固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收研究

固定資產(chǎn)投資項目竣工驗收研究一、背景在固定資產(chǎn)投資項目的全生命周期中，從項目立項開始，到項目準(zhǔn)備、建設(shè)，再到投入運營的全過程中，“項目竣工驗收”是處于建設(shè)完成到運營轉(zhuǎn)換過程中的重要環(huán)節(jié)。尤其是近年來PPP項目及REITs基金項目均強調(diào)項目的合規(guī)性，項目竣工驗收將會愈加被重視。但在項目實踐中，項目完成工程質(zhì)量驗收、各專項驗收（規(guī)劃、消防、電力、環(huán)保、防洪、綠化、檔案等）后，如何完成項目竣工驗收，社會各方對此認(rèn)識不一，給項目單位造成一定的困惑。本文通過梳理建設(shè)項目竣工驗收領(lǐng)域相關(guān)的法律、法規(guī)及管理規(guī)定，對項目竣工驗收的依據(jù)、流程、內(nèi)容等作探析。

二、竣工驗收依據(jù)和規(guī)定

1.國家層面項目竣工驗收相關(guān)規(guī)定國務(wù)院于2000年發(fā)布并經(jīng)2017年、2019兩次修訂的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第279號）規(guī)定，從事新建、擴建、改建的建設(shè)工程（包括土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程），建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位依法對建設(shè)工程質(zhì)量負責(zé)?！稐l例》第十六條“建設(shè)單位收到建設(shè)工程竣工報告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進行竣工驗收。建設(shè)工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用?！钡谒氖龡l“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建設(shè)工程質(zhì)量實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院鐵路、交通、水利等有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負責(zé)對全國的有關(guān)專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。”第四十五條“國務(wù)院發(fā)展計劃部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織稽察特派員，對國家出資的重大建設(shè)項目實施監(jiān)督檢查?！钡谒氖艞l“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自建設(shè)工程竣工驗收合格之日起15日內(nèi)，將建設(shè)工程竣工驗收報告和規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件報建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門備案?！?004年，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）改革了之前不分政府和企業(yè)主體，一律實行項目審批的管理制度，確立了政府投資項目、企業(yè)投資項目分類管理的制度框架，兩類項目在前期管理中分別履行審批、核準(zhǔn)或備案程序。同時，在“加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”中提出“嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位?！钡撐募磳椖靠⒐を炇者M行更明確規(guī)定。黨的“十八大”后，2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）在“加強政府投資事中事后監(jiān)管”中提出“完善政府投資監(jiān)管機制，加強投資項目審計監(jiān)督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責(zé)任追究制度”，這一投融資改革頂層設(shè)計文件表明，我國竣工驗收制度還有待進一步完善。2017年國務(wù)院《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》第十六條提出“企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過在線平臺如實報送項目開工建設(shè)、建設(shè)進度、竣工的基本信息”，《條例》并未對企業(yè)投資項目的竣工驗收做出明確規(guī)定，也未提出任何限制條件。2019年國務(wù)院《政府投資條例》“第九條政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目（以下統(tǒng)稱政府投資項目）”“第二十五條政府投資項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務(wù)決算?！笨梢钥闯觯顿Y項目應(yīng)當(dāng)進行竣工驗收。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）提出“對工程建設(shè)項目審批制度實施全流程、全覆蓋改革。改革覆蓋工程建設(shè)項目審批全過程（包括從立項到竣工驗收和公共設(shè)施接入服務(wù)）”。在統(tǒng)一審批流程中，提出合理劃分審批階段。將工程建設(shè)項目審批流程主要劃分為立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段。竣工驗收階段主要包括規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等驗收及竣工驗收備案等。每個審批階段確定一家牽頭部門，實行“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”，由牽頭部門組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門嚴(yán)格按照限定時間完成審批。通過制定聯(lián)合竣工驗收管理辦法，實行規(guī)劃、土地、消防、人防、檔案等事項限時聯(lián)合驗收，統(tǒng)一竣工驗收圖紙和驗收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一出具驗收意見。國務(wù)院2019年《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國務(wù)院令第722號）提出，優(yōu)化工程建設(shè)項目（不包括特殊工程和交通、水利、能源等領(lǐng)域的重大工程）審批流程，推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審、聯(lián)合竣工驗收等方式，簡化審批手續(xù)，提高審批效能。

2.投資主管部門的竣工驗收規(guī)定原國家計委《建設(shè)項目（工程）竣工驗收辦法》（計建設(shè)〔1990〕1215號）（注：該文件已失效，未查到接續(xù)文件）指出，竣工驗收是全面考核建設(shè)工作，檢查是否符合設(shè)計要求和工程質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，對促進建設(shè)項目（工程）及時投產(chǎn)，發(fā)揮投資效果，總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗有重要作用。該文件要求新建、擴建、改建的基本建設(shè)項目（工程）和技術(shù)改造項目，按批準(zhǔn)的設(shè)計文件所規(guī)定的內(nèi)容建成，符合驗收標(biāo)準(zhǔn)的，必須及時組織驗收，辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)。大中型項目由國家計委或其委托單位組織驗收，小型項目由項目主管部門或地方政府部門組織驗收?？梢?，項目竣工驗收主要關(guān)注兩點，一是檢查項目建設(shè)是否符合項目的批準(zhǔn)文件，二是為項目辦理固定資產(chǎn)手續(xù)提供條件。國家發(fā)展改革委《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》（2014年7號令）、《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法》（2021年44號令）等文件，對中央預(yù)算內(nèi)政府投資項目的竣工驗收進行了不同程度的規(guī)定。2021年，國家發(fā)展改革委《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目管理確保工程安全質(zhì)量的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕910號）提出要嚴(yán)格執(zhí)行項目管理制度和程序，嚴(yán)格組織項目竣工驗收。文件明確規(guī)定“項目建成后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定組織竣工驗收，將工程質(zhì)量作為竣工驗收的重要內(nèi)容。工程質(zhì)量達到規(guī)定要求的，方可通過竣工驗收；工程質(zhì)量未達到要求的要及時整改，直至符合工程質(zhì)量相關(guān)驗收標(biāo)準(zhǔn)后，方可交付使用?！?/p>

3.

行業(yè)部門竣工驗收規(guī)定住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》于2000年發(fā)布、2009年修訂了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理辦法》（建設(shè)部令第78號），明確規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自工程竣工驗收合格之日起15日內(nèi)，依照本辦法規(guī)定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門（以下簡稱備案機關(guān)）備案”。2013年住建部依據(jù)《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收規(guī)定》（建質(zhì)〔2013〕171號），提出“凡在中華人民共和國境內(nèi)新建、擴建、改建的各類房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的竣工驗收（簡稱工程竣工驗收），應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)定。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)全國工程竣工驗收的監(jiān)督管理。工程竣工驗收由建設(shè)單位負責(zé)組織實施。”可見，工程竣工驗收由住建部門進行監(jiān)管，由項目建設(shè)單位具體實施。交通運輸部于2004年依據(jù)《公路法》發(fā)布了《公路工程竣（交）工驗收辦法》（2004年3號令），第四條“公路工程驗收分為交工驗收和竣工驗收兩個階段”，第十四條“交通主管部門在15天內(nèi)未對備案的項目交工驗收報告提出異議，項目法人可開放交通進入試運營期。試運營期不得超過3年”，第十六條“公路工程進行竣工驗收應(yīng)具備以下條件：（一）通車試運營2年后…”，第二十七條“項目法人對試運營期超過3年的公路工程不申請組織竣工驗收的，由交通主管部門責(zé)令改正。對責(zé)令改正后仍不申請組織竣工驗收的，由交通主管部門責(zé)令停止試運營”。2010年，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)公路工程竣交工驗收辦法實施細則的通知》（交公路發(fā)[2010]65號），對公路工程的竣工驗收工作又進行了詳細規(guī)定。水利部于2006年發(fā)布并于2014年、2016年、2017年三次修訂的《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》（水利部令第30號），第四條“水利工程建設(shè)項目驗收，按驗收主持單位性質(zhì)不同分為法人驗收和政府驗收兩類。法人驗收是指在項目建設(shè)過程中由項目法人組織進行的驗收。法人驗收是政府驗收的基礎(chǔ)。政府驗收是指由有關(guān)人民政府、水行政主管部門或者其他有關(guān)部門組織進行的驗收，包括專項驗收、階段驗收和竣工驗收。”

第二十八條“竣工驗收應(yīng)當(dāng)在工程建設(shè)項目全部完成并滿足一定運行條件后1年內(nèi)進行?！?/p>

第四十條“工程通過竣工驗收后，應(yīng)當(dāng)及時辦理移交手續(xù)?！背》亢统青l(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部等部門外，其他行業(yè)部門對項目竣工驗收也做出了相關(guān)規(guī)定，包括但不限于：工業(yè)和信息化部《電信普遍服務(wù)項目竣工驗收管理辦法》（工信廳通信〔2022〕16號），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目竣工驗收辦法》（農(nóng)建發(fā)〔2021〕5號），交通運輸部《港口工程竣工驗收規(guī)程》（交通運輸部公告2021年第2號），中國民航局《運輸機場專業(yè)工程竣工驗收管理辦法》（民航規(guī)〔2020〕37號），國家鐵路局《鐵路工程建設(shè)項目竣工驗收監(jiān)管指導(dǎo)意見》（國鐵工程監(jiān)〔2020〕28號），中國氣象局《雷電防護裝置設(shè)計審核和竣工驗收規(guī)定》（2020年第37號令），國家能源局《煤礦建設(shè)項目竣工驗收管理辦法（修訂版）》（國能發(fā)煤炭〔2019〕1號），國家文物局《全國重點文物保護單位文物保護工程竣工驗收管理暫行辦法》（文物保函〔2016〕343號），原國家林業(yè)局《林業(yè)建設(shè)項目竣工驗收實施細則》（辦計字〔2005〕31號），原農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項目竣工驗收管理規(guī)定》（農(nóng)計發(fā)[2004]10號）等。

三、政府投資項目的竣工驗收1.中央投資主管部門規(guī)定國家發(fā)改委《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》（2014年7號令）第三十條和第三十一條明確規(guī)定，“直接投資項目竣工后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定編制竣工決算。項目竣工決算具體審查和審批辦法，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。直接投資項目建成后，項目單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定報請項目可行性研究報告審批部門組織竣工驗收。第三十七條“監(jiān)督檢查和法律責(zé)任”中明確，對未及時辦理竣工驗收手續(xù)、未經(jīng)竣工驗收或者驗收不合格即交付使用的，依法追究行政或者法律責(zé)任?！眹野l(fā)改委《中央預(yù)算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法》（2021年44號令）第三十六條明確規(guī)定，“資本金注入項目建成并在國家規(guī)定的單項驗收合格后，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收，并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務(wù)決算?！笨梢?，中央預(yù)算內(nèi)直接投資、資本金注入兩個類型的政府投資項目必須要進行項目竣工驗收，竣工驗收部門是項目可行性研究報告審批部門。

2.地方規(guī)定近年來，各地陸續(xù)發(fā)布了建設(shè)項目竣工驗收相關(guān)規(guī)定，包括但不限于《山西省政府投資項目竣工驗收管理辦法》（山西省人民政府令第238號）、《河北省建設(shè)工程竣工驗收及備案管理辦法》（冀建法〔2008〕759號）、《江蘇省政府投資項目竣工驗收管理辦法》（蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2022〕3號）、《青島市建設(shè)項目竣工驗收規(guī)定》（１９９１年青島市人民政府）、《鄭州市建設(shè)項目竣工驗收規(guī)定》（鄭州市人民政府令第184號）、《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收管理辦法》（京建法〔2015〕2號）、《上海市建筑工程綜合竣工驗收管理辦法》（滬住建規(guī)范聯(lián)〔2018〕10號）等。以江蘇省政府投資項目竣工驗收為例，江蘇省發(fā)展改革委2022年8月24日印發(fā)了《江蘇省政府投資項目竣工驗收管理辦法》（蘇發(fā)改規(guī)發(fā)〔2022〕3號），對江蘇省區(qū)域內(nèi)的政府投資項目竣工驗收依據(jù)和條件、程序和內(nèi)容、組織、監(jiān)督管理等進行了明確規(guī)定。政府投資項目竣工驗收是政府投資項目建設(shè)全過程管理的重要內(nèi)容，是項目辦理竣工財務(wù)決算和固定資產(chǎn)移交的必要手續(xù)。政府投資項目建成后，應(yīng)當(dāng)及時按照國家和省有關(guān)規(guī)定進行項目竣工驗收。政府投資項目建成并在國家規(guī)定的各專項驗收合格后，應(yīng)當(dāng)由本級政府投資主管部門或者其他有權(quán)部門（以下統(tǒng)稱項目竣工驗收部門）按照國家和省有關(guān)規(guī)定組織項目竣工驗收?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負責(zé)項目的專項驗收工作，并對驗收結(jié)果和出具的驗收意見負責(zé)。此外，《管理辦法》提出“對采取投資補助或者貸款貼息方式使用政府投資資金的項目，相應(yīng)資金管理辦法明確需要項目竣工驗收的，由資金管理辦法明確的項目竣工驗收部門，參照該辦法開展項目竣工驗收工作；相應(yīng)資金管理辦法沒有明確規(guī)定需要項目竣工驗收的，按照企業(yè)投資項目管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

四、企業(yè)投資項目的竣工驗收1.

使用政府資金的企業(yè)投資項目竣工驗收近年來，尤其是2004年-2013年間，國家以投資補助、貸款貼息、財政獎勵等方式對大量的產(chǎn)業(yè)項目、高技術(shù)項目、節(jié)能減排項目等企業(yè)投資項目進行了支持，其中既有中央企業(yè)，也有地方國有企業(yè)，該政府資金都是無償投入性質(zhì)的。國家發(fā)改委《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》（2016年45號令）未對使用了中央預(yù)算內(nèi)補助或貼息資金的企業(yè)投資項目的竣工驗收做特別規(guī)定。但是，在各類支持資金的申報文件中均要求同一個項目單位在上個支持項目未完成前，不許再申報其他中央支持資金。因此，各地企業(yè)投資項目開始摸索項目驗收工作。以哈爾濱市的使用中央預(yù)算內(nèi)補助資金的企業(yè)投資項目為例，哈爾濱市發(fā)改委印發(fā)了《哈爾濱市中央投資工業(yè)和高技術(shù)項目驗收暫行辦法》（哈發(fā)改高技〔2015〕16號），對此類項目驗收進行規(guī)范。該辦法根據(jù)國家對項目的分類，將項目驗收類型劃分了三個類型，一是對工業(yè)和產(chǎn)業(yè)化項目、技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整項目實施生產(chǎn)能力驗收；對各單項驗收已全部完成，項目已達到竣工驗收條件的，仍按基本建設(shè)項目竣工驗收的有關(guān)規(guī)定，進行項目竣工驗收。二是對研制開發(fā)項目進行結(jié)題驗收。三是對創(chuàng)新能力項目實施創(chuàng)新能力驗收?？梢姡怯捎诖蠖鄶?shù)的企業(yè)投資項目在建設(shè)運行過程中，達不到竣工驗收條件，才“退而求其次”進行生產(chǎn)能力驗收，以此來證明項目已經(jīng)達到國家批復(fù)中央預(yù)算內(nèi)資金時的目標(biāo)“產(chǎn)能”，已經(jīng)達到了完成狀態(tài)。該類型項目驗收的重點是對國家資金管理和使用是否規(guī)范、合理、安全、有效等進行評判。2.

未使用政府資金的企業(yè)投資項目竣工驗收對于未使用政府資金的企業(yè)投資項目，現(xiàn)行法規(guī)也未對其項目竣工驗收有明確規(guī)定，按照“法無禁止即可為”原則，可以理解為項目法人單位可以按照現(xiàn)行法律法規(guī)和企業(yè)管理制度，自主實施投資管理、固定資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等工作，也就是按照企業(yè)管理制度進行項目竣工驗收。

五、PPP項目的竣工驗收1.PPP政策中對竣工驗收的規(guī)定國家發(fā)改委等六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年25號令）中“第三十九條特許經(jīng)營期限屆滿終止或提前終止的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)”，該文只在移交階段提出驗收，未對建設(shè)階段的驗收進行規(guī)定。財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》(財金〔2020〕13號)提出，結(jié)合PPP項目實施進度及按效付費的需要確定績效評價時點。原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價。將項目是否通過竣工驗收及竣工驗收情況作為PPP項目產(chǎn)出的重要指標(biāo)