公共管理手冊學

上篇公共管理學基礎(chǔ)第三章公共管理的主體第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單的說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織1、公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。2、非公共組織（三）公共組織的基本要素1、物質(zhì)要素（1）人員（2）經(jīng)費（3）物資設(shè)備2、精神要素（1）目標（2）責權(quán)結(jié)構(gòu)（3）人際關(guān)系二、公共組織的性質(zhì)（公共組織的特殊性在于其公共性）（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1、活動的目的不同非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)；而公共組織追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全體社會成員是整體利益。2、為社會提供的服務(wù)不同非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供私人產(chǎn)品；而公共組織為社會提供公共產(chǎn)品。3、管理對象不同非公共組織只能以本組織成員為管理對象；而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會。4、活動的依據(jù)不同非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)；而公共組織以國家強制力為活動依據(jù)。（二）公共組織的性質(zhì)社會性2、權(quán)威性3、法制性4、系統(tǒng)性5、主動性三、公共組織的結(jié)構(gòu)公共組織的縱向結(jié)構(gòu)（分類）（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)（分類）（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1、直線制（優(yōu)點：機構(gòu)簡單、職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，適于小規(guī)模的任務(wù)；缺點：等級森嚴，形式呆板，不利于發(fā)揮成員的主動性和積極性。）2、職能制（優(yōu)點：解決了主管領(lǐng)導對專業(yè)指揮的困難；缺點：各部門都有指揮權(quán)，容易產(chǎn)生多頭領(lǐng)導。）3、直線職能制（優(yōu)點：保證了統(tǒng)一領(lǐng)導，避免了多頭制；缺點：容易忽視參謀部門的作用，過分強調(diào)領(lǐng)導的指揮權(quán)。）4、矩陣制（優(yōu)點：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強，機動靈活；缺點：缺乏穩(wěn)定性，不能大規(guī)模運用，也容易發(fā)生雙重領(lǐng)導的沖突。）第二節(jié)公共組織的類型與作用政府政府的概念政府的主要類型總統(tǒng)制政府（美國是總統(tǒng)制的典型）內(nèi)閣制政府（英國是內(nèi)閣制的典型）委員會制政府（瑞士是典型代表）二、非營利組織（一）非營利組織的概念（二）非營利組織的主要類型三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導者（一）領(lǐng)導與領(lǐng)導者定義：領(lǐng)導是指揮、引導和影響被領(lǐng)導者，為實現(xiàn)某種特定目標而努力的各種活動過程。涵義：①領(lǐng)導必須有領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者；②領(lǐng)導者擁有影響被領(lǐng)導者的能力或力量；③領(lǐng)導的目的是通過被領(lǐng)導者達到組織的目標。權(quán)力性影響力（由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的）非權(quán)力性影響力（是自然形成的）領(lǐng)導者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有五種，即合法權(quán)、懲罰權(quán)、獎勵權(quán)、模范權(quán)以及專長權(quán)。（二）領(lǐng)導者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。（三）領(lǐng)導方式(領(lǐng)導方式的有效性完全取決于領(lǐng)導方式與環(huán)境是否適應(yīng))類型：集權(quán)型、民主型和放任型。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導者與管理者的區(qū)別（二）管理者的主要類型和職責（決策、執(zhí)行、監(jiān)督和咨詢）三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員（二）作為被管理者是社會公眾社會公眾是公共管理的基本主體，創(chuàng)建了公共組織并指導著公共管理活動的基本方向；另一方面，公眾個人又是公共管理中的被管理者，其個人利益又必須以集體利益為依歸，服從于公共組織的管理。社會公眾從以下幾個方面影響著公共管理：（1）社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。（2）社會公眾的意見決定著公共管理的合法程度。（3）社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。（4）社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論（二）科層制組織的特征定義；科層制是一種采用嚴格的規(guī)章制度來約束公共組織成員的行為，以高效完成工作任務(wù)的管理方法。主要特征：1、組織標準化①分工專業(yè)化②工作指標化③人員統(tǒng)一化2、工作秩序化：理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系并徹底清除人的隨意性和傳統(tǒng)組織的雜亂無章。3、管理規(guī)范化二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因外部因素：1、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革（重要動因）2、政治制度的更迭導致公共組織的變革（政治制度的質(zhì)變量變影響公共組織的質(zhì)變量變）3、社會發(fā)展程度促進或制約公共組織的變革（社會企事業(yè)組織、社會群團組織、大眾傳媒、公民素質(zhì)）4、國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革（國際關(guān)系、各國面臨的共同問題、國際交往）（二）公共組織變革的目標目標：一是提高公共組織對于外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力；二是加強公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性，使其穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序地工作（即理順組織自身的工作秩序和組織與個人的關(guān)系）。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容1、公共組織職能的變革（1）從職能作用領(lǐng)域來看，公共組織是以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。（2）從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。（3）從職能的分化程度來看，公共組織的職能由原來的混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。（4）從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。2、公共組織結(jié)構(gòu)的變革（縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)）縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)：從集權(quán)式、尖塔式向分權(quán)式、扁平式的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展橫向部門結(jié)構(gòu)：由重決策與執(zhí)行部門而輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。3、公共組織權(quán)力關(guān)系的變革對一般事務(wù)的管理上從集權(quán)型走向分權(quán)型，而對宏觀事務(wù)的管理是從分權(quán)型走向集權(quán)型。（1）公共組織向社會組織還權(quán)。（2）橫向分權(quán)。由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。（3）縱向權(quán)利分配，有集權(quán)與分權(quán)相互融合的趨勢。（具體事務(wù)地方分權(quán)、宏觀調(diào)控中央集權(quán)）第四章公共管理職能第一節(jié)公共管理職能概述一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵定義：公共管理職能主要是涉及一國公共管理部門在特定環(huán)境中應(yīng)該管什么的問題。內(nèi)涵：1、公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)（實施者包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理組織）2、公共管理職能得以實施的依據(jù)（國家或社會通過某種途徑賦予的某種特定權(quán)力或者權(quán)威）3、公共管理職能的內(nèi)容（公共管理系統(tǒng)對一國公共物品與公共服務(wù)進行管理的全部事務(wù)）4、公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映（各種職責的履行與否及其履行質(zhì)量與組織本身所具有的功能類型及大小密切相關(guān)）5、公共管理職能是一個獨立、完整、動態(tài)的體系（公共管理職能的具體構(gòu)成涉及社會生活的各個方面，都是為了實現(xiàn)各種各樣的公共管理目標而確立的。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構(gòu)成部分）（二）公共管理部門及其職能的存在原因1、公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求2、公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求3、公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)二、公共管理的程序性職能（所有管理活動中的最基本、最普遍的職能）（一）決策：它是管理活動中占首要地位的程序性基本職能。（二）組織：組織職能一般包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、人員配備與力量整合等基本內(nèi)容。結(jié)構(gòu)設(shè)計與人員配備是基礎(chǔ)，而所謂力量整合則是公共部門組織職能的核心價值所在。（三）領(lǐng)導：領(lǐng)導職能包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。（四）控制：公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標準、衡量成效與糾正偏差三個步驟。三、公共管理的任務(wù)性職能（一）經(jīng)濟職能（推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，確保經(jīng)濟基礎(chǔ)的鞏固和發(fā)展，即承擔起經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展職能是它們的基本職能）1、宏觀調(diào)控職能（對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理）2、微觀管理職能（作為市場主體存在的各類公共組織等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動）（二）政治職能1、民主建設(shè)實行民主管理是當代民主國家政治制度的根本要求，也是公共部門管理必須遵循的基本原則。表現(xiàn)：首先，堅持和完善人民代表大會制度；其次，加強法制建設(shè)；第三，堅持民主原則，接受人民群眾的監(jiān)督；第四，加強自治性社會組織的建設(shè)，使人民充分行使自治權(quán)。2、社會治安（政府專政職能或暴力鎮(zhèn)壓職能）3、國家安全（加強國防軍事建設(shè)、開展外交活動，防御外來侵略和顛覆，保衛(wèi)國家安全和世界和平，反對霸權(quán)主義。）（三）社會職能所謂公共組織的社會職能是指各種公共部門為了維護正常的社會生活水平與生活秩序，增加國民福利而生產(chǎn)或供應(yīng)社會福利性產(chǎn)品與服務(wù)的一種管理職能活動。1、提供社會保障社會保障體系主要包括：一是社會保險體系，這是社會保障的核心，它包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險；二是社會救濟體系，這是對社會保險體系的補充。2、促進公正的收入分配一是克服機會的不均等；二是調(diào)節(jié)收入分配；三是改進分配政策3、環(huán)境保護第一，直接控制；第二，罰款；第三，補貼。（四）文化職能（精神文明建設(shè)）一方面要加強思想政治工作；另一方面要大力發(fā)展教育、科學、廣播電視、衛(wèi)生、體育等各項文化事業(yè)，特別是要確?？萍己徒逃陌l(fā)展。第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能前資本主義國家時期的公共職能體系有三個基本特征：①以政治統(tǒng)治職能為中心；②經(jīng)濟、文化職能等社會事務(wù)管理職能十分薄弱；③其運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征。二、西方國家公共管理職能及其變遷（一）自由放任主義（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位；（2）在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策；（二）國家干預主義（1）政府權(quán)能體系迅猛擴張；（2）各國政府的政治職能得到加強；（3）在社會與經(jīng)濟職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。（三）新古典主義（1）政治職能的對內(nèi)統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進一步加強。（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能；（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。三、新中國成立后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1、職能重心的轉(zhuǎn)移（轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心）2、公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變3、職能方式的轉(zhuǎn)變4、職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系。（2）政企關(guān)系。（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)利機關(guān)間關(guān)系。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系。第三節(jié)市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭（二）市場不能解決外部性問題所謂外部性，是指某人的經(jīng)濟決策通過非市場的價格手段直接地、不可避免地影響到其他人的效用函數(shù)，并成為后者自身所不能加以控制的變量。各種外部性的存在，使得有關(guān)經(jīng)濟活動的個體成本與社會成本之間、個體效用與社會效用之間產(chǎn)生差異，其結(jié)果又不能在一個組織內(nèi)部表現(xiàn)出來。（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題。（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性（三）提供公共物品（四）保障收入分配的公平化（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟三、公共管理職能的限度（一）公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差（二）政策實施的復雜性導致政策結(jié)果的扭曲（三）尋租活動導致社會資源的極大浪費（四）公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場和公共部門的作用都不可或缺，而市場失敗和政府失敗在一定程度上又都難以避免。市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。第五章公共管理的過程第一節(jié)公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估一、公共政策與公共管理公共政策是公共組織管理國家和社會公共事務(wù)的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。（一）公共政策概念公共政策：公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。（二）公共政策與公共管理的關(guān)系1、公共管理貫穿于公共政策過程始終2、公共管理是公共政策的重要手段二、公共政策的性質(zhì)（一）公共政策的利益傾向性（二）公共政策的目標導向性（三）公共政策的合法性與強制性（四）公共政策的確定性和時效性（五）公共政策的多樣性和多效性三、公共政策的設(shè)計公共政策規(guī)劃與設(shè)計是政府為了解決公共問題，采取科學方法，廣泛收集各種信息，設(shè)定一套未來行動選擇方案的動態(tài)過程。公共政策設(shè)計包括公共政策問題和公共政策制定過程。（一）公共政策問題1、公共問題的概念與特征（1）公共問題的概念社會問題是指由社會的現(xiàn)實狀態(tài)與社會公眾期望之間的差距引起的矛盾和沖突。它泛指那些由于社會關(guān)系或環(huán)境失調(diào)，致使社會全體成員或部分成員的正常生活乃至社會進步發(fā)生障礙，從而引起了人們關(guān)注并需要動員全社會的力量加以解決的問題。社會問題因而具有廣泛性、持續(xù)性和社會性特征。并不是所有的社會問題都會轉(zhuǎn)化成為公共問題，只有那些廣泛影響，且影響程度較大，人們必須認真對待的問題，才可能成為公共問題。（2）公共問題的特性（影響的廣泛性、影響的不可分性和“社會共享性”）公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性，與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。而公共性則是公共問題與社會問題相區(qū)別的最本質(zhì)、最為內(nèi)在的特性。2、公共問題的類型3、公共政策問題與特點公共政策問題是已經(jīng)被社會上多數(shù)人察覺、認同和感覺到的，與既定的價值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突而且被引入政府議程的公共問題。特點：①相互關(guān)聯(lián)性；②主觀性；③可變性。4、公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認（1）公共組織發(fā)現(xiàn)問題；（2）各利益集團通過政治途徑反映問題；（3）部分公民、民間組織或媒體通過呼吁或請愿的方式提出問題；（4）專家、學者通過發(fā)表學術(shù)研究論文的方式。判別和確定公共政策問題的準則：（1）具有公共性的公共問題。（2）影響程度大的問題。（3）是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題。（4）是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。5、公共政策問題分析6、公共政策議程公共政策議程就是將公共政策問題列入公共部門的議事日程，公共部門通過討論，將其納入公共決策階段的過程。一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需要具備幾個基本條件：①具備問題覺察機制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制③民主的國家政治體制④社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用⑤有完善的社會輿論監(jiān)督機制。（二）公共政策制定1、公共政策制定的原則（1）公正無偏的原則（2）資源集中配置原則（3）個人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預見性或挑戰(zhàn)性原則（6）信息完備原則（7）一致性（8）彈性政策原則2、公共政策制定的基本步驟(1)確立公共政策目標（2）估計需要（3）確定要達到的具體目的（4）設(shè)計公共政策方案（5）評估公共政策方案（6）選定公共政策方案3、公共政策的合法化公共政策合法化是指經(jīng)過一系列法定程序使公共政策方案獲得合法地位、具有權(quán)威性和約束性的過程。公共政策的合法性包括政治統(tǒng)治的正當性和政策的合法性。四、公共政策的執(zhí)行（一）政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用1、政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的根本途徑，也是唯一途徑2、政策執(zhí)行可檢驗與修正政策3、政策執(zhí)行能夠是政策過程不可缺少的中間環(huán)節(jié)（二）政策執(zhí)行研究的途徑（自上而下和自下而上兩種途徑的辨析）（三）影響政策有效執(zhí)行的因素1、公共政策問題的性質(zhì)（涉及到問題的復雜程度、范圍大小以及與其他問題的關(guān)聯(lián)性。）2、公共政策本身的因素①人力資源②信息資源③經(jīng)濟資源④權(quán)威資源3、公共政策以外的因素（1）目標團體對政策的態(tài)度（2）執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與目標團體之間的溝通。（3）政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。（4）其他社會、政治環(huán)境對政策執(zhí)行的影響五、公共政策的評估（一）政策評估的概念和意義1、政策評估的概念政策評估是利用科學的方法和技術(shù)，按照一定的標準和程序，系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。政策評估的意義（1）政策評估是衡量政策績效的基本手段（2）政策評估是調(diào)整、修正、延續(xù)或終止政策的重要依據(jù)（3）政策評估是政策過程科學化、民主化的必要途徑政策評估的基本功能在于向政府及社會提供政策績效的資訊，重新檢視政策目標及政策方案，以謀求政策改進之道。政策評估還可以作為形成新的政策問題或政策建議的基礎(chǔ)。（二）公共政策評估的一般標準效果標準、效率標準、公正標準、政策回應(yīng)度和生產(chǎn)力標準。（三）政策評估結(jié)果的處理方式（調(diào)整、持續(xù)、終止、重組）第二節(jié)公共管理中的領(lǐng)導一、權(quán)力與領(lǐng)導（一）權(quán)力的來源和內(nèi)涵1、權(quán)力的內(nèi)涵：權(quán)力是潛在的，并存在一種依賴關(guān)系，受影響者有一定的行為自主權(quán)。2、權(quán)利的來源（強制權(quán)、獎酬權(quán)、合法權(quán)、參考權(quán)和專家權(quán)）（二）權(quán)力與領(lǐng)導的關(guān)系領(lǐng)導是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過程。權(quán)力是領(lǐng)導影響力的來源。權(quán)力與領(lǐng)導的區(qū)別：①目標的相容性差異。權(quán)力相互影響的雙方中不要求兩者目標一致，只需依賴性；領(lǐng)導則要求領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者的目標一致。②作用的方向性差異。領(lǐng)導的影響側(cè)重于向下屬施加影響，而權(quán)力的影響則是多向的。③側(cè)重點的差異。領(lǐng)導的研究重點在于領(lǐng)導方式，而權(quán)力的研究重點則在于權(quán)力的獲取方式。二、領(lǐng)導的內(nèi)容（一）引導（二）溝通（三）指導（四）獎懲（五）培育三、領(lǐng)導方式與領(lǐng)導效能（一）以領(lǐng)導者對權(quán)力應(yīng)用的方式為標準進行劃分領(lǐng)導方式大致可以分為以下三種：1、獨裁式的領(lǐng)導2、放任式的領(lǐng)導3、民主式的領(lǐng)導（二）以領(lǐng)導者的作風與態(tài)度為標準進行劃分1、以人員為中心的領(lǐng)導2、以工作為中心的領(lǐng)導（三）領(lǐng)導效能（如何實施有效領(lǐng)導）四、公共管理的領(lǐng)導者公共管理領(lǐng)導者是指在公共部門工作的人員，尤其是指在國家、政府部門從事公共事務(wù)管理的人員，特別是指國家公務(wù)員。他們的任務(wù)是推行國家政令，管理社會公共事務(wù)。是領(lǐng)導的一部分。職責與職權(quán)：職權(quán)是指因擔任一定的職位而獲得的具有法律效力的權(quán)力，是公共管理人員履行職責的必要根據(jù)。責任與權(quán)力必須一致，只要承擔了任務(wù)和責任，就應(yīng)當擁有完成任務(wù)的權(quán)力，責權(quán)分離是無法完成工作任務(wù)的。第三節(jié)公共管理中的激勵與控制一、公共管理的激勵與控制（一）激勵與激勵理論激勵是調(diào)動人們積極性的過程，即為了實現(xiàn)組織目標而去影響人們內(nèi)在需要或動機，以達到強化、引導或改變?nèi)藗冃袨榈膹碗s過程。（二）激勵與控制激勵可以推動公共管理者的內(nèi)在潛力的充分發(fā)揮，而且使公共組織更容易實現(xiàn)目標。控制的作用就是監(jiān)督各項管理活動，并通過糾正各種偏差以保證它們按預定計劃進行。激勵與控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發(fā)公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監(jiān)督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理活動中是相輔相成、互為補充的有效手段。二、公共管理的控制目標與過程（一）公共管理的控制目標（二）公共管理的控制過程（確定標準、衡量績效、采取管理行動）第六章公共管理的績效第一節(jié)公共部門的績效管理一、績效管理概述（一）公共管理中的績效概念所謂績效，是效率和效能的總和，其中效率是對產(chǎn)出與投入比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較。具體說，公共管理的績效概念包含三方面內(nèi)容：公共管理的成本或目標、公共部門的產(chǎn)出與效益和公共管理成本與收益的比較。（二）公共服務(wù)中的績效管理1、績效管理的概念和內(nèi)容所謂績效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績效目標的基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進行追蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程?？梢哉f，績效管理是公共管理者的主要職責。2、績效管理的作用（1）使公共管理的責任落到實處。（2）能較好地滿足服務(wù)對象的不同要求。（3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導向精神。（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。3、績效管理的意義(1)建立了一種誘因機制。（2）提供了一種管理工具。二、公共部門績效評估指標的選擇（一）公共部門績效評估指標的四要素常見的是用反映公共部門績效的價值取向的“4E”（Economy,Efficiency,Effectiveness,Equity）概念來構(gòu)建指標體系。1、經(jīng)濟（Economy）經(jīng)濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。經(jīng)濟指標并不關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量問題。2、效率（Efficiency）效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率，它是指生產(chǎn)或提供服務(wù)的平均成本；另一類效率是配置效率，指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足不同的偏好。3、效能效能指公共服務(wù)符合政策目標的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。4、公平（二）確定公共部門績效評估指標的要求（客觀性、可比性、時效性、易操作性、綜合性）三、公共部門績效評估指標體系的建構(gòu)建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括三方面的內(nèi)容：①建立一套有效的績效評估制度；②建立科學合理的績效評估指標體系；③把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。（一）政府績效的測評標準和方法（二）公共部門績效評估的指標體系四、公共管理績效的改進（一）影響公共部門績效的因素1、外部因素（政治、經(jīng)濟、社會、科學技術(shù)因素）2、內(nèi)部因素（組織、人員因素）（二）公共部門績效管理中的困難1、公共部門則面臨著如何將公共服務(wù)質(zhì)量化的問題，要精確算出投入產(chǎn)出比并不容易，大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。2、功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異性、規(guī)模大小的不同，而以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，這并不公平；各個分支機構(gòu)的績效能否加總構(gòu)成中央機構(gòu)的績效，不僅在技術(shù)上有困難，在實踐上也令人懷疑。3、公共組織是否擁有具備績效管理能力的專家，也成為績效衡量的先決條件。實踐表明，許多公共組織推行績效管理之所以失敗，首先在于績效指標體系的不合理。4、績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。如果收集的信息錯誤、不夠全面，就無法真正反映機關(guān)的實際績效。5、公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議性和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。（三）改進公共部門績效的策略績效改革表現(xiàn)在管理實踐創(chuàng)新和管理理論創(chuàng)新這兩個方面。1、改進公共部門績效的實踐創(chuàng)新在操作層面上，績效管理改革的基本思路是：在組織上嚴格實行戰(zhàn)略管理，在員工人力資源管理誘因上采取績效薪俸制度，兩者相互配合，使組織目標與個人目標高度統(tǒng)一起來。2、改進績效的理論創(chuàng)新組織修煉論認為，未來的競爭是組織的競爭，組織競爭力的本質(zhì)是組織素質(zhì)，為了提高組織素質(zhì)，就必須進行組織修煉。所謂“組織修煉”，就是采用系統(tǒng)思考的方法使組織向“學習型組織”轉(zhuǎn)變。該理論認為，學習型組織必須具有以下五種技能或者“修煉”。第一，自我超越。第二，改善心智模式。第三，建立共同愿景。第四，團隊學習。第五，系統(tǒng)思考。組織修煉對管理者提出了特殊的要求，敦促管理者發(fā)揮如下作用：第一，建立共同愿景。第二，評估組織狀況。第三，改進組織策略。第四，組織變革。第二節(jié)公共部門的目標管理一、目標管理的涵義（一）目標管理的涵義目標管理：由參與管理的各方面制定目標，并經(jīng)過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。（二）目標管理涵義的變化二、目標管理的過程（一）設(shè)定組織目標（二）目標的具體化（三）目標完成檢查和業(yè)績考評三、目標管理的實施（一）實施目標管理的前提1、組織成員自我管理能力較強2、組織具有統(tǒng)一的價值理念3、組織高層領(lǐng)導重視（二）有效地設(shè)定管理目標1、定性目標向定量方面轉(zhuǎn)化2、長期目標的短期化3、目標實施的資源配合（三）目標管理的具體實施（計劃、執(zhí)行、檢查和改進）四、目標管理的優(yōu)缺點和在公共部門應(yīng)用的局限（一）目標管理的優(yōu)缺點1、目標管理的優(yōu)點（1）激勵明顯。當目標成為組織的每個層次、每個部門和每個成員將來應(yīng)達成的一種結(jié)果，且實現(xiàn)的可能性相當大時，目標就成為組織成員的內(nèi)在激勵。（2）管理有效。在目標管理中，只確定分解目標，而不確定各個層次、各個部門及各個組織成員完成各自目標的方式、手段，便為完成目標留出一個創(chuàng)新空間，有利于提高組織管理的效率。（3）任務(wù)明確。組織各級主管及成員都明確了組織目標、組織的結(jié)構(gòu)體系，組織的分工與合作及各自的任務(wù)。（4）控制有力。由于目標管理提供了一套明確的可考核的體系，便為組織高層進行監(jiān)督控制提供了直接的依據(jù)。（5）自行管理。在實施目標管理的過程中，組織成員已經(jīng)成為有明確規(guī)定目標的單位或個人，他們實現(xiàn)目標的過程也是自我管理的過程。2、目標管理的局限（1）容易注重短期目標。（2）設(shè)置目標存在困難。真正可用于考核的目標是比較難以設(shè)定的。（3）難以權(quán)變。目標確定后不能輕易改變，就使得組織運作缺乏彈性，無法通過權(quán)變來適應(yīng)變化多端的外部環(huán)境。（二）目標管理在公共部門應(yīng)用的限制（1）目標管理在封閉體系的組織中較易實施，但在變動而且難以預測的環(huán)境中則不易使用，因為此時目標往往難以設(shè)定。由于公共部門所處的環(huán)境比私部門所處環(huán)境要更為復雜多變，因而目標管理運用范圍和程度會受到一定的影響。（2）目標管理存在信任問題。目標管理運行的有效性在很大程度上是建立在信任的基礎(chǔ)上，在官僚體制中建立信任不是一件容易的事情。（3）公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量。同時，公共目標的制定過程并非是一個理性選擇的過程，而是一個政治過程，往往充滿了多元目標的沖突。（4）目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調(diào)短期目標的管理，容易忽視組織長期目標發(fā)展的規(guī)劃。第七章公共管理的責任和監(jiān)控第一節(jié)公共權(quán)力與公共責任一、公共權(quán)力與公共責任（一）公共組織發(fā)展及公共權(quán)力的形成公共權(quán)力的運行方式是隨社會形態(tài)及公共組織的演進而不斷變化的。公共權(quán)力始終都推動著社會的進步，促進社會形態(tài)逐漸由低級向高級演進。（二）公共權(quán)力的內(nèi)涵及其特性1、公共權(quán)力的內(nèi)涵（1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者。（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。不同層級的公共組織或同一公共組織內(nèi)部的不同層級的公共管理者獲得的權(quán)力，是由上向下逐級授權(quán)的權(quán)力分配方式形成的權(quán)利體系。（3）公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標是謀取公共利益。2、公共權(quán)利的特性（1）社會性。公共權(quán)力屬于社會全體成員，其基本職能是社會職能。（2）政治性。在階級社會中，公共權(quán)力是為統(tǒng)治階級服務(wù)的，表現(xiàn)為對公共權(quán)力的爭奪。（3）工具性。人們爭奪公共權(quán)力不是最終目的，而是將公共權(quán)力視為實現(xiàn)特定目的的工具。（4）獨立性。公共權(quán)力的獨立性表現(xiàn)為公共權(quán)力與公共權(quán)益的分離。（5）多元性。公共權(quán)力可以發(fā)揮多種職能作用，是公共權(quán)力多元性的表現(xiàn)。（三）公共權(quán)力與公共責任的統(tǒng)一公共權(quán)力的授權(quán)必然伴隨著責任的確定，公共組織在獲得社會直接或間接授權(quán)時，也就承擔著相應(yīng)的責任。公共組織作為整體，在被授予公共權(quán)利的同時，也必須對全體社會成員負責，其前提條件是不得濫用職權(quán)以及權(quán)力行為者能夠承擔責任。二、公共責任的性質(zhì)和落實（一）責任的概念責任的概念包含兩方面的涵義：主觀責任和客觀責任。主觀責任指忠誠、良知以及認同?？陀^責任的具體形式：職責和應(yīng)盡的義務(wù)。其中，職責強調(diào)的是對授權(quán)者負責和承擔行為后果，義務(wù)則強調(diào)責任范圍以及在責任范圍內(nèi)需要做的事情。（二）公共責任的性質(zhì)1、公共責任是一種任務(wù)2、公共責任是一種義務(wù)3、公共責任是監(jiān)控與約束的條件（三）公共責任的落實1、公共責任的分配問題2、公共責任與公共權(quán)力的落實必須通過監(jiān)控方式實現(xiàn)3、落實公共責任必須具備相應(yīng)的客觀條件4、公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監(jiān)控公共責任的落實應(yīng)堅持的原則是：公共權(quán)力與公共責任應(yīng)對等；公共權(quán)力與公共責任的分配應(yīng)明確；公共權(quán)力行使過程必須受到監(jiān)控；公共權(quán)力機構(gòu)具有行使權(quán)力和承擔責任的能力。第二節(jié)公共權(quán)力的監(jiān)控一、對公共權(quán)力監(jiān)控的涵義（一）對公共權(quán)力監(jiān)控的基本涵義對公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對公共權(quán)力運行的合理性、合法性和有效性進行監(jiān)督和控制。內(nèi)涵：（1）對公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。（2）監(jiān)控對象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。（3）對公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進行監(jiān)控。（二）對公共權(quán)力監(jiān)控的對象及方式二、公共權(quán)力監(jiān)控的機制（一）公共權(quán)力監(jiān)控機制的必要性（1）公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權(quán)力行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。（2）公共管理者也具有經(jīng)濟人的特點，在失去權(quán)力監(jiān)督時，他們可能會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會公眾利益。（3）對公共權(quán)力的監(jiān)控機制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率，而且要考慮監(jiān)控方法的科學化。（4）對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時對監(jiān)控者也要實施監(jiān)控。（5）監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更加準確、有效。（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機制（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機制1、外部監(jiān)控機制定義：外部監(jiān)控機制是整個公共組織運行機制和組織形式的綜合表現(xiàn)，它反映出公共權(quán)力的分配關(guān)系、公共組織地位和作用及其受到的制約。（1）立法監(jiān)控：監(jiān)控憲法的實施；監(jiān)控立法組織制定的法律和法規(guī)的貫徹執(zhí)行；監(jiān)控行政法規(guī)的合法性；處理其他公共組織之間的爭端。（2）司法監(jiān)控。（3）政黨和社會團體監(jiān)控。特點：監(jiān)控力度大（信息充足、效率高、直接）（4）社會監(jiān)控。社會監(jiān)控是指社會公眾對公共權(quán)力行使過程的監(jiān)控，又稱為群眾監(jiān)督。（5）輿論監(jiān)控。我國輿論監(jiān)控的進步：第一，輿論監(jiān)控逐步得到法律的比較堅實的保障。第二，加強輿論監(jiān)督的內(nèi)容已經(jīng)寫進了黨和政府的有關(guān)文件。第三，輿論監(jiān)督的制度化和法規(guī)化進程已初見成效，在黨風廉政建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。2、內(nèi)部監(jiān)控機制公共組織的內(nèi)部監(jiān)控機制是公共組織結(jié)構(gòu)形式和內(nèi)部運行機制的綜合表現(xiàn)，反映了公共組織自身作為監(jiān)控主體對組織內(nèi)部各部門行使公共權(quán)力過程的監(jiān)控。（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控；（2）紀律監(jiān)控；（3）法律監(jiān)控3、對公共權(quán)力監(jiān)控的原則（1）合法性原則：被監(jiān)控者的行為合法性的同時，具有監(jiān)控權(quán)力的機關(guān)也必須依法行使監(jiān)控權(quán)。（2）公正性原則：公開、公平、公正（3）經(jīng)常性原則：對公共權(quán)力的行使過程進行監(jiān)控，應(yīng)貫穿于公共權(quán)力行使過程的始終。（4）廣泛性原則：主要體現(xiàn)在監(jiān)控主體的多元性與監(jiān)控客體和監(jiān)控內(nèi)容的廣泛性上。（5）系統(tǒng)性原則：建立一個制度化的、協(xié)調(diào)的公共權(quán)力監(jiān)控機制是提高監(jiān)控績效的保障。（四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法1、指導2、績效考核3、工作匯報4、預算與審計5、審核與批準6、視察與調(diào)查7、質(zhì)詢：是指質(zhì)詢者以個人或集體名義，一般通過書面形式，對于政府的某項決策，向行政機關(guān)領(lǐng)導提出詢問或質(zhì)問，要求答復。詢問是議員向政府就某事發(fā)問，被詢問的政府官員必須給予回答，但不能引起辯論。8、受理申訴和控告三、正確處理對公共權(quán)力監(jiān)控中的問題（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問題1、對被監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題（1）專業(yè)知識與信息不對稱。（2）專職地位的優(yōu)勢（3）人事制度的保護性質(zhì)（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控2、對監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題（1）監(jiān)控者內(nèi)在動力不足（2）對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)3、政治指導的監(jiān)控手段缺乏問題4、組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問題5、公共權(quán)力的監(jiān)控成本問題（二）正確處理監(jiān)控中的問題1、建立監(jiān)控機構(gòu)2、完善監(jiān)控機制3、提高監(jiān)控機構(gòu)績效4、發(fā)揮社會監(jiān)督的作用（1）社會公眾參與監(jiān)督優(yōu)點：首先，公民的參與可以反映公民的需求和偏好，防止監(jiān)控對象損害公共利益；其次，公民參與監(jiān)控是監(jiān)控者獲取監(jiān)控對象信息并對其公共權(quán)力的績效進行評估的重要手段；第三，公民參與監(jiān)控也有利于監(jiān)控者與公民的溝通、理解和相互支持；第四，公民的參與可促使公共組織改善工作績效，增強公民對公共權(quán)利機關(guān)的信心、認同和支持。（2）輿論監(jiān)督優(yōu)點：信息來源廣泛、及時，而且輿論的傳播速度快，覆蓋面廣、影響大。下篇公共管理學前沿第八章公共管理中的政府角色第一節(jié)政府的性質(zhì)與作用一、政府的涵義與性質(zhì)政府的涵義與性質(zhì)可概括為：政府是按政治程序設(shè)立的行政機構(gòu)；政府活動的目的具有公共性；在各個市場主體的職能分工中，政府主要負責提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，執(zhí)行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入經(jīng)濟社會生活的范圍過寬、過深，容易產(chǎn)生許多消極作用；政府權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強制性；政府主體通常指中央與地方行政機關(guān)、行政首長和政府普通公務(wù)員。（狹義的政府）二、政府的職能與職權(quán)（一）政府的職能（政府職能是指政府機關(guān)在公共管理活動中的基本職責與功能。）（二）政府的職權(quán)（中央政府與地方政府的職權(quán)）P209三、政府職能的有限性政府職能的有限性也稱為政府職能的限度，包括能力限度、效率限度與合法限度。有限政府的實質(zhì)是追求強力政府和高效行政?！坝行姓碧岢龅睦碚摶c是政府失敗、市場失靈和公民社會自主發(fā)展。政府行為無限制會產(chǎn)生以下弊端：第一，成本和收入之間的分離，即政府行政的非市場活動的一個明顯趨勢是成本不斷增加，常出現(xiàn)額外成本，導致產(chǎn)出超出需要。第二，“內(nèi)在性”影響組織目標。由于組織動力來自內(nèi)部，它使政府組織偏向于內(nèi)部成員收益的最大化，并導致預算增加和目標被置換。第三，派生的“外在性”。政府在試圖減少市場缺陷而干預經(jīng)濟的時候，往往產(chǎn)生無法預料的副作用。第四，分配不公形成特權(quán)。政府試圖通過重新分配以克服市場帶來的不平等，但重新分配為不公正和濫用職權(quán)提供了機會，容易造成新的收入、權(quán)力方面的分配不公。第二節(jié)政府與市場的關(guān)系一、政府與市場的區(qū)別（一）運行的目的政府運行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)。市場運行的基礎(chǔ)是交換，市場交換是配置資源的有效途徑。市場交換的目的是互利。交換的前提是擁有持有物的所有權(quán)。（二）運行方式及特點政府的運行方式主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來調(diào)控市場運行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性、非營利性、層次性和時滯性等特點。市場行為包括市場主體者行為和市場機制。市場行為的作用主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強、行為簡便、組織容易更新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準則。（三）運行的結(jié)果政府運行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結(jié)果也有兩種情況：一種是在交換中每個人追求最大利益，資源得以有效配置，結(jié)果自然形成協(xié)調(diào)的社會秩序；一種是在交換中每個人追求最大利益，損害了社會整體利益，經(jīng)濟的劇烈波動引起社會秩序的混亂。（四）擔負的職能1、政府擔負的職能（最主要職能是提供公共物品）（1）為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。（2）政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟主體的功能。（3）政府應(yīng)該具有維護社會正義的功能。（4）政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。2、市場擔負的職能（1）有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。（2）傳遞生產(chǎn)者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經(jīng)濟活動的效率。（3）微觀調(diào)整、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。（4）參與部分公共物品與服務(wù)的提供。二、政府與市場的聯(lián)系（1）市場有效、政府也有效（2）市場有效，政府失效（3）市場失靈，政府有效（4）市場失靈，政府無效三、政府與市場關(guān)系中的問題1、政府“全能”、市場無用論2、政府“無為而治”、市場萬能論正確的市場與政府關(guān)系，既要強調(diào)市場的充分發(fā)展，也要強調(diào)政府功能的合理發(fā)揮，前者是基礎(chǔ)，后者是補充，并且要合理把握好如何實現(xiàn)市場對資源的基礎(chǔ)配置與政府對市場的合理干預之間的平衡。現(xiàn)實而合理的政府與市場間的關(guān)系應(yīng)是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預二元機制的最優(yōu)組合。四、規(guī)范政府與市場關(guān)系的措施（一）重視發(fā)揮市場的功能在處理政府與市場關(guān)系中，應(yīng)充分認識和發(fā)揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。（二）正確認識市場失靈正確認識市場的失靈，有助于在充分發(fā)揮市場職能作用的同時，正確把握政府調(diào)節(jié)的范圍和力度，合理有效地發(fā)揮政府作用，有針對性地矯正、完善、彌補市場的不足與缺陷，構(gòu)建市場機制與政府機制互補的“二元調(diào)節(jié)機制”。（三）減少政府失靈從我國的現(xiàn)實出發(fā)，要規(guī)范我國政府與市場關(guān)系，在經(jīng)濟上，當前亟須采取以下措施：盡快培育和發(fā)展市場體系。建立健全市場體系，盡快培育企業(yè)、非營利組織等市場主體，并建立與市場相配套的政策體系。規(guī)范化、法制化是市場運行的必要條件，也是市場走向成熟的標志。解決市場分割問題。只有統(tǒng)一的市場，勞動力、資金、商品和信息才能自由流動，資源才能得到有效配置。3、主動促進國內(nèi)市場與國際市場接軌。我國要充分利用加入WTO帶來的契機，主動參與國際市場，充分利用國外資源。第三節(jié)政府與企業(yè)的關(guān)系一、政府與企業(yè)的差別（一）組織性質(zhì)政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎(chǔ)是擁有合法合理的公共管理權(quán)力，政府權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強制性。市場經(jīng)濟中的企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置資源的基本經(jīng)濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。（二）運行的目的政府管理的目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進社會公共利益；而企業(yè)主要是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達到營利的目的。（三）管理的限制因素政府的運行過程受到法律的限制；對于企業(yè)管理，法律僅僅是一種外部制約因素，企業(yè)管理的主要影響因素是經(jīng)濟氣候。（四）物質(zhì)基礎(chǔ)政府管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來源于稅收，有時候也來源于發(fā)行債券，其耗費的資源也是公共的。企業(yè)管理耗費是各種物質(zhì)資源主要來源于企業(yè)投資的回報，來源于企業(yè)所獲取的利潤。（五）管理人員政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才能和政治傾向性。在企業(yè)管理中，管理人員一般根據(jù)能力聘用。（六）績效評估政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)管理的績效評估則強調(diào)經(jīng)濟效益。（七）擅長的任務(wù)政府擅長的任務(wù)：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強社會凝聚力。企業(yè)擅長的任務(wù)：執(zhí)行復雜的任務(wù)，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應(yīng)變化的服務(wù)產(chǎn)品，提供紛繁復雜的服務(wù)，提供時尚的服務(wù)。二、政府與企業(yè)的聯(lián)系（企業(yè)與政府相互作用）（一）政府規(guī)制型——美英模式1、充分鼓勵自由競爭2、主要用財政和貨幣政策來調(diào)控市場3、不制定政府經(jīng)濟計劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策4、對企業(yè)依法實行必要而嚴格的管制（二）政府引導型——歐洲模式（以德法、瑞典等北歐國家為代表）1、自由競爭與政府控制并存2、經(jīng)濟杠桿與政府引導并用3、經(jīng)濟增長與社會福利并重（三）政府主導型——東亞模式（以日本、韓國、新加坡為代表）1、政府用嚴厲的規(guī)制來迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則2、利用利益機制誘導企業(yè)的行為3、利用計劃和產(chǎn)業(yè)政策來引導企業(yè)按指定方向發(fā)展4、通過行政指導來說服企業(yè)服從政府的意圖三、我國政府與企業(yè)關(guān)系中的問題（一）產(chǎn)權(quán)不清、“所有者缺位”，使國有企業(yè)既不獨立，又不受制約（二）以產(chǎn)值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業(yè)的干預（三）大多數(shù)國有企業(yè)的艱難處境，加重了它對政府的依賴（四）傳統(tǒng)的企業(yè)人事制度是政企不分的臍帶（五）片面的政企分開論使政府放松了對政府的監(jiān)督四、改善我國政企關(guān)系的措施新的政企關(guān)系必須達到這樣一些目標：建立權(quán)威、精干、有為、廉潔的有效政府，建立獨立、自主、守法、創(chuàng)新的活躍企業(yè)，政府對企業(yè)實施監(jiān)督與方、裁決有法、執(zhí)行有力、協(xié)調(diào)有度的嚴格管制，并且建立完善的養(yǎng)老、醫(yī)療、事故保險制度，為此可采取以下措施：（一）建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確的內(nèi)外約束機制（二）加強對國有企業(yè)經(jīng)理的管理（三）重塑政府的政績考核指標（四）政府為國有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境第四節(jié)政府與社會的關(guān)系一、政府與社會的聯(lián)系政府與社會應(yīng)朝著“強政府—強社會”的方向發(fā)展。一方面，政府力量不斷增強；另一方面，社會組織也在政府的扶持和許可下不斷地壯大，社會自治空間得以不斷地擴展。二、政府與社會關(guān)系中的問題（一）政府與社會關(guān)系中缺失社會自主性帶來的問題1、社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發(fā)展的動力。2、個人目標不可能與政府目標完全相同，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗。3、如果那些個人目標不被納入政府日程，社會將在政府之外創(chuàng)造滿足自身的機制，這種機制將會造成政府所能控制的社會資源的流失，進而導致社會對政府的侵蝕。4、導致社會對自身發(fā)展的冷漠。（二）政府與社會關(guān)系中政府權(quán)威性不足帶來的問題三、改善政府與社會關(guān)系的措施（一）明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標：政府與社會關(guān)系達到良性互動?！靶≌?、大社會”的基本涵義是：轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機構(gòu)、擴大社會自治功能，即在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機構(gòu)、規(guī)范政府行為的同時，要充分發(fā)揮社會自身的作用，把與來由政府包辦的大量社會事務(wù)交還給個人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織。（二）按“小政府”的客觀要求改革政府1、轉(zhuǎn)變政府職能政府應(yīng)從運用行政手直接干預社會活動轉(zhuǎn)向運用法律手段加強宏觀管理。2、改革政府機構(gòu)（加強機構(gòu)改革的法制化）3、規(guī)范政府行為（把政府行為納入科學化、規(guī)范化和法制化軌道）（三）按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會1、提高社會自治能力2、培育社會中介組織3、建立社會對政府的監(jiān)督制約機制4、建立社會保障體系第五節(jié)政府再造一、政府再造的涵義政府再造是當前人們在行政改革問題上的觀念更新。政府再造就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經(jīng)濟、社會的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量的方面的成長，而更注意的是質(zhì)的方面的改變。“政府再造”一詞揭示出政府改革的本質(zhì)，即政府改革將涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方法和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運作程序的調(diào)整，更涉及政府外部關(guān)系的變革。二、西方國家的政府再造模式“政府再造”的一個核心內(nèi)容是建設(shè)具有企業(yè)家精神的政府。（一）西方國家政府再造的背景1、知識經(jīng)濟時代的要求2、現(xiàn)實的政治背景3、現(xiàn)實的社會背景（二）西方國家政府再造的特征1、與行政環(huán)境變化相適應(yīng)2、著重于政府如何運作3、廣泛采用私營部門的管理方式4、基于西方國家各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐5、重新探索政府與社會的關(guān)系（三）西方國家政府再造所采取的措施三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示首先，引入市場化管理方法。這需要政府創(chuàng)建一個良好的法律與制度環(huán)境，以解決市場化過程中出現(xiàn)的問題。其次，引入市場化管理方法要求政府在投融資方式上放開管制，改變傳統(tǒng)的政府直接投資方式，創(chuàng)建新的投融資制度。再次，引入市場化管理方法還要求政府積極培育社會力量。目前我國要提高政府行政效率，建立符合中國國情的政府再造模式，必須創(chuàng)造一個良好的法律與制度環(huán)境，創(chuàng)建新的投融資制度，積極培育社會力量。四、我國政府的再造模式（一）從效率行政典范到民主行政典范（二）從控制導向的管理到服務(wù)導向的管理（三）從只強調(diào)發(fā)揮政府的作用到強調(diào)發(fā)揮政府、市場的共同作用（四）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制（六）從權(quán)力集中到適度的地方分權(quán)（七）從官僚組織到適應(yīng)型組織（八）從人治到法治政府再造是提升國家競爭力的有效途徑之一。有理由相信，經(jīng)過政府再造，一個民主的、法治的、負責任的、有能力的、公平的、廉潔的、高績效的中國政府能夠得到建立和發(fā)展。第九章公共管理中的非營利組織第一節(jié)非營利組織概述一、非營利組織的涵義非營利組織是有別于政府組織、營利組織的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務(wù)，強調(diào)個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織通常也被稱為非政府部門、第三域、慈善部門、獨立部門、志愿部門、免稅部門等。我國的非營利組織主要包括社會團體和民辦非企業(yè)單位兩種形式。二、非營利組織產(chǎn)生發(fā)展的原因（一）社會原因（二）經(jīng)濟原因（三）特定的時代背景三、政府與非營利組織的區(qū)別（一）運行基礎(chǔ)政府運行的基礎(chǔ)是擁有合法合理的公共管理權(quán)力；非營利組織的運行基礎(chǔ)是它存在的合法性、它與其他社會組織關(guān)系的平等的平等性。（二）行為特征政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有七個基本特征，即組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式（四）稅法規(guī)制政府部門一律免繳稅收；非營利組織的稅法規(guī)制介于企業(yè)與政府之間，并在程度上是偏向于政府的稅法地位。（五）管理職能政府有以下四種基本職能：政治統(tǒng)治職能、社會服務(wù)職能、社會管理職能和社會平衡職能。（六）管理方法強制性公共管理方法、誘導性管理方法、管理責任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。非營利性組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法。四、政府與非營利性組織的聯(lián)系非營利組織與政府部門的關(guān)系十分密切，兩者之間不但是互補關(guān)系，同時又是非零和關(guān)系。兩者并不能完全取代對方，各有其不能被對方取代的獨特功能。（1）政府從非營利性組織獲得信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調(diào)查、談判等方式了解非營利組織的要求和愿望，然后經(jīng)過政府內(nèi)部轉(zhuǎn)換，變?yōu)橐?guī)章、條例、意見、規(guī)劃、計劃等輸出給社會，并以此獲得非營利性組織的理解和支持。（2）非營利性組織從政府輸入信息，了解和把握政府的方針、政策和各項規(guī)定，經(jīng)過非營利性組織內(nèi)部轉(zhuǎn)換，以需求、意見等方式求得政府的理解、協(xié)助和支持。（3）政府以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來化解、處理非營利性組織之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現(xiàn)各社會團體的有益互動。政府與非營利組織關(guān)系既有密切聯(lián)系的一面，也有彼此存在矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節(jié)非營利性組織的作用和局限一、非營利組織的基本社會作用（7個）非營利組織的社會作用是指它的社會服務(wù)、社會溝通、社會評價、社會裁斷、社會調(diào)節(jié)、社會協(xié)調(diào)代理和倡導社會文明功能。二、非營利組織的基本政治作用（一）政府合法性的資源供給者（二）政府權(quán)力的監(jiān)督者（三）民主價值觀的培育者（四）公民參政素質(zhì)的促進者三、非營利組織在中國轉(zhuǎn)型時期所擁有的獨特功能中國經(jīng)濟改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，形成政府在宏觀層次上管理社會、規(guī)范市場，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，社會高度自律并制約政府的新型格局。我國非營利組織已經(jīng)參與到各種體制變革中，擁有以下獨特功能：（一）促進政府職能轉(zhuǎn)變（二）培育和規(guī)范市場（三）推動企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換（四）形成自律性的社會秩序四、非營利組織發(fā)展的局限性（一）志愿組織的非志愿性（二）獨立組織的非獨立性（三）政府職能的虛假轉(zhuǎn)移（四）受到責任和腐敗問題的困擾第三節(jié)非營利組織的組織與管理一、非營利組織的成立制度及其法律地位二、非營利組織的經(jīng)費來源制度（我國的非營利組織的收入來源主要是財政統(tǒng)包）三、非營利組織的設(shè)計與分工制度四、非營利組織的運行機制（一）非營利組織內(nèi)部的激勵機制（二）志愿者參與機制（三）人力資源管理與開發(fā)機制五、非營利組織的績效評價制度第四節(jié)非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀一、世界上非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀二、我國非營利組織的發(fā)展狀況具體來說，當前我國非營利組織發(fā)展主要存在以下問題：1、政社不分2、經(jīng)費不足3、能力不足4、法制的缺陷5、政策實施中的不足第五節(jié)非營利組織的發(fā)展趨勢一、非營利組織在西方國家的發(fā)展趨勢（一）努力提高知名度（二）明確法律地位（三）密切與政府的合作（四）大力倡導慈善捐助（五）提高公眾的信任度（六）實施專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略（七）非營利組織的全球化二、非營利組織在中國的發(fā)展展望我國非營利組織發(fā)展的積極因素表現(xiàn)在：1、社會基礎(chǔ)在改善2、政治民主化在推進3、公民參與意識在增強4、非營利組織自身能力在提高5、相關(guān)法制規(guī)范體系建立三、促進我國非營利組織發(fā)展的措施（一）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關(guān)系（二）創(chuàng)造良好的環(huán)境，培育非營利組織發(fā)展（三）政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策（四）非營利組織積極加強自身的建設(shè)當前社會正在經(jīng)歷重大的變革和轉(zhuǎn)型，只要政府對非營利組織管理定位得當、管理科學，那么政府管理和非營利組織之間必將形成一種良性循環(huán)關(guān)系，即政府充分保障公民結(jié)社自由，保障非營利組織充分發(fā)育和正常合法的開展活動，使非營利組織成為自立、自治、自養(yǎng)的社會組織，功能得以有效發(fā)揮；而且政府的許多事務(wù)也可以由非營利組織承擔起來，政府的公共管理壓力和財政負擔得以減輕，政府能逐漸把自己從劃槳型政府轉(zhuǎn)向掌舵型政府。第十章公共物品管理第一節(jié)公共物品管理的涵義與類型一、公共物品的涵義公共物品是指那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人物品而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項目。二、公共物品的特征（一）效用的不可分割性效用的不可分割性是指公共物品是向整個社會共同提供的，具有公共受益或聯(lián)合消費的特點，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或廠商享用。（二）消費的非競爭性消費的非競爭性是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。（三）受益的非排他性受益的非排他性是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。三、判別公共物品的步驟四、公共物品的類型1、同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品2、同時具有排他性與競爭性的純私人物品3、具有排他性與競爭性的公共資源4、具有排他性與競爭性的準公共物品五、私人部門供給的無效率原因：（1）公共物品的非競爭性消費，意味著增加一個人消費所引起的邊際成本為零，按照價格等于邊際成本的資源有效利用原則，對這一物品的消費不應(yīng)該收費。如果這種物品由市場提供，廠家為補償自己的費用支出，必然會對這種物品的使用收費，而任何收費都會阻止人們消費這種物品。（2）在消費是競爭性的而排他不可行的情況下，市場提供公共物品將引起另一種效率損失，即它可能導致公共物品的供給不足。第二節(jié)公共物品的供給及供給方式一、公共物品供給的特點（一）政府是公共物品的供給主體（二）公共物品的規(guī)模供給（三）公共物品的無差異供給（四）公共物品的非均衡供給二、官僚主義與公共物品的供給官僚主義是政府機構(gòu)和官員行為的同義語。官僚們的行為將影響公共物品的供給條件，從而影響最終形成是政治均衡。三、公共物品有效供給的條件（一）帕累托最優(yōu)供給量（二）林達爾均衡四、混合物品（一）混合物品的概念及分類混合物品：可以將混合物品分為擁擠性的公共物品和價格排他性的公共物品兩類。1、擁擠性的公共物品擁擠性的公共物品是混合物品的一種。所謂擁擠性的公共物品，是指那些隨著消費者人數(shù)的增加而產(chǎn)生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中獲得的效益的公共物品或服務(wù)。這種物品或服務(wù)的效用雖為整個社會成員所共享，但在消費上具有一定程度的競爭性。2、價格排他性的公共物品所謂價格排他性的公共物品，是指那些效益可以定價，從而可以在技術(shù)上實現(xiàn)排他性的公共物品或服務(wù)。這類物品或服務(wù)的特點是，一方面，它的效用名義上向社會提供，既誰都可以享用；另一方面，它在受益上卻可以排他，即誰花錢誰受益。（二）混合物品的供給1、擁擠性公共物品的提供市場的供給和政府的供給便都是可以選擇的方式。至于實踐上是以政府的供給為主，還是以市場的供給為主，則可以視具體情況而定。2、價格排他性公共物品的供給：私人部門提供則政府應(yīng)給予補貼，政府提供則需要收費。五、公共物品供給的變化趨勢（一）公共物品供給主體的多元化（二）公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富（三）公共物品供給質(zhì)量日趨提高第三節(jié)公共物品管理中的政府行為一、政府提供公共物品的方式（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)（二）政府供給的兩種方式（直接生產(chǎn)、間接生產(chǎn)）間接生產(chǎn)：1、政府與私人簽訂生產(chǎn)合同2、授權(quán)經(jīng)營3、出讓經(jīng)營權(quán)4、政府經(jīng)濟資助5、政府參股二、改革政府在公共物品管理中的行為（一）應(yīng)有進有退，以進為主，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟活動領(lǐng)域（1）必須對意識形態(tài)傾注更多的政府關(guān)注。（2）政府應(yīng)努力應(yīng)加強法制建設(shè)和社會保障體系的完善（二）應(yīng)完善公共物品的提供方式（三）應(yīng)使公共物品生產(chǎn)主體多元化（四）應(yīng)將市場機制引入公共物品的供給領(lǐng)域（五）應(yīng)明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制第十一章公共部門戰(zhàn)略管理第一節(jié)戰(zhàn)略管理與公共部門戰(zhàn)略管理一、戰(zhàn)略管理概述1、定義：戰(zhàn)略管理是指組織適應(yīng)外部環(huán)境變化，確立和調(diào)整組織長期目標，整合組織資源來實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標的一系列決策與行動。2、幾個概念的辨析（1）戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略規(guī)劃更為重視建構(gòu)長期性的公司遠景規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃注重的是通過對組織外部環(huán)境的觀察與分析，確定與調(diào)整組織的戰(zhàn)略目標，從而制定出一個較長期的組織戰(zhàn)略計劃，而戰(zhàn)略管理不僅關(guān)注戰(zhàn)略計劃的制定，也同樣重視戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行實施以及對戰(zhàn)略計劃的控制評估。（2）戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略關(guān)注總體目標的制定與實施，戰(zhàn)略管理就是集中組織的所有資源來達成組織戰(zhàn)略目標的決策與執(zhí)行活動。而非戰(zhàn)略管理只涉及總體目標中的部分目標的實現(xiàn)。（3）戰(zhàn)略管理與功能管理戰(zhàn)略管理關(guān)注組織長期性整體目標與遠景規(guī)劃的制定與實施；功能管理則注重內(nèi)部管理，偏向于整合系統(tǒng)內(nèi)各部門的功能組合，強調(diào)職能內(nèi)容和部門分權(quán)，對于組織目標并不重視或者只關(guān)心短期的具體的目標。（三）戰(zhàn)略管理的特征1、全面性2、長期性3、方向性4、目的性5、統(tǒng)一性6、重大性7、主動性二、公共部門戰(zhàn)略管理第二節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的實施一、戰(zhàn)略規(guī)劃（一）戰(zhàn)略規(guī)劃的概念戰(zhàn)略規(guī)劃是在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上擬定戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的過程。其目的在于明了環(huán)境對組織的重要影響，并指導組織對環(huán)境的變遷作出反應(yīng)，以獲得長期的競爭優(yōu)勢。（二）戰(zhàn)略規(guī)劃的步驟1、達成初步共識，組成戰(zhàn)略管理團隊即戰(zhàn)略管理小組2、構(gòu)建組織目標3、進行環(huán)境分析SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過了解本組織的優(yōu)勢和弱點，抓住組織外部的機會，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動戰(zhàn)略的方法。通過SWOT分析可以明了組織所具備的能力，正視組織的弱點和威脅，直面組織所面臨的壓力，以促使組織人員更積極地尋找有助于實現(xiàn)組織目標或者說理想的各種機遇。SO（strengths-opportunities，優(yōu)勢—機會）戰(zhàn)略：這是一種發(fā)揮組織內(nèi)部優(yōu)勢、利用外部機會的戰(zhàn)略，所有組織及管理者都期望可以利用自己的優(yōu)勢，并抓住外部環(huán)境所提供的機會。WO（weakness-opportunities，弱點—機會）戰(zhàn)略：其目標是利用外部機會來彌補弱點。運用這一戰(zhàn)略的基礎(chǔ)是，組織存在著外部機會，但內(nèi)部存在著弱點，妨礙著外部機會的實現(xiàn)。ST（strengths-threats，優(yōu)勢—威脅）戰(zhàn)略：利用優(yōu)勢，回避或減輕外部威脅的影響。WT（weakness-threats，弱點—威脅）戰(zhàn)略：這是一種在減少內(nèi)部弱點的同時，規(guī)避外部環(huán)境威脅的防御性戰(zhàn)略。4、確立戰(zhàn)略議程戰(zhàn)略議程即戰(zhàn)略管理所要優(yōu)先考慮并解決的議程。5、制定備選戰(zhàn)略6、作出戰(zhàn)略抉擇二、戰(zhàn)略實施（一）建立與組織戰(zhàn)略相適應(yīng)的有效的組織機構(gòu)（二）合理配置資源（三）建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制，克服變革阻力三、戰(zhàn)略控制（一）戰(zhàn)略控制的內(nèi)容1、前提控制2、實施控制3、戰(zhàn)略的調(diào)整（二）戰(zhàn)略控制的方法1、預先控制方法2、反饋控制方法3、動態(tài)控制方法第三節(jié)公共管理戰(zhàn)略管理的問題與改進一、公共部門戰(zhàn)略管理的問題（一）公共管理戰(zhàn)略管理的問題1、描述失實2、過程過于呆板3、正式的過程與創(chuàng)造性和革新相違背4、引入公共部門時出現(xiàn)一系列問題5、責任問題6、目標設(shè)定的困難7、公共部門行政人員短暫任期造成的問題（二）對公共部門的戰(zhàn)略發(fā)展計劃存在的制約因素1、對目標選擇的制約因素2、可供公共部門戰(zhàn)略管理執(zhí)行人員選擇使用的手段有限3、目標與手段的配合經(jīng)常受到制約二、公共部門戰(zhàn)略管理的改進（一）戰(zhàn)略管理思維比計劃更重要（二）重視戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略實施間的有效配合（三）重視戰(zhàn)略管理的實施（四）重視戰(zhàn)略管理過程中良好的溝通協(xié)調(diào)機制的建立（五）重視組織長期目標的設(shè)計第十二章公共管理的新策略第一節(jié)企業(yè)型政府一、企業(yè)型政府的涵義所謂“企業(yè)型政府”，是與“官僚政府”相對應(yīng)的。它是指政府部門由一群富有企業(yè)精神的公職人員組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，使績效不佳的政府更有效地運作?！捌髽I(yè)型政府”是非官僚化的、具有創(chuàng)新精神的、富于活力與生氣的、以人民需求為導向的、具有高效率和高效能的政府。企業(yè)型政府的理念認為政府必須在市場導向的觀念下，引進競爭的刺激力量，使政府更具活力。二、企業(yè)家政府的原則（一）起催化作用的政府（二）置于社區(qū)的政府（三）競爭型政府（四）任務(wù)導向的政府（五）結(jié)果導向的政府（六）顧客導向的政府（七）企業(yè)化的政府（八）前瞻性的政府（九）分權(quán)化的政府（十）市場導向的政府三、企業(yè)型政府的設(shè)計策略（一）企業(yè)型政府的設(shè)計策略（二）政府再造的“5C策略”1、核心策略2、結(jié)果策略3、顧客策略4、控制策略5、文化策略四、企業(yè)型政府的局限與問題“企業(yè)化政府”模式在實踐中也存在大量難題，諸如：如何既將政治與行政分離，又貫徹政府