法治視角下的校鬧問題綜合治理研究

法治視角下的“校鬧”問題綜合治理研究

【內(nèi)容Summary】基于現(xiàn)有幾起司法案例與司法解釋，從“校鬧”的特征梳理與概念界定出發(fā)，論述“校鬧”的產(chǎn)生原因及依法綜合治理對(duì)策?！靶ｔ[”產(chǎn)生的直接原因在于家長(zhǎng)法律觀念淡薄、缺乏法律維權(quán)途徑與學(xué)校糾紛處理機(jī)制;深層原因則在于校園安全法律體系的不完善。并從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)制建立、推動(dòng)落實(shí)三個(gè)層面出發(fā)，提出推進(jìn)校園安全立法進(jìn)程，建立完善協(xié)同共治、責(zé)任明確的治理機(jī)制，完善校園安全管理具體舉措的“校鬧”問題依法綜合治理對(duì)策?！娟P(guān)鍵詞】校鬧;學(xué)校安全;法治;綜合治理：D926：A：2095-4379-（2020）11-0001-05作者簡(jiǎn)介：何元皓（1999-），男，漢族，四川南充人，華東師范大學(xué)教育學(xué)部公共事業(yè)管理學(xué)系，本科，研究方向：教育管理、教育法。近年來，隨著學(xué)校、家庭與社區(qū)、社會(huì)之間的交流逐漸增多，學(xué)校周邊與校園內(nèi)部的情況也變得愈發(fā)復(fù)雜，學(xué)校安全事故頻繁發(fā)生，由此引發(fā)的“校鬧”問題也屢見不鮮，成為校園治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題?！靶ｔ[”問題不僅對(duì)學(xué)校管理秩序與正常教育教學(xué)活動(dòng)的開展造成了嚴(yán)重的破壞，由此引發(fā)的輿論風(fēng)波，還會(huì)對(duì)學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，進(jìn)而威脅到學(xué)校治理的穩(wěn)定性與教育事業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展[1]。對(duì)此，教育部等5部門于2019年8月20日聯(lián)合頒布的《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》，就“校鬧”問題作出了回應(yīng)[2]?！兑庖姟分小耙婪ㄖ卫硇ｔ[”的提出，為“校鬧”問題的依法綜合治理作出了方向上的指引。基于此，本文通過對(duì)“校鬧”問題的特征、概念及其產(chǎn)生的原因作出梳理與分析，并就“校鬧”問題的依法綜合治理提出相應(yīng)的對(duì)策與建議，以期為我國(guó)校園安全建設(shè)出謀劃策。一、何謂：“校鬧”問題的特征梳理與概念界定（一）對(duì)“校鬧”概念的兩種討論作為學(xué)校治理領(lǐng)域新出現(xiàn)的一大公共問題，學(xué)界目前對(duì)“校鬧”的討論與研究還相對(duì)較少，其概念也尚未得到明確界定。當(dāng)前有關(guān)“校鬧”概念的討論主要分為“廣義”與“狹義”兩類。廣義的“校鬧”是指，教師、學(xué)校工作人員、學(xué)生、家長(zhǎng)及親屬等相關(guān)利益群體為達(dá)到某種目的，以校園沖突或校園民事糾紛為理由，采取不合法、不合理的手段要挾學(xué)?；蛘?，企圖從中獲利的不法行為[3]。狹義的“校鬧”則意指，由于學(xué)校安全事故等原因與學(xué)校產(chǎn)生糾紛后，學(xué)生家長(zhǎng)、親屬以及聘請(qǐng)的社會(huì)無關(guān)人員，通過到學(xué)校胡攪蠻纏、無理取鬧，侵犯學(xué)校教職工人身權(quán)利，對(duì)學(xué)校正常教育教學(xué)管理秩序造成不良影響為手段，迫使學(xué)校接受其某種不合法、不正當(dāng)要求的行為[4-5]。廣義與狹義的“校鬧”概念，在行為人、行為動(dòng)機(jī)、行為方式等方面的界定，都有所不同。其中，廣義概念中“校鬧”的行為人既包括學(xué)生家長(zhǎng)及親屬等學(xué)校外部人員，也包括教師、學(xué)校工作人員等學(xué)校內(nèi)部人員在其中，較狹義的“校鬧”概念更為廣泛;其次，狹義“校鬧”的行為動(dòng)機(jī)僅在于學(xué)校安全事故發(fā)生后，家長(zhǎng)及親屬與學(xué)校產(chǎn)生的責(zé)任利益糾紛，而廣義概念則包含各主體的特殊利益訴求在內(nèi);最后，在行為方式方面，兩種定義中的“校鬧”行為都具有不合法、不正當(dāng)?shù)奶卣?，但在狹義的“校鬧”概念中，行為對(duì)象是學(xué)校及其教職工，廣義概念則包含學(xué)校、政府及其內(nèi)部人員在內(nèi)。兩種對(duì)“校鬧”概念的闡釋各有不同，在對(duì)“校鬧”綜合治理進(jìn)行討論之前，需要對(duì)“校鬧”事件中的法律事實(shí)與法律主體關(guān)系進(jìn)行梳理與呈現(xiàn)，從而對(duì)“校鬧”的概念作出明確且清晰的界定。（二）“校鬧”事件的特征梳理在北大法寶上輸入“校鬧”進(jìn)行案件搜索得到6篇司法案例與5篇司法解釋，對(duì)案例事件與司法解釋進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，“校鬧”應(yīng)包含以下5點(diǎn)特征：（1）“校鬧”的行為人一般是指學(xué)生家長(zhǎng)、親屬等校外人員;（2）“校鬧”的行為對(duì)象是學(xué)校，以及具體的教職工個(gè)人;（3）“校鬧”的行為方式主要包括堵門堵路、拉橫幅、哭鬧、停放尸體、打砸行為、沖擊校門、聚眾游行靜坐、毆打教職人員等，這些行為都具有不合法、不正當(dāng)?shù)奶卣?（4）“校鬧”的直接原因，在于因?qū)W校安全事故而產(chǎn)生的家長(zhǎng)與學(xué)校之間的責(zé)任、利益糾紛，主要表現(xiàn)形式為索要經(jīng)濟(jì)賠償;（5）“校鬧”行為構(gòu)成對(duì)他人權(quán)益的直接侵犯，甚至威脅到教職工與其他學(xué)生的生命安全，對(duì)學(xué)校管理秩序、教育教學(xué)工作的開展造成干擾與破壞?；趯?duì)“校鬧”特征的梳理，本文對(duì)“校鬧”的概念作出如下界定，即“校鬧”是由學(xué)生家長(zhǎng)、親屬等校外人員，由于學(xué)校安全事故等原因與學(xué)校產(chǎn)生責(zé)任利益糾紛后，采取不合法、不正當(dāng)?shù)氖侄我獟秾W(xué)校，迫使學(xué)校接受其訴求，并對(duì)正常的學(xué)校管理秩序、教育教學(xué)工作產(chǎn)生嚴(yán)重干擾，甚至對(duì)他人合法權(quán)益構(gòu)成侵犯的非法行為。二、為何：“校鬧”問題產(chǎn)生的原因分析“校鬧”行為雖然由學(xué)生家長(zhǎng)與學(xué)校之間的責(zé)任與利益糾紛所產(chǎn)生，但就這一問題頻頻出現(xiàn)的原因、采取的過激行為，以及“校鬧”問題所造成的社會(huì)影響而言，校鬧早已超出了民事糾紛這一概念所能覆蓋的范疇?！靶ｔ[”問題中造成嚴(yán)重后果，如造成教職人員生命安全傷亡的，需要刑法的介入方能解決問題，而“校鬧”對(duì)教育事業(yè)健康發(fā)展造成的嚴(yán)重后果，則屬于社會(huì)問題的討論范疇。故此，在討論“校鬧”為何產(chǎn)生的同時(shí)，不能只片面地尋求家長(zhǎng)與學(xué)校這兩大直接相關(guān)主體的問題所在，同時(shí)還需要基于法治的視角，對(duì)目前有關(guān)校園安全問題治理的法律法規(guī)體系作出審視，從而為“校鬧”問題綜合治理對(duì)策的提出提供依據(jù)與支持。（一）“校鬧”問題的直接成因分析就“校鬧”問題中的主體因素而言，“校鬧”產(chǎn)生的原因是家長(zhǎng)與學(xué)校圍繞學(xué)校安全事故問題處理而產(chǎn)生的責(zé)任利益糾紛，這是“校鬧”問題的表層特征。一方面，對(duì)事故責(zé)任、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)脑V求，是直接導(dǎo)致家長(zhǎng)不正當(dāng)、不合法行為產(chǎn)生的原因;另一方面，學(xué)校糾紛處理機(jī)制的缺失，也是造成“校鬧”這一不合法、不正當(dāng)行為產(chǎn)生的原因所在。具體來看，造成校鬧問題的直接原因包括家長(zhǎng)法律意識(shí)淡薄、缺乏法律維權(quán)途徑以及學(xué)校糾紛處理機(jī)制缺失三點(diǎn)。1.家長(zhǎng)法律觀念淡薄，無理取“鬧”學(xué)生家長(zhǎng)法律觀念淡薄，在學(xué)校安全事故發(fā)生之后，不顧責(zé)任認(rèn)定的法律程序，一昧認(rèn)為學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一切責(zé)任并對(duì)其損失進(jìn)行賠償，是其采取“校鬧”行為的“導(dǎo)火索”。家長(zhǎng)法律觀念淡薄，主要體現(xiàn)為對(duì)學(xué)校責(zé)任與自身監(jiān)護(hù)人責(zé)任的邊界認(rèn)識(shí)不明晰，以及對(duì)責(zé)任承擔(dān)主體不明晰兩方面。第一，學(xué)校與監(jiān)護(hù)人責(zé)任劃分不明晰。根據(jù)我國(guó)《民法通則》第16條的規(guī)定，一般情況下，由于學(xué)校不作為學(xué)生監(jiān)護(hù)人，對(duì)學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任?！秾W(xué)生傷害事故處理辦法》第10條也規(guī)定，在學(xué)校盡到安全教育、管理與保障的義務(wù)之后，由于學(xué)生個(gè)人或監(jiān)護(hù)人原因造成的安全事故，學(xué)校無需承擔(dān)責(zé)任。家長(zhǎng)對(duì)自身監(jiān)護(hù)責(zé)任的不了解、不明晰，是造成家長(zhǎng)與學(xué)校之間矛盾糾紛的直接原因之一。第二，安全事故發(fā)生后責(zé)任承擔(dān)主體不明晰。根據(jù)《義務(wù)教育法》與《侵權(quán)責(zé)任法》第38-40條規(guī)定，校方對(duì)在校學(xué)生僅承擔(dān)教育、管理和安全保障方面的職責(zé)與義務(wù)。若由于學(xué)校硬件設(shè)施、管理過錯(cuò)、保護(hù)救助不力、教職工履職等原因造成學(xué)校安全事故的發(fā)生，學(xué)校需要承擔(dān)直接責(zé)任;若學(xué)校以外人員造成學(xué)生傷害，學(xué)校則在其管理過錯(cuò)內(nèi)承擔(dān)墊付責(zé)任。另外，《學(xué)校安全事故處理辦法》第14條規(guī)定，教職工與履職無關(guān)的純粹個(gè)人行為造成的學(xué)校安全事故發(fā)生時(shí)，學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任。由于家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校安全事故中責(zé)任認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定并不知曉，且極易受情緒影響，從而導(dǎo)致“校鬧”行為的發(fā)生。2.家長(zhǎng)缺乏法律維權(quán)途徑導(dǎo)致“校鬧”缺乏法律維權(quán)途徑，也是在學(xué)校安全事故發(fā)生后，家長(zhǎng)采取“校鬧”的不合法、不正當(dāng)形式，作為激進(jìn)維權(quán)的方式的原因。一方面，我國(guó)缺乏校園安全相關(guān)法律，現(xiàn)行法律存在效力缺乏、標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題;另一方面，家長(zhǎng)缺乏法律援助，法律途徑不暢通，并且法律維權(quán)成本過高，從而采取“校鬧”的激進(jìn)維權(quán)方式。第一，學(xué)校安全事故處理缺乏法律依據(jù)的有力支撐。目前我國(guó)尚且缺乏諸如《校園安全法》、《學(xué)校法》等專門涉及校園安全方面的法律文件，學(xué)校安全事故發(fā)生之后，唯一能夠讓家長(zhǎng)維權(quán)時(shí)“有法可依、有據(jù)可循”的，便是《學(xué)生傷害處理辦法》與《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》兩部行政法規(guī)，以及部分地方行政法規(guī)。但在學(xué)校安全事故的實(shí)際處理過程中，這些法規(guī)卻存在強(qiáng)制力不足、效力缺乏、約束力低的問題。并且，這些法規(guī)并未說明安全事故的賠償標(biāo)準(zhǔn)、處罰標(biāo)準(zhǔn)等重要問題。第二，法律援助缺乏，法律途徑不暢通，法律維權(quán)成本高。由于現(xiàn)行法規(guī)缺乏關(guān)于學(xué)校安全事故處理的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，家長(zhǎng)尋求法律援助的途徑缺失，加以法律維權(quán)存在不暢通、成本高的問題，事故發(fā)生后難以得到合理解決，便會(huì)導(dǎo)致家長(zhǎng)出于維權(quán)的需要，采取“校鬧”的手段。長(zhǎng)此以往，學(xué)生家長(zhǎng)和社會(huì)公眾，便會(huì)形成“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯(cuò)位觀念，導(dǎo)致“校鬧”事件無從休止。3.學(xué)校糾紛處理機(jī)制缺失，消極應(yīng)對(duì)“校鬧”從現(xiàn)有關(guān)于“校鬧”的司法案例來看，“校鬧”問題出現(xiàn)的直接動(dòng)因，在于學(xué)校安全事故后責(zé)任的劃分。家長(zhǎng)及其親屬由于法律觀念淡薄、情緒憤怒的綜合影響，采取不合法手段對(duì)學(xué)校施壓進(jìn)行要挾時(shí)，學(xué)校往往由于糾紛處理機(jī)制的缺失，被迫采取消極應(yīng)對(duì)的措施，令校鬧走向“鬧”而不止的困境之中。第一，學(xué)校糾紛處理機(jī)制缺失，采取規(guī)避責(zé)任的消極態(tài)度，導(dǎo)致“校鬧”矛盾持續(xù)激化。從現(xiàn)有關(guān)于“校鬧”的司法案例來看，學(xué)校糾紛處理機(jī)制的缺失，確實(shí)是造成學(xué)校采取錯(cuò)誤、消極手段對(duì)應(yīng)“校鬧”，從而導(dǎo)致“校鬧”矛盾持續(xù)激化的原因所在。在“校鬧”發(fā)生后，由于缺乏合理合法的糾紛處理機(jī)制，學(xué)校迫于對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)，以及保護(hù)在校學(xué)生、教職人員人身安全的義務(wù)，從而采取消極應(yīng)對(duì)“校鬧”的態(tài)度與措施，如停課、關(guān)閉校門、強(qiáng)行制止甚至發(fā)生肢體沖突等不當(dāng)措施。一方面，這會(huì)令“校鬧”事件中的雙方矛盾持續(xù)激化，另一方面，也會(huì)影響社會(huì)輿論的導(dǎo)向，有損于學(xué)校聲譽(yù)及其社會(huì)形象。第二，糾紛處理機(jī)制缺乏，學(xué)校采取“息事寧人”的態(tài)度。根據(jù)《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)事故責(zé)任承擔(dān)部分的內(nèi)容，“無民事行為人在幼兒園、學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，但能夠盡到教育、管理職責(zé)的，不承擔(dān)責(zé)任”。但由于糾紛處理機(jī)制的缺失，學(xué)校往往在“校鬧”發(fā)生后陷入孤立無援的境地，從而采取“息事寧人”的消極策略。這對(duì)學(xué)校自身權(quán)益而言無疑是弊大于利的，不僅違背了法治的辦事原則，還可能助長(zhǎng)不正之風(fēng)。長(zhǎng)此以往，“校鬧”問題將難以通過法律途徑得到解決，陷入“鬧”而不止的困境之中。（二）校園安全法律體系不完善除開“校鬧”問題中家長(zhǎng)與學(xué)校兩大主體由于法律觀念淡薄、對(duì)自身責(zé)任不夠明晰、糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制的缺失等直接原因外，校園安全法律體系的不完善，是“校鬧”問題治理困難的根本原因所在。1.校園安全立法缺失，以政策代法律缺乏長(zhǎng)期效力校園安全立法缺乏，是我國(guó)校園安全問題“無法可依”、難以從根本上得到治理的原因所在[6]。校園安全立法的缺失，一方面是指我國(guó)尚無《校園安全法》、《學(xué)校法》等專門法律，另一方面是指當(dāng)前我國(guó)在校園安全治理過程匯總，以政策代法律的實(shí)際情形。第一，我國(guó)校園安全立法尚且空缺，并無諸如《校園安全法》、《學(xué)校法》等有關(guān)校園公共安全問題的專門法律。校園安全立法的缺失，是導(dǎo)致處理學(xué)校安全事故問題時(shí)“無法可依”的根本原因所在。在學(xué)校安全事故發(fā)生后，能夠直接有據(jù)可循的法律條文，散布在《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》等民事法律之中。但是，相關(guān)法律條文并未就學(xué)校安全事故的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)作出特殊性的解釋，難以體現(xiàn)教育事業(yè)在我國(guó)社會(huì)事務(wù)中的特殊地位。第二，在我國(guó)校園安全領(lǐng)域發(fā)揮重要作用的法律文件尚且空缺，取而代之的是以政策文件替代法律。這些政策文件在校園安全問題的實(shí)際治理之中，發(fā)揮著等同于法律的重要作用。但是，這些政策文件雖然對(duì)校園安全問題、以及“校鬧”問題的預(yù)防、治理、體制機(jī)制建立作出了指示性、綱領(lǐng)性的作用，但是由于文件性質(zhì)導(dǎo)致的效力缺乏，和對(duì)學(xué)校安全事故中相關(guān)主體具體權(quán)責(zé)的劃分并未涉及，導(dǎo)致其在實(shí)際治理過程中的效力與可操作性均受限制?？偠灾@安全立法的缺失，與以政策代法律的現(xiàn)狀，是造成校園安全問題“無法可依”，具體操作過程“無據(jù)可尋”的重要原因，是“校鬧”問題發(fā)生的背景性根源所在。2.現(xiàn)行政策處理標(biāo)準(zhǔn)模糊，實(shí)際操作性不強(qiáng)現(xiàn)行有關(guān)“校鬧”問題治理提供直接法律依據(jù)的，是2019年教育部聯(lián)合5部門共同頒布的教育部等五部門《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》?！兑庖姟肪汀靶ｔ[”問題治理作出了詳細(xì)回應(yīng)，并就治理體系構(gòu)建提出了重要意見。其中，提出健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處理機(jī)制，從源頭上對(duì)學(xué)校安全問題進(jìn)行把控，是治理校鬧問題的根本;其次，就學(xué)校安全事故糾紛的處理，提出了建立協(xié)商調(diào)解制度、依法裁判侵權(quán)責(zé)任、依法懲處“校鬧”人員等指導(dǎo)性意見;最后，提出建立多部門協(xié)調(diào)配合的“校鬧”防控機(jī)制?！兑庖姟窂乃膫€(gè)方面對(duì)“校鬧”問題的治理，刻畫出了包含預(yù)防處理、協(xié)商調(diào)解、依法懲處、多方協(xié)作等在內(nèi)的治理框架，為治理“校鬧”提供了重要政策依據(jù)。然而，關(guān)于“校鬧”治理的具體處理辦法、承擔(dān)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等重要問題，《意見》卻并未作出詳細(xì)說明與劃分，存在操作性低的問題，難以真正有效地服務(wù)于“校鬧”問題的實(shí)際處理過程。以《意見》第10條為例，在列舉了“校鬧”的8種具體形式后，提出“通過聯(lián)合懲戒機(jī)制”對(duì)“校鬧”人員實(shí)施懲戒，但是并未說明聯(lián)合懲戒機(jī)制中，各部門所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)權(quán)責(zé)，也忽略了懲戒實(shí)施的具體標(biāo)準(zhǔn)。同樣，《意見》將“涉嫌構(gòu)成尋釁滋事罪、聚眾擾亂社會(huì)秩序罪”等刑事罪名，以及“構(gòu)成違反治安管理”的“校鬧”行為，納入依法懲處的范圍內(nèi)，但在“校鬧”的具體行為上，并未就應(yīng)當(dāng)納入依法懲處的“校鬧”規(guī)模、形式、影響作出具體說明，忽視了將“校鬧”這一非法行為的自身特征納入考量，必然會(huì)造成實(shí)際懲處過程中標(biāo)準(zhǔn)不明的情形發(fā)生。3.相關(guān)部門權(quán)責(zé)劃分不明，難以產(chǎn)生治理“合力”“校鬧”治理難問題還有一個(gè)原因在于，現(xiàn)行政策對(duì)于治理過程中各部門間的權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致治理“合力”產(chǎn)生困難。以《意見》為例，雖然由教育部會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同頒布，作為政策而言，已具有較高效力與權(quán)威性?！兑庖姟分刑岢鲂纬伞安块T協(xié)作”的“工作格局”，明確“牽頭部門”規(guī)范學(xué)校安全事故處置程序。并且提出如“教育部門會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)學(xué)校安全事故糾紛調(diào)解組織建設(shè)”、“司法行政部門應(yīng)當(dāng)組織法律援助機(jī)構(gòu)”等指導(dǎo)性意見。但是就政策文本的具體內(nèi)容來看，并無對(duì)各部門之間所負(fù)有責(zé)任與權(quán)限的詳細(xì)規(guī)定，各部門間權(quán)責(zé)劃分不明細(xì)，難以在實(shí)際處理過程中達(dá)成分工明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的治理“合力”。三、何為：“校鬧”問題的綜合治理模式“校鬧”問題，屬于校園安全的范疇，更屬于社會(huì)治理中的重要任務(wù)。這并不僅僅是因?yàn)椤靶ｔ[”問題涉及到學(xué)校這一特殊社會(huì)組織的內(nèi)部管理效能問題，更是因?yàn)椤靶ｔ[”牽涉到社會(huì)群眾對(duì)于教育事業(yè)發(fā)展的“信任感”問題，更是涉及到多方主體的權(quán)益與責(zé)任。這決定了“校鬧”問題的治理必須以法律為基礎(chǔ)，是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的綜合治理過程。“校鬧”問題的綜合治理模式，既要注重頂層設(shè)計(jì)的完善，又要做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制的建立健全;既要注重對(duì)學(xué)校安全事故的預(yù)防，又要形成有效應(yīng)對(duì)措施?？偠灾靶ｔ[”治理需要協(xié)同社會(huì)各界力量，在制定與完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，建立協(xié)同共治、責(zé)任明確的多部門聯(lián)合治理機(jī)制，實(shí)際推動(dòng)落實(shí)“依法治?！边M(jìn)程，形成權(quán)責(zé)明確、機(jī)制完善、協(xié)同一體的“校鬧”綜合治理模式。（一）頂層設(shè)計(jì)：推進(jìn)《校園安全法》的立法進(jìn)程作為一種由國(guó)家保障實(shí)施的社會(huì)規(guī)范，法律對(duì)全部社會(huì)成員都發(fā)揮著普遍的約束作用。毋庸置疑，綜合治理“校鬧”問題的核心要?jiǎng)?wù)，在于遵循依法辦事的原則，依靠法律化解社會(huì)矛盾。以法律法規(guī)的形式，明確劃分學(xué)校安全事故中各主體間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，才能使得“校鬧”問題得到徹底解決[7]。近年來，中央政府及各部委在國(guó)家層面針對(duì)校園安全問題出臺(tái)了相應(yīng)的行政法規(guī)及行政規(guī)章等規(guī)范，一些地方政府也相繼出臺(tái)了有關(guān)校園安全的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章，但由于缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性與穩(wěn)定性，實(shí)際效用未能發(fā)揮。為有效實(shí)現(xiàn)對(duì)“校鬧”問題的綜合治理，必須注重頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)《校園安全法》的立法進(jìn)程，為“校鬧”問題的治理提供具體的法律依據(jù)，將法治精神貫穿于預(yù)防、處理的全部過程之中。具體來說，“校鬧”治理層面的法律規(guī)范建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括以下3點(diǎn)內(nèi)容：第一，教育部門牽頭，會(huì)同司法、公安等部門，明確學(xué)校安全管理的目標(biāo)原則、基本制度、職責(zé)分工、法律權(quán)責(zé)和處理機(jī)制等具體事項(xiàng)，推動(dòng)形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“校鬧”問題治理機(jī)制，形成治理“合力”。第二，明確學(xué)校所需承擔(dān)法律責(zé)任的學(xué)生安全事故類型、人道主義補(bǔ)償?shù)氖鹿史秶c補(bǔ)償金額的具體數(shù)目，以及可提供的救濟(jì)途徑等事項(xiàng)，可以現(xiàn)行政策的相關(guān)內(nèi)容，作為這部分法律條文的材料來源。第三，合理劃分地方政府下教育主管部門、司法部門、公安部門及其他相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)限，積極回應(yīng)學(xué)生家長(zhǎng)及其親屬的訴求表達(dá)，對(duì)侵犯他人人身財(cái)產(chǎn)安全、擾亂社會(huì)正常秩序的行為加以遏制。（二）機(jī)制建構(gòu)：建立完善協(xié)同共治、責(zé)任明確的治理機(jī)制“機(jī)制”是指制度運(yùn)作的動(dòng)態(tài)層面，一項(xiàng)制度只有通過實(shí)際運(yùn)作，才能發(fā)揮出相應(yīng)的功能與效用[8]?！靶ｔ[”治理機(jī)制是指“校鬧”治理模式的實(shí)際運(yùn)作層面，主要應(yīng)包含以下3個(gè)方面：第一，現(xiàn)行政策關(guān)于“校鬧”問題治理中“由誰牽頭、由誰配合”的問題，并未作出明確規(guī)定。對(duì)此，在“校鬧”問題的實(shí)際處置過程中，應(yīng)當(dāng)建立起以地方政府為主體，各相關(guān)部門密切配合的責(zé)任機(jī)制，進(jìn)一步明確有關(guān)部門工作職責(zé)，切實(shí)增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合能力與應(yīng)急處理能力。第二，加強(qiáng)學(xué)校與相關(guān)政府部門的協(xié)同配合，建立完善的校園安全防護(hù)體系。形成學(xué)校教育系統(tǒng)、家長(zhǎng)學(xué)生、政法部門、社區(qū)安保力量密切合作、協(xié)同共治的良好的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)校園安全問題的有效預(yù)防，從根源上對(duì)“校鬧”問題實(shí)現(xiàn)控制。第三，加強(qiáng)“校鬧”協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)，可具體參照“醫(yī)鬧”問題的處理辦法，成立專門的“校鬧”調(diào)節(jié)委員會(huì)機(jī)構(gòu)，為家長(zhǎng)的訴求表達(dá)提供合法途徑，減少其采取“校鬧”的激進(jìn)手段進(jìn)行維權(quán)這類問題的發(fā)生。另外，探索建立第三方處理機(jī)制，成立司法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，吸收社會(huì)各方力量參與形成家校糾紛調(diào)解中心，推進(jìn)“校鬧”問題的綜合治理。（三）推進(jìn)落實(shí)：完善校園安全管理具體舉措制度與機(jī)制是“校鬧”問題綜合治理的規(guī)范性保障，但要想實(shí)際減少“校鬧”發(fā)生，還必須加強(qiáng)對(duì)學(xué)校安全管理舉措的完善與落實(shí)，消減校園安全隱患。第一，學(xué)校層面需要做好安全管理工作，完善危機(jī)處理機(jī)制，降低校園安全隱患。可通過加強(qiáng)校園門衛(wèi)保障與檢查、增派巡邏人員與增加巡邏次數(shù)、重視對(duì)學(xué)校重點(diǎn)區(qū)域的查看，以及加強(qiáng)教學(xué)常規(guī)管理、與學(xué)生家長(zhǎng)保持溝通等具體措施，推動(dòng)校園安全管理工作的落實(shí)，并探索建立校園安全自治模式，從源頭防控校園安全事故的發(fā)生。第二，加強(qiáng)校園安全教育力度，提升學(xué)生與家長(zhǎng)的安全防范意識(shí)。通過開設(shè)安全教育課程、舉行主題班會(huì)、舉辦家長(zhǎng)會(huì)等形式，使學(xué)生與家長(zhǎng)的安全防范意識(shí)得到提升。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)違章行為的排查與懲處力度，降低校園內(nèi)潛在的安全隱患。第三，加強(qiáng)人力開發(fā)，建設(shè)校園安全處理隊(duì)伍，形成校園安全事故應(yīng)急指揮中心，在“校鬧”事件發(fā)生后，根據(jù)“校鬧”發(fā)生的形式與區(qū)域、造成