公共行政學(xué)行政組織課件

1第五章行政組織李丹陽(yáng)北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院PublicAdministration1第五章行政組織李丹陽(yáng)PublicAdministra2第一節(jié)行政組織概述第二節(jié)組織目標(biāo)第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)第四節(jié)組織原則第五節(jié)組織環(huán)境第六節(jié)組織變革

2第一節(jié)行政組織概述3第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵意及與類似詞之異同（一）行政組織的涵意。

1.廣義與狹義的理解：從廣義上說(shuō)，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過(guò)權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；從狹義上說(shuō)，則指為執(zhí)行國(guó)家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。

2．靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說(shuō)，行政組織是指國(guó)家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系，從動(dòng)態(tài)上說(shuō)，則指行政機(jī)要作為人個(gè)管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。

3.階級(jí)屬性與社會(huì)屬性的理解：從階級(jí)屬性上說(shuō)，行政組織是據(jù)國(guó)家政治生活主導(dǎo)地位的階級(jí)推行本階級(jí)意志的組織工具；從社會(huì)屬性上說(shuō)，則是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而通過(guò)一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)型態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為，受國(guó)家強(qiáng)制力的保障。3第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵意及與類似詞之異同4（二）行政組織與類似詞之異同。1．行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政組織是狹義政府的同義語(yǔ)。政府是一個(gè)大的組織系統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)。在統(tǒng)屬關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)必須服從政府，部門首長(zhǎng)必須服從政府首腦。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。

2．行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)常與行政機(jī)關(guān)混用，事實(shí)上，二者也確實(shí)不存在根本的區(qū)別。從管理的角度看，行政機(jī)構(gòu)常偏重于編制的、預(yù)算的、組織結(jié)構(gòu)的涵意，行政機(jī)關(guān)常偏重于主體的、職權(quán)的、法規(guī)的涵意。行政機(jī)關(guān)恒定是行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則不一定是行政機(jī)關(guān)。在正式的法律用語(yǔ)中，關(guān)于國(guó)家行政權(quán)力主體，通常稱行政機(jī)關(guān)或行政組織，很少使用行政機(jī)構(gòu)的稱謂。

3．官署。在行政學(xué)的意思上，官署主要指具有決定權(quán)并對(duì)外代表國(guó)家意志的事權(quán)機(jī)關(guān)，因而官署是行政機(jī)關(guān)之一種。在我國(guó)歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對(duì)政府或政府機(jī)關(guān)的一種稱呼。這種稱呼常常表現(xiàn)不滿和失望的情緒。4（二）行政組織與類似詞之異同。1．行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政組織是5二、國(guó)家行政組織的特征

（一）政治性。政治性是一切國(guó)家組織的共同屬性。對(duì)國(guó)家行政組織而言，政治性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1．階級(jí)性。2．決策性。

（二）社會(huì)性。社會(huì)性由國(guó)家的社會(huì)職能所決定，主要指國(guó)家行政組織所承擔(dān)的社會(huì)一般公共事務(wù)管理的職能。它也有兩個(gè)相互聯(lián)系的層次：1.服務(wù)性。2.管理性。（三）權(quán)威性。權(quán)威性以人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的強(qiáng)力和契約關(guān)系為基礎(chǔ)，并以憲法、法律和國(guó)家武裝力量為后盾。權(quán)威性有兩個(gè)最突出特點(diǎn)：1.約束性。2．強(qiáng)制性。（四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說(shuō)來(lái)，又可以分為兩個(gè)相互聯(lián)系的方面：1．國(guó)家行政組織自身建設(shè)的法制性。2．國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共行政管理的法制性。（五）系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說(shuō)國(guó)家行政組織具有極強(qiáng)的整體性，其權(quán)力關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯(lián)系、縱橫交錯(cuò)、頭尾相結(jié)、政令歸一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個(gè)突出特征：

1．結(jié)構(gòu)性。2．有序性。（六）發(fā)展性。發(fā)展性是說(shuō)國(guó)家行政組織適應(yīng)社會(huì)歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會(huì)管理行為的特征。這可以作兩點(diǎn)理解：1.動(dòng)態(tài)性。2．適應(yīng)性。5二、國(guó)家行政組織的特征（一）政治性。政治性是一切國(guó)家組織6三、行政組織的基本要素國(guó)家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來(lái)主要集中在以下八個(gè)方面：（一）法規(guī)制度健全。法規(guī)制度健全與否是行政組織健全與否的主要標(biāo)志之一。法規(guī)制度不僅是國(guó)家行政組織實(shí)施公共行政管理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是使其行之有效的根本保障。（二）組織目標(biāo)明確。目標(biāo)是一個(gè)由總目標(biāo)與分目標(biāo)、原則目標(biāo)與工作目標(biāo)組成的目標(biāo)網(wǎng)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)都以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)で笞约涸诮M織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應(yīng)有的功能。（三）人事調(diào)派恰當(dāng)。制定和實(shí)施正確的公共人事政策，識(shí)才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進(jìn)而通過(guò)不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。（四）權(quán)責(zé)分配合理。權(quán)責(zé)分配合理則是指權(quán)力與責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在通常情況下，權(quán)力與責(zé)任成正比關(guān)系，即權(quán)愈盛責(zé)愈大，反之亦然。6三、行政組織的基本要素國(guó)家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概7三、行政組織的基本要素（五）財(cái)物數(shù)量適中。財(cái)物是行政組織的一大要素。行政經(jīng)費(fèi)是財(cái)物的核心問(wèn)題?！斑m中”是個(gè)相對(duì)的概念，在不同的國(guó)家、地區(qū)、機(jī)關(guān)、層級(jí)有不同的含意或標(biāo)準(zhǔn)。如何規(guī)定和使用財(cái)物，是立法和政府經(jīng)常面臨的問(wèn)題。（六）運(yùn)行機(jī)制有效。通過(guò)規(guī)范、目標(biāo)、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機(jī)配合形成內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制，并通過(guò)機(jī)制的有效作用保證組織行為的有效性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的。（七）行為方式優(yōu)化。國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共事物的管理是通過(guò)一定的行政行為方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。優(yōu)化行為方式，即從時(shí)空和管理對(duì)象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項(xiàng)原則。（八）價(jià)值觀念整合。價(jià)值觀念是關(guān)于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對(duì)國(guó)家行政組織而言，價(jià)值觀念整合表現(xiàn)為政府公務(wù)人員對(duì)組織的共同感受、一致態(tài)度，即認(rèn)同感，共同的信念、責(zé)任和利益是價(jià)值觀念整合的基礎(chǔ)。7三、行政組織的基本要素（五）財(cái)物數(shù)量適中。8四、行政組織的產(chǎn)生與成立（一）依據(jù)。國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)主要集中在三個(gè)方面：憲法；法律；行政裁量權(quán)。（二）效力。效力是指行政組織產(chǎn)生與成立的合法性。這種合法性對(duì)行政組織職權(quán)的實(shí)際行使或權(quán)威地位是至關(guān)重要的。要具有致力，就必須經(jīng)由法定權(quán)力主體的批準(zhǔn)或決定。能夠使行政組織的產(chǎn)生與成立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有兩類：立法機(jī)關(guān)；內(nèi)閣；立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。（三）規(guī)程。規(guī)程是指國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立的法定程序。在一般情況下，法定程序如下：

1．由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說(shuō)明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因；

2．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性；

3．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定設(shè)置與否；

4．由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會(huì)公布其產(chǎn)生與成立，并賦予其相應(yīng)的公共權(quán)力。8四、行政組織的產(chǎn)生與成立（一）依據(jù)。國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立9五、行政組織的種類按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大體可以分為以下幾種類型：（一）首腦機(jī)關(guān)。中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。（二）職能機(jī)關(guān)。本部機(jī)關(guān)或運(yùn)作機(jī)構(gòu)或?qū)嵶鳈C(jī)構(gòu)，是隸屬領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)之下、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或督率其所屬機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)。（三）幕僚機(jī)關(guān)。協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)。其典型存在形式是各級(jí)政府的辦公廳（室）。（四）咨詢機(jī)關(guān)。一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)關(guān)。（五）派出機(jī)關(guān)。一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程度和范圍為轉(zhuǎn)移。9五、行政組織的種類按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大10第二節(jié)組織目標(biāo)一、目標(biāo)的功用與層次（一）目標(biāo)的功用。目標(biāo)是組織及其成員行為的導(dǎo)向座標(biāo)，是組織聚合力的內(nèi)在源泉。它為組織及其成員提供奮斗的方向，并激發(fā)人們的奮斗精神。從管理的觀點(diǎn)來(lái)看，目標(biāo)的功用具體有以下4點(diǎn)：1．促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化。2．建立考核的公平和客觀的標(biāo)準(zhǔn)。3．增強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)能力和整合能力。4．激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識(shí)。10第二節(jié)組織目標(biāo)一、目標(biāo)的功用與層次11

（二）目標(biāo)的層次目標(biāo)作為組織的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)，本身又包含著一定的子系統(tǒng)，存在一定的結(jié)構(gòu)。從時(shí)間序列上看，目標(biāo)系統(tǒng)可以分為長(zhǎng)期—中期—近期目標(biāo)；從空間序列上看，可以分為整體—部分—個(gè)人目標(biāo)，從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上看，可以分為社會(huì)—組織—團(tuán)體目標(biāo)，從性質(zhì)上看，可以分為綜合—技術(shù)—心理目標(biāo)，如此等等。一般說(shuō)來(lái)，組織目標(biāo)系統(tǒng)可以分為三個(gè)基本層次：

1．總目標(biāo)，也稱整體目標(biāo)，是由組織最高決策層制定并通曉全組織、統(tǒng)率其它、全力以赴的主體目標(biāo)。對(duì)國(guó)家行政組織而言，總目標(biāo)通常通過(guò)政府施政綱領(lǐng)加以表述和闡明。

2．分目標(biāo)，也稱機(jī)關(guān)目標(biāo)或部門目標(biāo)，一般指政府之下各個(gè)行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)。它受制、服從和服務(wù)于總目標(biāo)，但必須表現(xiàn)出自身的業(yè)務(wù)性和職權(quán)范圍，即結(jié)合自身的實(shí)際。

3．個(gè)人目標(biāo)，通常指行政公務(wù)人員個(gè)人的工作目標(biāo)。其特點(diǎn)與分目標(biāo)類同，只是層次更低，值得強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人工作目標(biāo)往往不著形式地?fù)诫s了較多的個(gè)人感情、追求和價(jià)值觀。因此彈性較大，要將其較好地納入組織目標(biāo)的體系，需要機(jī)關(guān)首長(zhǎng)有效把握，其核心問(wèn)題是調(diào)動(dòng)積極性的問(wèn)題。11（二）目標(biāo)的層次目標(biāo)作為組織的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)，本身又包含12二、目標(biāo)的合理化與特征

（一）組織目標(biāo)合理化，組織目標(biāo)反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對(duì)這種需求和制約條件的認(rèn)知程度，同時(shí)反映組織的決心和行為能力。認(rèn)知程度愈高則組織目標(biāo)設(shè)置愈合理。所謂合理化的組織目標(biāo)，就是比較準(zhǔn)確和全面地反映了一定時(shí)空環(huán)境內(nèi)的客觀需求和組織決心的組織目標(biāo)。一般而論，組織目標(biāo)合理與否取決于4個(gè)方面的認(rèn)知程度和條件。

1．社會(huì)承認(rèn)。

2．組織能力。

3．團(tuán)體狀態(tài)。

4．成員意識(shí)。12二、目標(biāo)的合理化與特征（一）組織目標(biāo)合理化，組織目標(biāo)反13（二）行政組織目標(biāo)的特征。行政組織目標(biāo)的特征可以從基本特征與合理目標(biāo)的特征兩個(gè)層次理解。行政組織目標(biāo)的基本特征主要有三個(gè)方面：

1.規(guī)律性。集中表現(xiàn)為國(guó)家行政組織的目標(biāo)由憲法、法律、法規(guī)及行政上級(jí)所規(guī)定，行政組織本身不得自行其是、隨意改變。

2．服務(wù)性。國(guó)家行政組織的一切目標(biāo)都必須以全體國(guó)民的意志為轉(zhuǎn)移，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，為大眾謀求利益，即為全體國(guó)民服務(wù)。

3．復(fù)雜性。國(guó)家行政組織行為的對(duì)象和管理事務(wù)的普遍性、廣泛性和自身組織規(guī)模龐大、部門橫生、人員眾多的特點(diǎn)，決定其目標(biāo)的復(fù)雜性和多樣性。13（二）行政組織目標(biāo)的特征。行政組織目標(biāo)的特征可以從基本特14三、目標(biāo)管理（一）目標(biāo)管理的概念。

1．它是一種過(guò)程，是上下兩級(jí)管理人員共同確定目標(biāo)和主要職責(zé)范圍的過(guò)程；

2．它是一種實(shí)施管理的計(jì)劃和考核的方法，以它為標(biāo)準(zhǔn)，每一位管理人員都能按預(yù)期的成果來(lái)評(píng)價(jià)每一個(gè)單位和每一個(gè)成員的貢獻(xiàn)；

3.它一種個(gè)人與組織的關(guān)系，通過(guò)它，有利于協(xié)調(diào)個(gè)人與組織在行為和努力方向方面的關(guān)系，以達(dá)到提高組織成員積極性和工作效率的目標(biāo)。（二）目標(biāo)管理的性質(zhì)。目標(biāo)管理是以行為科學(xué)—人際關(guān)系學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的一種管理思想和管理方法。它強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級(jí)來(lái)指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制。目標(biāo)管理還強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為只有本人參與并最終確認(rèn)的目標(biāo)，才能為組織成員提供持久的導(dǎo)向并調(diào)動(dòng)工作熱情。因此，目標(biāo)管理是一種以激勵(lì)代替懲戒，以民主代替集權(quán)的管理方式。14三、目標(biāo)管理（一）目標(biāo)管理的概念。15三、目標(biāo)管理

（三）目標(biāo)管理的實(shí)施。成功地實(shí)施目標(biāo)管理應(yīng)當(dāng)至少具備4個(gè)條件：

1．整個(gè)組織特別是各級(jí)管理人員，在理解的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)管理采取基本的支持態(tài)度，這對(duì)于系統(tǒng)地制定目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果是必不可少的。

2．各級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)比下級(jí)具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平以及訂立目標(biāo)的技能，并彼此進(jìn)行交流，以使目標(biāo)恰到好處、有機(jī)配合。

3．實(shí)行以激勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度，以此作為提高積極性、實(shí)現(xiàn)自我控制的催化劑。

4．目標(biāo)管理從組織的高層管理部門開(kāi)始。高層管理部門不僅要提出總體目標(biāo)和考核評(píng)判工作成果的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而且要樹(shù)立榜樣和信心，以利仿效。15三、目標(biāo)管理（三）目標(biāo)管理的實(shí)施。16第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)一、組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)（一）結(jié)構(gòu)與功能。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特性，功能產(chǎn)生組織的動(dòng)態(tài)特性，兩種特性相結(jié)合，形成關(guān)于組織的完整概念。（二）結(jié)構(gòu)與職位。職位是結(jié)構(gòu)的基本元素，是組織體制的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。（三）結(jié)構(gòu)與模式。在人類社會(huì)發(fā)展的一定階段上，總有一種或幾種典型的組織結(jié)構(gòu)型態(tài)，這些型態(tài)我們稱之為結(jié)構(gòu)模式。（四）結(jié)構(gòu)與差異。主要指不同的組織有不同的結(jié)構(gòu)和同一組織結(jié)構(gòu)的前后變化，模式表現(xiàn)結(jié)構(gòu)的共性，差異則反映結(jié)構(gòu)的個(gè)性。16第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)一、組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)17二、管理幅度與管理層次（一）管理幅度。管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下級(jí)人員或下級(jí)部門的數(shù)量及范圍?？茖W(xué)合理的管理幅度沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它取決于管理機(jī)構(gòu)的合理程度以及物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)水平的先進(jìn)程度，并與管理層次密切相關(guān)。一般說(shuō)來(lái)，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個(gè)方面：（1）管理者與被管理者的性格、知識(shí)、專業(yè)、技能、才干、精力、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣、性別、年齡、動(dòng)機(jī)、作風(fēng)等；（2）組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計(jì)劃、程序、紀(jì)律、責(zé)任、待遇、慣例以及技術(shù)設(shè)備、氛圍、人際關(guān)系、權(quán)力的集中程度等；（3）社會(huì)的總體發(fā)展水平、社會(huì)對(duì)組織的需求、社會(huì)道德風(fēng)尚及意識(shí)形態(tài)以及與組織有關(guān)的家庭或家族意志等。（二）管理層次。管理層次也稱管理層級(jí)，是指組織的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)和層級(jí)數(shù)目。管理層次是以人類勞動(dòng)的垂直分工和權(quán)力的等級(jí)屬性為基礎(chǔ)的。因此，管理層次的劃分，不但取決于組織勞動(dòng)分工的需要，而且取決于組織權(quán)力構(gòu)成的需要。國(guó)家行政組織通常都是金字塔式結(jié)構(gòu)。17二、管理幅度與管理層次（一）管理幅度。18三、行政組織體制行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織備層級(jí)、各部門之間行政關(guān)系的法制型態(tài)。分為三種類型：（一）首長(zhǎng)制與委員制——權(quán)力歸屬和運(yùn)用完全不同的兩種體制：

1．首長(zhǎng)制。行政機(jī)關(guān)權(quán)力交由行政首長(zhǎng)一人負(fù)責(zé)，并同時(shí)承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。

2．委員制。行政權(quán)力交由若干人組成的集體共同負(fù)責(zé)，并集體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。（二）分級(jí)制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：

1．分級(jí)制。行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小的一種組織體制。

2．分職制。橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征，是將組織一定層級(jí)上的職能，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機(jī)關(guān)去完成。（三）分權(quán)制與集權(quán)制——行政權(quán)力的集中程度存在較大差別的兩種體制：1．集權(quán)制。行政權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)處于被動(dòng)服從和嚴(yán)格受控地位，其行政行為基本上取決于上級(jí)指令的一種組織體制。2.分權(quán)制。將行政權(quán)力較多授予下級(jí)的一種組織體制。其特征，表現(xiàn)為行政下級(jí)在其管轄權(quán)范圍內(nèi)、名義和實(shí)際上都享有主動(dòng)采取行政措施的自主權(quán)，上級(jí)除負(fù)監(jiān)督責(zé)任外不橫加干涉，而由下級(jí)根據(jù)具體情況自行其是。18三、行政組織體制行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組19第四節(jié)組織原則一、組織原則的形成與意義可以稱之為原則的規(guī)范或法則至少應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)方面的條件：第一，理論前提，即原則必須建立在對(duì)一定客觀事物或現(xiàn)象的普遍特性的觀察基礎(chǔ)之上，換言之，實(shí)踐是原則的理論前提。第二，理論概括，即原則有賴于對(duì)一定觀察所得的分析研究，進(jìn)而進(jìn)行理論概括，并以凝練的語(yǔ)言進(jìn)行準(zhǔn)確的理論表述。第三，理論規(guī)范，即原則應(yīng)當(dāng)具備相對(duì)明確的準(zhǔn)確性和規(guī)定性，一般應(yīng)當(dāng)附有原則的適用條件。第四，社會(huì)價(jià)值，即原則必須能夠?yàn)閷?shí)踐提供一定的規(guī)范性指導(dǎo)，原則必須具有實(shí)用性，這種實(shí)用性就是原則的社會(huì)價(jià)值。19第四節(jié)組織原則一、組織原則的形成與意義20二、組織原則的主要內(nèi)容在關(guān)于組織研究的不同歷史時(shí)期，先后有過(guò)許多關(guān)于組織原則的理論概括，其中較為系統(tǒng)、明確和具有代表性的有：（一）利恩·阿爾福特（LeonAlford）的10項(xiàng)工商管理原則；（二）盧瑟·古立克和林達(dá)爾·厄威克的8項(xiàng)行政管理組織原則；（三）馬克斯·韋伯的8項(xiàng)理想行政組織的原則；（四）行為學(xué)派的組織原則；（五）系統(tǒng)學(xué)派的組織原則；（六）權(quán)變觀的組織原則。20二、組織原則的主要內(nèi)容在關(guān)于組織研究的不同歷史時(shí)期，先后21三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則我國(guó)國(guó)家行政組織即政府組織，其基本原則從根本上說(shuō)是由我國(guó)國(guó)家的社會(huì)主義制度所決定的。就國(guó)家的政治生活、法律生活和社會(huì)生活而言，它是通過(guò)國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)制定的憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的。就行政現(xiàn)象和管理行為而言，它則是政府通過(guò)行政法規(guī)和方針、政策所確認(rèn)和實(shí)施的。概括起來(lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)家行政組織所遵奉的基本原則有以下幾個(gè)方面：（一）為民便民的原則。這是我國(guó)國(guó)家行政組織第一的和最高的原則。違背了這一原則，也就背離了社會(huì)主義方向。（二）完整統(tǒng)一的原則。完整，既指各種行政行為所擁有的行政權(quán)力在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)完整，也指國(guó)家行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)齊整劃一，統(tǒng)一則主要指國(guó)家行政組織所特有的層級(jí)節(jié)制的組織關(guān)系，應(yīng)當(dāng)事權(quán)確實(shí)、上下貫通、政令歸一，同時(shí)按照各自的職守和功能實(shí)行有效的協(xié)作和配合，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政組織的大目標(biāo)。（三）權(quán)責(zé)一致的原則。建立行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并用科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)章制度加以確認(rèn)和規(guī)定。21三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則我國(guó)國(guó)家行政組織即政府組織22三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則（四）精干效能的原則。精干是指國(guó)家行政組織的一種數(shù)量狀態(tài)，其內(nèi)涵是指以較少的機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)物投入完成較多的工作任務(wù)。效能是指國(guó)家行政組織有效的程度，或完成國(guó)家行政管理目標(biāo)的能力。（五）依法行政的原則。其核心，是要建立法制觀念，培養(yǎng)對(duì)法制的遵從。依法行政就是要遵從憲法和法律對(duì)國(guó)家行政組織的宗旨、地位、權(quán)力、職能、預(yù)算、編制、機(jī)構(gòu)、程序等的規(guī)定，并自覺(jué)接受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，同時(shí)，依照法的精神、原則和條款實(shí)施行政管理。（六）適應(yīng)發(fā)展的原則。包括三個(gè)方面的含意：其一，根據(jù)國(guó)家中心任務(wù)的變化而相應(yīng)采取適當(dāng)?shù)慕M織形式和歐務(wù)活動(dòng)方式，其二，根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和不同時(shí)期的特點(diǎn)相應(yīng)調(diào)整行政機(jī)構(gòu)和行政手段，其三，以國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為根本出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)未來(lái)。22三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則（四）精干效能的原則。23第五節(jié)組織環(huán)境一、一般社會(huì)環(huán)境——指對(duì)包括國(guó)家行政組織在內(nèi)的一切社會(huì)組織均發(fā)生影響或制約作用的宏觀的社會(huì)因素之和，它直接關(guān)系到國(guó)家行政組織的總體目標(biāo)，功能狀態(tài)和管理方式，其內(nèi)涵和特征主要有：

（一）文化。（二）技術(shù)。（三）教育。（四）政治。（五）法制。（六）自然資源（七）人口。（八）社會(huì)。（九）經(jīng)濟(jì)。（十）國(guó)防。23第五節(jié)組織環(huán)境一、一般社會(huì)環(huán)境（一）文化。24二、特定社會(huì)環(huán)境——指那些與行政組織的決策、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)程相關(guān)聯(lián)的更為具體的力量，或更為直接的因素。在正常情況下，組織的宏觀指導(dǎo)思想和總體戰(zhàn)略反映一般社會(huì)環(huán)境的要求和制約，組織的管理制度、行為方式和策略思想則反映特定社會(huì)環(huán)境的要求和制約。后者的動(dòng)態(tài)變化性較之前者更為明顯和突出。24二、特定社會(huì)環(huán)境——指那些與行政組織的決策、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)25三、團(tuán)體社會(huì)環(huán)境社會(huì)組織或團(tuán)體是當(dāng)代社會(huì)的一種普遍的現(xiàn)象。組織社會(huì)化是民主政治的產(chǎn)物。在當(dāng)今社會(huì)中，數(shù)不勝數(shù)的各種社會(huì)性組織或團(tuán)體共同組戌了一個(gè)復(fù)雜的團(tuán)體社會(huì)。這些組織彼此矛盾、沖突威協(xié)調(diào)、一致，國(guó)家行政組織正是處在這樣一個(gè)團(tuán)體和社會(huì)環(huán)境之中。政府與社會(huì)性組織或團(tuán)體相互作用的方式大致有三類：（一）國(guó)家行政組織從團(tuán)體社會(huì)環(huán)境輸入信息（二）社會(huì)團(tuán)體從國(guó)家行政組織輸入信息（三）國(guó)家行政組織以公平仲裁者的立場(chǎng)、態(tài)度和方法來(lái)化解、調(diào)停、斡旋、了結(jié)各社會(huì)組織或公民團(tuán)體之間的矛盾，以維護(hù)社會(huì)的安定和基本的社會(huì)秩序，并以此實(shí)現(xiàn)備社會(huì)團(tuán)體的有益互動(dòng)。

25三、團(tuán)體社會(huì)環(huán)境社會(huì)組織或團(tuán)體是當(dāng)代社會(huì)的一種普遍的現(xiàn)象26四、組織氣候組織氣候是生態(tài)行政學(xué)的一個(gè)重要概念。它是指組織成員的個(gè)性、目標(biāo)與組織目標(biāo)融合與一致的一種變化過(guò)程，也可以說(shuō)是組織內(nèi)部環(huán)境的一種較具持久性的特質(zhì)或行為氣象，它由成員的工作感情、態(tài)度、思想、精神等所組成并通過(guò)上述因素表現(xiàn)出來(lái)。組織氣候是一種中介變量，它間接反映組織內(nèi)部環(huán)境的內(nèi)在特征和內(nèi)部環(huán)境諸因素相互關(guān)系的模式。因此，通過(guò)測(cè)度、認(rèn)識(shí)和改造組織氣候，就可以改進(jìn)組織行為方式，增進(jìn)組織的和諧與穩(wěn)定。26四、組織氣候組織氣候是生態(tài)行政學(xué)的一個(gè)重要概念。它是指組27第六節(jié)組織變革一、組織變革的動(dòng)力與過(guò)程（一）組織變革的動(dòng)力。

1．環(huán)境。組織的變革常常是由其環(huán)境變化引起的，比如，政治格局、獨(dú)律規(guī)范、倫理道德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化觀念、民族意識(shí)的改變等。

2．目標(biāo)與價(jià)值觀。目標(biāo)是價(jià)值觀的產(chǎn)物，也是組織戰(zhàn)略的凝聚點(diǎn)。因此，價(jià)值觀和目標(biāo)的變化（重新制定或修正）將改變組織的行為方向或行為方式，引起組織的變革。

3．技術(shù)。技術(shù)水平和技術(shù)手段是區(qū)分組織技術(shù)程度的標(biāo)準(zhǔn)；組織技術(shù)水平的提高和組織在改進(jìn)技術(shù)方面所作的努力將對(duì)組織產(chǎn)生廣泛的影響，組織分析技術(shù)將對(duì)組織變革產(chǎn)生推動(dòng)作用。

4．結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的任何改變，無(wú)論漸進(jìn)式還是突變式，都是組織變革的外在表現(xiàn)形式，包括新建、重建、改組、合并、裁減、撤銷以及與之相適應(yīng)的行政權(quán)力的再分配或職位的重新設(shè)置等。27第六節(jié)組織變革一、組織變革的動(dòng)力與過(guò)程28（一）組織變革的動(dòng)力5．管理。第一，管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都是組織變革的不可缺少的實(shí)施條件，第二，管理本身就是最經(jīng)常、最重要、最直接的變革動(dòng)力源。由管理者或管理部門發(fā)動(dòng)的變革在組織中是司空見(jiàn)慣的，變革也正是組織管理的基本職能之一。

6．社會(huì)心理因素。這主要指組織成員的動(dòng)機(jī)、愿望、態(tài)度以及與之相一致的群體效應(yīng)對(duì)組織變革的推動(dòng)。組織成員不滿現(xiàn)狀和要求變革的意愿常常表現(xiàn)為意見(jiàn)、建議、方案、呼吁、消極抵抗等行為，并以此來(lái)促成或加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)階層變革意識(shí)。7．專家和專家群體。他們不一定是組織的正式成員，也不一定擁有固定的職權(quán)，但他們的豐富和優(yōu)越的系統(tǒng)知識(shí)、理論和方法，有助于他們對(duì)組織的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展前途做出科學(xué)的分析和論證，而這正是變革所必需的。28（一）組織變革的動(dòng)力5．管理。29（二）變革的過(guò)程變革的過(guò)程可以分為以下幾個(gè)階段：

1．對(duì)組織的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行反省、檢討、批評(píng)，并對(duì)組織的內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行跟蹤監(jiān)視和分析研究。

2．感知、覺(jué)察和了解組織的問(wèn)題所在，進(jìn)而認(rèn)識(shí)變革的必要性。

3．確認(rèn)變革的現(xiàn)實(shí)條件和理想條件之間的差距，盡可能克服不利條件或創(chuàng)造有利條件。

4．找到解決問(wèn)題的方法，包括制定、評(píng)價(jià)、選擇變革方案，同時(shí)確定實(shí)驗(yàn)性的先行變革模式并檢測(cè)其可行性，在此基礎(chǔ)上確定變革計(jì)劃和制定測(cè)量效績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。

5.根據(jù)已確定的方案具體實(shí)施變革。

6．對(duì)照計(jì)劃予以反饋和評(píng)價(jià)，如果不合目標(biāo)，就要按照以上步驟重新循環(huán)。29（二）變革的過(guò)程30二、變革的阻力與克服（一）變革的阻力。阻力是動(dòng)力的對(duì)立面，有動(dòng)力就有阻力。這種矛盾現(xiàn)象來(lái)自組織及其成員的兩種不同的需要和追求：既需要穩(wěn)定性，又需要變革性。變革的阻力主要可能來(lái)自以下方面：

1．利益差別。主要指國(guó)家行政組織變革結(jié)果對(duì)不同社會(huì)行為主體的不同影響。對(duì)一定的社會(huì)行為主體來(lái)說(shuō)，如果變革恰恰是自身所忌諱的，那么，對(duì)變革持消極、冷漠和反對(duì)的態(tài)度就是很自然的。利益差別主要包括權(quán)益、地位和既得經(jīng)濟(jì)利益等。

2．習(xí)慣性。習(xí)慣性是對(duì)一定工作方式和環(huán)境的較為固定的看法或某種較為持久的認(rèn)同。習(xí)慣性的力量常常是巨大的，它對(duì)變革的阻力主要有兩種情況，一是職業(yè)認(rèn)同感，二是對(duì)變革更新的潛在在的不安全感。

3．認(rèn)知。這主要表現(xiàn)為由于對(duì)變革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主觀臆測(cè)的了解和理解，而對(duì)變革持懷疑和反對(duì)的態(tài)度。從這個(gè)意義上說(shuō)，合情合理的、實(shí)事求是的變革宜傳，是變革成功的重要條件。30二、變革的阻力與克服（一）變革的阻力。阻力是動(dòng)力的對(duì)立面31（二）變革阻力的克服在實(shí)踐中，變革的阻力來(lái)自許多方面，對(duì)阻力的克服也有許多對(duì)策，主要有以下10個(gè)方面，這些對(duì)策常常是交替或混合使用的：

1．創(chuàng)造和諧的變革氣氛其關(guān)鍵，在于使人們感覺(jué)到變革勢(shì)在必行、迫不得已和公平合理，從而建立理解和支持變革的基礎(chǔ)。

2．力場(chǎng)分析變革過(guò)程中的力量分為推動(dòng)力與抑制力兩種，同時(shí)增強(qiáng)驅(qū)動(dòng)力與削弱抑制力是強(qiáng)化變革成果的有效途徑。

3．廣泛的參與讓與變革相關(guān)的行為主體直接參加關(guān)于變革的討論、決策和實(shí)施。

4．建立群體規(guī)范利用群體的準(zhǔn)則、規(guī)范、壓力和一致性意識(shí)來(lái)克服變革的阻力。

5．強(qiáng)制力使用行政決定、行政命令、行政法規(guī)、行政決策等強(qiáng)制性行政手段，強(qiáng)行推動(dòng)變革的進(jìn)行，強(qiáng)力克服阻力。31（二）變革阻力的克服在實(shí)踐中，變革的阻力來(lái)自許多方面，對(duì)32（二）變革阻力的克服6．利用個(gè)人威望利用德高望重的行政首長(zhǎng)的個(gè)人號(hào)召力或非正式群體“天然領(lǐng)袖”的個(gè)人影響力，來(lái)達(dá)到減輕以至克服阻力的目的。

7．改變領(lǐng)導(dǎo)方式和合理方式兩個(gè)要點(diǎn)：一是注意采用討論和協(xié)商的辦法處理分歧，減少對(duì)抗的烈度，二是合理設(shè)計(jì)變革的進(jìn)程，避免強(qiáng)行加速所可能帶來(lái)的震動(dòng)和逆反心理及抵制。

8．加強(qiáng)組織溝通及時(shí)和有效開(kāi)展關(guān)于變革的正確性、必要性、重要性的宣傳，以避免由于不了解情況而可能產(chǎn)生的誤會(huì)、歧義和抵制。

9．加強(qiáng)革新性行為公開(kāi)表現(xiàn)出對(duì)變革所必須的新觀念、新態(tài)度、新技術(shù)、新行為的充分肯定，可以通過(guò)表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)等具體方式來(lái)體現(xiàn)這種肯定。

10．折衷妥協(xié)在變革阻力較強(qiáng)大且持久的情況下，暫時(shí)放棄較高的變革目標(biāo)期望值，以降低目標(biāo)的方式來(lái)?yè)Q取有限目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。32（二）變革阻力的克服6．利用個(gè)人威望33三、成功變革的一般條件1．組織所面臨的情境壓力已將組織推到非改不可的境地，除非變革，組織將無(wú)法繼續(xù)生存下去。2．有計(jì)劃的變革必須由組織管理部門來(lái)制定系統(tǒng)的規(guī)劃和模型，這一規(guī)劃和模型既要能適應(yīng)當(dāng)前的環(huán)境，又要能適應(yīng)未來(lái)的變化，并且要同是考慮到目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、知識(shí)、態(tài)度、行為等諸方面的因素及其綜合效應(yīng)，還要使組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)作最佳的配合。3．負(fù)責(zé)考察組織歷史、現(xiàn)狀和設(shè)計(jì)未來(lái)的人必須對(duì)變革承擔(dān)責(zé)任，他們必須了解職工的需要并把需要最終反映到解決問(wèn)題的方案中來(lái)。4．為避免重大失誤破壞變革的進(jìn)程和打擊人們對(duì)變革的信心，應(yīng)當(dāng)首先在小范圍進(jìn)行變革實(shí)驗(yàn)，待取得成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)后，再向大范圍推廣。5．必須從組織外部引入一些新的思想和方法，以幫助組織內(nèi)的人們開(kāi)闊視野、活躍觀念、啟發(fā)創(chuàng)新思維，從而找到改善組織狀況和提高組織效益的新途徑。6．組織各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層和變革的主持者應(yīng)當(dāng)經(jīng)常收集他人關(guān)于變革的新想法，并將自己關(guān)于變革的新想法介紹給他人，以實(shí)現(xiàn)互相促進(jìn)；同時(shí)，組織的管理階層要始終如一、堅(jiān)定不移地肯定人們的變革熱情，支持人們?yōu)樘岣呓M織效益而做出的任何努力。7．組織的管理人員應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確而全面地了解和把握變革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各種阻力之間的相互關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)阻力的性質(zhì)和主要表現(xiàn)形式正確地選擇克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推動(dòng)變革的不斷發(fā)展。33三、成功變革的一般條件1．組織所面臨的情境壓力已將組織推34謝謝！34謝謝！35第五章行政組織李丹陽(yáng)北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院PublicAdministration1第五章行政組織李丹陽(yáng)PublicAdministra36第一節(jié)行政組織概述第二節(jié)組織目標(biāo)第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)第四節(jié)組織原則第五節(jié)組織環(huán)境第六節(jié)組織變革

2第一節(jié)行政組織概述37第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵意及與類似詞之異同（一）行政組織的涵意。

1.廣義與狹義的理解：從廣義上說(shuō)，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過(guò)權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；從狹義上說(shuō)，則指為執(zhí)行國(guó)家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。

2．靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說(shuō)，行政組織是指國(guó)家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系，從動(dòng)態(tài)上說(shuō)，則指行政機(jī)要作為人個(gè)管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。

3.階級(jí)屬性與社會(huì)屬性的理解：從階級(jí)屬性上說(shuō)，行政組織是據(jù)國(guó)家政治生活主導(dǎo)地位的階級(jí)推行本階級(jí)意志的組織工具；從社會(huì)屬性上說(shuō)，則是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的而通過(guò)一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)型態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為，受國(guó)家強(qiáng)制力的保障。3第一節(jié)行政組織概述一、行政組織的涵意及與類似詞之異同38（二）行政組織與類似詞之異同。1．行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政組織是狹義政府的同義語(yǔ)。政府是一個(gè)大的組織系統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)。在統(tǒng)屬關(guān)系上，行政機(jī)關(guān)必須服從政府，部門首長(zhǎng)必須服從政府首腦。行政機(jī)關(guān)的有機(jī)配合，構(gòu)成整體的行政組織。

2．行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)常與行政機(jī)關(guān)混用，事實(shí)上，二者也確實(shí)不存在根本的區(qū)別。從管理的角度看，行政機(jī)構(gòu)常偏重于編制的、預(yù)算的、組織結(jié)構(gòu)的涵意，行政機(jī)關(guān)常偏重于主體的、職權(quán)的、法規(guī)的涵意。行政機(jī)關(guān)恒定是行政機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)則不一定是行政機(jī)關(guān)。在正式的法律用語(yǔ)中，關(guān)于國(guó)家行政權(quán)力主體，通常稱行政機(jī)關(guān)或行政組織，很少使用行政機(jī)構(gòu)的稱謂。

3．官署。在行政學(xué)的意思上，官署主要指具有決定權(quán)并對(duì)外代表國(guó)家意志的事權(quán)機(jī)關(guān)，因而官署是行政機(jī)關(guān)之一種。在我國(guó)歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對(duì)政府或政府機(jī)關(guān)的一種稱呼。這種稱呼常常表現(xiàn)不滿和失望的情緒。4（二）行政組織與類似詞之異同。1．行政機(jī)關(guān)。國(guó)家行政組織是39二、國(guó)家行政組織的特征

（一）政治性。政治性是一切國(guó)家組織的共同屬性。對(duì)國(guó)家行政組織而言，政治性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1．階級(jí)性。2．決策性。

（二）社會(huì)性。社會(huì)性由國(guó)家的社會(huì)職能所決定，主要指國(guó)家行政組織所承擔(dān)的社會(huì)一般公共事務(wù)管理的職能。它也有兩個(gè)相互聯(lián)系的層次：1.服務(wù)性。2.管理性。（三）權(quán)威性。權(quán)威性以人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的強(qiáng)力和契約關(guān)系為基礎(chǔ)，并以憲法、法律和國(guó)家武裝力量為后盾。權(quán)威性有兩個(gè)最突出特點(diǎn)：1.約束性。2．強(qiáng)制性。（四）法制性。法制性的基本涵意是“依法行政”，具體說(shuō)來(lái)，又可以分為兩個(gè)相互聯(lián)系的方面：1．國(guó)家行政組織自身建設(shè)的法制性。2．國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共行政管理的法制性。（五）系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說(shuō)國(guó)家行政組織具有極強(qiáng)的整體性，其權(quán)力關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯(lián)系、縱橫交錯(cuò)、頭尾相結(jié)、政令歸一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個(gè)突出特征：

1．結(jié)構(gòu)性。2．有序性。（六）發(fā)展性。發(fā)展性是說(shuō)國(guó)家行政組織適應(yīng)社會(huì)歷史的進(jìn)步，相應(yīng)改變組織自身及社會(huì)管理行為的特征。這可以作兩點(diǎn)理解：1.動(dòng)態(tài)性。2．適應(yīng)性。5二、國(guó)家行政組織的特征（一）政治性。政治性是一切國(guó)家組織40三、行政組織的基本要素國(guó)家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來(lái)主要集中在以下八個(gè)方面：（一）法規(guī)制度健全。法規(guī)制度健全與否是行政組織健全與否的主要標(biāo)志之一。法規(guī)制度不僅是國(guó)家行政組織實(shí)施公共行政管理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是使其行之有效的根本保障。（二）組織目標(biāo)明確。目標(biāo)是一個(gè)由總目標(biāo)與分目標(biāo)、原則目標(biāo)與工作目標(biāo)組成的目標(biāo)網(wǎng)，各個(gè)行政機(jī)關(guān)都以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)で笞约涸诮M織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應(yīng)有的功能。（三）人事調(diào)派恰當(dāng)。制定和實(shí)施正確的公共人事政策，識(shí)才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進(jìn)而通過(guò)不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。（四）權(quán)責(zé)分配合理。權(quán)責(zé)分配合理則是指權(quán)力與責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。在通常情況下，權(quán)力與責(zé)任成正比關(guān)系，即權(quán)愈盛責(zé)愈大，反之亦然。6三、行政組織的基本要素國(guó)家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概41三、行政組織的基本要素（五）財(cái)物數(shù)量適中。財(cái)物是行政組織的一大要素。行政經(jīng)費(fèi)是財(cái)物的核心問(wèn)題?！斑m中”是個(gè)相對(duì)的概念，在不同的國(guó)家、地區(qū)、機(jī)關(guān)、層級(jí)有不同的含意或標(biāo)準(zhǔn)。如何規(guī)定和使用財(cái)物，是立法和政府經(jīng)常面臨的問(wèn)題。（六）運(yùn)行機(jī)制有效。通過(guò)規(guī)范、目標(biāo)、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機(jī)配合形成內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)制，并通過(guò)機(jī)制的有效作用保證組織行為的有效性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的。（七）行為方式優(yōu)化。國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共事物的管理是通過(guò)一定的行政行為方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。優(yōu)化行為方式，即從時(shí)空和管理對(duì)象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項(xiàng)原則。（八）價(jià)值觀念整合。價(jià)值觀念是關(guān)于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對(duì)國(guó)家行政組織而言，價(jià)值觀念整合表現(xiàn)為政府公務(wù)人員對(duì)組織的共同感受、一致態(tài)度，即認(rèn)同感，共同的信念、責(zé)任和利益是價(jià)值觀念整合的基礎(chǔ)。7三、行政組織的基本要素（五）財(cái)物數(shù)量適中。42四、行政組織的產(chǎn)生與成立（一）依據(jù)。國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)主要集中在三個(gè)方面：憲法；法律；行政裁量權(quán)。（二）效力。效力是指行政組織產(chǎn)生與成立的合法性。這種合法性對(duì)行政組織職權(quán)的實(shí)際行使或權(quán)威地位是至關(guān)重要的。要具有致力，就必須經(jīng)由法定權(quán)力主體的批準(zhǔn)或決定。能夠使行政組織的產(chǎn)生與成立并發(fā)生效力的法定權(quán)力主體主要有兩類：立法機(jī)關(guān)；內(nèi)閣；立法機(jī)關(guān)與內(nèi)閣。（三）規(guī)程。規(guī)程是指國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立的法定程序。在一般情況下，法定程序如下：

1．由政府或立法機(jī)關(guān)提起創(chuàng)議案，說(shuō)明設(shè)置特定行政組織機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)原因；

2．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)審議其合法性和合理性；

3．由立法機(jī)關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決定設(shè)置與否；

4．由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)以法定方式向社會(huì)公布其產(chǎn)生與成立，并賦予其相應(yīng)的公共權(quán)力。8四、行政組織的產(chǎn)生與成立（一）依據(jù)。國(guó)家行政組織產(chǎn)生與成立43五、行政組織的種類按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大體可以分為以下幾種類型：（一）首腦機(jī)關(guān)。中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。（二）職能機(jī)關(guān)。本部機(jī)關(guān)或運(yùn)作機(jī)構(gòu)或?qū)嵶鳈C(jī)構(gòu)，是隸屬領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)之下、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務(wù)、由本身或督率其所屬機(jī)構(gòu)實(shí)際實(shí)施的機(jī)關(guān)。（三）幕僚機(jī)關(guān)。協(xié)助行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合性辦事機(jī)關(guān)。其典型存在形式是各級(jí)政府的辦公廳（室）。（四）咨詢機(jī)關(guān)。一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學(xué)者和有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機(jī)關(guān)。（五）派出機(jī)關(guān)。一級(jí)政府根據(jù)政務(wù)管理需要，按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)不構(gòu)成一級(jí)政府行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力是委派機(jī)關(guān)的延伸，因而以委派機(jī)關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程度和范圍為轉(zhuǎn)移。9五、行政組織的種類按照各種機(jī)關(guān)的職權(quán)和管轄范圍，行政組織大44第二節(jié)組織目標(biāo)一、目標(biāo)的功用與層次（一）目標(biāo)的功用。目標(biāo)是組織及其成員行為的導(dǎo)向座標(biāo)，是組織聚合力的內(nèi)在源泉。它為組織及其成員提供奮斗的方向，并激發(fā)人們的奮斗精神。從管理的觀點(diǎn)來(lái)看，目標(biāo)的功用具體有以下4點(diǎn)：1．促進(jìn)組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)體系合理化。2．建立考核的公平和客觀的標(biāo)準(zhǔn)。3．增強(qiáng)組織的協(xié)調(diào)能力和整合能力。4．激發(fā)組織成員的工作熱情和合作意識(shí)。10第二節(jié)組織目標(biāo)一、目標(biāo)的功用與層次45

（二）目標(biāo)的層次目標(biāo)作為組織的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)，本身又包含著一定的子系統(tǒng)，存在一定的結(jié)構(gòu)。從時(shí)間序列上看，目標(biāo)系統(tǒng)可以分為長(zhǎng)期—中期—近期目標(biāo)；從空間序列上看，可以分為整體—部分—個(gè)人目標(biāo)，從價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上看，可以分為社會(huì)—組織—團(tuán)體目標(biāo)，從性質(zhì)上看，可以分為綜合—技術(shù)—心理目標(biāo)，如此等等。一般說(shuō)來(lái)，組織目標(biāo)系統(tǒng)可以分為三個(gè)基本層次：

1．總目標(biāo)，也稱整體目標(biāo)，是由組織最高決策層制定并通曉全組織、統(tǒng)率其它、全力以赴的主體目標(biāo)。對(duì)國(guó)家行政組織而言，總目標(biāo)通常通過(guò)政府施政綱領(lǐng)加以表述和闡明。

2．分目標(biāo)，也稱機(jī)關(guān)目標(biāo)或部門目標(biāo)，一般指政府之下各個(gè)行政機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)。它受制、服從和服務(wù)于總目標(biāo)，但必須表現(xiàn)出自身的業(yè)務(wù)性和職權(quán)范圍，即結(jié)合自身的實(shí)際。

3．個(gè)人目標(biāo)，通常指行政公務(wù)人員個(gè)人的工作目標(biāo)。其特點(diǎn)與分目標(biāo)類同，只是層次更低，值得強(qiáng)調(diào)的是，個(gè)人工作目標(biāo)往往不著形式地?fù)诫s了較多的個(gè)人感情、追求和價(jià)值觀。因此彈性較大，要將其較好地納入組織目標(biāo)的體系，需要機(jī)關(guān)首長(zhǎng)有效把握，其核心問(wèn)題是調(diào)動(dòng)積極性的問(wèn)題。11（二）目標(biāo)的層次目標(biāo)作為組織的一個(gè)次級(jí)系統(tǒng)，本身又包含46二、目標(biāo)的合理化與特征

（一）組織目標(biāo)合理化，組織目標(biāo)反映一定的客觀需求、客觀制約條件與組織對(duì)這種需求和制約條件的認(rèn)知程度，同時(shí)反映組織的決心和行為能力。認(rèn)知程度愈高則組織目標(biāo)設(shè)置愈合理。所謂合理化的組織目標(biāo)，就是比較準(zhǔn)確和全面地反映了一定時(shí)空環(huán)境內(nèi)的客觀需求和組織決心的組織目標(biāo)。一般而論，組織目標(biāo)合理與否取決于4個(gè)方面的認(rèn)知程度和條件。

1．社會(huì)承認(rèn)。

2．組織能力。

3．團(tuán)體狀態(tài)。

4．成員意識(shí)。12二、目標(biāo)的合理化與特征（一）組織目標(biāo)合理化，組織目標(biāo)反47（二）行政組織目標(biāo)的特征。行政組織目標(biāo)的特征可以從基本特征與合理目標(biāo)的特征兩個(gè)層次理解。行政組織目標(biāo)的基本特征主要有三個(gè)方面：

1.規(guī)律性。集中表現(xiàn)為國(guó)家行政組織的目標(biāo)由憲法、法律、法規(guī)及行政上級(jí)所規(guī)定，行政組織本身不得自行其是、隨意改變。

2．服務(wù)性。國(guó)家行政組織的一切目標(biāo)都必須以全體國(guó)民的意志為轉(zhuǎn)移，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，為大眾謀求利益，即為全體國(guó)民服務(wù)。

3．復(fù)雜性。國(guó)家行政組織行為的對(duì)象和管理事務(wù)的普遍性、廣泛性和自身組織規(guī)模龐大、部門橫生、人員眾多的特點(diǎn)，決定其目標(biāo)的復(fù)雜性和多樣性。13（二）行政組織目標(biāo)的特征。行政組織目標(biāo)的特征可以從基本特48三、目標(biāo)管理（一）目標(biāo)管理的概念。

1．它是一種過(guò)程，是上下兩級(jí)管理人員共同確定目標(biāo)和主要職責(zé)范圍的過(guò)程；

2．它是一種實(shí)施管理的計(jì)劃和考核的方法，以它為標(biāo)準(zhǔn)，每一位管理人員都能按預(yù)期的成果來(lái)評(píng)價(jià)每一個(gè)單位和每一個(gè)成員的貢獻(xiàn)；

3.它一種個(gè)人與組織的關(guān)系，通過(guò)它，有利于協(xié)調(diào)個(gè)人與組織在行為和努力方向方面的關(guān)系，以達(dá)到提高組織成員積極性和工作效率的目標(biāo)。（二）目標(biāo)管理的性質(zhì)。目標(biāo)管理是以行為科學(xué)—人際關(guān)系學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的一種管理思想和管理方法。它強(qiáng)調(diào)管理人員應(yīng)該由他所要達(dá)到的目標(biāo)而不是他的上級(jí)來(lái)指揮和控制，即目標(biāo)管理和自我控制。目標(biāo)管理還強(qiáng)調(diào)參與，認(rèn)為只有本人參與并最終確認(rèn)的目標(biāo)，才能為組織成員提供持久的導(dǎo)向并調(diào)動(dòng)工作熱情。因此，目標(biāo)管理是一種以激勵(lì)代替懲戒，以民主代替集權(quán)的管理方式。14三、目標(biāo)管理（一）目標(biāo)管理的概念。49三、目標(biāo)管理

（三）目標(biāo)管理的實(shí)施。成功地實(shí)施目標(biāo)管理應(yīng)當(dāng)至少具備4個(gè)條件：

1．整個(gè)組織特別是各級(jí)管理人員，在理解的基礎(chǔ)上對(duì)目標(biāo)管理采取基本的支持態(tài)度，這對(duì)于系統(tǒng)地制定目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果是必不可少的。

2．各級(jí)管理人員應(yīng)當(dāng)比下級(jí)具備更高的協(xié)調(diào)、組織、領(lǐng)導(dǎo)能力和政策水平以及訂立目標(biāo)的技能，并彼此進(jìn)行交流，以使目標(biāo)恰到好處、有機(jī)配合。

3．實(shí)行以激勵(lì)為主、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔的激勵(lì)制度，以此作為提高積極性、實(shí)現(xiàn)自我控制的催化劑。

4．目標(biāo)管理從組織的高層管理部門開(kāi)始。高層管理部門不僅要提出總體目標(biāo)和考核評(píng)判工作成果的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而且要樹(shù)立榜樣和信心，以利仿效。15三、目標(biāo)管理（三）目標(biāo)管理的實(shí)施。50第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)一、組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)（一）結(jié)構(gòu)與功能。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織的靜態(tài)特性，功能產(chǎn)生組織的動(dòng)態(tài)特性，兩種特性相結(jié)合，形成關(guān)于組織的完整概念。（二）結(jié)構(gòu)與職位。職位是結(jié)構(gòu)的基本元素，是組織體制的聯(lián)結(jié)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。（三）結(jié)構(gòu)與模式。在人類社會(huì)發(fā)展的一定階段上，總有一種或幾種典型的組織結(jié)構(gòu)型態(tài)，這些型態(tài)我們稱之為結(jié)構(gòu)模式。（四）結(jié)構(gòu)與差異。主要指不同的組織有不同的結(jié)構(gòu)和同一組織結(jié)構(gòu)的前后變化，模式表現(xiàn)結(jié)構(gòu)的共性，差異則反映結(jié)構(gòu)的個(gè)性。16第三節(jié)組織結(jié)構(gòu)一、組織結(jié)構(gòu)的性質(zhì)51二、管理幅度與管理層次（一）管理幅度。管理幅度又稱控制幅度，是指一名主管人所能夠直接領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的下級(jí)人員或下級(jí)部門的數(shù)量及范圍?？茖W(xué)合理的管理幅度沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它取決于管理機(jī)構(gòu)的合理程度以及物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)水平的先進(jìn)程度，并與管理層次密切相關(guān)。一般說(shuō)來(lái)，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個(gè)方面：（1）管理者與被管理者的性格、知識(shí)、專業(yè)、技能、才干、精力、經(jīng)歷、經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣、性別、年齡、動(dòng)機(jī)、作風(fēng)等；（2）組織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、計(jì)劃、程序、紀(jì)律、責(zé)任、待遇、慣例以及技術(shù)設(shè)備、氛圍、人際關(guān)系、權(quán)力的集中程度等；（3）社會(huì)的總體發(fā)展水平、社會(huì)對(duì)組織的需求、社會(huì)道德風(fēng)尚及意識(shí)形態(tài)以及與組織有關(guān)的家庭或家族意志等。（二）管理層次。管理層次也稱管理層級(jí)，是指組織的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)和層級(jí)數(shù)目。管理層次是以人類勞動(dòng)的垂直分工和權(quán)力的等級(jí)屬性為基礎(chǔ)的。因此，管理層次的劃分，不但取決于組織勞動(dòng)分工的需要，而且取決于組織權(quán)力構(gòu)成的需要。國(guó)家行政組織通常都是金字塔式結(jié)構(gòu)。17二、管理幅度與管理層次（一）管理幅度。52三、行政組織體制行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組織備層級(jí)、各部門之間行政關(guān)系的法制型態(tài)。分為三種類型：（一）首長(zhǎng)制與委員制——權(quán)力歸屬和運(yùn)用完全不同的兩種體制：

1．首長(zhǎng)制。行政機(jī)關(guān)權(quán)力交由行政首長(zhǎng)一人負(fù)責(zé)，并同時(shí)承擔(dān)全部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。

2．委員制。行政權(quán)力交由若干人組成的集體共同負(fù)責(zé)，并集體承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的組織體制。（二）分級(jí)制與分職制——縱橫相交、相輔相成的兩種體制：

1．分級(jí)制。行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級(jí)下降而縮小的一種組織體制。

2．分職制。橫向劃分部門的組織體制。分職制的特征，是將組織一定層級(jí)上的職能，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分配給平行的、不相統(tǒng)屬的機(jī)關(guān)去完成。（三）分權(quán)制與集權(quán)制——行政權(quán)力的集中程度存在較大差別的兩種體制：1．集權(quán)制。行政權(quán)力集中于上級(jí)，下級(jí)處于被動(dòng)服從和嚴(yán)格受控地位，其行政行為基本上取決于上級(jí)指令的一種組織體制。2.分權(quán)制。將行政權(quán)力較多授予下級(jí)的一種組織體制。其特征，表現(xiàn)為行政下級(jí)在其管轄權(quán)范圍內(nèi)、名義和實(shí)際上都享有主動(dòng)采取行政措施的自主權(quán)，上級(jí)除負(fù)監(jiān)督責(zé)任外不橫加干涉，而由下級(jí)根據(jù)具體情況自行其是。18三、行政組織體制行政組織體制即行政組織類型，通常指行政組53第四節(jié)組織原則一、組織原則的形成與意義可以稱之為原則的規(guī)范或法則至少應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)方面的條件：第一，理論前提，即原則必須建立在對(duì)一定客觀事物或現(xiàn)象的普遍特性的觀察基礎(chǔ)之上，換言之，實(shí)踐是原則的理論前提。第二，理論概括，即原則有賴于對(duì)一定觀察所得的分析研究，進(jìn)而進(jìn)行理論概括，并以凝練的語(yǔ)言進(jìn)行準(zhǔn)確的理論表述。第三，理論規(guī)范，即原則應(yīng)當(dāng)具備相對(duì)明確的準(zhǔn)確性和規(guī)定性，一般應(yīng)當(dāng)附有原則的適用條件。第四，社會(huì)價(jià)值，即原則必須能夠?yàn)閷?shí)踐提供一定的規(guī)范性指導(dǎo)，原則必須具有實(shí)用性，這種實(shí)用性就是原則的社會(huì)價(jià)值。19第四節(jié)組織原則一、組織原則的形成與意義54二、組織原則的主要內(nèi)容在關(guān)于組織研究的不同歷史時(shí)期，先后有過(guò)許多關(guān)于組織原則的理論概括，其中較為系統(tǒng)、明確和具有代表性的有：（一）利恩·阿爾福特（LeonAlford）的10項(xiàng)工商管理原則；（二）盧瑟·古立克和林達(dá)爾·厄威克的8項(xiàng)行政管理組織原則；（三）馬克斯·韋伯的8項(xiàng)理想行政組織的原則；（四）行為學(xué)派的組織原則；（五）系統(tǒng)學(xué)派的組織原則；（六）權(quán)變觀的組織原則。20二、組織原則的主要內(nèi)容在關(guān)于組織研究的不同歷史時(shí)期，先后55三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則我國(guó)國(guó)家行政組織即政府組織，其基本原則從根本上說(shuō)是由我國(guó)國(guó)家的社會(huì)主義制度所決定的。就國(guó)家的政治生活、法律生活和社會(huì)生活而言，它是通過(guò)國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)制定的憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的。就行政現(xiàn)象和管理行為而言，它則是政府通過(guò)行政法規(guī)和方針、政策所確認(rèn)和實(shí)施的。概括起來(lái)說(shuō)，我國(guó)國(guó)家行政組織所遵奉的基本原則有以下幾個(gè)方面：（一）為民便民的原則。這是我國(guó)國(guó)家行政組織第一的和最高的原則。違背了這一原則，也就背離了社會(huì)主義方向。（二）完整統(tǒng)一的原則。完整，既指各種行政行為所擁有的行政權(quán)力在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)完整，也指國(guó)家行政組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)齊整劃一，統(tǒng)一則主要指國(guó)家行政組織所特有的層級(jí)節(jié)制的組織關(guān)系，應(yīng)當(dāng)事權(quán)確實(shí)、上下貫通、政令歸一，同時(shí)按照各自的職守和功能實(shí)行有效的協(xié)作和配合，共同實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政組織的大目標(biāo)。（三）權(quán)責(zé)一致的原則。建立行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并用科學(xué)、嚴(yán)格的規(guī)章制度加以確認(rèn)和規(guī)定。21三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則我國(guó)國(guó)家行政組織即政府組織56三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則（四）精干效能的原則。精干是指國(guó)家行政組織的一種數(shù)量狀態(tài)，其內(nèi)涵是指以較少的機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)物投入完成較多的工作任務(wù)。效能是指國(guó)家行政組織有效的程度，或完成國(guó)家行政管理目標(biāo)的能力。（五）依法行政的原則。其核心，是要建立法制觀念，培養(yǎng)對(duì)法制的遵從。依法行政就是要遵從憲法和法律對(duì)國(guó)家行政組織的宗旨、地位、權(quán)力、職能、預(yù)算、編制、機(jī)構(gòu)、程序等的規(guī)定，并自覺(jué)接受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，同時(shí)，依照法的精神、原則和條款實(shí)施行政管理。（六）適應(yīng)發(fā)展的原則。包括三個(gè)方面的含意：其一，根據(jù)國(guó)家中心任務(wù)的變化而相應(yīng)采取適當(dāng)?shù)慕M織形式和歐務(wù)活動(dòng)方式，其二，根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和不同時(shí)期的特點(diǎn)相應(yīng)調(diào)整行政機(jī)構(gòu)和行政手段，其三，以國(guó)家和人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為根本出發(fā)點(diǎn)設(shè)計(jì)未來(lái)。22三、我國(guó)國(guó)家行政組織的基本原則（四）精干效能的原則。57第五節(jié)組織環(huán)境一、一般社會(huì)環(huán)境——指對(duì)包括國(guó)家行政組織在內(nèi)的一切社會(huì)組織均發(fā)生影響或制約作用的宏觀的社會(huì)因素之和，它直接關(guān)系到國(guó)家行政組織的總體目標(biāo)，功能狀態(tài)和管理方式，其內(nèi)涵和特征主要有：

（一）文化。（二）技術(shù)。（三）教育。（四）政治。（五）法制。（六）自然資源（七）人口。（八）社會(huì)。（九）經(jīng)濟(jì)。（十）國(guó)防。23第五節(jié)組織環(huán)境一、一般社會(huì)環(huán)境（一）文化。58二、特定社會(huì)環(huán)境——指那些與行政組織的決策、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)程相關(guān)聯(lián)的更為具體的力量，或更為直接的因素。在正常情況下，組織的宏觀指導(dǎo)思想和總體戰(zhàn)略反映一般社會(huì)環(huán)境的要求和制約，組織的管理制度、行為方式和策略思想則反映特定社會(huì)環(huán)境的要求和制約。后者的動(dòng)態(tài)變化性較之前者更為明顯和突出。24二、特定社會(huì)環(huán)境——指那些與行政組織的決策、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)59三、團(tuán)體社會(huì)環(huán)境社會(huì)組織或團(tuán)體是當(dāng)代社會(huì)的一種普遍的現(xiàn)象。組織社會(huì)化是民主政治的產(chǎn)物。在當(dāng)今社會(huì)中，數(shù)不勝數(shù)的各種社會(huì)性組織或團(tuán)體共同組戌了一個(gè)復(fù)雜的團(tuán)體社會(huì)。這些組織彼此矛盾、沖突威協(xié)調(diào)、一致，國(guó)家行政組織正是處在這樣一個(gè)團(tuán)體和社會(huì)環(huán)境之中。政府與社會(huì)性組織或團(tuán)體相互作用的方式大致有三類：（一）國(guó)家行政組織從團(tuán)體社會(huì)環(huán)境輸入信息（二）社會(huì)團(tuán)體從國(guó)家行政組織輸入信息（三）國(guó)家行政組織以公平仲裁者的立場(chǎng)、態(tài)度和方法來(lái)化解、調(diào)停、斡旋、了結(jié)各社會(huì)組織或公民團(tuán)體之間的矛盾，以維護(hù)社會(huì)的安定和基本的社會(huì)秩序，并以此實(shí)現(xiàn)備社會(huì)團(tuán)體的有益互動(dòng)。

25三、團(tuán)體社會(huì)環(huán)境社會(huì)組織或團(tuán)體是當(dāng)代社會(huì)的一種普遍的現(xiàn)象60四、組織氣候組織氣候是生態(tài)行政學(xué)的一個(gè)重要概念。它是指組織成員的個(gè)性、目標(biāo)與組織目標(biāo)融合與一致的一種變化過(guò)程，也可以說(shuō)是組織內(nèi)部環(huán)境的一種較具持久性的特質(zhì)或行為氣象，它由成員的工作感情、態(tài)度、思想、精神等所組成并通過(guò)上述因素表現(xiàn)出來(lái)。組織氣候是一種中介變量，它間接反映組織內(nèi)部環(huán)境的內(nèi)在特征和內(nèi)部環(huán)境諸因素相互關(guān)系的模式。因此，通過(guò)測(cè)度、認(rèn)識(shí)和改造組織氣候，就可以改進(jìn)組織行為方式，增進(jìn)組織的和諧與穩(wěn)定。26四、組織氣候組織氣候是生態(tài)行政學(xué)的一個(gè)重要概念。它是指組61第六節(jié)組織變革一、組織變革的動(dòng)力與過(guò)程（一）組織變革的動(dòng)力。

1．環(huán)境。組織的變革常常是由其環(huán)境變化引起的，比如，政治格局、獨(dú)律規(guī)范、倫理道德、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化觀念、民族意識(shí)的改變等。

2．目標(biāo)與價(jià)值觀。目標(biāo)是價(jià)值觀的產(chǎn)物，也是組織戰(zhàn)略的凝聚點(diǎn)。因此，價(jià)值觀和目標(biāo)的變化（重新制定或修正）將改變組織的行為方向或行為方式，引起組織的變革。

3．技術(shù)。技術(shù)水平和技術(shù)手段是區(qū)分組織技術(shù)程度的標(biāo)準(zhǔn)；組織技術(shù)水平的提高和組織在改進(jìn)技術(shù)方面所作的努力將對(duì)組織產(chǎn)生廣泛的影響，組織分析技術(shù)將對(duì)組織變革產(chǎn)生推動(dòng)作用。

4．結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)的任何改變，無(wú)論漸進(jìn)式還是突變式，都是組織變革的外在表現(xiàn)形式，包括新建、重建、改組、合并、裁減、撤銷以及與之相適應(yīng)的行政權(quán)力的再分配或職位的重新設(shè)置等。27第六節(jié)組織變革一、組織變革的動(dòng)力與過(guò)程62（一）組織變革的動(dòng)力5．管理。第一，管理過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都是組織變革的不可缺少的實(shí)施條件，第二，管理本身就是最經(jīng)常、最重要、最直接的變革動(dòng)力源。由管理者或管理部門發(fā)動(dòng)的變革在組織中是司空見(jiàn)慣的，變革也正是組織管理的基本職能之一。

6．社會(huì)心理因素。這主要指組織成員的動(dòng)機(jī)、愿望、態(tài)度以及與之相一致的群體效應(yīng)對(duì)組織變革的推動(dòng)。