從公共建筑物布局到公共設(shè)施體系構(gòu)建-武漢百年公共設(shè)施規(guī)劃思想與實踐的演進(jìn)

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[摘

要]本文試圖從歷史的縱向維度出發(fā)，對百年來武漢城市公共設(shè)施規(guī)劃思想與實踐的演進(jìn)過程進(jìn)行了系統(tǒng)的整理，對百年規(guī)劃歷程進(jìn)行了初步的劃分，.解析每一階段的主體特點，探尋蘊(yùn)含在規(guī)劃文稿和畫卷中的思想火花，展示近年武漢市在公共設(shè)施規(guī)劃體系中的主要思路和內(nèi)容，期望和國內(nèi)同仁一起探討新時期城市公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃體系的新作法。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)設(shè)施

配套標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃體系

以1861年漢口開埠為肇始，西人將近代城市建設(shè)的理念和方式引入武漢三鎮(zhèn)，城市公共設(shè)施從無到有、由少積多，逐步得以完善和發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來，掀起了城市公共設(shè)施建設(shè)的高潮，并取得了令人矚目的成就?？傮w說來，武漢城市公共設(shè)施建設(shè)共經(jīng)歷了前奏期(1949年以前)、發(fā)展期(1949-1978年)、完善期(1979-2001年)和形成期(2002年至今)等4個階段。同時，武漢城市公共設(shè)施規(guī)劃的實踐也經(jīng)歷了從無據(jù)可依到參照國家標(biāo)準(zhǔn)、到制訂地方標(biāo)準(zhǔn)、再到形成綜合性的標(biāo)準(zhǔn)體系等一系列過程，印證了中國城市公共設(shè)施規(guī)劃不斷發(fā)展成熟的歷史進(jìn)程。

1

前奏期(1949年以前)-公共建筑物的初步設(shè)置

1.1

實業(yè)興漢，公共建筑規(guī)劃與布局的原始動因

晚清時期，武漢局部地區(qū)有過類似規(guī)劃的方案圖，但真正的武漢近代城市規(guī)劃自張之洞督鄂開始。張之洞倡導(dǎo)以實業(yè)治國，“以興學(xué)為求才治國之首務(wù)”，在武漢大力推動“洋務(wù)運(yùn)動”，實施“湖北新政”。這一時期，武漢三鎮(zhèn)在交通、工業(yè)、堤防、教育、商業(yè)等方面取得了驚人的進(jìn)展，近代化進(jìn)程明顯加快。特別是“興學(xué)堂、辦商場”的舉措成就了武漢近代公共建筑布局的原始動因。

自1891年始，張之洞改書院、興學(xué)堂、倡游學(xué)，創(chuàng)辦算學(xué)學(xué)堂(1891年)、礦務(wù)學(xué)堂(1892年)、自強(qiáng)學(xué)堂(1893年)、湖北武備學(xué)堂(1897年)、湖北農(nóng)務(wù)學(xué)堂(1898年)、湖北工藝學(xué)堂(1898年)、湖北師范學(xué)堂(1902年)、兩湖總師范學(xué)堂(1904年)、女子師范學(xué)堂(1906年)等(見圖1)，涵蓋了普通教育、軍事教育、實業(yè)教育、師范教育等層面，在晚清各省中獨立鰲頭，奠定了今日武漢教育強(qiáng)市的地位。

隨后出于治水患和增田地的考慮，張之洞重修了武昌南北堤，使得武昌古城南北洪泛區(qū)遂成良田。武昌城北地區(qū)與漢口鐵路、碼頭、租界相對，港口交通條件較好，“將來商務(wù)必臻繁盛，等于上?！?。于是張之洞奏請“將省城(武昌)北十里外作為自開口岸”，雇請英國人斯美利勘測設(shè)計，將武勝門外，自今徐家棚至余家頭沿江十里江堤內(nèi)向江岸擴(kuò)約1公里的地段，約5平方公里的區(qū)域規(guī)劃了1:5000的武昌商埠全圖(見圖2)，所有土地分甲、乙、丙、丁四區(qū)123塊，并規(guī)劃了駁岸、馬路、溝渠等配套設(shè)施。其后由于受朝廷猜忌，扼腕離鄂，商埠工程未能進(jìn)一步實施。同期，張之洞在蘭陵街創(chuàng)辦兩湖勸業(yè)場，設(shè)置本地商品區(qū)、外地商品區(qū)、本地天然產(chǎn)品區(qū)三類功能，鼓勵國人入場經(jīng)商。

晚清時期武漢地區(qū)公共建筑的分布特征初步顯現(xiàn)了樸素的規(guī)劃思想，如學(xué)堂大體上選擇依山傍湖、環(huán)境清幽的地方，商場、商埠則主要臨水、臨港而設(shè)，看中的是便利的交通條件，尤其是武昌商埠(今為濱江商務(wù)區(qū))的規(guī)劃選址更是體現(xiàn)了張之洞敏銳的城市經(jīng)營意識和長遠(yuǎn)的發(fā)展思慮。

1.2

西風(fēng)東漸，公共建筑規(guī)劃思想的初步運(yùn)用

20世紀(jì)初，隨著漢口地區(qū)租界建設(shè)的日益成熟，洋人逐漸將西方的公共設(shè)施建設(shè)方式，公共休閑方式引入武漢，最為著名的就是球場和跑馬場。英國人在京漢鐵路以外地區(qū)建設(shè)了西商跑馬場(今解放公園)，本地華人也不甘落伍，修建了華商跑馬場和萬國跑馬場(見圖3)。此外，租界內(nèi)還建設(shè)了一批教會醫(yī)院、影劇院、育嬰堂等設(shè)施，政府也結(jié)合大型工廠和鐵路樞紐興辦了部分公立醫(yī)院和學(xué)校。這一時期公共設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)一種自發(fā)生長的態(tài)勢。

為指導(dǎo)三鎮(zhèn)合一的武漢市建設(shè)，1929年編制了《武漢特別市工務(wù)計劃大綱》，引進(jìn)歐洲的城市分區(qū)理論，對三鎮(zhèn)進(jìn)行了功能分區(qū)，首次提出工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、行政區(qū)、住宅區(qū)等分區(qū)規(guī)劃，明確城市發(fā)展規(guī)模。其中對公共建筑物包括市署、圖書館與演講廳、公共廁所、菜場、公墓、公共浴堂、公園、博物館、游戲場、戲院等進(jìn)行了簡要的羅列。并運(yùn)用傳統(tǒng)的古典主義手法闡釋了市政廣場、市政廳、圖書館等公共建筑物的布局要領(lǐng)。隨后的《武漢特別市之設(shè)計方針(1929年)》、《漢口都市計劃書(1936年)》等規(guī)劃均以此為藍(lán)本進(jìn)行了若干規(guī)定。由于政局變動頻繁，此類規(guī)劃均未得以實施。

1.3

時局動蕩，公共建筑規(guī)劃設(shè)想終成理想藍(lán)圖

抗日戰(zhàn)爭期間，武漢的各項城市建設(shè)和規(guī)劃工作基本陷入停滯狀態(tài)。為研討武漢戰(zhàn)后重建事宜，湖北省政府組織制訂了《大武漢市建設(shè)計劃草案》(1944年)(如圖4)，草案將武漢定位為國際都市，將公共建筑物進(jìn)行了系統(tǒng)性梳理和分類，對經(jīng)濟(jì)性建筑物、行政性建筑物、兒童教育建筑物、高等教育建筑物、文化事業(yè)建筑物、社會性建筑物、衛(wèi)生性建筑物等的設(shè)置和分布進(jìn)行了詳細(xì)的說明。同時受西方社區(qū)理論的影響，提出了“完整社區(qū)單位”的口號。1947年，武漢成立了區(qū)域規(guī)劃委員會，并由規(guī)劃大師鮑鼎先生主持編制了武漢首個接近于現(xiàn)代城市規(guī)劃框架和內(nèi)容的《武漢三鎮(zhèn)土地使用交通系統(tǒng)計劃綱要》，設(shè)定了“公共建筑地帶”的概念，提出地帶內(nèi)原有住宅可保留，新增的建筑應(yīng)以各類行政機(jī)關(guān)、文化教育設(shè)施為主，但建筑物面積不得超過基地面積的40%的詳細(xì)規(guī)定。其后由于進(jìn)入三年內(nèi)戰(zhàn)時期，規(guī)劃的美好設(shè)想終成一紙藍(lán)圖。

1.4

小結(jié)

這一階段武漢城市規(guī)劃全面引進(jìn)和學(xué)習(xí)了西方近代城市規(guī)劃的思想理論，大氣魄地從三鎮(zhèn)的尺度對城市職能進(jìn)行了分工，以國際性大都市的奮斗目標(biāo)規(guī)定了各類公共設(shè)施的建設(shè)和布局原則，強(qiáng)調(diào)了商業(yè)、教育對于城市發(fā)展的重要性。在具體實踐上，模仿甚至立志要超越租界建設(shè)水準(zhǔn)，由于時局動蕩，武漢真正獲得平穩(wěn)發(fā)展環(huán)境的時間太短，導(dǎo)致公共設(shè)施在建設(shè)上種類少、規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)偏低，發(fā)展較為緩慢，但在一定程度上提升了三鎮(zhèn)的近代化水平(貝；圖5)。

2

萌芽期(1949-1978)-居住區(qū)生活設(shè)施的指標(biāo)規(guī)定

2.1

重工輕居，公共設(shè)施建設(shè)未受重視

解放初期，國家提出武漢要轉(zhuǎn)變城市性質(zhì)，變消費(fèi)城市為工業(yè)城市。在蘇聯(lián)規(guī)劃思想的指導(dǎo)下，以重大工業(yè)項目建設(shè)為中心，編制了多輪總體規(guī)劃。其中，1953年和1954年編制的城市總體規(guī)劃(見圖6)，對行政中心進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃安排(著名的城市軸線設(shè)想)，但未規(guī)定大中型商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生等公共建筑分布和規(guī)劃要求，僅在為]二業(yè)區(qū)配套建設(shè)的居住區(qū)用地指標(biāo)內(nèi)列有文、教、衛(wèi)等公共建筑相關(guān)要求，將公共服務(wù)設(shè)施作為居住區(qū)的一項基本功能予以對待。

隨后在1956年城市建設(shè)十二年規(guī)劃方案和1959年城市建設(shè)規(guī)劃(修正草案)中對大型公共建筑提出了分布原則：大型公建分布要江南、江北兼顧；要有便利的交通：要適當(dāng)集中有利于形成良好的城市面貌；并提出在解放大道、洪山廣場、長江邊安排部分公共建筑。這一時期建成了武漢劇院(1959年)、新華電影院(1954年)、武漢體育館(1956年)、新華路體育場(1955年)、洪山賓館(1958年)等。

在“先生產(chǎn)、后生活”的方針指引下，自1958年以后的20年時間里，新建住宅建筑量人為減少，降至年均100萬平方米左右，以致人均居住面積僅為4.05平方米，同時居住區(qū)內(nèi)必要的生活服務(wù)配套設(shè)施也無法滿足不斷增長的需要。

2.2

小結(jié)

建國后，武漢市的城市建設(shè)走上正軌。通過全面學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)的城市規(guī)劃模式，適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)的有計劃發(fā)展，開始了現(xiàn)代城市規(guī)劃進(jìn)程。這一時期公共設(shè)施發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的“二元”特征：一是興建了以中蘇友好宮為代表的體現(xiàn)城市公共中心意象的公共建筑：二是強(qiáng)調(diào)為居住區(qū)配套建設(shè)必要的公共服務(wù)設(shè)施，覆蓋了大部分城區(qū)，但建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高。總體而言，在特殊的歷史條件下，受蘇式規(guī)劃思想的影響和國家財力的制約，當(dāng)時很難將公共設(shè)施建設(shè)放在重要的位置，因而也就不難理解在公共設(shè)施甚至沒有出現(xiàn)在最初的規(guī)劃內(nèi)容中，而僅僅作為居住區(qū)的一項功能，但從時間的縱向維度來考慮，1955-1958年間依然興起了公共設(shè)施建設(shè)的一個小高潮(見圖7)。

3

發(fā)展期(1979-2001年)-公共設(shè)施體系的初步形成

3.1

百廢待興，公共服務(wù)設(shè)施體系雛形初顯.

文革結(jié)束后，武漢吸取過去的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中片面強(qiáng)調(diào)工業(yè)化而造成國民經(jīng)濟(jì)失調(diào)的教訓(xùn)，開始以建設(shè)多功能、綜合型的中心城市為發(fā)展目標(biāo)。

，20世紀(jì)80年代，為了貫徹十一屆三中全會精神，按照“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的思想，發(fā)展“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”，編制完成了《武漢市城市總體規(guī)劃》(1982年)，第一次從體系上提出了建設(shè)商業(yè)服務(wù)設(shè)施的設(shè)想，將商業(yè)服務(wù)中心分為全市級、地區(qū)級、居住區(qū)級和居住小區(qū)級，設(shè)定了武漢商場、中南路口、解放路、中山大道等4處市級商業(yè)服務(wù)中心、鐘家村等7處地區(qū)級中心、唐家墩等20處居住區(qū)級中心，居住小區(qū)級商業(yè)設(shè)施按住宅建筑面積的3%-5%配套建設(shè)。同時，對其他類型公共設(shè)施的分布設(shè)置也提出了一些具體要求。

1988年城市總體規(guī)劃在上輪規(guī)劃的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了公共設(shè)施的涵蓋范圍，納入文化、體育設(shè)施的相關(guān)控制要求。將商業(yè)服務(wù)中心，按照城區(qū)分區(qū)、分片配套建設(shè)的原.則，分為全市性、地區(qū)性和小區(qū)性三級控制，新增了漢口火車站市級商業(yè)服務(wù)中心；將不同規(guī)模的文化、體育設(shè)施按市、區(qū)及居住區(qū)三級控制，以方便人民群眾開展文化體育活動。根據(jù)規(guī)劃，這一時期建設(shè)了中南路商業(yè)中心(1984年)、航空路商業(yè)中心(1985年)、鐘家村漢陽商場(1985年)、洪山體育館(1985年)等大型公共設(shè)施。

3.2

日趨完善，公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)的初步建立

20世紀(jì)90年代，按照全面建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)方針，編制了《武漢市城市總體規(guī)劃(1996-2020年)》，規(guī)劃按核心區(qū)、中心區(qū)片、綜合組團(tuán)對商業(yè)、文化、體育、衛(wèi)生、教育等設(shè)施的分級體系和布局原則分別進(jìn)行了詳細(xì)的梳理，對除商業(yè)和衛(wèi)生設(shè)施以外的各類設(shè)施用地指標(biāo)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，公共設(shè)施規(guī)劃體系的雛形初步顯現(xiàn)(見圖7)。在市場力量的推動下，城市公共設(shè)施尤其是商業(yè)、醫(yī)療等經(jīng)營性設(shè)施得到了極大的發(fā)展。

3.3

小結(jié)

這一時期，公共設(shè)施規(guī)劃逐步趨向規(guī)范化，逐漸擺脫原來單一的注重規(guī)劃布局的思路，轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝愒O(shè)施體系層級的梳理，使得各類公共設(shè)施內(nèi)容逐漸豐滿，各類設(shè)施的層級體系基本建立。在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，公共設(shè)施建設(shè)趨向于盈利情況較好的大中型設(shè)施，但基層設(shè)施發(fā)展受到一定程度的忽視，基本處于停滯狀態(tài)。

4

形成期(2002年至今)-公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)與體系的建構(gòu)

進(jìn)入21世紀(jì)，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，城市發(fā)展在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，愈發(fā)重視社會公平、公正、民生保障等問題上來，并在黨的十七大上旗幟鮮明地提出了“人人享有基本公共服務(wù)”的理念。

4.1

提高標(biāo)準(zhǔn)，大型公共設(shè)施的新一輪建設(shè)高潮

2010年，我市新一輪城市總體規(guī)劃修編正式獲得國務(wù)院批復(fù)，本輪規(guī)劃較以往的重人不同在于將社會事業(yè)規(guī)劃單獨成章，全面系統(tǒng)的闡述各類設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃要求。本輪公共設(shè)施規(guī)劃在上輪基礎(chǔ)上作出了如下深化：一是首次將社會福利設(shè)施納入規(guī)劃體系，改變了過去幾十年來不重視養(yǎng)老院等福利用地的狀況；二是專門編制了公共設(shè)施專題規(guī)劃研究；三是對各類設(shè)施體系和用地指標(biāo)作出了詳盡的規(guī)定；四是大幅提升了公共設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。隨著六城會、八藝節(jié)等重大事刊：的舉行，城市大型標(biāo)志性公共設(shè)施得到跨越式發(fā)展，城市形象、面貌和服務(wù)能力大幅提升，城市公共服務(wù)業(yè)也得到了極大的發(fā)展。這一時期，建設(shè)了琴臺文化藝術(shù)中心、省博物館、市博物館、省藝術(shù)館、市美術(shù)館等一大批高標(biāo)準(zhǔn)的公共設(shè)施。

4.2

關(guān)注社區(qū)，基層公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)的修編

20世紀(jì)初，全國范圍掀起了一場“居委會向社區(qū)變革”的運(yùn)動，至此，社區(qū)取代居委會成為社會管理的最基本單元，圍繞社區(qū)的規(guī)劃和研究也逐漸增多，促使規(guī)劃更加注重基層設(shè)施的建設(shè)和覆蓋。在此背景下，武漢市提出了“社區(qū)建設(shè)883行動計劃”，由文化、衛(wèi)生、教育、體育、民政、城建等多個部門參與，保障公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大大提升了基層公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋程度、建設(shè)水準(zhǔn)和服務(wù)能力。

4.3強(qiáng)調(diào)實用，公共服務(wù)均等化理念的滲透和融合。

在這種情形下，武漢市出于規(guī)劃建設(shè)和管理的需要，組織編制了《武漢市新建地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)研究》和《武漢市城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)配套研究》，從中觀和微觀兩個層面對公共設(shè)施的分級、分類、配置標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)置等情況進(jìn)行了詳細(xì)的描述。

其中，《武漢市新建地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)研究》劃分了“市級(含副市級)-組團(tuán)級(含行政區(qū)級)-居住區(qū)級-居住小區(qū)級”四個層級的分級體系，以銜接對應(yīng)規(guī)劃編制體系和行政體系，明確了教育、醫(yī)療等八大類公益性設(shè)施，強(qiáng)化了對公益性設(shè)施的剛性控制，提出了各級公共設(shè)施集中設(shè)置的規(guī)劃思路，并根據(jù)社會發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)變化等因素，調(diào)低了教育設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，提升了文化、體育、社會福利等指標(biāo)。隨后，2008年的社區(qū)公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)研究針對居住區(qū)和居住小區(qū)規(guī)定指標(biāo)難以落實的情況，結(jié)合街道和社區(qū)兩個管理層面，融合文教衛(wèi)體等部門發(fā)展設(shè)想，圍繞基層社區(qū)安排了各項小型公共服務(wù)設(shè)施，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化理念，按照“剛性與彈性相結(jié)合、必配和選配相結(jié)合、分散與集中相結(jié)合”的原則制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用到武漢市主城區(qū)分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制工作中。

4.4

小結(jié)

這一時期，公共設(shè)施規(guī)劃的地位和作用明顯提升，其體系框架和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容得到全面構(gòu)建和充實。社會學(xué)和管理學(xué)的思想也進(jìn)一步融入城市規(guī)劃的領(lǐng)域和范疇，尤其是“公共服務(wù)均等化”理念的提出，給城市公共設(shè)施規(guī)劃賦予了更深層次的內(nèi)涵和要求。

結(jié)語

回顧武漢市公共設(shè)施規(guī)劃思想與實踐的發(fā)展歷程，城市公共設(shè)施逐漸由單一公共建筑物的布局規(guī)定到完整的公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃體系的建立，經(jīng)歷了一維孤點發(fā)展到三維體系建立的全過程，至此公共設(shè)施成為涵蓋城市發(fā)展多項內(nèi)容的一個重要組成部分，在保障民生與提升功能方面發(fā)揮著雙重作用。由于這項工作涉及行業(yè)部門較多、城市組團(tuán)之間異質(zhì)性現(xiàn)象明顯以及城鄉(xiāng)差異的存在等原因，標(biāo)準(zhǔn)和體系在適應(yīng)性方面還需要實踐的檢驗，還需要加大對城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等新生問題的研究