論行政法中行政行為的法制監(jiān)督

論行政法中行政行為的法制監(jiān)督文章來源：中顧法律網(wǎng)中國(guó)第一法律門戶論行政法中行政行為的法制監(jiān)督\o"張驍隆"張驍隆“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一基本方略，是黨的十五大提出的，同時(shí)也是1999年的憲法修正案中的重要內(nèi)容，它是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀需要，也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，同時(shí)也是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。一個(gè)國(guó)家要想真正實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”，那么行政法的建設(shè)將起著決定性的作用。目前我們國(guó)家確認(rèn)行政行為的合法性，大都還只是停留在事后補(bǔ)救的層面，這怎么能從根本上解決問題呢?怎么能真正實(shí)現(xiàn)行政管理的公正與高效呢?所謂“法的意義”不在于事后的“違法必糾”，而在于事前的“有法可依、有法必依”，從而依法辦事。假如行政部門都是在一個(gè)行政規(guī)范的框架內(nèi)實(shí)施行政行為，并且實(shí)施了事前有效的法制監(jiān)督，那么事后的行政官司將大可減少。相對(duì)來說，行政權(quán)是靜態(tài)的，而行政行為是動(dòng)態(tài)的。那么新的法治應(yīng)從傳統(tǒng)的著重控制靜態(tài)行政權(quán)轉(zhuǎn)換為更注重規(guī)范動(dòng)態(tài)的行政行為。國(guó)家要想真正把“行政法”當(dāng)作行政行為日常工作的準(zhǔn)繩，而不是作為行為過后的檢測(cè)，這就要求國(guó)家為“法的意義”的實(shí)現(xiàn)制造一個(gè)平臺(tái)，即：在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)法制監(jiān)督機(jī)構(gòu)，參與到行政行為中來，在行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)實(shí)施行政行為時(shí)，行使有效的事前法制監(jiān)督。本文通過對(duì)行政法制監(jiān)督的作用，以及積極監(jiān)督和消極監(jiān)督(現(xiàn)行行政法制監(jiān)督)的對(duì)比來闡述事前法制監(jiān)督在行政行為中的作用。關(guān)鍵詞：法治、行政行為、行政法、行政法制監(jiān)督、事前的行政法制監(jiān)督論行政法中行政行為的法制監(jiān)督一、行政法在法治建設(shè)中的重要性法治的基本意思是依法辦事、依法治國(guó)、依法管理國(guó)家。法治要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。法治的實(shí)質(zhì)是人民高于政府，政府服從人民。因?yàn)榉ㄖ蔚摹胺ā狈从澈腕w現(xiàn)的是人民的意志和利益。法治不等于“用法來治”。“用法來治”是把法律單純作為工具和手段，政府運(yùn)用“法”這一工具和手段來治理國(guó)家，治理老百姓?！坝梅▉碇巍钡膶?shí)質(zhì)是政府高于人民，人民服從政府，因?yàn)檎灾握咦跃?，人民被視為消極的被治者。法治作為一種國(guó)家社會(huì)狀態(tài)，它既包括對(duì)政府的要求，依法行政、依法管理，也包括對(duì)公民的要求：人人知法、人人守法。①法治的機(jī)制在很大程度上是由民主的新發(fā)展所推動(dòng)的，參與民主必須借助于行政法的規(guī)范和保障，行政程序法(規(guī)范政府行政行為的法)、陽光法(規(guī)范政府行政行為公開的法)、情報(bào)自由法(規(guī)范政府獲取信息和行政相對(duì)人從政府取得信息的法)、行政復(fù)議法和行政訴訟法，為新的民主形式提供了基本的運(yùn)作規(guī)則，并使這些新的民主形式與傳統(tǒng)的民主形式銜接起來②，從而構(gòu)成了民主的新的機(jī)制。當(dāng)然法治由相對(duì)靜止向相對(duì)動(dòng)態(tài)的轉(zhuǎn)化也是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相聯(lián)系的，甚至這種聯(lián)系是更基本的聯(lián)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要相對(duì)強(qiáng)有力的行政管理為之提供秩序，而行政權(quán)的加強(qiáng)必須有相應(yīng)的控制、制約機(jī)制的加強(qiáng)與之相伴隨。否則，不僅不能為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供秩序，而且還可能破壞已有的秩序，導(dǎo)致新的混亂，損害市場(chǎng)主體的權(quán)益，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此必須創(chuàng)制完善的法律以規(guī)范政府的行政行為。這種規(guī)范政府行政行為的法律就是行政法。相對(duì)來說，行政權(quán)是靜態(tài)的，行政行為是動(dòng)態(tài)的。與傳統(tǒng)法治著重控制靜止行政權(quán)比較，新型法治更注重規(guī)范動(dòng)態(tài)的行政行為。一個(gè)國(guó)家，只有在其不僅具有健全完善的控制靜態(tài)權(quán)力的法，而且具有健全完善的規(guī)范動(dòng)態(tài)行為的法時(shí)，才算進(jìn)入法治國(guó)時(shí)代了。很顯然，法治國(guó)家時(shí)代的重要標(biāo)志是行政法③。二、現(xiàn)行行政法中行政行為的法制監(jiān)督所謂行政法，即是指調(diào)整行政關(guān)系的規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)。而行政關(guān)系主要包括四類：第一類是行政管理關(guān)系;第二類是行政法制監(jiān)督關(guān)系;第三類是行政救濟(jì)關(guān)系;第四類是內(nèi)部行政關(guān)系。本文主要論述第二類的行政法制監(jiān)督關(guān)系。本文主要論述第二類的行政法制監(jiān)督關(guān)系，而且本文所謂的“法制監(jiān)督“不同于現(xiàn)行的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的法制監(jiān)督：首先談?wù)勱P(guān)于現(xiàn)行的法制監(jiān)督。行政法制監(jiān)督關(guān)系是行政法制監(jiān)督主體對(duì)行政主體，國(guó)家公務(wù)員和其他行政執(zhí)法組織，人員進(jìn)行監(jiān)督時(shí)發(fā)生的各種關(guān)系。所謂“行政法制監(jiān)督主體”，是指根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依法定方式和程序?qū)π姓殭?quán)行使者及共所實(shí)施的行政行為進(jìn)行法制監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政法制監(jiān)督關(guān)系的另一方當(dāng)事人是行政法制監(jiān)督的對(duì)象，包括行政主體，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)的組織，國(guó)家公務(wù)員，其他行政執(zhí)法組織和其他行政執(zhí)法人員。所謂“其他行政執(zhí)法組織”，主要指行政機(jī)關(guān)委托其行使特定行政職權(quán)的組織;所謂“其他行政執(zhí)法人不具有國(guó)家公務(wù)員身份的依法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托行使某種特定行政職權(quán)的人員。在行政管理關(guān)系中，作為一方事人的行政主體只能是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。國(guó)家公務(wù)員、受行政機(jī)關(guān)委托的組織雖然直接行使職權(quán)，作出影響行政相對(duì)人④權(quán)利、義務(wù)的行為，但他們不是以自己的名義作出的行政行為，也不由其本身對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，從而不構(gòu)成一方主體。主體仍是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。但在行政法制監(jiān)督關(guān)系中，國(guó)家公務(wù)員、受行政機(jī)關(guān)委托的組織以及被授權(quán)組織和受委托組織的行政執(zhí)法人員與行政主體一道，共同構(gòu)成另一方當(dāng)事人，同屬于監(jiān)督對(duì)象。因?yàn)樗麄儗?duì)自己的行為要由自身承擔(dān)某引起法律責(zé)任，如按受行政處分和承擔(dān)某些經(jīng)濟(jì)責(zé)任等。行政法制監(jiān)督關(guān)系是作為行政法制監(jiān)督主體的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，與作為監(jiān)督對(duì)象的行政主體、國(guó)家公務(wù)員和其他對(duì)行政執(zhí)法組織人員，因前者實(shí)施者實(shí)施法制監(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系。雙方主體如果不是因?qū)嵤┓ㄖ票O(jiān)督而發(fā)生的關(guān)系則不屬于此種關(guān)系。例如國(guó)務(wù)院向全國(guó)人在或全人大常委員提交的法律案或其他議案，請(qǐng)求其審議而發(fā)生的關(guān)系，就不是行政法制監(jiān)督關(guān)系;人民法院審理公務(wù)員與其他公民之間因民事侵權(quán)爭(zhēng)議或財(cái)產(chǎn)糾紛而發(fā)生的關(guān)系，也不是行政法制監(jiān)督關(guān)系，這些關(guān)系均不屬行政法調(diào)整。行政法制監(jiān)督關(guān)系因監(jiān)督主體不同，其關(guān)系的內(nèi)容也存在較大的差別。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體時(shí)，主要是與行政主體發(fā)生關(guān)系，并且主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也可以通過罷免的方式對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，但這不是二者關(guān)系的主要內(nèi)容。人民法院作為行政法制監(jiān)督主體時(shí)，也主要是與行政主體發(fā)生關(guān)系，它主要是通過行政訴訟的方式對(duì)行政主體的具體行政行為的進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然人民法院在行政訴訟中，也可以通過司法建議的方式，對(duì)國(guó)家公務(wù)員及其他行政執(zhí)法組織、人員進(jìn)行監(jiān)督，但這里顯然不是此種監(jiān)督關(guān)系的主要內(nèi)容。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體時(shí)，主要是和國(guó)家公務(wù)員發(fā)生關(guān)系，它主要是通過追究紀(jì)律責(zé)任(行政處分)的方式，對(duì)國(guó)家公務(wù)員遵紀(jì)守法的行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以監(jiān)督行政主體的抽象行政行為和具體行政行為，監(jiān)督其他行政執(zhí)法組織、人員的遵紀(jì)守法行為，但這也不是此種監(jiān)督關(guān)系的主要內(nèi)容。行政法制監(jiān)督關(guān)系在行政關(guān)系中占有非常重要的地位，調(diào)整行政法制監(jiān)督關(guān)系的行政法的法源包括憲法、國(guó)家機(jī)關(guān)組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)督法等。綜上所述：法制監(jiān)督在行政行為的過程中重要性不言而喻，現(xiàn)行的法制監(jiān)督體制，在行政行為的日常工作和國(guó)家的法制建設(shè)中，確實(shí)起到了極其重要的作用，但是也可以明顯地看出法制監(jiān)督相對(duì)于行政行為的滯后性，雖然也起到了糾正錯(cuò)誤、及時(shí)救濟(jì)的作用，但對(duì)于具體行政行為的有效性和政府行為的公信力不起不到根本的作用。所以說對(duì)于行政法的施用上還處在事后監(jiān)督的層面上，也可以說是消極的監(jiān)督，那么行政法再怎么健全，也起不到“法”的真正意義上的作用。三、關(guān)于設(shè)定積極的事前的法制監(jiān)督洛克指出：“如果一些人同時(shí)掌握行政和執(zhí)行權(quán)，就會(huì)對(duì)人性的弱點(diǎn)——攫取權(quán)利構(gòu)成巨大的挑戰(zhàn);他們會(huì)利用手中的立法和行政權(quán)使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執(zhí)法時(shí)，以他們自己的私人利益為依據(jù)⑤。對(duì)于整個(gè)國(guó)家是這樣，小到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也是如此。要想避開“攫取權(quán)利”——這一人性弱點(diǎn)，那么在行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和具體行政行為從頭到尾的過程中，都必須要有法制的監(jiān)督，即變消極監(jiān)督為積極監(jiān)督，變事后補(bǔ)救為事前規(guī)范，變法律的救濟(jì)功能為準(zhǔn)繩功能。(一)首先談一下法制監(jiān)督的含義、實(shí)質(zhì)和構(gòu)成“法制監(jiān)督”一詞，目前在我國(guó)法學(xué)界通常有廣義與狹義兩種理解。狹義上的法制監(jiān)督是指由特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和法定程序，對(duì)立法、司法和執(zhí)法活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。廣義的法制監(jiān)督，是指由所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)督。二者都以法律實(shí)施及人們行為的合法性為監(jiān)督的基本內(nèi)容。當(dāng)代中國(guó)法制監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是：以人民民主為基礎(chǔ)，以社會(huì)主義法治為原則，以權(quán)力的合理劃分與相互制約為核心，依法對(duì)各種行使國(guó)家權(quán)力的行為和其他法制活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視、察看、約束、控制、檢查和督促的法制機(jī)制。一般來說，實(shí)現(xiàn)法制監(jiān)督必須具備五個(gè)要素，即：法制監(jiān)督的主體、法制監(jiān)督的客體、法制監(jiān)督的內(nèi)容、法制監(jiān)督的權(quán)力、法制監(jiān)督的規(guī)則，這五個(gè)要素缺一不可，共同構(gòu)成一個(gè)完整的法制監(jiān)督機(jī)制。法制監(jiān)督的主體是指由誰來實(shí)施監(jiān)督。法制監(jiān)督主體，主要可以概括為三類：國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民。在我國(guó)，監(jiān)督主體具有廣泛性和多元性。全國(guó)人民、國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、大眾傳媒都是監(jiān)督主體，他們依據(jù)法律，按照自己的法定監(jiān)督權(quán)，從各自的角度對(duì)法律的實(shí)施進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，共同組成我國(guó)法制監(jiān)督的整體。法制監(jiān)督的客體是指監(jiān)督誰或者說誰被監(jiān)督。在民主政體下，公民在法律面前一律平等，不允許有不受法律約束的特殊公民。所有國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織、大眾傳媒和公民既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督的客體。法制監(jiān)督的內(nèi)容包括與監(jiān)督客體行為的合法性有關(guān)的所有問題，包括：國(guó)家立法機(jī)關(guān)行使國(guó)家立法權(quán)和其他職權(quán)的行為，國(guó)家司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)的行為，國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使國(guó)家行政權(quán)的行為，共產(chǎn)黨依法執(zhí)政和各民主黨派依法參與國(guó)家的政治生活和社會(huì)生活的行為，各社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織參與國(guó)家的政治生活和社會(huì)生活的行為，以及普通公民的法律活動(dòng)。監(jiān)督的重點(diǎn)是國(guó)家司法機(jī)關(guān)的司法行為和國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為。法制監(jiān)督的權(quán)力與權(quán)利是指監(jiān)督主體監(jiān)視、察看、約束、控制、檢查和監(jiān)促客體的權(quán)力與權(quán)利。一定的法制監(jiān)督權(quán)，對(duì)于有效開展法制監(jiān)督，防止對(duì)權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)法制監(jiān)督的目的必不可少。不同的主體憑借自己依法擁有的監(jiān)督權(quán)力與權(quán)利，積極動(dòng)地開展法制監(jiān)督，就會(huì)充分發(fā)揮法制監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)法制監(jiān)督的目的。法制監(jiān)督的規(guī)則包括法制監(jiān)督實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。法制監(jiān)督實(shí)體規(guī)則是指規(guī)定所有監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)力與權(quán)利以及監(jiān)督主體相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)的法律規(guī)則。法制監(jiān)督的程序規(guī)則是指規(guī)定主體從事監(jiān)督行為順序、方式和手續(xù)的規(guī)則。⑥(二)怎樣對(duì)行政行為進(jìn)行事前法制監(jiān)督筆者認(rèn)為可以從四方面對(duì)行政行為進(jìn)行事前監(jiān)督：其一，通過完善行政組織法，控制行政權(quán)的權(quán)源。行政組織法的基本功能是規(guī)定各個(gè)不同行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)只能在行政組織法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，越權(quán)無效，而且要承擔(dān)法律責(zé)任。這樣，就可以防止行政機(jī)關(guān)的總權(quán)力和各個(gè)具體行政機(jī)關(guān)的分權(quán)力無限膨脹，使之限定在執(zhí)行國(guó)家法律、政策、管理國(guó)家內(nèi)政、外交事務(wù)的必要范圍之內(nèi)。其二，通過完善行政程序法規(guī)范行政權(quán)行使的方式。行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響，不僅在于其權(quán)限的范圍，而且也在于權(quán)力行使的方式，后者甚至更重要。一個(gè)行政機(jī)關(guān)，權(quán)力既使再大(如可以限制公民的人身自由)，但如果其行使方式有嚴(yán)格的程序規(guī)范，遵守一套公開、公正、公平的程序規(guī)則，則其對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的威脅并不會(huì)很大;相反，既使其權(quán)力很小(如僅可對(duì)公民進(jìn)行小額罰款)，但如果其行使方式?jīng)]程序制約，可任意行為，則其對(duì)相對(duì)人權(quán)益亦可造成重大威脅。因此，行政程度法是行政法的重要組成部分，它是保證行政權(quán)正確、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通過制定、完善行政法制監(jiān)督法，制約行政權(quán)的濫用。行政程序法和行政組織法是在事前控制行政權(quán)的范圍和行政權(quán)行使的方式，以防止越權(quán)和濫用權(quán)力。雖然有這種事前的法律規(guī)范，但對(duì)于行政權(quán)的行使者來說，行使行政權(quán)質(zhì)量如何，還主要靠行使者們的自身的思想素質(zhì)的高低和法制意識(shí)的深淺，以及法律知識(shí)的多少，所以說要想使行政職權(quán)的行使高效、準(zhǔn)確、合法，這就要求有一個(gè)及時(shí)、權(quán)威的法制監(jiān)督體制。其四，就是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)一個(gè)法律部門，參與到行政行為的決策中來：包括抽象的行政行為和具體的行政行為。(三)關(guān)于事前的行政法制監(jiān)督的內(nèi)容事前的行政法制監(jiān)督的內(nèi)容主要是監(jiān)督行政行為的合法要件，也就是指合法行政行為所必須具備的法定條件：其一，行政行為的主體是否合法。只有行為主體合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行為主體應(yīng)具備行政主體資格。也就是說，只有具備法定資格的行政主體所作的行政行為才是合法行政行為。這里的資格，是指能夠以自己的名義實(shí)施行政行為，并能夠獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律效果，即形式資格。至于行政權(quán)能資格即實(shí)質(zhì)資格，則是行政行為的構(gòu)成要件而不是行政行為的合法要件。第二，合議制行政主體應(yīng)以會(huì)議的形式來作出行政行為。該會(huì)議應(yīng)當(dāng)符合要求，即應(yīng)由合法的公務(wù)員召集和主持，有法定多數(shù)人的參加和通過。第三，實(shí)施行為的公職人員，必須是合法取得公職人員身份(包括通過授權(quán)或委托取得實(shí)施行為的資格)的人員。其二，行政權(quán)限是否合法。只有權(quán)限合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為必須是在行政主體法定權(quán)限內(nèi)所作的行為。也就是說，行政主體必須在自己的事務(wù)管轄權(quán)、地域管轄權(quán)和級(jí)別管轄權(quán)的范圍內(nèi)作出行政行為，被授權(quán)組織必須在授權(quán)范圍內(nèi)，被委托組織必須在委托范圍內(nèi)作出行政行為。第二，行政行為的實(shí)施沒有濫用職權(quán)的情形。其三，行政行為內(nèi)容是否合法。只有內(nèi)容合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為具有事實(shí)根據(jù)，意思表示真實(shí)、完整和確定。第二抽象行政行為具有法律依據(jù)，具體行政行為適用法律、法規(guī)正確。第二，行政行為的目的符合立法本意，而不能曲解立法意圖離法律的宗旨和原則。其四，行政行為程序是否合法。只有符合法定程序的行政行為。這就要求，行政行為既要符合行政程序的基本原則(如先取證、查明事實(shí)，后裁決、作出處理決定的順序原則等)，又要符合行政程序的制度(如聽證制度和說明理由制度等)。其五，行政行為形式是否合法。只有形式合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求要式行政行為必須具備法律所要求的形式?？傊挥型瑫r(shí)具備上述要件的行政行為才是合法行政行為。當(dāng)然，上述行政行為的合法要件只是行政法學(xué)對(duì)各種行政行為一般要件的一種理論概括，只是為運(yùn)用法律規(guī)范來分析行政行為的合法性所提供的一種框架性思路和技術(shù)性規(guī)則，而并不是法律的具體規(guī)定。因此，執(zhí)法人員或司法人員在對(duì)一個(gè)行政行為是否合法進(jìn)行分析和認(rèn)定時(shí)，還應(yīng)以具體法律的規(guī)定為根據(jù)，而不能僅僅以上述要件作為根據(jù)。四：結(jié)語筆者至所以關(guān)注行政行為的事前法制監(jiān)督，是因?yàn)楣P者在現(xiàn)實(shí)生活中曾不止一次遇到過行政行為低效、耗時(shí)的現(xiàn)象，往往通過行政復(fù)議或行政訴訟而使得行政行為變?yōu)闊o效，從頭到尾沒有一點(diǎn)積極的意義，不但消耗了國(guó)家和企業(yè)的人力、財(cái)產(chǎn)以及國(guó)家的司法資源，而且最可悲的是行政行為在人們心中的公信力的大打折扣。假如每一行政行為的初始，就有一道法律的程序作為制約，那么事情就不會(huì)發(fā)展到最后的既耽誤了時(shí)間又影響了形象。對(duì)于行政相對(duì)人來說，雖然最后也是運(yùn)用法律這一武器來維護(hù)了自己的權(quán)益，但是其所投入的精力和時(shí)間將是不可挽回的，同時(shí)也挫傷了行政相對(duì)人為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而輕裝上陣，大膽經(jīng)營(yíng)的積極性。要想把行政行為的法制監(jiān)督，從咨詢監(jiān)督角色調(diào)整為決策的角色，這要靠國(guó)家的監(jiān)督法制的健全和行政體制改革，不但在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置一法制監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更重要的是讓“法律”這一因素參與到所有行政行為的決策中來，從而使國(guó)家行政管理更接近真正的法治：(一)所有對(duì)國(guó)家的治理活動(dòng)，都以事先公布的法律為依據(jù)，無