《公共管理學（第二版）》第3章政府改革與治理

公共管理學

（第二版）第3章政府改革與治理第3章政府改革與治理3.1治理理論3.2當代國外的政府改革3.3我國的行政體制改革3.1治理理論3.1.1治理理論的研究途徑3.1.2網絡治理的實踐類型3.1.3網絡治理的多重困境3.1.1治理理論的研究途徑我們認為，可以將治理一般地理解為一個上下互動的管理過程，它主要通過多元、合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所關注的主要問題是，如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，如何在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求。1．“政府管理”的途徑這一途徑將治理等同于政府管理，側重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括“最小國家治理”“新公共管理”“善治”等用法。2．“公民社會”的途徑在“公民社會”途徑看來，治理是公民社會的“自組織網絡”，是公民社會部門（或稱第三部門）在自主追求共同利益的過程中創(chuàng)造的秩序在這一途徑看來，自治的公民社會是共同利益的自愿結合，通過不受國家支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設、自我協調、自我聯系、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領域；組織成員也完全可以在這一領域中通過公共討論和公共對話，自主地治理生活領域中的公共事務。這既是保護公民權利、促進社會參與的途徑，也是制衡政治權力、防止國家威脅的機制。但由于它將國家視為一種潛在的威脅，有將國家邊緣化的傾向，所以也受到了很多學者的批判。3．合作網絡的途徑這一途徑試圖在“網絡管理”的框架內整合上述兩種研究途徑。它認為“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”一方面，它繼承“自組織網絡”的主要觀點，將治理看作相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會部門看作治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權力、合作治理的新型關系，從而脫離了“社會中心論”的窠臼，確立了多中心的公共行動體系論；另一方面，它也吸收了“政府管理”途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對有效治理的重要意義，認同“掌舵而非劃槳”等新公共管理的思想精華，并認為在網絡中，政府與其他主體是平等的關系，需要通過對話、建立伙伴關系和借助其他主體的資源來實現依靠自身無法實現的目標。這就在公共管理中建立了新的工具箱，而不僅僅是市場競爭機制和工商企業(yè)的管理方法。本書主要從這一角度來理解治理，并展開對治理理論和實踐的分析。表31治理理論的三種研究途徑網絡治理的新特征多中心的公共行動體系）（2）反思理性的“復雜人”（3）合作互惠的行動策略共同學習的政策過程3.1.2網絡治理的實踐類型1．全球治理特點：（1）治理的主體是世界范圍的公共行動者（2）治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題，包括公益問題和公害問題（3）治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事務的制度安排，包括一系列有關全球秩序的共同原則、規(guī)范、協議、程序、組織和機構。2．民族國家的治理這里特指在民族國家的范圍內對政府主導的公共物品供給過程的管理。在更多的情況下，政府由于自身資源條件的約束，不得不動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務的生產。在這一過程中，政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動者形成了相互依存的合作關系，政府的任務在于借助合作網絡來“保證服務提供得以實現”我們發(fā)現，這些合作網絡主要有三種表現形式。（1）政府間合作網絡。（2）政府項目執(zhí)行網絡。（3）公私合伙網絡。3．社區(qū)治理社區(qū)治理是對社區(qū)合作網絡的管理。社區(qū)部門經常通過以下幾種方式來提供公共服務，促成公民與政府合作：一是志愿服務，即由社區(qū)發(fā)動公眾參與公共物品和服務的供給。二是利用各種非營利組織或私營機構來整合社區(qū)的公共服務資源。三是消費者控制。這常常發(fā)生在俱樂部產品的供給中。3.1.3網絡治理的多重困境治理的困境表現在以下幾個方面：1．可治理問題2．合法性問題3．有效性問題4．責任性問題3.2當代國外的政府改革

3.2.1全球性的政府治理變革浪潮3.2.2西方的“新公共管理”運動3.2.3西方政府改革與治理的新進展3.2.1全球性的政府治理變革浪潮1．全球性政府治理變革的動因一是經濟和政治因素在將改革提上議事日程的過程中起決定性作用。二是經濟全球化的出現是當代政府治理變革的一個推動力。三是新技術革命尤其是信息革命是政府治理變革的一種催化劑。四是傳統的官僚體制（科層制）的失效以及商業(yè)管理模式的示范性影響。五是公民對政府的信任危機以及對更好生活的期望。2．政府改革與治理的不同類型或模式當代西方形成了如下幾種有典型的政府改革與治理模式：一是英國或英聯邦國家模式，即英國、新西蘭和澳大利亞等國的“新公共管理”運動；二是北美模式，主要包括美國的“企業(yè)化政府”或“政府再造”運動和加拿大的公共服務改革三是歐洲大陸模式，德國、法國、意大利、西班牙等國的行政現代化運動；四是北歐模式，斯堪的納維亞各國的政府改革，尤其是福利國家及社會保障制度改革等。世界其他地區(qū)也形成了有區(qū)域與國家特色的改革與治理類型及模式：東歐模式——原蘇東地區(qū)尤其是俄羅斯、波蘭、匈牙利等國的體制轉軌與改革；拉美模式——巴西、阿根廷、智利等國的治理改革東亞模式——以日本、韓國、中國臺灣、中國香港和新加坡等國家和地區(qū)為代表的亞洲工業(yè)化國家或地區(qū)的政府治理與改革；南亞模式——以印度和不丹等為代表的政府改革。3．研究國外政府改革與治理實踐的意義國外政府改革與治理的實踐為其理論研究提供了豐富的素材，推動了政府治理與改革的理論發(fā)展。在政府治理與改革的理論研究中，既有學者借助公共選擇和新制度主義等經濟學流派的理論和方法，對公共部門加以深入的分析，用市場理念和市場機制重塑政府管理體制和過程；也有學者以民主政治理論為依托，強調政府管理和公共服務的公平公正，關注公共精神的實現。不同的研究路徑推動了當代政治學、經濟學、管理學和社會學等學科的理論結構的重塑和理論重心的轉移，為公共行政或公共管理的跨學科、多視角的研究提供了平臺。無論是理論進展還是實踐變遷，國外的公共治理體系和政府改革模式都呈現了多元化的發(fā)展趨勢，為我國政府改革與治理的實踐提供了豐富的理論研究素材和實踐的經驗教訓借鑒。3.2.2西方的“新公共管理”運動1．“新公共管理”運動的興起英國是“新公共管理”運動的發(fā)源地之一。撒切爾夫人推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始了這種以注重商業(yè)管理技術、引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現代管理科學的搖籃，20世紀的美國文化是以信奉管理為特征的。美國的“新公共管理”改革開始得更早，并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。如在里根的新政中，負責推行改革的格雷斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統、全面和激進的國家。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續(xù)和激進的特點，但同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”為取向。2．“新公共管理”改革的內容及措施當代西方政府改革的主要內容及措施有：（1）政府職能的優(yōu)化。（2）競爭機制的引入（3）分權及權力下放（4）采用現代管理技術（5）人力資源管理改革（6）機構的重組3.對“新公共管理”運動的評價成就：西方“新公共管理”改革取得了一定的成效及經驗?！靶鹿补芾怼蹦Ｊ绞枪膊块T管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰·哈里森的話來說，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整。批評：1：人們批評“新公共管理”的理論基礎和意識形態(tài)傾向2：人們批評“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質差別，照搬私人部門管理模式，實質上是一種“新泰勒主義”3：人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導向、私有化、分權、放松管制、結果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。4：人們還揭示了“新公共管理”模式的內在價值沖突及矛盾表32傳統公共行政、新公共管理與新公共服務的比較3.2.3西方政府改革與治理的新進展1．推進政府內部改革，提高政府治理能力

(1)建立強有力的政府改革實施機構，制訂改革計劃。(2)削減公共支出，減少政府財政赤字(3)提升政府管理能力，增強政府的彈性。(4)整合政府職能機構，提高政府運行效率。2．推動政府規(guī)制改革，給予市場更大的發(fā)展空間(1)精簡管制法律法規(guī)，減少政府繁文縟節(jié)(2)簡化管制流程，消除企業(yè)不必要的行政負擔3．強化公共服務職能，提升公共服務質量（1）簡化公共服務流程，提供高效服務（2）推進公共服務信息化，增強服務便捷性。（3）實行公共服務標準化，提升公共服務質量。（4）建設電子政務，提供無縫隙服務（5）實施社會保護政策，確保基礎性服務供給。4．增強政府的開放性，鼓勵社會主體參與（1）促進政府信息公開，建立開放透明的政府（2）創(chuàng)新參與渠道，吸引社會主體參與（3）廣泛開展合作，真正實現協同治理3.3我國的行政體制改革3.3.1歷次機構改革的簡要回顧3.3.2深化行政體制改革的思考3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢3.3.1歷次機構改革的簡要回顧改革開放前，我國曾進行過三次政府機構改革?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機構改革中斷。改革開放后，為適應現代化建設與市場經濟發(fā)展的需要，政府機構改革重啟，迄今為止已進行了七輪（次）的政府機構及行政體制改革。1．前五次機構改革第一次政府機構改革（1982年）這次改革明確規(guī)定了各級各部的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了素質；在精簡機構方面，國務院各部門從100個減少至61個，人員編制從原來的51萬人減少至3萬人。第二次政府機構改革（1988年）通過改革，國務院部委由45個減少至41個，直屬機構從22個減少至19個，非常設機構從75個減少至44個。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少15萬多人，有30個部門共增加5300人（總人數減少了9700多）。第三次政府機構改革（1993年）改革實施后，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少至59個，人員減少20%。國務院不再設置部委歸口管理的國家局，國務院直屬事業(yè)單位調整為8個。第四次政府機構改革（1998年）國務院不再保留的有15個部委，新組建的有4個部委，更名的有3個部委。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少至29個。全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬個。第五次政府機構改革（2003年）這次改革是在加入世界貿易組織的大背景之下進行的。設立國資委、銀監(jiān)會，組建商務部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會。改革后，除辦公廳外，國務院由28個部門組成2．第六次機構改革國務院機構改革情況一覽表調整后的部委名稱合并或包含的原部委新增下屬機構隸屬機構調整國家發(fā)展與改革委員會發(fā)改委（部制不變）國家能源局工業(yè)和信息化部國防科工委信息產業(yè)部國務院信息化工作辦公室國家煙草專賣局國家國防科技工業(yè)局煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理交通運輸部交通部民航總局國家郵政局國家民用航空局國家郵政局改由交通運輸部管理人力資源和社會保障部人事部勞動和社會保障部國家公務員局環(huán)境保護部國家環(huán)境保護總局住房和城市建設部建設部衛(wèi)生部衛(wèi)生部藥監(jiān)局國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理3.3.2深化行政體制改革的思考我們認為，深化行政體制改革應注意處理好如下幾個關系：1．處理好機構改革與其他配套改革的關系2．處理好實質理性（價值層面改革）和工具理性（工具層面改革）的關系3．處理好中央政府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關系3.3.3我國政府改革與治理的新趨勢1．我國政府改革與治理的頂層設計黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。中央政治局審議通過《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，作為指導和規(guī)范地方政府改革的重要文件。2013年11月，國務院召開“地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議”，對地方政府職能轉變和機構改革進行安排部署。李克