投資公司土地政策分析報(bào)告

35/35北京華融綜合投資公司進(jìn)展戰(zhàn)略和實(shí)施方案咨詢項(xiàng)目土地政策分析報(bào)告2002年11月25日中國北京

目錄TOC\o"1-2"\u一、 我國土地差不多狀況 31. 土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu) 32. 耕地愛護(hù) 63. 土地市場 64. 規(guī)劃與地籍治理 75. 法制建設(shè) 8二、中國土地權(quán)屬分布 91. 北京市土地權(quán)屬現(xiàn)狀 92. 集體所有土地的用地結(jié)構(gòu) 103. 集體所有土地權(quán)屬的分類 10三、土地開發(fā)政策的改變 101. 政策調(diào)整 102. 新土地供應(yīng)政策出臺(tái)的背景 124. 土地市場的進(jìn)展情況對(duì)土地儲(chǔ)備的阻礙 14四、對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)可能的阻礙 141. 土地供應(yīng)總量 142. 土地價(jià)格和成本 163. 競爭態(tài)勢 174. 跨區(qū)域競爭 18五、華融的對(duì)策建議 18附件１：北京市綠化隔離帶項(xiàng)目現(xiàn)狀和政策分析 20附件２：國務(wù)院批復(fù)的北京市土地利用總體規(guī)劃1997-2010 22

我國土地差不多狀況土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，截至1996年10月31日在全國土地調(diào)查總面積950676.2千公頃(1426014.3萬畝)中：耕地130039.2千公頃(195058.8萬畝)，占13.7%；園地10023.8千公頃(15035.7萬畝)，占1.0%；林地227608.7千公頃(341413.1萬畝)，占23.9%；牧草地266064.8千公頃(399097.1萬畝)，占28.0%；居民點(diǎn)及工礦用地24075.3千公頃(36112.9萬畝)，占2.5%；交通用地5467.7千公頃&127;(8201.5萬畝)&127;，占0.6%；水域42308.8千公頃&127;(63463.2萬畝)&127;，占4.5%；未利用土地245087.9千公頃(367631.8萬畝)，占25.8%。我國土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：（1）農(nóng)業(yè)用地占主導(dǎo)地位。在全國土地調(diào)查總面積中，農(nóng)、林、牧業(yè)生產(chǎn)用地（即耕地、園地、林地、牧草地面積之和）占66.7%,即占2/3,居主導(dǎo)地位。而在農(nóng)業(yè)用地中，牧草地、林地比重大，耕地次之，園地比重最小。（2）建設(shè)用地中農(nóng)村居民點(diǎn)、農(nóng)村道路占地和獨(dú)立工礦用地的比重較大。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村道路所占比重最大，兩項(xiàng)之和占建設(shè)用地的57.4%；其次為獨(dú)立工礦用地，占7.8%。（3）未利用土地多為難利用土地。全國未利用土地中目前難以開發(fā)利用的沙漠、荒漠、裸巖及石礫地、重鹽堿地、重沼澤地等占3/4左右。這些土地大部分分布在西北干旱地區(qū)和青藏高原，自然條件惡劣，開發(fā)難度大。不同地帶土地利用結(jié)構(gòu)的差異：依照土地的自然條件、歷史條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平的不同，將全國劃分為東、中、西部三個(gè)地帶。東部地帶包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（缺香港、澳門、臺(tái)灣）；中部地帶包括黑龍江、吉林、山西、內(nèi)蒙古、河南、安徽、湖北、湖南、江西9個(gè)省、自治區(qū)；西部地帶包括重慶市、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、西藏10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。三個(gè)地域的土地開發(fā)利用程度和土地利用結(jié)構(gòu)存在較大差異，見表1表1全國東、中、西部地帶土地利用結(jié)構(gòu)比較表單位：％土地利用類型全國東部中部西部土地總面積100100100100耕地13.728.019.96.9園地1.04.20.80.4林地23.937.132.516.2牧草地28.01.625.835.6居民點(diǎn)及工礦用地2.56.93.41.0交通用地0.61.40.80.3水域4.58.94.93.1未利用土地25.811.911.936.5注：本表比重按1996年10月31日全國土地資源調(diào)查辦公室匯總數(shù)據(jù)，東部地帶，即東部沿海地帶，土地總面積131.89萬平方公里（缺香港、澳門、臺(tái)灣），占全國土地總面積的13.8%。本地帶大部分地處暖溫帶及亞熱帶濕潤、半濕潤地區(qū)，水熱條件優(yōu)越，人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，土地開發(fā)利用程度高。各類用地占土地總面積的比重：耕地占28.0%，園地占4.2%，林地占37.1%，牧草地占1.6%，居民點(diǎn)及工礦用地占6.9%，交通用地占1.4%，水域占8.9%，未利用土地占11.9%。其中耕地、園地、林地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水域６類用地所占比重，不僅高于全國，也高于中部、西部地帶同類用地占土地總面積的比重，是全國土地墾殖率、森林覆蓋率、建設(shè)用地率、水面覆蓋率最高的地帶；而牧草地、未利用土地，則低于全國同類用地占土地總面積的比重，是全國牧草地比重最小的地帶。中部地帶，土地總面積281.59萬平方公里，占全國土地總面積的29.7%。本地帶位于東、西部地帶的過渡地帶，大部為半濕潤的中溫帶、暖溫帶及亞熱帶地區(qū)，熱量條件較好，歷來是全國糧、棉、油生產(chǎn)基地，東北的大、小興安嶺和長白山林區(qū)是全國要緊的林業(yè)生產(chǎn)基地，地帶內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富。土地利用結(jié)構(gòu)：耕地占19.9%，園地占0.8%，林地占32.5%，牧草地占25.8%，居民點(diǎn)及工礦用地占3.4%，交通用地占0.8%，水域占4.9%，未利用土地占11.9%。其中耕地、林地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水域５類用地所占比重都高于全國，也高于西部地帶同類用地占土地總面積的比重，園地低于全國但高于西部地帶的比重，牧草地、未利用土地略低于全國也低于西部地帶的比重，與東部地帶未利用土地的比重相同。西部地帶，土地總面積537.20萬平方公里，占土地總面積的56.5%。本地帶西北部地處干旱、半干旱地帶，而西部的青藏高原則處于高寒地帶，土地寬闊，沙漠、戈壁和高寒荒漠面積大，氣候干旱，水源缺乏，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地開發(fā)利用程度較低，但牧草地多，是全國重要牧區(qū)和礦產(chǎn)基地，又是綠洲農(nóng)業(yè)區(qū)；西南山區(qū)則是重要的林區(qū)、礦產(chǎn)和能源（水電）基地。土地利用結(jié)構(gòu)：耕地占6.9%，園地占0.4%，林地占16.2%，牧草地占35.6%，居民點(diǎn)及工礦用地占1.0%，交通用地占0.3%，水域占3.1%，未利用土地占36.5%。其中牧草地、未利用土地占土地總面積的比重是全國最高的地帶，而耕地、園地、林地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、水域占土地總面積的比重則是全國最低的地帶。耕地愛護(hù)我國土地總面積居世界第三位，但人均土地面積0.777公頃(11.65畝)，相當(dāng)于世界平均水平的三分之一，人均耕地面積0.106公頃(1.59畝)，不足世界人均數(shù)的43%。我國耕地總體質(zhì)量不高，全國大于25度的陡坡耕地有607.15萬公頃(0.91億畝)，有水源保證和灌溉設(shè)施的耕地面積只占40%，中低產(chǎn)田占耕地面積的79%。我國可開發(fā)的后備土地資源不足，其中可開發(fā)為耕地的約667萬公頃，且要緊分布在西北和東北地區(qū)。但通過土地整理可增加耕地達(dá)533-733萬公頃；工礦廢棄地復(fù)墾可增加耕地93萬公頃。1999年全國耕地面積減少84.2萬公頃，其中：非農(nóng)業(yè)建設(shè)實(shí)際占用耕地20.5萬公頃，占耕地減少面積的24.39%；生態(tài)退耕減少耕地面積39.46萬公頃(591.9萬畝)，占46.88%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地10.7萬公頃(160.7萬畝)，占12.73%；災(zāi)毀耕地13.5萬公頃(202萬畝)，占16%。同年開發(fā)整理及復(fù)墾增加耕地40.5萬公頃(607.6萬畝)，增減相抵，凈減43.7萬公頃(654.9萬畝)。由于生態(tài)退耕面積大幅度增加，同1998年耕地凈減少26.1萬公頃相比，1999年耕地凈減數(shù)增加17.5萬公頃。土地市場土地有償使用的范圍逐步擴(kuò)大，土地資產(chǎn)效益在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。國土資源部提供的數(shù)據(jù)，1996年至今，國家土地部門直接為240多家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)9.7萬多宗，涉及面積17.4萬多公頃，顯化土地資產(chǎn)1600多億元。地點(diǎn)各級(jí)國土資源治理部門處置顯化的國有土地資產(chǎn)量就更大。以浙江省為例，全省累計(jì)為9038家國有改制企業(yè)處置土地資產(chǎn)2.1萬多宗，面積2600公頃，顯化土地資產(chǎn)200多億元?，F(xiàn)在，經(jīng)營土地的理念差不多在各級(jí)政府中形成了共識(shí)，土地資產(chǎn)治理制度建設(shè)也取得了重大進(jìn)展。截止到２００１年，全國收取土地出讓金近５０００億元。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易活動(dòng)日益活躍，土地市場初步形成。國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓治理，嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，有效地規(guī)范了土地市場。1999年,全國有23個(gè)?。▍^(qū)、市）開展了國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作，招標(biāo)拍賣出讓國有土地13000多宗，面積1000萬平方米，收取土地出讓價(jià)款114億元。全國土地招標(biāo)拍賣平均價(jià)格為每平方米1057元，成交價(jià)明顯高于協(xié)議地價(jià)水平。２００１年，全國土地出讓金收入高達(dá)４９２億元。規(guī)劃與地籍治理進(jìn)一步完善國土資源規(guī)劃體系，強(qiáng)化了規(guī)劃的實(shí)施治理?！?997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》于1999年4月2日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。需報(bào)國務(wù)院審批的112個(gè)省、市級(jí)土地利用總體規(guī)劃，31個(gè)省級(jí)規(guī)劃和64個(gè)市級(jí)規(guī)劃經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。市（地）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編已差不多完成，有的已批準(zhǔn)實(shí)施。1999年全國土地利用打算實(shí)施效果良好，有效地操縱了建設(shè)占用耕地。地籍治理等基礎(chǔ)工作得到加強(qiáng)，在全國31個(gè)省(區(qū)、市)開展了土地證書年檢，僅8個(gè)省就有14.6萬宗地補(bǔ)辦了登記手續(xù)。1999年，全國共頒發(fā)土地證書230多萬個(gè)，愛護(hù)了土地使用者合法權(quán)益。加大土地權(quán)屬糾紛調(diào)處力度，全國各級(jí)土地治理部門共調(diào)處土地權(quán)屬糾紛近5萬起，維護(hù)了正常的生產(chǎn)、生活秩序。法制建設(shè)圍繞《土地治理法》的實(shí)施，加快配套法規(guī)建設(shè)。繼1998年修改《土地治理法》、《土地治理法實(shí)施方法》和《差不多農(nóng)田愛護(hù)條例》之后，《報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查方法》于1999年由國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。國土資源部先后頒布5個(gè)部門規(guī)章，下發(fā)30多個(gè)規(guī)范性文件，包括《土地利用年度打算治理方法》、《建設(shè)用地審查報(bào)批治理方法》、《閑置土地處置方法》、《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收繳使用治理方法》等。各地區(qū)也制定了地點(diǎn)性法規(guī)。這些為加強(qiáng)土地治理，愛護(hù)耕地，促進(jìn)土地資源集約利用，提供了有力的法律保障。嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，土地治理秩序進(jìn)一步好轉(zhuǎn)。1999年省以上國土資源治理部門共立案查處與土地等國土資源有關(guān)的違法案件745件，處理結(jié)案率為83%，對(duì)105名責(zé)任人提出了行政處分建議。最近加大了對(duì)土地市場和土地資源的治理力度，頒布了一系列的法律法規(guī)。例如：中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2002年)外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行治理方法(2000年)中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例(2000年)中華人民共和國土地增值稅暫行條例(2000年)外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行治理方法(2000年)大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例(2000年)中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例(2000年)土地復(fù)墾規(guī)定(2000年)差不多農(nóng)田愛護(hù)條例(2000年)中華人民共和國土地治理法實(shí)施條例(2000年)中華人民共和國都市房地產(chǎn)治理法(2000年)中華人民共和國土地治理法(2000年)招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定(國土資源部令第11號(hào))(2002年)土地利用年度打算治理方法（中華人民共和國國土資源部令2號(hào)）(2001年)建設(shè)用地審查報(bào)批治理方法（中華人民共和國國土資源部令3號(hào)）(2001年)地質(zhì)災(zāi)難防治治理方法（中華人民共和國國土資源部令4號(hào)）(2001年)閑置土地處置方法（中華人民共和國國土資源部令5號(hào)）(2001年)在京中央國家機(jī)關(guān)用地土地登記方法（國土資源部令6號(hào)）(2001年)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審治理方法（中華人民共和國國土資源部令7號(hào)）(2001年)國土資源行政復(fù)議規(guī)定（中華人民共和國國土資源部令8號(hào)）(2001年)構(gòu)成了完整的土地治理體系。二、中國土地權(quán)屬分布依照1996年國土資源調(diào)查報(bào)告，中國國土資源中的集體土地430平方公里，占國土面積的45%，國有土地占505平方公里，占52%，其他屬于未定權(quán)屬土地。北京市土地權(quán)屬現(xiàn)狀北京市共有國有土地269.78萬畝，占土地總面積10.95％，其中國有耕地面積為9.05萬畝，占3.36％；國有園地面積2.28萬畝，占O.82％；國有林地面積37.46萬畝，占13.8％；國有牧草地面積為O.05萬畝，占0.02％；國有居民點(diǎn)及工礦用地的面積為119.00萬畝，占44.12％；國有交通用地面積為24.30萬畝，占9.00％；國有水域面積為74.92萬畝，占27.78％；國有未利用地土地面積為2.72萬畝，占1.01％。集體所有土地的用地結(jié)構(gòu)北京市集體所有土地的面積為2180.57萬畝，占全市土地總面積的88.52％。其中集體耕地為601.98萬畝，占27.61％；集體園地112.23萬畝，占5.15％；集體林地為888.54萬畝，占40.75％；集體牧草地為6.17萬畝，占O.28％；集體居民點(diǎn)及工礦用地為172.54萬畝，占7.91％：集體交通用地為26.20萬畝，占7.20％；集體水域?yàn)?4.70萬畝，占2.15％；集體未利用土地為318.20萬畝，占14.59％。林地、耕地、未利用土地及居民點(diǎn)及工礦用地是北京市集體所有土地的要緊利用類型，這四類合占全市集體所有土地面積的90.86％。集體所有土地權(quán)屬的分類集體所有土地按權(quán)屬性質(zhì)可分為鄉(xiāng)集體所有土地和村集體所有土地兩種類型。鄉(xiāng)集體所有土地面積為329.25畝，占集體所有土地面積的15.31％；村集體所有土地面積為1821.45萬畝，占集體所有土地面積的84.69％。村集體所有土地是集體所有土地中的絕對(duì)主體。三、土地開發(fā)政策的改變政策調(diào)整2001年5月9日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)治理的通知》，要緊精神有六條：一、嚴(yán)格操縱建設(shè)用地供應(yīng)總量有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，充分實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，提高土地資源利用效率。各級(jí)政府必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、都市規(guī)劃和土地利用年度打算，嚴(yán)格操縱新增建設(shè)用地供應(yīng)總量。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。加大對(duì)閑置土地的處置力度，堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一治理，確保都市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)。市轄區(qū)工業(yè)園、科技園、開發(fā)區(qū)等各類園、區(qū)的土地必須納入所在都市用地統(tǒng)一治理、統(tǒng)一供應(yīng)。對(duì)差不多列入都市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)。為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力，有條件的地點(diǎn)政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持。

二、嚴(yán)格實(shí)行國有土地有償使用制度嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國土地治理法》、《中華人民共和國都市房地產(chǎn)治理法》關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個(gè)人均不得突破。除法律規(guī)定能夠采納劃撥方式提供用地外，其他建設(shè)需要使用國有土地的，必須依法實(shí)行有償使用。國土資源部要依據(jù)法律規(guī)定，抓緊制訂具體的劃撥用地目錄。關(guān)于低價(jià)出讓、租賃土地，隨意減免地價(jià)，擠占挪用土地收益，造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任。

三、大力推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)打算公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣必須公開進(jìn)行。要嚴(yán)格限制協(xié)議用地范圍。確實(shí)不能采納招標(biāo)、拍賣方式的，方可采納協(xié)議方式。采納協(xié)議方式供地的，必須做到在地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，集體審核確定協(xié)議價(jià)格，協(xié)議結(jié)果向社會(huì)公開。

四、加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓治理土地使用權(quán)要依法公開交易，不得搞隱形交易。土地使用權(quán)交易要在有形土地市場公開進(jìn)行，并依法辦理土地登記。土地行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)出讓、租賃合同的治理，受讓人和承租方未付清全部出讓金、租金的，不得為其發(fā)放土地使用證，未達(dá)到法律規(guī)定和合同約定的投資開發(fā)條件的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

五、加強(qiáng)地價(jià)治理定期確定、公布當(dāng)?shù)氐幕鶞?zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)，切實(shí)加強(qiáng)地價(jià)治理。六、規(guī)范土地審批的行政行為堅(jiān)持政企分開，政事分開；堅(jiān)持規(guī)范治理，政務(wù)公開；堅(jiān)持內(nèi)部會(huì)審，集體決策。中華人民共和國國土資源部第11號(hào)令《招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》于2002年４月頒布，2002年7月1日起實(shí)施。其要緊內(nèi)容：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。北京市依照國家的新土地政策也制定了相應(yīng)的《關(guān)于經(jīng)營性國有土地使用權(quán)出讓的有關(guān)規(guī)定》和閑置土地處理、土地收購儲(chǔ)備等一系列的政策方法。新土地供應(yīng)政策出臺(tái)的背景關(guān)于新土地供應(yīng)方式的改變，土地市場化要緊目的是反腐敗，杜絕土地“尋租”的需要。其次，是防止國有資產(chǎn)流失的要求。一方面在土地交易過程中暗箱操作普遍，造成國有資產(chǎn)大量流失；另一方面，國有土地的增值部分流失，在國內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)有一句話是“掙制度的鈔票”，在低成本和無成本的情況下，土地資源的增值部分大量流失。三是入世對(duì)外招商引資的需要。在房地產(chǎn)市場上土地市場的不透明，阻礙了外資的進(jìn)入。不透明的環(huán)境極容易引發(fā)不正當(dāng)?shù)母偁?。在同一地區(qū)，不同的地價(jià)成本下，外資全然沒有方法進(jìn)行市場競爭，從而限制了外資投資與房地產(chǎn)市場。北京房地產(chǎn)市場吸引外資的數(shù)量連續(xù)下滑，與上海、深圳形成鮮亮的對(duì)比，確實(shí)是土地市場造成的差不所在。是對(duì)國內(nèi)土地操縱的需要。土地作為重要的生產(chǎn)要素，入世后外資對(duì)國內(nèi)土地資源的需求將進(jìn)一步加強(qiáng)，求政府在宏觀上對(duì)土地市場的調(diào)控有所加強(qiáng)。加入世界貿(mào)易組織以后對(duì)中國的土地市場的要緊阻礙是要求建立一個(gè)公開、透明的土地交易市場。四是從都市進(jìn)展、建設(shè)資金需要和財(cái)政缺口看，也是增加財(cái)政收入的需要。政策內(nèi)容和執(zhí)行分析從政策內(nèi)容看：國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)治理的通知》：1、“以營利為目的，房屋所有人將以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)后所建房屋出租的，應(yīng)將租金中所含土地收益上繳國家。”2、“改革開放以來，隨著土地使用制度改革的深化，土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，逐步適應(yīng)都市建設(shè)、企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。但目前國有土地資產(chǎn)通過市場配置的比例不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市，隱形交易；隨意減免地價(jià)，擠占國有土地收益的現(xiàn)象嚴(yán)峻，使得大量應(yīng)由國家取得的土地收益流失到少數(shù)單位和個(gè)人手中?！?、“土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。對(duì)原劃撥用地，因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、出租或改變用途后不再符合劃撥用地范圍的，應(yīng)依法實(shí)行出讓等有償使用方式；對(duì)出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)按規(guī)定補(bǔ)交不同用途和容積率的土地差價(jià)?！北本┦械囊?guī)定：“原劃撥土地使用者需轉(zhuǎn)讓其劃撥土地使用權(quán)或改變用地性質(zhì)用于經(jīng)營性開發(fā)的，須進(jìn)入市土地交易市場公開交易?！闭邇?nèi)容首先強(qiáng)調(diào)了土地的增值部分歸國家所有，其次強(qiáng)調(diào)了劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要通過公開方式。土地的價(jià)值體現(xiàn)專門大一部分就在于土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場后的增值價(jià)值，假如政府以“熟地”的方式進(jìn)入市場，無疑政府除了土地出讓金外，還操縱了相應(yīng)的土地增值部分。新成立的土地儲(chǔ)備中心將發(fā)揮作用。依照目前北京市規(guī)定，取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件以后或者超過土地使用權(quán)出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期，連續(xù)滿一年或者超過一年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的單位要繳納土地出讓金的10%作為土地閑置費(fèi)，兩年未開發(fā)將收回，這些措施也差不多上政府收取土地增值收益的做法。10類被列入收購儲(chǔ)備范圍的土地有：新增建設(shè)用地中用于經(jīng)營性開發(fā)的土地；已列入危舊房改造打算的土地；因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、兼并或其他緣故調(diào)整出的原劃撥國有土地，包括原有都市基礎(chǔ)設(shè)施改造中調(diào)整出來的劃撥用地；依法收回的閑置土地；政府依法收購和整理的國有土地；土地使用權(quán)期限已滿、政府依法收回的土地；以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力接著履行出讓合同、又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；使用者要求政府收回的土地；市區(qū)范圍內(nèi)無合法使用權(quán)的國有土地；其他依據(jù)法律、法規(guī)能夠收回的國有土地。土地市場的進(jìn)展情況對(duì)土地儲(chǔ)備的阻礙一定的土地儲(chǔ)備是房地產(chǎn)市場運(yùn)作的必要手段，在各地新成立的土地儲(chǔ)備中心回收閑置土地上，土地儲(chǔ)備中心建立初期缺少資金的問題，也將得到解決。國務(wù)院的《通知》規(guī)定“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場的調(diào)控能力，有條件的地點(diǎn)政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持?！庇纱双@得信貸支持后土地儲(chǔ)備中心在土地儲(chǔ)備中介功能上的可操作性將大大加強(qiáng)。從土地儲(chǔ)備中心所發(fā)揮的功能看，在北京目前所處的建設(shè)期里，政府不希望都市土地閑置，企業(yè)大量儲(chǔ)備土地會(huì)阻礙都市的進(jìn)展。土地市場化的進(jìn)展順利程度，決定回收土地的力度，因?yàn)殚e置土地的存在是導(dǎo)致二級(jí)市場混亂的要緊因素。深圳的實(shí)施情況表明，該項(xiàng)措施并沒有落到實(shí)處。只是，政策的風(fēng)險(xiǎn)因素也因此而存在。四、對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)可能的阻礙土地供應(yīng)總量國家采取土地用地打算治理制度，統(tǒng)一供應(yīng)渠道，能有效地操縱供給。以后土地供應(yīng)將適度從緊，政府將通過土地供應(yīng)總量進(jìn)行宏觀調(diào)控。目前的整體土地供應(yīng)和供應(yīng)打算之間存在矛盾，首先，伴隨都市擴(kuò)張的需要，可供建設(shè)的土地量在不斷減少，其次，從都市建設(shè)擴(kuò)張的角度，又需要不斷地釋放出大量土地供給。從近期全國土地調(diào)查來看，政府也是在進(jìn)行摸底。從國內(nèi)人均土地平均量的角度，國內(nèi)人均土地?fù)碛辛坑邢?，?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤甚。依照目前國家的有關(guān)政策和以后預(yù)期，土地供應(yīng)總量將實(shí)行適度從緊的趨勢。依照建設(shè)規(guī)劃操縱總量。國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定給浙江1997--2010年規(guī)劃占用操縱指標(biāo)為100萬畝，年均僅7.14萬畝，而浙江2000年實(shí)際建設(shè)用地就達(dá)25.84萬畝，供需缺口每年在18萬畝左右。各地政府在新的治理框架下，違法批地的現(xiàn)象有所遏制。國家對(duì)違法占用、審批土地的大力力度的加強(qiáng)，將大大減少違法現(xiàn)象。政府宏觀調(diào)節(jié)能夠?qū)W習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從源頭操縱開發(fā)投資，減少市場波動(dòng)。國家依照規(guī)劃的總體要求，能夠從源頭操縱土地供應(yīng)的數(shù)量和性質(zhì)，有力地引導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)的方向和力度加強(qiáng)。國家將在土地公開市場化中，嚴(yán)格治理土地供應(yīng)總量和用途及建設(shè)時(shí)刻，改變了往常開發(fā)商替政府作規(guī)劃的被動(dòng)局面。北京的以后土地供應(yīng)形勢將更嚴(yán)峻。據(jù)市政協(xié)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2000年市區(qū)建成區(qū)面積達(dá)500平方公里，已達(dá)到市區(qū)都市建設(shè)用地操縱規(guī)模的上限。另據(jù)規(guī)劃和土地部門統(tǒng)計(jì)，1990年至2001年12年間，全市經(jīng)規(guī)劃審批各類建設(shè)用地249.8平方公里，土地部門審批新增都市建設(shè)征用土地達(dá)332平方公里，因此從總量上看，實(shí)際都市建設(shè)用地規(guī)模已大大超出了總體規(guī)劃的操縱要求，如此以后預(yù)留進(jìn)展用地不足的矛盾日益突出。市區(qū)中心改造部分轉(zhuǎn)讓土地通過房地產(chǎn)開發(fā)方式進(jìn)行，建成商務(wù)設(shè)施或高檔公寓、住宅，不按總體規(guī)劃要求建設(shè)公共設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施，對(duì)調(diào)整完善市區(qū)功能布局以及改善交通與環(huán)境狀況產(chǎn)生不利阻礙。北京未形成規(guī)范有序的土地供應(yīng)市場，多源頭、多渠道供應(yīng)土地，導(dǎo)致建設(shè)用地總量失控。原來的土地供應(yīng)渠道有以下７個(gè)：都市危改地塊市區(qū)國營大的開發(fā)企業(yè)劃撥土地儲(chǔ)備近郊的20多個(gè)開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)拆遷土地中央在京單位的劃撥土地綠化隔離帶占用集體土地因此，在北京興建綠色奧運(yùn)的都市快速擴(kuò)張期，新增建設(shè)用地和危改用地的供應(yīng)量應(yīng)該是增加的趨勢。國家操縱土地供應(yīng)量的衡量指標(biāo)是，土地利用總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)打算和都市總體規(guī)劃的情況。目前，北京市都市總體規(guī)劃占主導(dǎo)地位，是進(jìn)展的首要任務(wù)?？赡苄峦恋卣叱跗诒本┑耐恋毓?yīng)量會(huì)減少。然而隨著政府的土地收購儲(chǔ)備能力的提高，供應(yīng)量會(huì)逐步增加，同時(shí)在政府“熟地”轉(zhuǎn)讓的前一段時(shí)期，成本可不能有明顯的增加，再加上大幅波動(dòng)可不能出現(xiàn)。土地價(jià)格和成本上海的土地市場化進(jìn)展也較好，只是和深圳相比，上海的情況和北京更有可比性，因?yàn)樯钲谑且粋€(gè)新興的都市，差不多不存在土地歷史遺留問題。而上海和北京一樣也存在危改、都市規(guī)劃、大集團(tuán)劃撥土地等問題。但上海的土地市場市場化程度和透明度比北京好，因此上海房地產(chǎn)市場在市場進(jìn)展和吸引外資上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于北京。從兩個(gè)都市土地公開轉(zhuǎn)讓占整體土地市場的比例看，盡管遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京95%協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但所占比例也仍在30-40%左右。因此能夠預(yù)見，除了必須的劃撥、協(xié)議轉(zhuǎn)讓外，在公開轉(zhuǎn)讓中，主動(dòng)適應(yīng)市場需求的掛牌轉(zhuǎn)讓將在公開出讓方式中占一定的比例。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，土地是重要的生產(chǎn)資料。供求決定其差不多價(jià)格。從中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的前景看，以后土地的需求在不斷上升，然而土地供給受到一定的制約，不可幸免造成土地的價(jià)格在不斷攀升。 公開拍賣等方式，由于信息不對(duì)稱，可能造成土地價(jià)格的不合理上升。一段時(shí)刻的土地供應(yīng)數(shù)量也對(duì)土地價(jià)格的波動(dòng)造成阻礙。從房地產(chǎn)開發(fā)的角度看，土地價(jià)格的上升和土地開發(fā)成本并不一定完全一致。往常的土地使用模式，造成專門多土地地價(jià)甚至無償轉(zhuǎn)讓，土地的開發(fā)成本專門低。然而沒有關(guān)系的開發(fā)商必須通過其他途徑獲得這些土地，轉(zhuǎn)讓成本特不高。最終的開發(fā)成本也特不高。公開的轉(zhuǎn)讓價(jià)格一定高于協(xié)議轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，然而到最終開發(fā)商的土地成本未必更高。而且節(jié)約大量的公關(guān)成本和前期籌備的時(shí)刻。土地市場化將降低房地產(chǎn)企業(yè)取得土地的公關(guān)成本、減少投資過程中的不確定因素，從而降低開發(fā)成本。社會(huì)資源、關(guān)系等阻礙投資的因素的退出，將推動(dòng)市場進(jìn)入產(chǎn)品競爭時(shí)代。競爭態(tài)勢從其他都市的經(jīng)驗(yàn)看，土地市場化有一個(gè)進(jìn)展過程。國內(nèi)土地市場化較好的是深圳、上海一些沿海都市，國內(nèi)土地市場化的進(jìn)展經(jīng)驗(yàn)是匱乏的，深圳1987年12月1日開始第一次土地拍賣。深圳到2000年土地市場才完全進(jìn)入市場化，用深圳業(yè)內(nèi)人士的話講，深圳土地市場化后，深圳房地產(chǎn)市場才真正進(jìn)入進(jìn)展的平臺(tái)。此前在深圳土地市場，社會(huì)關(guān)系是決定的因素，在部分土地市場化的進(jìn)程中，關(guān)系的因素也并沒有消逝。只有在土地完全市場化的近期，深圳土地市場才有了真正的新氣象，可見土地市場化對(duì)房地產(chǎn)市場的深刻阻礙。土地市場化使原先的使用權(quán)者的作用在減小，受阻礙的包括：各區(qū)都市危改的土地、國企開發(fā)公司劃撥土地、近郊各區(qū)縣、各開發(fā)區(qū)的土地、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“退二進(jìn)三”的土地、中央在京單位，包括部隊(duì)系統(tǒng)的土地以及近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于都市綠化隔離帶的土地。公開的土地市場，房地產(chǎn)開發(fā)的門檻大大降低，專門多外來的開發(fā)商甚至其他企業(yè)能夠憑借資金優(yōu)勢進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)。進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的競爭。土地市場競價(jià)機(jī)制將提高對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的實(shí)力要求，中小企業(yè)可能面臨拿不到地的局面。深圳今年的“地王”拍賣確實(shí)是最好的例證，國內(nèi)最大的幾家房地產(chǎn)企業(yè)都不能單獨(dú)“吃下”整個(gè)“地王”，迫使政府將整塊土地劃分成三塊拍賣。政府在土地市場的主導(dǎo)地位將有利于科學(xué)的都市規(guī)劃，改變過去大型國有房地產(chǎn)集團(tuán)公司在都市建設(shè)中的重要作用。國有房地產(chǎn)大型集團(tuán)往常所占有的優(yōu)勢背景將削弱，都市規(guī)劃思路的變化，要求企業(yè)需要更強(qiáng)的房地產(chǎn)市場投資策略思維?？鐓^(qū)域競爭新土地政策大大減少跨區(qū)域競爭的成本。有利于房地產(chǎn)開發(fā)的跨區(qū)域競爭。外國、外行、外地的開發(fā)商將越來越多。這從上海、深圳這些土地市場化程度較早的都市中能夠看到。要緊的緣故在于能夠快速介入外地市場，縮短開發(fā)時(shí)刻和市場風(fēng)險(xiǎn)。從北京最近的土地公開招標(biāo)、拍賣的市場實(shí)踐看，北京兩片比較有重量的土地拍賣差不多上外地比較有實(shí)力的公司中標(biāo)。廣州富力以31億中標(biāo)廣渠門外45萬平米地塊，湖南電廣傳媒中標(biāo)北京西紅門經(jīng)濟(jì)適用房。北京的一些開發(fā)商也開始參與外地的項(xiàng)目招投標(biāo)。區(qū)域都市之間的房地產(chǎn)競爭將加劇，產(chǎn)業(yè)資本區(qū)域之間的流淌將增強(qiáng)。目前在國內(nèi)房地產(chǎn)市場，企業(yè)跨區(qū)域的擴(kuò)張趨勢差不多顯現(xiàn)。全國性的土地市場化降低了產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入不同區(qū)域市場的門檻，將更加促使產(chǎn)業(yè)資本的流淌。同時(shí)，不同市場之間市場環(huán)境優(yōu)劣，市場進(jìn)展空間大小的不同，還將促使資本的套利流淌。同時(shí)，由于資本流淌產(chǎn)生的競爭加劇，還將產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，部分中小資本將趨于二線都市投資。五、華融的對(duì)策建議華融作為北京市西城區(qū)直屬企業(yè)，往常具有獨(dú)特的土地資源優(yōu)勢。然而這種優(yōu)勢將逐步被削弱。企業(yè)以后的開發(fā)可能依靠從市場獲得土地。原有的土地成本優(yōu)勢不復(fù)存在。企業(yè)的競爭優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)。1、珍惜現(xiàn)有土地儲(chǔ)備以后土地供應(yīng)將適度從緊。華融應(yīng)該珍惜現(xiàn)有土地儲(chǔ)備，在企業(yè)財(cái)力許可的范圍內(nèi)適當(dāng)加大儲(chǔ)備。目前華融的土地儲(chǔ)備資源比較充足，開發(fā)任務(wù)飽滿，無需在公開市場上查找土地。然而從價(jià)格趨勢上看，以后北京的土地價(jià)格將不斷攀升，華融應(yīng)該珍惜目前的土地資源，充分利用這些土地資源，利潤最大化，同時(shí)為下一步的進(jìn)展制造條件。目前市場上的房地產(chǎn)企業(yè)兼并、并購行為明顯增加，部分土地之間的出讓通過企業(yè)之間的股權(quán)兼并來完成。既能夠規(guī)避目前的政策限制，還能夠?qū)⑵浣灰壮杀?。培養(yǎng)自身的核心競爭力培養(yǎng)企業(yè)的市場競爭能力減少對(duì)土地成本優(yōu)勢的依靠。增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力，擴(kuò)寬融資渠道是房地產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對(duì)土地市場化的良策。3、企業(yè)加強(qiáng)對(duì)土地市場信息的收集、分析和治理，是發(fā)掘投資機(jī)會(huì)的重要渠道。在土地市場化下，土地市場信息將趨于透明，通過公開信息渠道提早獲得的深圳全年土地供應(yīng)的打算，為企業(yè)投資打算提供先機(jī)。4、合理利用國家政策研究國家的地區(qū)政策、產(chǎn)業(yè)政策。利用國家對(duì)高科技項(xiàng)目、環(huán)保、小城鎮(zhèn)、西部大開發(fā)等政策性傾斜，從中查找新的開發(fā)項(xiàng)目和土地資源。利用目前政策的灰色地帶：例如北京市規(guī)定的綠化隔離帶項(xiàng)目、小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目、危舊房改造項(xiàng)目以及其他重大建設(shè)項(xiàng)目中的經(jīng)營性項(xiàng)目用地，因和其他非經(jīng)營性項(xiàng)目確實(shí)不可分割，而不能進(jìn)入市土地交易市場公開交易的項(xiàng)目用地；屬于規(guī)劃為高科技、工業(yè)用途的經(jīng)營性項(xiàng)目用地確需協(xié)議出讓的；市政府批準(zhǔn)的其它經(jīng)營性項(xiàng)目用地等能夠不進(jìn)入土地市場。5、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。從資源優(yōu)勢型向能力優(yōu)勢型企業(yè)轉(zhuǎn)變。企業(yè)也能夠利用國家土地政策的實(shí)行和自身豐富的一級(jí)開發(fā)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變企業(yè)的經(jīng)營盈利模式，主動(dòng)向政府的一級(jí)開發(fā)商轉(zhuǎn)變，替政府完成土地的征地、平坦、開發(fā)任務(wù)。

附件１：北京市綠化隔離帶項(xiàng)目現(xiàn)狀和政策分析1、綠化隔離地區(qū)涉及的范圍綠化隔離地區(qū)總面積為241.79平方公里，涉及6個(gè)區(qū)縣（朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山、大興、昌平）、26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個(gè)農(nóng)場。其中朝陽區(qū)16個(gè)鄉(xiāng)，海淀區(qū)3個(gè)鄉(xiāng)，豐臺(tái)區(qū)3個(gè)鄉(xiāng)，石景山區(qū)1個(gè)鄉(xiāng)，大興縣2個(gè)鎮(zhèn)，昌平區(qū)1個(gè)鎮(zhèn)。3個(gè)農(nóng)場是東郊農(nóng)場、盧溝橋農(nóng)場和南郊農(nóng)場。

2、綠化隔離地區(qū)的占地及土地用途情況占地情況：鄉(xiāng)屬農(nóng)村占地191.81平方公里，占79.47％；農(nóng)場占地7.2平方公里，占2.98％；市、區(qū)單位占地37.64平方公里，占15.59％；中央單位占地4.72平方公里，占1.96％。用地情況：耕地61.82平方公里，占25.6％，其中，差不多農(nóng)田32.93平方公里；農(nóng)田水利用地3.2平方公里，占1.3％；水面3.89平方公里，占1.6％；已綠化用地（林地、園地、草地公園）38.21平方公里，占15.8％；各類建設(shè)用地118.29平方公里，占49.1％，其中，居住用地41.88平方公里，企業(yè)用地60.82平方公里，辦公用地6.51平方公里，市政用地3.29平方公里，倉儲(chǔ)用地5.79平方公里；其它用地15.96平方公里，占6.6％。

3、綠化隔離地區(qū)人口及單位情況人口情況：總?cè)丝诩s885408人。其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口38.7萬人；農(nóng)場常住人口60402人。1986年至1993年，市政府從首都大環(huán)境綠化要求動(dòng)身，制定了相應(yīng)政策，先后公布了“京政發(fā)[1993]77號(hào)”、“京政辦發(fā)[1990]64號(hào)”文件，提倡鄉(xiāng)、村農(nóng)民搞綠化，市、區(qū)政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)施近郊區(qū)大環(huán)境綠化工程。安1994年初，針對(duì)綠化隔離地區(qū)內(nèi)建設(shè)規(guī)模急劇擴(kuò)大的嚴(yán)峻局面，市政府批轉(zhuǎn)首規(guī)委辦公室《關(guān)于實(shí)施市區(qū)規(guī)劃綠化隔離地區(qū)綠化請(qǐng)示的通知》（京政發(fā)[1994]7號(hào)）。那個(gè)文件的要緊精神是“以綠引資、引資開發(fā)、開發(fā)建設(shè)、以綠養(yǎng)綠”，把房地產(chǎn)開發(fā)同舊村改造、實(shí)現(xiàn)綠化相結(jié)合。依照北京市的新的土地政策，綠化隔離帶的項(xiàng)目土地?zé)o須通過土地市場，能夠通過協(xié)議出讓土地。隨著北京都市建設(shè)規(guī)模的