論明朝官吏考核制度匯編

.PAGE.論明朝官吏考核制度引言在我國古代,官吏考核制度一直是一項舉足輕重的制度。它伴隨著官吏的出現(xiàn)而產(chǎn)生,最初開始于公元前11世紀的堯舜禹時期,當時就有"三載考績,三考黜陟"的原始考課法。而經(jīng)過歷朝歷代的發(fā)展演化,到明一代,封建社會進入成熟期,各種制度都進入總結完善階段。官吏考核制度也不例外,明朝產(chǎn)生了更加完備的考核制度,其特點是考滿與考察相結合,反復強調秉公考核。這對于我們當今社會加強官吏管理制度具有很大的借鑒意義。一、明朝官吏考核制度的確立及概況歷史上,明朝的官吏分為九品十八級。按照品級高低分為高級官員和中下級官員,即四品以上為高級官員,五品以下為中下級官員；按照任職地區(qū)劃分,可以分為京官與外官。京官是在京師中央機構擔任職務的官員,外官是在各省地方機構中任職的官員,在各個機構官員設置上,又分為正官,首領官和屬官。明朝官吏考核事宜由吏部、都察院共同負責。在吏部設考功清吏司,"掌官吏考課,黜陟之事",[[]《明會典》卷13吏部12《京官考察》。]而都察院"遇朝覲考察,同吏部司賢否陟黜",[[[]《明會典》卷13吏部12《京官考察》。[]孫承澤：《天府廣記》卷12《吏部》?！惨豢紳M制度1．考滿制度的確立及原則考滿是指給官吏規(guī)定一定的任職期限,期限屆滿之后,對其在任期內的德業(yè)表現(xiàn)進行綜合評定,分別等次決定對官吏的去留及職務升降的制度,該制度主要考核官員的從政資歷和政績?？己送ㄟ^之日,由有關部門量其功過,分為上、中、下三等,即稱職、平常、不稱職,其目的在于"旌別賢否,以示勸懲",作為升降去留的依據(jù)。對此,丘浚在其《大學衍義補》中有清晰的記述："官滿者,則造為冊,備書其在任行事功績,屬官則先考其長,書其最目,轉送御史考核焉,亦書其最目。至是,考功稽其功狀,書其殿最。凡有三等,一曰稱,二曰平常,三曰不稱,既書之,引奏取旨,令復職,六年再考,亦如之。九年通考,乃通計三考所書者,以定其升降之等"。[[][]丘浚：《大學衍義補》卷11《正百官·嚴考課之法》。考滿制度有兩個原則：其一,依《職掌》事例考核升降。即依照明朝政府對國家機構設置以及官吏管理的具體辦法決定官吏的升降去留。為嚴格官吏考核秩序肅清吏治,明政府頒布了一系列官吏管理條例,如《到任須知》、《責任條例》,加強考核立法,以做到有法可依,秉公考核。其二,重視實績。即主要是以官吏在任職期間的政績?yōu)橐罁?jù),重視官吏在任期間的德業(yè)表現(xiàn)。具體方法是將官吏的政績考察清楚,記錄在冊,以此作為官吏升降去留的依據(jù)。2．考滿的程序方式考滿有嚴格的時間規(guī)定,是定期性的官吏考核制度。洪武十七年,有"三年一考,九年通考"的說法,這種說法被認為是明朝的考績之法。除此之外,丘浚也說過：明朝考核,"內外官皆三年為一考,六年再考,九年通考,始行黜陟之典"。[[]丘浚：《大學衍義補》卷11《正百官[]丘浚：《大學衍義補》卷11《正百官·嚴考課之法》?？紳M有京官考滿和外官考滿之分。京官考滿?！睹鲿洹酚杏涊d：京官四品以上"九年任滿,黜陟取自上裁","凡在京堂上、正佐官考滿三年、六年,俱不停俸,在任給由,不考核,不拘員數(shù),引至御前,奏請復職"。這就說明京堂上官由皇帝本人親自掌握,無須考評,九年任期屆滿,由皇帝直接裁決其升降去留。京官五品以下各衙門首領官、屬官,先由本衙門正官考核,再報都察院、吏部復考。外官考滿。洪武二十六年定"布政司四品以上、按察司五品以上,俱系正官、佐二官。三年考滿,給由進牌,別無考核衙門,從都察院考核,本部復考,具奏黜陟,取自上裁"。[[]《明會典》卷13《吏部》12《在外司府州縣》。[]《明會典》卷13《吏部》12《在外司府州縣》?！捕疾熘贫?．考察制度的發(fā)展演變明朝的官吏考察制度,是與考滿制度相對稱的一種官吏考核制度。所謂考察制度,是指由中央人事管理機關、監(jiān)察機關等對官吏的德、勤、能、績以及身體狀況進行考查甄別,并按規(guī)定查處瀆職和嚴重不稱職官吏的制度。官吏考察制度在明朝大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：一是奠基階段。早在洪武元年就已經(jīng)開始考察官吏,到洪武十年開始設巡按巡察。次年始命吏部考察朝覲官,這就是朝覲考察的開始。至此,對外官的考察制度開始形成,但對處分辦法還沒有明確的規(guī)定,對中央官吏的考察也還沒有制度化。二是發(fā)展完善階段。弘治年間后,考察制度的方法開始變得嚴密而詳備,到了萬歷年間就已經(jīng)達到了極其詳備的程度。其表現(xiàn)如下：第一,京官考察制度逐漸完善。弘治時期規(guī)定京察六年一次,明確規(guī)定了考察的具體方法,使其制度化和定型化,傳之后世。第二,考察查處標準和辦法以及考察責任、程序等逐漸明確化、確定化。如在查處的標準方面形成了"八法"。第三,官吏考察制度得到了有力的實施,也取得了相當良好的效果。史載"弘、正、嘉、隆間,士大夫廉恥自重,以掛察典為終身之玷"。[[]《明史·選舉志三》。]三是因循衰壞階段。這一時期,考察制度基本沿襲舊制,但其實施情況并不理想。雖然其仍然在實施,但是由于統(tǒng)治者的腐化衰敗,考察已經(jīng)由"黜貪存良"的大典逐漸退化[]《明史·選舉志三》?？梢哉f,在明朝統(tǒng)治的二百多年間,對官吏的考察從未中斷。我們在探究明朝考察制度時,不能將考察制度是否貫徹執(zhí)行與貫徹執(zhí)行的狀況相混淆。客觀來看,雖然明考察制度一直在貫徹執(zhí)行,但其狀況并不是一直都好。總體來看,自太祖洪武年間到英宗天順年間,考察制度得到了較好的實施；約從憲宗成化元年到張居正改革失敗,考察制度的實施狀況時好時壞；從萬歷年間到明代亡國,考察制度遭到嚴重破壞,其實施出現(xiàn)了嚴重的不公,逐漸喪失了其在吏治管理方面的積極作用。2．考察的程序方式明朝官吏考察制度分為京官考察和外官考察。其中明朝對京官定期性的基本考察制度為"京察",京察制度在弘治十七年規(guī)定為每六年舉行一次,以后都遵循此規(guī)定。明朝對京官的考察分為四品以上和五品以下兩種分別進行。四品以上的官吏"自陳以取上裁",[[]《明史·選舉志三》。]但吏部在官吏自陳之前,應按季度開寫記載京官政績狀況的材料,供皇帝查閱。對五品以下京官,在憲宗成化四年以前,一般由所在衙門的堂上官考察,按規(guī)定的內容和格式注寫考語,上報皇帝定奪。成化四年,規(guī)定五品以下的京官,由吏部會同都察院共同考察,以后都遵循此制。明朝考察外官即地方官的制度是朝覲考察和巡察。朝覲考察也叫外察,就是在朝覲之時對地方官進行考察的制度。洪武二十九年規(guī)定每三年一次朝覲并同時對地方官進行考察,朝覲考察成為定制。巡察,亦稱廉察,是指由監(jiān)察官吏或受皇帝指派的官吏巡視考察地方官吏的制度。[]《明史·選舉志三》。明朝通過考察對官吏進行精神獎勵和物質獎勵。獎勵的方法主要有以下三種：賜宴,賜物,賜敕。另外,在朝覲考察時,政績優(yōu)異的地方官還可留京供職,以示獎勵。而相對于考察獎勵制度而言,明朝對考察懲戒或處分的立法則更為詳備。處罰的主要方式有責令致仕,冠帶閑住,罷為民,降調。為了完善官吏考察制度,明代統(tǒng)治者還建立了在一定程度上具有考察救濟性質的考察拾遺制度和辯白申訴制度。所謂考察拾遺制度,就是對在考察中應當查處而未被查處的官吏,在考察結束后,由有關的官吏或衙門對其進行查處的制度。辯白申訴制度,是指對于考察結論和處分確有誣枉或不公的,允許官吏本人及有關的大臣論辯奏白或陳述申辯的制度。此外,考察制度與考滿制度雖然同屬考核官吏的制度,但二者卻存在著明顯的區(qū)別：首先,考核的作用和功能不同?？疾焓菫榱思m察貪贓枉法的官吏,及時將這些不稱職之人清除出管理隊伍,留下清廉優(yōu)秀的官員,保證官吏隊伍的廉潔性。而考滿主要是考查那些任期屆滿的官吏,以考查結果作為對其獎懲任免決定的依據(jù)。其次,考核的方式方法不同。對官吏的考察有定期性考察和不定期性考察之分,如對地方官的"朝覲考察"和對中央官吏的"京察"為定期性的,而監(jiān)察官吏對地方的"巡察"或"廉察"為不定期。而考滿只存在定期性考核,不論是地方官還是中央官吏,都要經(jīng)歷三、六、九年的考滿。最后,考核的具體標準、程序及結果不同。以考核的結果為例,考察是以依照"八法"作為標準,而考滿的結果"凡有三等,一曰稱,二曰平常,三曰不稱",[[]《明史[]《明史·選舉志》?？疾炫c考滿雖存在諸多區(qū)別,但兩者殊途同歸,互相補充,相輔相成?？紳M以考察制度的結果為依據(jù)而進行,同時它又是對考察制度的重要補充,二者不可偏廢。如果只有考察制度,就會過分強調考查官吏的過錯,使考核制度失去客觀公正性。反之,如果只有考滿制度,僅僅以九年通考的結果決定對官吏的升降去留,就會不利于吏治管理。二、明朝官吏考核制度的保障措施和該制度的實效〔一明朝官吏考核制度的保障措施官吏考核制度的實施,會在很大程度上影響官吏制度的好壞。明朝為保證考核制度的實施,建立了一系列保證該制度實施的措施。1．設置詳盡的考核機制在明朝,吏部主管官吏考核,而且各級機構中的正官和監(jiān)察官在考核中發(fā)揮重要作用。弘治八年四月,科道官在上疏中說"我朝朝覲考察,最為精密。蓋委之撫按,俾報其賢否；又參之布、按二司及直隸州、郡之長,俾究其實；部、院又跡其歲報殿最,以為去留之據(jù)。如有不當,科道得以劾之"。[[]《明孝宗實錄》卷99。]蕭涼在述及明代考核程序時亦說"內外臣工,六年有察,三年有覲,內則有科道以司糾彈,外則有撫按以行舉劾,耳目極密,聞見極真、信足憑也"。[[[]《明孝宗實錄》卷99。[]張宣：《西園聞見錄》卷31《考察》。2．嚴懲貪污賄賂行為官場風氣敗壞多源于請托、賄賂。在明朝就十分重視打擊這種行為,防止貪污賄賂,保證官吏考核的公正性、平等性。規(guī)定"凡內外官遇該考察,有央求勢要屬托者,即以不謹黜退"。[[]《明會典》卷13吏部12《考察通例》。]進而申令："來朝覲官到城外,在京官不準私出相見。入城之日,不許乘夜?jié)撝]巧托責緣,及私令家人往還透漏消息。其私求囑托、節(jié)奉明禁,但其勢要官員無故而為人薦揚伸理者,所薦之人,雖素稱賢能,其為鉆刺可知,定以不謹論黜"。[[]《明會典》卷13吏部12《考察通例》。[]王圻：《續(xù)文獻通考》卷54《選舉考·考課下》。3．令監(jiān)察官揭發(fā)檢舉明朝的監(jiān)察制度完整而嚴密,在官吏考核中,監(jiān)察官對于以權謀私,弄虛作假等破壞考核秩序的不良行為加以嚴厲打擊,毫不留情的揭發(fā)檢舉。成化十六年,令對朝覲官并在任官,嚴行考察,"或有不公者,聽科道糾之"。天順八年定："凡考察有誣枉者,令部、院會同內閣考察,在京五品以下文職并在外布、按二司官有不公者,許科道指實劾奏。XX考察不公者,許XX科道劾奏"。[[]《明會典》卷13吏部12《考察通例》。[]《明會典》卷13吏部12《考察通例》。4．允許申辯制度對考核中出現(xiàn)的冤假錯案,允許進行申辯,既可以由本人申訴,也可以由他人為當事人爭辯。這主要是為了保證被考核者的權利,保證考核過程的公平。弘治六年六月,明令"今后朝覲考察中間,果有黜不公者,許其伸理,若本無冤抑摭拾奏擾者,仍照例參問治罪"。[[]《明孝宗實錄》卷77。]嘉靖時,令朝覲考退官員,果有執(zhí)法被誣奪職,許大臣言官即時論辯,吏部查訪可否,具奏定奪。隆慶時,吏部尚書高拱亦強調"其被害虧枉者,許人指言,研審得惰,仍為昭雪,庶小人不得施其混,飛語不得遂其讒,奸人不得終其毒"。[[]《明孝宗實錄》卷77。[]高拱《掌銓題稿》卷18。5．建立訪單回饋制度訪單是一種調查表,由吏部制作。在考察官吏時,將其發(fā)給調查人員,請他們在訪單上填入調查官吏的事跡,尤為不法行為,為匿名填寫,及時上交?！度f歷野獲編》中載"今制,匿名文書,禁不得行。唯內外大計,吏部發(fā)出訪單,比填注繳納,各不著姓名。雖開列穢狀滿紙,莫知出于誰氏"。[[][]《萬歷野獲編》卷11《考察訪單》。6．懲治舞弊官員明王朝嚴法治吏,重典懲貪。對于在考核過程中的舞弊行為嚴懲不貸。既提倡官吏檢舉揭發(fā),又及時調查,嚴厲懲處。正統(tǒng)十一年四月,明確宣布"若考察官任情好惡,顛倒是非,俱重罪不貸。"景泰三年十月,又申令"考察不實者坐之"。[[][]何喬遠：《名山藏?典謨記》?！捕鞒倮艨己酥贫鹊膶嵭鞒倮艨己酥贫鹊膶嵤?收到了一定的成效。大致包括以下三個方面：首先,獎勵勤于政事、政績卓著的官吏,查處才力不及、年老有疾的官吏。明朝考核制度把考察勤勞與懶惰作為重要的內容,考滿則分為上中下三等,稱職者升職,平常者不升不降,不稱職者則被降職?？疾煸O八目,老、病者致仕,罷軟無為者冠帶閑住,才力不及者降調。這樣的制度規(guī)定使官吏隊伍不斷更新,一批批年輕有為的官員得到賞識和重用,有利于提高行政機構的工作效率。其次,獎勵公正廉明、潔己愛民的官吏,懲處貪污腐敗、違法違紀的官吏?！洞笳a》中載："如六部有犯贓罪,必究贓自何而至,若布政司賄于吏部,則拘布政司至,問斯贓爾自何得,必指至府。府亦拘至"。[[]《大誥》問贓緣由第27。[]《大誥》問贓緣由第27。最后,重視官吏任職期間的政績,以其在職時的所作所為作為考核依據(jù),決定官員升降去留。明朝的各級各類衙門都有自己的考核項目、標準和具體考核辦法。如有關于府、州、縣官的考核,要求必書農(nóng)桑、學校之績,"以任內戶口增、田野辟為上"。[[]《明會典》卷13《吏部》12《在外司府州縣》。]正統(tǒng)三年,又定"有司親民官給由牌內須開往任前并任內逃民數(shù)目及招撫復業(yè)多少,以憑黜陟"。[[[]《明會典》卷13《吏部》12《在外司府州縣》。[]《明會典》卷13《吏部》12《在外司府州縣》。三、明朝官吏考核制度廢弛的原因及其歷史局限性〔一明朝官吏考核制度廢弛的原因明朝中后期,吏治腐敗,官吏考核制度無法再繼續(xù)發(fā)揮作用,出現(xiàn)這種狀況的原因大致有以下幾點：1．根本原因在于考核制度本身的缺陷考核的時間比較短,任務卻十分繁重。以朝覲考察為例,每次朝覲官員數(shù)千人,來自全國各地,而考察時間卻只有半個月,在這樣的情況下,是無法做出實事求是的結論的,這就與實際不合。另外,明朝考核針對同樣的情況,處理結果卻不相同。京官四品以上,"大臣不注考"九年任滿,黜陟取自上裁。京官考察"四品以上自陳,以取上裁"。這就反映明朝政府對高級官員的放縱。而且到了明朝中后期,對于貪官酷吏的懲治力度大大減小,已經(jīng)大不符合之前的重典懲貪,嚴法治吏。2．直接原因在于考核的結果名不副實,導致獎懲失去了依據(jù)就明朝官吏考核制度本身而言,其制度完備詳實,循名責實,獎懲分明。然而在官吏實施過程中卻出現(xiàn)了問題。官員行賄受賄,以權謀私而徇私舞弊,導致考核結果不實,無法作為獎懲的依據(jù)。這種結果的不實,主要由于兩個方面的原因,其一主要是被考核的官吏,有些政績不佳、犯過錯誤的官吏,因害怕考核導致自己被罷黜或降職,還有一些官員濫用職權,從而為了一己之私阻撓考察。高拱在《本語》中說,考察之時,"不肖者造作言語,鼓弄風波,頃陷善人,以圖衙門有人而可免己"。其二是來自考察官,考察官員屬于朝廷命官的一部分,他們與被考察者同朝為官,或是明哲保身,不愿意揭發(fā)某些官員的不法行為?；蚴遣宦男新氊?不做調查核實而隨心所欲的做出考核結論,應付了事。更有甚者,考核結論由他人代寫,恣意妄為,這就使得考核結果根本無法作為評價官員的依據(jù)。3．主觀原因在于權臣把持朝政明朝宦官弄權,他們?yōu)榱遂柟套约旱牡匚?擴大自己的權勢,操縱考核過程,把考核制度作為排斥異己,打擊政敵的工具。武宗時,劉瑾與內閣大學士焦芳串通一氣,"凡瑾所言,與芳如出一口",黜陟之事,任意妄為。每當遇到考察之時,"有等不才官員,往往預投內閣,以致舉措乖張,人心不服。遂有三年之考察,不過為內閣首恩義"。[[][]桂萼：《申明考察疏》《明經(jīng)世文編》卷181。明朝的官吏考核制度,程序完備而詳實,措施具體而嚴密,并設立了專門負責考核工作的機構。該項制度的推行,有利于澄清吏治,端正仕風。但是在明朝中后期,朝政腐敗,弊端叢生,考核制度也逐漸敗壞,直至覆亡。〔二明朝官吏考核制度的歷史局限性明朝的考核制度在執(zhí)行過程中并非一帆風順,十分完美,而是出現(xiàn)過一些問題。這是由于中國古代社會一直是君主專制政體,在這種政體的控制之下,官吏只對皇帝一人負責,并不對人民負責,官吏考核的不合理之處顯而易見。比如,考核標準比較籠統(tǒng),甚至有一些十分荒唐。另外,考核制度效用的大小要視皇帝或者負責考核的官吏是否開明、個人好惡的情況而定。除此之外,明朝官吏考核缺少必要的監(jiān)督機制,更無從談及人民的監(jiān)督,缺少監(jiān)督必然會使制度流于形式,縱使是再完備合理的制度一旦缺少監(jiān)督也會變成紙上談兵,無法起到實際的作用。到了明朝中后期,吏治腐敗,官場結黨營私、貪污腐敗成風,世風日下,整個明朝的官僚系統(tǒng)都日漸衰敗,官吏考核制度也逐漸顯現(xiàn)出種種弊端,無法再繼續(xù)發(fā)揮其肅清吏治、提高行政效率的作用。但是總體來看,這些問題尚不足以影響考核制度的整體效果,該制度在大部分地區(qū)仍得到有力的實施。明朝官吏考核制度對于我們今天在新形勢下的官吏考核也具有十分重要的借鑒意義?？傊?我們在評價明朝的考核制度之時,不可偏廢某一個方面,我們應該兼顧兩者,既看到該制度的積極作用,也要認識到其消極作用而加以借鑒,為我所用。四、當代對明朝官吏考核制度的借鑒縱觀我國歷史長河中歷朝歷代的考核,可以看出,比較明智的統(tǒng)治者或領導者都把建立考核制度作為建設國家和鞏固政權的基礎,通過嚴格的考核來優(yōu)化和更新官員隊伍,凡是不重視官員考核的統(tǒng)治集團,官吏隊伍就會因循守舊,導致政局頹廢。明朝就十分重視官吏考核制度,當時對官吏的考核,且不論其效果如何,其目的必然是優(yōu)化官吏隊伍,促進行政部門的廉潔和高效。因此,我們可以從以下幾個方面對明朝的考核制度進行借鑒和參考,取其精華,去其糟粕,為我們今天所用。首先,應該努力實現(xiàn)考核主體專業(yè)化、獨立化,最終實現(xiàn)考評主體問責制。其一,加強立法,從法律層面上明確規(guī)定考評權的歸屬問題,確立考評權的獨立性。對于高級官員的考核,應設立單獨的、獨立于行政系統(tǒng)、直接對最高權力機關負責的考評部門。其二,設置專門負責官員績效考核的機構,實現(xiàn)考核主體專門化。近幾年,我國在國家機關中逐漸設置了專門負責考核官員績效的部門,但是這種機制仍然不是十分完善,還需要不斷地加強和發(fā)展。其三,逐漸實現(xiàn)考評主體問責制。主管考核的機構及其官員,明確劃分其職權,都在各自的職權范圍內履行職責,互不干擾,有利于各負其責,避免出現(xiàn)責任不明問題和相互推諉的現(xiàn)象。另外,應該完善立法,對于考核過程中的過失等不法行為給予法律上的明確規(guī)定。其次,從考核對象的角度來看,應根據(jù)其具體特點將被考核者進行分類,差異考察。應根據(jù)城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異等具體情況的不同,設計不同的考核程序內容和考核標準。由于地理和歷史原因,中國各地區(qū)之間本來就存在著很大差異,再加上改革開放之后,各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不同,這種差距不斷拉大。這就很有必要根據(jù)地區(qū)的不同制定適合其現(xiàn)狀的考核程序。比如同一個主管官員,付出同樣的努力,在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū),其對于當?shù)亟?jīng)濟增長所表現(xiàn)出的績效水平會呈現(xiàn)出很大的差異。如果不能在不同地區(qū)實行差異考評,就會影響公務員考評的公平性,也就無法對經(jīng)濟落后地區(qū)的官員產(chǎn)生有效的激勵。最后,對于考評的結果應該高度重視并運用?？荚u結束后,結果要及時反饋給被考核的人,考核者應該及時與之溝通交流,指出其不足之處,提出改進建議和計劃。而且,應該將考核結果作為評定職稱,薪酬待遇等獎懲方面的主要依據(jù),以此來激勵被考核者繼續(xù)努力工作,警示政績不佳者努力改進?，F(xiàn)在來看,我國政府中,很多部門對于考核的結果不是十分重視,也沒有及時反饋溝通,大大地削弱了考核制度的現(xiàn)實意義。除此之外,我們還應該改變過去封閉考評的做法,逐步實現(xiàn)開放式考評,并建立嚴格規(guī)范的考評程序,積極采用科學的考評方法。從法律層面來看,還必須加快公務員考評的