會(huì)。SARS的傳染特質(zhì)，讓人們不願(yuàn)出入公共場(chǎng)所，使得餐飲及娛樂(lè)事業(yè)虧損，民間消費(fèi)力下滑，而每天口罩掩面相對(duì)，更造成人與人之間的疏離與猜疑。SARS涉及範(fàn)圍甚廣，不是衛(wèi)生署能單獨(dú)處理完成，其需要中央諸部會(huì)、地方機(jī)關(guān)與民間機(jī)構(gòu)共同參與，為複雜與棘手問(wèn)題的代表。而「棘手問(wèn)題」及「相互交錯(cuò)的議題」並不是新的議題類型，自古就有，但在傳統(tǒng)的決策理論中，給予的關(guān)注有限。傳統(tǒng)決策模型的流程，從意見(jiàn)蒐集與追蹤，至議題的界定與問(wèn)題探討與意見(jiàn)評(píng)估，進(jìn)而完成政策與立法程序，執(zhí)行並進(jìn)行事後的評(píng)估。李區(qū)及培西-史密斯指出傳統(tǒng)決策模型不足之處為（Leach&Percy-Smith,2001:187-188,191）：（一）此種決策是一種線性過(guò)程（linearprocess），以簡(jiǎn)單的單線流程來(lái)說(shuō)明複雜及交互影響的決策程序?qū)嵱胁蛔恪＃ǘ┦菃我粰C(jī)關(guān)為中心的決策程序，即以單組織的視野制訂政策，官員及專家在單位內(nèi)討論後，附加精美的計(jì)算，稱為理性決策，但以單一視野進(jìn)行決策卻是有限的。（三）是一種「一次買(mǎi)斷」（one-off）的政策，亦即將每個(gè)政策視為個(gè)別政策，相互間毫無(wú)關(guān)係，每個(gè)決策都是新的開(kāi)始。對(duì)於政策問(wèn)題複雜度的認(rèn)識(shí)，實(shí)影響決策方式與組織的發(fā)展，全觀型治理認(rèn)知的政策問(wèn)題，其構(gòu)成是特別複雜的，呈現(xiàn)混沌的狀態(tài)，亦即世界不是簡(jiǎn)單排列與輕易化約的機(jī)械化序次，而是有高度的有時(shí)與不確定性。此一視野除修正傳統(tǒng)的決策模型，更影響了決策過(guò)程中的組織關(guān)係。因?yàn)檎叩慕Y(jié)果與影響不是一次買(mǎi)斷的，是遞迴（recursive）、不斷來(lái)回衝擊與反饋的，並有長(zhǎng)遠(yuǎn)的後續(xù)效應(yīng)，影響的對(duì)象?17??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月及關(guān)係人甚為廣泛。面對(duì)非線性與遞迴的政策結(jié)果，有限理性的個(gè)別決策者，無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)起全面規(guī)劃與執(zhí)行之責(zé)，必須由不相同功能及類型的相關(guān)機(jī)關(guān)，以共同協(xié)商與相互合作的方式來(lái)面對(duì)之，消除潛在非預(yù)期結(jié)果（unintendedconsequence）Leach&Percy-Smith,2001:190-191）對(duì)此，便需要一種整體性決策視野，全觀型治理便體現(xiàn)其政策科學(xué)上的意義。

14四、戰(zhàn)勝碎裂化問(wèn)題的協(xié)調(diào)作用面對(duì)棘手問(wèn)題時(shí)，戰(zhàn)勝碎裂化組織關(guān)係所需的是協(xié)調(diào)，席克斯對(duì)協(xié)調(diào)看法的探討也經(jīng)過(guò)數(shù)個(gè)階段的發(fā)展。在一九九九年《圓桌中的治理－全觀型政府的策略》書(shū)中，席克斯論及整合之法，認(rèn)為整合即是要戰(zhàn)勝碎裂化問(wèn)題，它不是一種新的技巧，而是一種策略性的工作（strategicwork）。15至二○○二年《朝向全觀型治理》，對(duì)於整合活動(dòng)作了進(jìn)一步區(qū)分，其所採(cǎi)取的階段包括了協(xié)調(diào)與整合兩部分，協(xié)調(diào)階段著重相關(guān)組織對(duì)全觀型治理所應(yīng)具備的資訊（information）、認(rèn)知（cognition）與決定（decision），並將兩個(gè)以上分立領(lǐng)域（separatefields）中的個(gè)體連結(jié)，使其認(rèn)知相互相互連結(jié)的事實(shí)，並朝向簽訂協(xié)定或互相同意（agreement）方向發(fā)展，藉此防備過(guò)度碎裂化或造成負(fù)面外面性問(wèn)題（negativeex-ternalities）。整合階段則著重執(zhí)行（execution）、完成（implementation）及採(cǎi)取實(shí)際行動(dòng)（practicalaction），將政策規(guī)劃中目標(biāo)與手段折衝的結(jié)果加以實(shí)踐，並建立無(wú)縫隙計(jì)畫(huà)（fullyseamlessprogrammes）（6Perrietal.,2002:34）。全觀型治理著重整體性決策視野，主張機(jī)關(guān)組織間相互協(xié)調(diào)與整合，能消除非預(yù)期結(jié)果，讓有效資源發(fā)揮更大效能，為組織創(chuàng)造更多績(jī)效。如何為組織創(chuàng)造績(jī)效與優(yōu)勢(shì)，推行策略與展現(xiàn)方式為何，則是全觀型治理另一研究焦點(diǎn)，因?yàn)樘接懼黝}與篇幅限制，本文對(duì)此問(wèn)題不多作闡述，待筆者日後撰文敘述之。15在策略性的整合工具箱（tool-kit）中，其擁有的策略性工具包括了納入考量（takingintoaccount）、對(duì)話（dialogue）、聯(lián)合性計(jì)畫(huà)（jointproject）、聯(lián)合及共同開(kāi)發(fā)（jointven-ture）、衛(wèi)星化（satellite）、策略聯(lián)盟（strategicalliance）、結(jié)盟（union）與合併（merger）（6Perrietal.,1999:63）。?18?全觀型治理之研究表一從協(xié)調(diào)到緊密化發(fā)展的關(guān)係與策略類型關(guān)係的範(fàn)疇主體間關(guān)係型態(tài)定義協(xié)調(diào)納入考量考量到策略發(fā)展對(duì)他人及他人對(duì)自己的影響對(duì)話資訊的交換聯(lián)合性計(jì)畫(huà)暫時(shí)性的聯(lián)合計(jì)畫(huà)或聯(lián)合工作整合聯(lián)合性工作暫時(shí)性的合作聯(lián)合及共同開(kāi)發(fā)在重要的計(jì)畫(huà)上，進(jìn)行長(zhǎng)期性的共同規(guī)劃與工作，此一長(zhǎng)期性的規(guī)劃與最少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)衛(wèi)星化獨(dú)立的個(gè)體間，創(chuàng)造出達(dá)成整合與共有的機(jī)制逐漸的緊密及相互策略聯(lián)盟在某些議題上，進(jìn)行長(zhǎng)期性的共同計(jì)畫(huà)及工作的涉入，此一長(zhǎng)期性的規(guī)劃與最少一個(gè)以上參與主體的任務(wù)有關(guān)結(jié)盟形式性的行政統(tǒng)一，但仍維持明確的自主性及身份合併相互溶解並創(chuàng)造單一主體及身份的新結(jié)構(gòu)資料來(lái)源：“Joined-upgovernmentinthewesternworldincomparativeperspective:aprelimi-naryliteraturereviewandexploration,”by6JournalPeri,2004a,ofpublicAdmini-strationResearchandTheory,14(1),108.至二○○四年時(shí)，席克斯將既有的全觀型治理運(yùn)行階段從二階段增為三階段，如表一所示，分為協(xié)調(diào)、整合、逐漸的緊密及相互的涉入（increasingclosenessandmutualinvolvement）。協(xié)調(diào)是政策形塑與規(guī)劃階段，整合是共同工作與權(quán)利義務(wù)明確分配的階段，逐漸緊密與相互涉入是全觀型治理效益發(fā)揮時(shí)，各組織嘗試更密切、深入、長(zhǎng)期合作的考量，朝向結(jié)盟（union）與合併（merger）等，擁有高度一致化與更緊密的合作方式。能夠看出全觀型治理的理論建構(gòu)是個(gè)精美工程，不僅是對(duì)政府組織型態(tài)差異進(jìn)行整合的「大型工程」（agreatengineering），更是如何進(jìn)行策略規(guī)劃與精美調(diào)控的「點(diǎn)滴工程」（thepiecemealofengineering）。作為複雜工程首要階段的協(xié)調(diào)，與整合有親近關(guān)係，席克斯的看法包括：沒(méi)有協(xié)調(diào)的整合，將導(dǎo)致紊亂及事半功倍?（6Perrietal.,1999:24）。協(xié)調(diào)失靈的結(jié)果最終將破壞整合的發(fā)展（6Perrietal.,1999:25）。協(xié)調(diào)與整合的重要工作是要明確區(qū)分，其相互獨(dú)立，協(xié)調(diào)與整合間是必?19??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月須區(qū)分的?（6Perrietal.,2002:53）。作為整合的先前作業(yè)，協(xié)調(diào)對(duì)於組織關(guān)係發(fā)展影響甚大，席克斯對(duì)於協(xié)調(diào)與組織發(fā)展的描述，分別為：協(xié)調(diào)問(wèn)題來(lái)由於組織的功能原則，其包括：1.供應(yīng)了正確的服務(wù)卻沒(méi)效率、沒(méi)彈性且緩慢。2.供應(yīng)了錯(cuò)誤的服務(wù)。3.人民被棄而沒(méi)有服務(wù)（6Perri,1997:32）。協(xié)調(diào)指涉了官署間的聯(lián)合性及整體性工作、聯(lián)合資訊系統(tǒng)、對(duì)話，以及共同計(jì)畫(huà)與決策過(guò)程。而整合所關(guān)注的，即是形塑共同的組織結(jié)構(gòu)與專業(yè)業(yè)務(wù)的合併，及之後的實(shí)際執(zhí)行行動(dòng)（6Perrietal.,2002:33;2004a:106）。在公共管理中的協(xié)調(diào)，是讓非極端形式的制度性連帶體（institutionalsolidarity）間能表達(dá)不相同的承諾與約束（6Perrietal.,2002:79）。16從組織間協(xié)調(diào)及其策略著手，讓管理者認(rèn)知可能的角色，及讓協(xié)調(diào)者與被協(xié)調(diào)者認(rèn)知治理的工具，並讓不相同社會(huì)連帶體亦有所認(rèn)知，?這是個(gè)難走的鋼索，使我們有必要認(rèn)知組織間協(xié)調(diào)的不相同形式，及協(xié)調(diào)與非協(xié)調(diào)途徑的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)（6Perrietal.,2002:84）。從二○○二年起，席克斯開(kāi)始援用解決之道（settlements）來(lái)指涉解決社會(huì)連帶體間組織關(guān)係的協(xié)調(diào)看法，解決之道的意義雖與協(xié)調(diào)周邊，但席克斯將解決之道從協(xié)調(diào)作為整合首要階段的過(guò)程面向，轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)的組織關(guān)係面向，17其要意有：16制度性連帶體（institutionalsolidarity）在該段文章中是指社會(huì)組織，席克斯援用涂爾幹的說(shuō)法，認(rèn)為社會(huì)組織及團(tuán)體是一種社會(huì)連帶體或社會(huì)團(tuán)結(jié)體（socialsolidarity），席克斯在相關(guān)文獻(xiàn)中將社會(huì)組織與社會(huì)連帶體看法交互使用，關(guān)於社會(huì)連帶體的意義，後文中將闡述之。此一轉(zhuǎn)向與分析碎裂化之路徑有關(guān)，在《朝向全觀型治理》中對(duì)碎裂化問(wèn)題的分析有兩條路徑，一是提出無(wú)心與有意的碎裂化結(jié)果，另一則是探討碎裂化問(wèn)題的組織關(guān)係來(lái)源，亦即從組織社會(huì)學(xué)的角度探討之。兩條分析路徑間實(shí)無(wú)衝突，無(wú)心與有意的碎裂化結(jié)果分析，是從機(jī)關(guān)組織的個(gè)體考量出發(fā)，指出每個(gè)機(jī)關(guān)組織可能觸犯的碎裂化錯(cuò)誤。組織關(guān)係及組織社會(huì)學(xué)之面向，則是從整體性的視野來(lái)觀察，以鳥(niǎo)瞰的方式指出社會(huì)體系間組織關(guān)係碎裂的類型與成因。對(duì)席克斯而言，其所關(guān)注的焦點(diǎn)屬於組織關(guān)係及組織社會(huì)學(xué)的面向，因?yàn)檎吓c協(xié)調(diào)所著重的，是功能分工原則下，機(jī)關(guān)組織性質(zhì)與屬性之差異，此一面向是客觀的、社會(huì)性的及常存的，是機(jī)關(guān)組織間需要整合的根本因素，而?20?全觀型治理之研究社會(huì)生計(jì)能力（socialviability）?是一個(gè)規(guī)範(fàn)性的環(huán)節(jié)，必須藉由形塑可運(yùn)行的協(xié)調(diào)方式，並讓社會(huì)連帶體組織起來(lái)，讓他們認(rèn)知關(guān)於協(xié)調(diào)與制度化的方式。?界定敵對(duì)社會(huì)連帶體間的解決之道，使其認(rèn)知組織關(guān)係是如何運(yùn)行（6Perrietal.,2002:83）。為了維繫制度生計(jì)性，任何限制動(dòng)亂發(fā)生的安排都可視為解決之道，如社會(huì)與政治和解，創(chuàng)造共存的實(shí)用結(jié)構(gòu)?（6Perri,2003a:402）。解決之道一詞亦可用來(lái)指爭(zhēng)論解決的過(guò)程及其結(jié)果（6Perri,2004b:4）。以上的明能夠看出協(xié)調(diào)意義的多樣性，席克斯對(duì)於協(xié)調(diào)的看法與字典的意義周邊。18協(xié)調(diào)的功能重要，協(xié)調(diào)涉及的面向有二，一是過(guò)程面向，即作為整合過(guò)程之首，協(xié)調(diào)的失敗將導(dǎo)致後續(xù)整合的破局。第二則是組織關(guān)係面向，協(xié)調(diào)面對(duì)的是組織文化、理念的差異及相互潛在的衝突，亦即組織碎裂化的來(lái)源。在過(guò)程方面，協(xié)調(diào)是讓分別或分裂的社會(huì)組織走向團(tuán)結(jié)（fromfragmentationtosolidarity），團(tuán)結(jié)之後的整合結(jié)構(gòu)與權(quán)利義務(wù)，能創(chuàng)造更進(jìn)一步的合作，若無(wú)縝密與有效的協(xié)調(diào)過(guò)程，第二及第三階段實(shí)難以完滿的建構(gòu)。若將全觀型治理視為召開(kāi)圓桌會(huì)議，整合階段著重的是會(huì)議中，參與者商討哪些是重要議題、議題排列順序、政策目標(biāo)與手段間如何折衝、訂立執(zhí)行階段、確立相互的權(quán)利義務(wù)。逐漸緊密及長(zhǎng)期性的合作，涉及下一回合圓桌會(huì)議召開(kāi)的可能性，朝向多回合與多場(chǎng)次的方向發(fā)展。協(xié)調(diào)的作用即是讓面對(duì)棘手問(wèn)題的組織或涉入者願(yuàn)意消除歧見(jiàn)一起上桌，並在願(yuàn)意上桌的同時(shí)，創(chuàng)造相互溝通的語(yǔ)言及議題，使其認(rèn)知政策或問(wèn)題的重要性，朝向真誠(chéng)的對(duì)話與溝通，進(jìn)而形塑整合的契機(jī)。在無(wú)心與有意的碎裂化是可自我防備的，並非不能調(diào)停。其他，席克斯在後續(xù)的著作中，多將焦點(diǎn)放在組織關(guān)係及組織社會(huì)學(xué)面向上，探討關(guān)於碎裂化、組織間衝突及對(duì)制度生計(jì)性影響之問(wèn)題，著重總體視野下的制度設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)手段。最正確的例證，即是對(duì)新涂爾幹理論的闡釋與分析，證明席克斯著重組織關(guān)係與組織社會(huì)學(xué)之面向。1.簡(jiǎn)明牛津英文辭典中指出：「協(xié)調(diào)即是將許多不相同部分的事物調(diào)整進(jìn)入適當(dāng)?shù)幕虮匾年P(guān)係中，以確保不相同部分事物間的和諧與有效運(yùn)行。（Fowler&Fowler,1990:253）」2.柯林斯英語(yǔ)辭典指出：「協(xié)調(diào)是將多樣或不相同的元素加以組織或整合使其能調(diào)和或順暢的運(yùn)行，並形成一種和諧的序次。（Hanks,Long&Urdang,1979:331）」3.新標(biāo)準(zhǔn)英語(yǔ)辭典中指出：「協(xié)調(diào)是形塑或創(chuàng)造和諧與互惠的關(guān)係?！梗‵unk,1953:577）」4.世界書(shū)籍字典中指出：「協(xié)調(diào)是將多樣的事物安排在適切的序次中，?使其能形成一種系統(tǒng)，?相互和諧的運(yùn)轉(zhuǎn)。（Barnhart&Barnhart,1984:458）」?21??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月組織關(guān)係面向上，席克斯論及社會(huì)組織的多樣性，視協(xié)調(diào)為促成組織團(tuán)結(jié)的方法，而協(xié)調(diào)必須採(cǎi)取多樣與彈性的作法，防備單一方式（6Perrietal.,2002:84）。亦即當(dāng)面臨高度裂解的組織關(guān)係時(shí)，單靠法律規(guī)範(fàn)是不夠的，必須依靠多樣化、彈性及具包括性的協(xié)調(diào)手段。以下，便探討席克斯所論及協(xié)調(diào)與組織多樣性的後設(shè)學(xué)說(shuō)－新涂爾幹理論。肆、新涂爾幹理論：組織型態(tài)多樣性與協(xié)調(diào)方式多元化席克斯在二○○○年後的許多著作中提及新涂爾幹理論，新涂爾幹理論為抽象的隱喻，指出在組織多樣化的狀況下，應(yīng)採(cǎi)行多元的協(xié)調(diào)方式。新涂爾幹理論是組織社會(huì)學(xué)研究，是個(gè)抽象性的學(xué)說(shuō)，指出全觀型治理背後預(yù)設(shè)的人類境況，而國(guó)內(nèi)對(duì)新涂爾幹學(xué)說(shuō)介紹有限，以下便闡述之。一、組織社會(huì)學(xué)與新涂爾幹理論人是社會(huì)與群居的動(dòng)物，因不相同需求組成各式組織團(tuán)體，而各式組織團(tuán)體構(gòu)成了社會(huì)。與傳統(tǒng)社會(huì)相較之下，現(xiàn)代組織更為多樣，組織與社會(huì)互動(dòng)關(guān)係更形親近與複雜，組織社會(huì)學(xué)研究，即是從組織形成、組織內(nèi)發(fā)展、組織間互動(dòng)、組織與社會(huì)環(huán)境交互作用等角度，觀察與闡釋社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。組織社會(huì)學(xué)的發(fā)展約有五個(gè)時(shí)期，十九世紀(jì)末、一九二○至四○年代、一九五○至七○年代、一九七○至九○年代、一九九○年代以後。十九世紀(jì)末是社會(huì)學(xué)創(chuàng)始期，多從宏觀視野與鉅型理論闡釋社會(huì)變遷，組織社會(huì)學(xué)研究為鉅型理論子題，或伴隨宏觀社會(huì)變遷討論而來(lái)，研究代表如馬克斯、涂爾幹、韋伯等。一九二○至四○年代是科學(xué)管理時(shí)期，強(qiáng)調(diào)工業(yè)化中組織團(tuán)體內(nèi)部管理的效率化與科學(xué)化，希望能提升個(gè)人及組織的產(chǎn)值，其代表如泰勒（FrederickTaylor）的科學(xué)管理理論與梅堯（GeorgeEltonMayo）的霍桑實(shí)驗(yàn)；其他，人群關(guān)係與非正式組織也是此時(shí)期研究課題，代表人物如巴納德（ChesterIrvingBarnard）。一九五○至七○年代，行為主義與通用系統(tǒng)理論運(yùn)動(dòng)（generalsystemsmovement）流行，組織社會(huì)學(xué)研究有韋伯與科層制研究，其代表如布勞（PeterBlau）、高德納（AlvinGouldner）及賽爾茲尼克（PhilipSelznick）等，其他，還有組織決策理論，如賽蒙（HerbertSimon）的有限理性與組織行為研究。一九七○至九○年代組織社會(huì)學(xué)研究焦點(diǎn)，放在「組織與環(huán)境間關(guān)係」上，代表理論有權(quán)變?22?全觀型治理之研究理論、資源依賴?yán)碚?、群體生態(tài)理論、交易成本理論、組織學(xué)習(xí)理論、新馬克斯主義與新制度論等。一九九○年代以後，因社會(huì)環(huán)境快速多樣變化，組織社會(huì)學(xué)朝向更多元方向研究，代表理論如社區(qū)主義、後現(xiàn)代組織論及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論等（Eldridge&Crombie,1974:18;Scott,1994:xii-xvii；周雪光，2003：17-22）。新涂爾幹理論是創(chuàng)始期涂爾幹學(xué)說(shuō)的演進(jìn)，創(chuàng)始期的重要社會(huì)學(xué)家，都有一套觀察社會(huì)的視野與理念，被後世奉為模範(fàn)與圭臬，並為組織社會(huì)學(xué)研究供應(yīng)洞見(jiàn)。以社會(huì)學(xué)三大家的馬克斯、韋伯及涂爾幹為例，馬克斯認(rèn)為現(xiàn)代資本主義社會(huì)組織，分為資本家與無(wú)產(chǎn)階級(jí)兩類，資本家基於牟利與資本累積目的，不斷剝削無(wú)產(chǎn)階級(jí)，為求勞動(dòng)與分配的公正性，無(wú)產(chǎn)階級(jí)必須打倒資本家並奪回生產(chǎn)工具，並讓國(guó)家自然萎縮，建立生產(chǎn)工具公有的無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)，資本主義社會(huì)組織間是「剝削與鬥爭(zhēng)」關(guān)係。韋伯認(rèn)為現(xiàn)代資本主義發(fā)展，來(lái)自於依法行政、效率與強(qiáng)盛的現(xiàn)代國(guó)家，其所依靠的是專業(yè)化、理性化與法理型權(quán)威的官僚，官僚長(zhǎng)期佔(zhàn)有公共職務(wù)與權(quán)威，其他組織對(duì)於官僚的依賴只會(huì)增加，官僚對(duì)其他組織是「獨(dú)佔(zhàn)與支配」關(guān)係。涂爾幹認(rèn)為資本主義及工業(yè)化社會(huì)是繁複分工的社會(huì)，社會(huì)組織有著內(nèi)部高度周邊性，但對(duì)外高度差異性的性質(zhì)，這將造成社會(huì)組織間的嫌隙與衝突，必須採(cǎi)行多樣的法律型態(tài)，取代傳統(tǒng)懲罰性的法律，調(diào)和多樣型態(tài)組織間的差異，以求社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧，社會(huì)組織間是「團(tuán)結(jié)與協(xié)調(diào)」關(guān)係（Eldridge&Crombie,1974:136-137,149;Kerstholt,1989:128-129）。社會(huì)學(xué)三大家的思想流傳後世，並發(fā)展出獨(dú)立的研究學(xué)圈，馬克斯的學(xué)說(shuō)除了建立共產(chǎn)主義與龐大共產(chǎn)國(guó)家外，更形成蓬勃的新馬克斯主義思潮，影響哲學(xué)、文學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)及法學(xué)等領(lǐng)域，研究代表族繁不及備載。二戰(zhàn)後科層制研究、社會(huì)階層化研究與新韋伯學(xué)派興起，其代表如紀(jì)登斯（AnthonyGiddens）、帕金（FrankParkin）和戈德索普（JohnGoldthrope）（童星、張海波，2007）。而涂爾幹對(duì)後來(lái)社會(huì)學(xué)的影響，即是社會(huì)科學(xué)研究方法以及社會(huì)運(yùn)行功能的觀察，為帕深思（TalcottParsons）及莫頓（RobertMerton）等人所參考，建立結(jié)構(gòu)功能論（structuralfunctionalism）。新涂爾幹理論的創(chuàng)始者，是英國(guó)人類及社會(huì)學(xué)家道格拉斯（MaryDouglas）。道格拉斯推行涂爾幹「社會(huì)學(xué)任務(wù)之一是確定社會(huì)類型」原則，以及「各社會(huì)組織有其獨(dú)特團(tuán)結(jié)、規(guī)約與運(yùn)行方式」之主張，從事社會(huì)∕文化現(xiàn)象的分類與比較研究。一九七○年《自然符號(hào)》（NaturalSymbols）一書(shū)中，提出「格∕群」圖示（grid/groupscheme），作為社會(huì)∕文化分類架構(gòu)，「格」指成員行為碰到組織規(guī)?23??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月約管制的強(qiáng)弱，「群」則是組織團(tuán)結(jié)與凝聚力的高低，依據(jù)「格∕群」的強(qiáng)弱高低分成四種社會(huì)組織，代表著四種文化與行為規(guī)約類型，可作為跨國(guó)與跨文化比較研究的依據(jù)（Patel,2007:1538-1539；鮑磊，2008）。道格拉斯之後用「格∕群」圖示從事許多研究，並為其他研究者運(yùn)用，研究者人數(shù)有相當(dāng)規(guī)模，席克斯更於二○○八年將新涂爾幹理論相關(guān)研究彙整，初版《文化的制度性動(dòng)力：新涂爾幹學(xué)圈》（TheInstitutionalDynamicsofCulture:theNewDurkheimians）一書(shū)。席克斯將新涂爾幹理論的「格∕群」圖示運(yùn)用在全觀型治理，意指現(xiàn)代社會(huì)組織的多樣性、關(guān)係複雜性與多元協(xié)調(diào)方式的必要性。二、新涂爾幹理論的意義席克斯指出新涂爾幹理論的主張是（6Perri&Peck,2004:88-89）：（一）每一種社會(huì)組織或社會(huì)連帶體（socialsolidarity），擁有獨(dú)特的組織制度及思慮方式，其有助於組織的凝聚，及指導(dǎo)組織成員的判斷與行動(dòng)，成為與其他組織團(tuán)體差異的來(lái)源。（二）每一種社會(huì)連帶體藉由對(duì)抗其他社會(huì)連帶體及進(jìn)行負(fù)面反饋（negativefeed-back）來(lái)確保自己的生計(jì)，並以正面反饋（positivefeedback）來(lái)維護(hù)自己獨(dú)特的制度。（三）各個(gè)連結(jié)體中的正面反饋過(guò)度發(fā)展，便會(huì)破壞自己的生計(jì)能力，當(dāng)反饋力量過(guò)當(dāng)，便會(huì)成為一種反功能，將導(dǎo)致組織朝向單一及機(jī)械性的方向發(fā)展。（四）當(dāng)正面反饋的動(dòng)力過(guò)當(dāng)發(fā)展時(shí)，內(nèi)部制度便無(wú)法約束成員，該連帶體中的成員便會(huì)尋求其他連帶體的庇護(hù)。（五）接著便會(huì)形成數(shù)個(gè)連帶體間的聯(lián)盟（coalitions）或混淆體（hybrids）。（六）混淆體內(nèi)再反饋，進(jìn)而再產(chǎn)生破壞，造成混淆體或聯(lián)盟的崩解。（七）尋求社會(huì)體系穩(wěn)定發(fā)展的機(jī)會(huì)即是找尋解決之道（settlements），其最少有四種解決之道，用以探討社會(huì)連帶體間互動(dòng)與合作的機(jī)會(huì)。（八）社會(huì)組織（社會(huì)連帶體）所處的體系，是個(gè)不穩(wěn)定的體系，是一種衝突性的互賴（conflictualinterdependence）狀態(tài)，隨時(shí)處在制度化與解制化deinstitutionalization）的過(guò)程中。上述新涂爾幹理論的八點(diǎn)主張，有其饒口與模糊之處，以下將次序說(shuō)明之。?24?全觀型治理之研究三、作為氛圍、組織及制度的社會(huì)連帶社會(huì)組織作為一種社會(huì)團(tuán)結(jié)體或社會(huì)連帶體（socialsolidarity），是指社會(huì)組織作為人群聚合體，有其人群關(guān)係、價(jià)值理念、發(fā)展動(dòng)力與內(nèi)部規(guī)範(fàn)，若從組織文化與社會(huì)心理的角度論之，社會(huì)連帶體亦是一種組織氛圍（emotions）的展現(xiàn)（6Perri,2002:265）。組織氛圍是指一種人群的集體心理反應(yīng)，在同一組織中基於共同的熱誠(chéng)或信念，形塑集體合作的動(dòng)力，將此氛圍實(shí)體化與制度化，並強(qiáng)化與發(fā)揚(yáng)該組織之氛圍。氛圍並非是一種低等的慾望衝動(dòng)或暫時(shí)性的情緒反應(yīng)，而是一種人群共有特質(zhì)，亦是一種判斷、智慧與精神。席克斯認(rèn)為作為一種氛圍展現(xiàn)的社會(huì)連帶體，隨著時(shí)間的演變，亦會(huì)不斷的自我強(qiáng)化與自我發(fā)展，並衍生出自我存續(xù)的結(jié)構(gòu)與機(jī)制，朝向體系化的方向演進(jìn)。在演進(jìn)過(guò)程中，亦會(huì)形塑社會(huì)連帶體內(nèi)部的發(fā)展，如組織層級(jí)、權(quán)威形式及制度規(guī)範(fàn)等。各連帶體在各組織氛圍的培育下，發(fā)展出各自的組織規(guī)範(fàn)及生計(jì)謀略，此一基於「相像性」之氛圍所形成的社會(huì)連帶體及相關(guān)體制，便成為一種「機(jī)械連帶」mechanicalsolidarity）。作為機(jī)械連帶與相像性驅(qū)使下，會(huì)形成高度排他exclusion）與逐漸僵化的結(jié)果，並導(dǎo)致對(duì)內(nèi)壓制及對(duì)外衝突的困境。各種社會(huì)連帶體所具備的「氛圍」特質(zhì)，成為探討組織多樣性及差異的依據(jù)。對(duì)此，席克斯以社會(huì)管制（socialregulation）及社會(huì)整合（socialintegration）來(lái)劃分，指出社會(huì)組織的組成差異，區(qū)分出四種社會(huì)連帶體類型。而社會(huì)團(tuán)體類型並不僅限於四種，四種分類法可是「必要多樣性」之象徵，代表社會(huì)團(tuán)體組織間差異及潛在的衝突。以「氛圍」作為辨別社會(huì)連帶體之差異，席克斯便提出四種「比喻」（tropes）體現(xiàn)社會(huì)連帶體「氛圍」的意義，其分別是孤立的（isolate）、科層制（hierarchy）、個(gè)體主義（individualism）、被包圍的領(lǐng)土或飛地（enclave）（其19特質(zhì)及差異見(jiàn)表二）。孤立型的組織是高度社會(huì)管制與低度社會(huì)整合下的產(chǎn)物，類似於極權(quán)統(tǒng)治下的社會(huì)組織；科層制即是高度管制與高度整合的組織；個(gè)體主義型的組織是低管制與低整合的組織，其代表即是市場(chǎng)制；包圍的領(lǐng)土或飛地則是低管制與高整合的組織，其代表即是宗教團(tuán)體與血緣宗親。?25??公共行政學(xué)報(bào)?第三十一期民98年6月表二社會(huì)組織及衍生性制度的基本形式社會(huì)管制社