第一講部門預(yù)算的編制和審核課件

1部門預(yù)算的編制和審核

財政部財政科學(xué)研究所研究員王澤彩博士

2014年11月17日1部門預(yù)算的編制和審核財政部財政科學(xué)研究所研究員2主要內(nèi)容一、部門預(yù)算管理體系簡介二、部門預(yù)算的編制和審核三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施2主要內(nèi)容3一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（一）部門預(yù)算基本概念部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，它由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況。通俗講，即一個部門一本預(yù)算。（參見：王澤彩，《部門預(yù)算管理》，中國財經(jīng)出版社。）“部門”具有特定含義，指那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)拔關(guān)系的一級預(yù)算會計單位。具體而言，部門預(yù)算中所指“部門”包括三類：一是開支行政管理費的部門，包括了人大、政協(xié)、政府機關(guān)、共產(chǎn)黨機關(guān)、民主黨派機關(guān)、社團機關(guān)；二是公檢法司部門；三是依照（參照）公務(wù)員管理的事業(yè)單位。3一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（一）部門預(yù)算基本概念4一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（二）部門預(yù)算管理內(nèi)容實行部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制（綜合預(yù)算）。部門預(yù)算收支既包括行政單位預(yù)算，也包括事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般收支預(yù)算，也包括政府基金收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算；既包括基本支出預(yù)算，也包括項目支出預(yù)算；既包括財政部門直接安排預(yù)算，也包括有預(yù)算分配權(quán)部門安排的預(yù)算。（2011年：取消預(yù)算外資金收支計劃）4一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（二）部門預(yù)算管5一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

1、部門預(yù)算是建立公共財政框架的內(nèi)在需求改革開放初，我國預(yù)算管理體制按照計劃經(jīng)濟體制建立，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，資金按功能進行切塊分配，屬于建設(shè)性財政范疇。隨著市場經(jīng)濟的建立，政府職能的轉(zhuǎn)變，財政作為政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也需要隨之轉(zhuǎn)變。1994年的分稅制（三分一轉(zhuǎn)）改革從收入方面（18個稅）極大地推進了我國公共財政體系的建設(shè)；而支出方面，部門預(yù)算改革改變了傳統(tǒng)的功能預(yù)算，逐步建立起中國特色的公共財政體系。5一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算6一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

2、部門預(yù)算改革是消除傳統(tǒng)功能預(yù)算弊端的有效途徑

（1）改變功能預(yù)算編制范圍窄，涵蓋不完整狀況

（2）提高預(yù)算編制的科學(xué)性（2012：IMF考核）

（3）延長預(yù)算編制時間，嚴格預(yù)算編制程序

（4）規(guī)范預(yù)算管理，提高執(zhí)行效益

（5）細化預(yù)算支出安排，提高預(yù)算透明度（表叔：楊才的工資，中南財經(jīng)大學(xué)學(xué)生）

（6）改善預(yù)算多頭管理，理順預(yù)算管理體系6一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背7一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

3、部門預(yù)算改革是全國人大和審計署推動的結(jié)果

1999年，審計署在第九屆全國人大常務(wù)委員會上作了《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其它財政收支的審計工作報告》，提出改進和規(guī)范中央預(yù)算編制工作的要求。

全國人大預(yù)算工作委員會要求財政部2000年向全國人大提交預(yù)算草案時，要提供中央各部門的預(yù)算收支材料。2000年，我國開始推行部門預(yù)算改革。7一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背8一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2000是我國部門預(yù)算改革的第一年，改革的主要內(nèi)容包括：

提前編制預(yù)算，同時將預(yù)算編制時間延長至6個月；

改變預(yù)算編制方式，自下而上匯總編制預(yù)算；

綜合編制預(yù)算，將部門所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算中反映；

實現(xiàn)“一個部門，一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排；

全國人大審議部門預(yù)算。8一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷9一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2001我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

進行基本支出和項目支出預(yù)算編制試點；

調(diào)整財政部和中央各部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和職能，適應(yīng)部門預(yù)算管理需要；

開始編制中央“政府采購預(yù)算”；

部門預(yù)算編制的部門增加，中央159個部門全部編制部門預(yù)算并向全國人大提交。9一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷10一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2002我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

調(diào)整部門基本支出和項目支出預(yù)算編制方法；

進一步細化預(yù)算編制收支科目；

加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度；

編制中央政府采購預(yù)算，為推進政府采購制度改革創(chuàng)造條件；

在細化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，細化預(yù)算批復(fù)；

提高年初預(yù)算的到位率，增強預(yù)算透明度。10一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的11一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2003我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

推進基本支出改革，細化基本支出科目；

改進項目預(yù)算管理模式，嘗試按滾動預(yù)算的方式編制部門項目預(yù)算；

進一步加強預(yù)算外資金“收支兩條線”管理；

積極穩(wěn)妥的推進政府收支科目改革試點；

改進部門預(yù)算編報的內(nèi)容和形式，推動預(yù)算信息的數(shù)據(jù)庫管理。11一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的12一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2004我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善中央部門定員定額標準體系，推行實物費用定額試點；

進一步規(guī)范項目支出預(yù)算管理，推進項目支出績效評價試點工作；

深化“收支兩條線”改革，縱深推進綜合預(yù)算管理改革；

調(diào)整部門機動經(jīng)費比例，增強部門預(yù)算的靈活性；

進一步延長預(yù)算的編制時間至10個月。12一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的13一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2005我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善基本支出定額管理工作，擴大實物費用定額試點范圍；

加強項目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；

研究制定部門預(yù)算績效考評管理辦法；

加強財政撥款結(jié)余資金的管理；

制定《政府收支分類改革方案》；

結(jié)合事業(yè)單位體制改革方案，研究確定不同的預(yù)算管理模式。13一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的14一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2006我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

規(guī)范財政資金管理，加強結(jié)余資金管理，規(guī)范績效考評管理，提高財政資金使用的有效性；

規(guī)范預(yù)算分配機制，提高預(yù)算分配的科學(xué)性和準確性；

積極推進國庫集中收付制度和政府采購制度改革；

出臺行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法，防止國有資產(chǎn)流失；

推進“金財工程”建設(shè)，提高預(yù)算管理技術(shù)水平。14一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的15一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2007我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

全面實施政府收支分類改革，積極進行項目支出經(jīng)濟分類試點；

加強對資產(chǎn)的管理，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合；

進一步規(guī)范預(yù)算分配機制，推進預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化；

健全財政國庫管理和政府采購體系，切實提高財政資金的支出效率。15一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的16一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2008我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

加強資產(chǎn)管理，推進國有資產(chǎn)收入管理；

改進基本支出管理，加強項目支出管理，提高資金分配的科學(xué)性；

加強預(yù)算編制管理，嚴格預(yù)算調(diào)整；

加強預(yù)算資金管理，擴大績效考評試點，提高財政資金使用效率和效益；強化預(yù)算管理監(jiān)督，推進部門預(yù)算公開透明。16一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的17一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2009我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善中央部門預(yù)算管理工作規(guī)程，規(guī)范部門預(yù)算編報行為；

加強部門預(yù)算管理，提高部門預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性；

推進基本支出定額管理改革加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，提高預(yù)算的科學(xué)化、精細化；

加強財政資金管理，提高財政資金使用效益；強化預(yù)算資金監(jiān)管，提高部門預(yù)算的透明度。17一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的18一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2010—2014年我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

深化基本支出改革，完善基本支出定員定額標準體系；

加強項目庫建設(shè)，推進項目支出預(yù)算精細化管理；

完善預(yù)算支出績效考評體系，擴大績效考評試點范圍，提高公共服務(wù)質(zhì)量；

加強政府非稅收入管理，推進綜合預(yù)算編制工作；加強政府性基金管理。18一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的19一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（五）我國部門預(yù)算管理改革的成效

1、逐步建立起了與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機制2、強化了預(yù)算約束，增強了預(yù)算的計劃性和嚴肅性3、預(yù)算編制的準確性大幅提高4、責(zé)任主體更為明確，預(yù)算真正成為部門自己的預(yù)算5、提高了預(yù)算的透明度，強化了全國人大對預(yù)算的監(jiān)督。19一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（五）我國部門預(yù)算管理改革的20二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制職責(zé)分工

全國人民代表大會：審查中央預(yù)算草案及中央預(yù)算執(zhí)行情況報告；批準中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當決議。

財政部：具體編制中央預(yù)算草案；具體組織中央預(yù)算的執(zhí)行；提出中央預(yù)算預(yù)備案動用方案；具體編制中央預(yù)算的調(diào)整方案；定期向國務(wù)院報告中央預(yù)算的執(zhí)行情況。20二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制21二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制職責(zé)分工

國務(wù)院：編制中央預(yù)算草案；向全國人民代表大會作出關(guān)于中央預(yù)算草案的報告；組織中央預(yù)算的執(zhí)行；決定中央預(yù)算預(yù)備費的動用；編制中央預(yù)算調(diào)整方案；改變或者撤銷中央各部門關(guān)于預(yù)算的不適當決定、命令；向全國人大、全國人大常務(wù)委員會報告中央預(yù)算的執(zhí)行情況。

中央部門：編制本部門預(yù)算草案；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；定期向財政部報告預(yù)算的執(zhí)行情況。21二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制22二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程

根據(jù)各方的職責(zé)分工，部門預(yù)算管理流程大致分為五個階段；

“準備”階段

“一上”階段

“一下”階段

“二上”階段

“二下”階段22二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制23二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程1、“準備”階段

4-5月，主要參與方為財政部和中央部門。

主要目的：通過開展項目清理工作、前置預(yù)算編制環(huán)節(jié)，延長各部門準備下一年的預(yù)算的時間。

主要內(nèi)容：對本年度已批復(fù)項目進行清理，提出滾動列入下一年度中央部門預(yù)算項目和打捆項目，下發(fā)中央部門。

23二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制24二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程1、“準備”階段

主要程序：按照逐層匯總的原則，由中央部門先對本部門已批復(fù)項目進行清理，再將清理結(jié)果報送財政部，由財政部審核確定后反饋中央部門，作為下一年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

對于中央部門而言，準備階段主要是做好上一年度預(yù)算批復(fù)項目的清理，預(yù)算基礎(chǔ)資料的收集、分析和論證等工作，為編制部門預(yù)算打好基礎(chǔ)。

24二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編25二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

6-7月，主要參與方為財政部和中央部門

此階段，財政部的工作是布置預(yù)算編制工作并具體指導(dǎo)中央部門的預(yù)算編制，中央部門的職責(zé)是具體編制本部門下一年度預(yù)算。

25二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制26二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

部門所屬預(yù)算單位財政部中央部門（1）（2）（4）（3）流程：（1）財政部布置預(yù)算編制工作（2）中央部門向所屬預(yù)算單位布置職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算編制工作（3）所屬預(yù)算單位上報“一上”預(yù)算（4）中央部門向財政部報送本部門“一上”預(yù)算26二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算27二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

主要目的：有中央部門提出下一年度預(yù)算建議數(shù)。中央部門的預(yù)算編制要從基層預(yù)算單位編起，基層預(yù)算單位按照總體要求，在項目清理的基礎(chǔ)上編制項目預(yù)算建議數(shù)，并按照單位實際狀況和上年度基本支出定額標準編制基本支出預(yù)算，形成本單位年度預(yù)算。層層審核匯總后，由一級預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)報送財政部。27二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編28二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程3、“一下”階段

8-10月份，主要參與方為國務(wù)院、財政部和中央部門。

此階段，國務(wù)院的主要職責(zé)是審批中央本級預(yù)算初步方案；財政部的職責(zé)是審核、匯總、平衡中央部門“一下”控制數(shù)并形成中央本級預(yù)算初步方案；中央部門的職責(zé)是配合財政部做好相關(guān)工作，并及時提供相關(guān)輔助材料。

28二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制29二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程

3、“一下”階段

主要目的：由財政部下達各部門的預(yù)算控制數(shù)。對各中央部門上報的預(yù)算建議數(shù)，由財政部各部門預(yù)算管理司進行初審，由預(yù)算司審核、平衡，按照規(guī)定的內(nèi)部工作程序反復(fù)協(xié)商、溝通，最后由預(yù)算司匯總形成中央本級預(yù)算初步方案報國務(wù)院，經(jīng)批準后向各中央部門下達預(yù)算控制限額。

29二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制30二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程4、“二上”階段

每年11至下年2月份，主要參與方為全國人大、國務(wù)院、財政部和中央部門。

此階段，全國人大的職責(zé)是審議中央預(yù)算草案；國務(wù)院的職責(zé)是編制中央預(yù)算草案；財政部的職責(zé)是審核各部門預(yù)算草案，匯總形成中央預(yù)算草案和部門預(yù)算；中央部門的職責(zé)是編制本部門預(yù)算草案。

30二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制31二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程4、“二上”階段

主要目的：形成下一年度的中央預(yù)算和各部門預(yù)算草案。中央部門根據(jù)預(yù)算控制限額，編制部門預(yù)算草案上報財政部；財政部對各中央部門上報的預(yù)算草案審核后，匯總形成按支出功能分類編制的中央本級財政預(yù)算草案和部門預(yù)算，報國務(wù)院審批后，再報人大預(yù)工委和財經(jīng)委審核，最后提交人代會審議。

31二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制32二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程5、“二下”階段

3-5月，主要參與方為財政部和中央部門。

此階段，財政部的主要職責(zé)是及時批復(fù)部門預(yù)算，中央部門的職責(zé)是及時將本部門預(yù)算層層批復(fù)到基層預(yù)算單位。

主要目的：以法律文件的形式下達下一年的預(yù)算。在人代會批準預(yù)算草案后一個月內(nèi)，財政部向中央各部門批復(fù)預(yù)算；中央部門在財政部批復(fù)本部門預(yù)算15日內(nèi)，下達預(yù)算。

32二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制33二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程5、“二下”階段

部門所屬預(yù)算單位財政部中央部門（1）（2）（3）流程：（1）財政部批復(fù)部門預(yù)算（2）中央部門向所屬預(yù)算單位批復(fù)預(yù)算（3）中央部門向財政部抄送所屬單位預(yù)算批復(fù)情況33二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編34二、部門預(yù)算的編制和審核（三）部門預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行過程中，國家政策的變化或重大自然災(zāi)害等不可預(yù)見因素都有可能引起預(yù)算調(diào)整的需要。

預(yù)算調(diào)整的申請由預(yù)算單位向上級預(yù)算部門提出，部門預(yù)算單位對所屬預(yù)算單位的預(yù)算調(diào)整申請進行審核后，將符合調(diào)整條件的申請報送財政部。財政部受理進行批復(fù)。

預(yù)算調(diào)整的申請一般包括調(diào)整的事項和原因、調(diào)整的必要性、調(diào)整的金額等。34二、部門預(yù)算的編制和審核（三）部門預(yù)算調(diào)整35二、部門預(yù)算的編制和審核（三）部門預(yù)算調(diào)整

部門所屬預(yù)算單位財政部中央部門（1）（2）（4）（3）流程：（1）部門所屬預(yù)算單位提出預(yù)算申請（2）中央部門審核所屬預(yù)算單位調(diào)整申請后報送財政部（3）財政部審核部門上報的預(yù)算調(diào)整申請并批復(fù)（4）中央部門根據(jù)財政部批復(fù)調(diào)整所屬預(yù)算單位預(yù)算35二、部門預(yù)算的編制和審核（三）部門預(yù)算36三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門預(yù)算存在的問題

1、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，預(yù)算統(tǒng)籌能力差

預(yù)算分配權(quán)的分散，肢解了財政宏觀職能；分散了資金投入機制，資金統(tǒng)籌使用難度大；虛置了財政責(zé)任主體，推諉扯皮時有發(fā)生。

2、預(yù)算編報不完整，部分資金游離于監(jiān)管之外

從資金管理范圍看，納入預(yù)算管理的非稅收入并不完整；從資金管理方式看，大部分預(yù)算外資金、政府性基金收入和專項收入仍按照以收定支的方式核定預(yù)算。36三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門預(yù)37三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門預(yù)算存在的問題

3、預(yù)算核定方法不科學(xué)，弱化了財政分配職能

部門預(yù)算分配體系沒有完全改變基數(shù)加增長的管理方式，沒有形成純粹的零基預(yù)算編制模式；缺乏動態(tài)調(diào)整機制；預(yù)算分配的公平公正問題突出。

4、預(yù)算透明度不高，降低了預(yù)算公信力預(yù)算公開的內(nèi)容比較粗糙，不夠細化，精確性不高；預(yù)算的有關(guān)解釋材料也較少，而且專業(yè)性較強；選擇性公開問題繼續(xù)解決。37三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門38三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門預(yù)算存在的問題

5、預(yù)算約束力不強，破壞了預(yù)算的嚴肅性

年初預(yù)算到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁；支出不夠細化，項目支出經(jīng)濟分類改革進展緩慢；監(jiān)督管理機制薄弱,難以有效發(fā)揮制衡機制。

6、財政資金績效水平低,降低了資金效益財政撥款結(jié)余資金規(guī)模較大，績效評價制度進展緩慢，預(yù)算單位鋪張浪費的問題比較嚴重。38三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（一）部門預(yù)39三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門預(yù)算問題應(yīng)對措施

1、理清部門預(yù)算管理職責(zé),建立規(guī)范的部門預(yù)算管理流程

增強預(yù)算單位的主體地位；優(yōu)化預(yù)算管理措施結(jié)構(gòu)，約束性措施和激勵性制度并重；建立有效的磋商機制和信息交流制度。

2、以定員定額管理為核心,推進基本支出管理打造人員基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫；完備行政事業(yè)單位收入信息庫，嚴格事業(yè)單位編制控制機制；清理各項津貼補貼政策,建立統(tǒng)一的工資福利制度。39三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門40三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門預(yù)算問題應(yīng)對措施

3、推進項目庫和標準體系建設(shè),完善項目支出預(yù)算管理細化項目處理標準，均衡項目支出。加強項目庫管理,建立項目庫動態(tài)管理機制，夯實項目支出管理的基礎(chǔ)；推進項目支出定額標準體系建設(shè)。

4、建立高效的績效評價體系推動建立行政問責(zé)制度，推進服務(wù)性政府建設(shè)；建立科學(xué)的績效評價指標體系，規(guī)范績效評價流程嚴格審核確認績效評價對象，建立推進績效評價的激勵約束措施。40三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門41三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門預(yù)算問題應(yīng)對措施

5、穩(wěn)步推進預(yù)算公開,提高預(yù)算透明度進一步完善《預(yù)算法》等制度體系,提高預(yù)算信息公開的法律地位；進一步完善向人大報告制度；大力推進預(yù)算信息社會公開；加強預(yù)算公開監(jiān)管和指導(dǎo)。

6、建立全方位多層次廣覆蓋的預(yù)算監(jiān)督體系健全預(yù)算監(jiān)督法律,提高預(yù)算監(jiān)督法律地位；健全預(yù)算監(jiān)督工作機制,提高信息共享水平；改進預(yù)算監(jiān)督方式,提高預(yù)算監(jiān)督效果；重視預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督,完善預(yù)算內(nèi)控機制；完善監(jiān)督問責(zé)機制,加大違規(guī)懲處力度。41三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施（二）部門42謝謝！

wangzecai@126.com42謝謝！

1590137200843部門預(yù)算的編制和審核

財政部財政科學(xué)研究所研究員王澤彩博士

2014年11月17日1部門預(yù)算的編制和審核財政部財政科學(xué)研究所研究員44主要內(nèi)容一、部門預(yù)算管理體系簡介二、部門預(yù)算的編制和審核三、部門預(yù)算存在的問題及應(yīng)對措施2主要內(nèi)容45一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（一）部門預(yù)算基本概念部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，它由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況。通俗講，即一個部門一本預(yù)算。（參見：王澤彩，《部門預(yù)算管理》，中國財經(jīng)出版社。）“部門”具有特定含義，指那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)拔關(guān)系的一級預(yù)算會計單位。具體而言，部門預(yù)算中所指“部門”包括三類：一是開支行政管理費的部門，包括了人大、政協(xié)、政府機關(guān)、共產(chǎn)黨機關(guān)、民主黨派機關(guān)、社團機關(guān)；二是公檢法司部門；三是依照（參照）公務(wù)員管理的事業(yè)單位。3一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（一）部門預(yù)算基本概念46一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（二）部門預(yù)算管理內(nèi)容實行部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制（綜合預(yù)算）。部門預(yù)算收支既包括行政單位預(yù)算，也包括事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般收支預(yù)算，也包括政府基金收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算；既包括基本支出預(yù)算，也包括項目支出預(yù)算；既包括財政部門直接安排預(yù)算，也包括有預(yù)算分配權(quán)部門安排的預(yù)算。（2011年：取消預(yù)算外資金收支計劃）4一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（二）部門預(yù)算管47一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

1、部門預(yù)算是建立公共財政框架的內(nèi)在需求改革開放初，我國預(yù)算管理體制按照計劃經(jīng)濟體制建立，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，資金按功能進行切塊分配，屬于建設(shè)性財政范疇。隨著市場經(jīng)濟的建立，政府職能的轉(zhuǎn)變，財政作為政府履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也需要隨之轉(zhuǎn)變。1994年的分稅制（三分一轉(zhuǎn)）改革從收入方面（18個稅）極大地推進了我國公共財政體系的建設(shè)；而支出方面，部門預(yù)算改革改變了傳統(tǒng)的功能預(yù)算，逐步建立起中國特色的公共財政體系。5一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算48一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

2、部門預(yù)算改革是消除傳統(tǒng)功能預(yù)算弊端的有效途徑

（1）改變功能預(yù)算編制范圍窄，涵蓋不完整狀況

（2）提高預(yù)算編制的科學(xué)性（2012：IMF考核）

（3）延長預(yù)算編制時間，嚴格預(yù)算編制程序

（4）規(guī)范預(yù)算管理，提高執(zhí)行效益

（5）細化預(yù)算支出安排，提高預(yù)算透明度（表叔：楊才的工資，中南財經(jīng)大學(xué)學(xué)生）

（6）改善預(yù)算多頭管理，理順預(yù)算管理體系6一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背49一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背景

3、部門預(yù)算改革是全國人大和審計署推動的結(jié)果

1999年，審計署在第九屆全國人大常務(wù)委員會上作了《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其它財政收支的審計工作報告》，提出改進和規(guī)范中央預(yù)算編制工作的要求。

全國人大預(yù)算工作委員會要求財政部2000年向全國人大提交預(yù)算草案時，要提供中央各部門的預(yù)算收支材料。2000年，我國開始推行部門預(yù)算改革。7一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（三）我國部門預(yù)算管理改革的背50一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2000是我國部門預(yù)算改革的第一年，改革的主要內(nèi)容包括：

提前編制預(yù)算，同時將預(yù)算編制時間延長至6個月；

改變預(yù)算編制方式，自下而上匯總編制預(yù)算；

綜合編制預(yù)算，將部門所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算中反映；

實現(xiàn)“一個部門，一本預(yù)算”的統(tǒng)籌安排；

全國人大審議部門預(yù)算。8一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷51一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2001我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

進行基本支出和項目支出預(yù)算編制試點；

調(diào)整財政部和中央各部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和職能，適應(yīng)部門預(yù)算管理需要；

開始編制中央“政府采購預(yù)算”；

部門預(yù)算編制的部門增加，中央159個部門全部編制部門預(yù)算并向全國人大提交。9一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷52一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2002我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

調(diào)整部門基本支出和項目支出預(yù)算編制方法；

進一步細化預(yù)算編制收支科目；

加大預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的力度；

編制中央政府采購預(yù)算，為推進政府采購制度改革創(chuàng)造條件；

在細化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，細化預(yù)算批復(fù)；

提高年初預(yù)算的到位率，增強預(yù)算透明度。10一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的53一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2003我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

推進基本支出改革，細化基本支出科目；

改進項目預(yù)算管理模式，嘗試按滾動預(yù)算的方式編制部門項目預(yù)算；

進一步加強預(yù)算外資金“收支兩條線”管理；

積極穩(wěn)妥的推進政府收支科目改革試點；

改進部門預(yù)算編報的內(nèi)容和形式，推動預(yù)算信息的數(shù)據(jù)庫管理。11一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的54一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2004我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善中央部門定員定額標準體系，推行實物費用定額試點；

進一步規(guī)范項目支出預(yù)算管理，推進項目支出績效評價試點工作；

深化“收支兩條線”改革，縱深推進綜合預(yù)算管理改革；

調(diào)整部門機動經(jīng)費比例，增強部門預(yù)算的靈活性；

進一步延長預(yù)算的編制時間至10個月。12一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的55一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2005我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善基本支出定額管理工作，擴大實物費用定額試點范圍；

加強項目支出預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作；

研究制定部門預(yù)算績效考評管理辦法；

加強財政撥款結(jié)余資金的管理；

制定《政府收支分類改革方案》；

結(jié)合事業(yè)單位體制改革方案，研究確定不同的預(yù)算管理模式。13一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的56一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2006我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

規(guī)范財政資金管理，加強結(jié)余資金管理，規(guī)范績效考評管理，提高財政資金使用的有效性；

規(guī)范預(yù)算分配機制，提高預(yù)算分配的科學(xué)性和準確性；

積極推進國庫集中收付制度和政府采購制度改革；

出臺行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法，防止國有資產(chǎn)流失；

推進“金財工程”建設(shè)，提高預(yù)算管理技術(shù)水平。14一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的57一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2007我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

全面實施政府收支分類改革，積極進行項目支出經(jīng)濟分類試點；

加強對資產(chǎn)的管理，促進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合；

進一步規(guī)范預(yù)算分配機制，推進預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化；

健全財政國庫管理和政府采購體系，切實提高財政資金的支出效率。15一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的58一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2008我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

加強資產(chǎn)管理，推進國有資產(chǎn)收入管理；

改進基本支出管理，加強項目支出管理，提高資金分配的科學(xué)性；

加強預(yù)算編制管理，嚴格預(yù)算調(diào)整；

加強預(yù)算資金管理，擴大績效考評試點，提高財政資金使用效率和效益；強化預(yù)算管理監(jiān)督，推進部門預(yù)算公開透明。16一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的59一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2009我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

完善中央部門預(yù)算管理工作規(guī)程，規(guī)范部門預(yù)算編報行為；

加強部門預(yù)算管理，提高部門預(yù)算管理的完整性和規(guī)范性；

推進基本支出定額管理改革加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，提高預(yù)算的科學(xué)化、精細化；

加強財政資金管理，提高財政資金使用效益；強化預(yù)算資金監(jiān)管，提高部門預(yù)算的透明度。17一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的60一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的歷程

2010—2014年我國部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容包括：

深化基本支出改革，完善基本支出定員定額標準體系；

加強項目庫建設(shè)，推進項目支出預(yù)算精細化管理；

完善預(yù)算支出績效考評體系，擴大績效考評試點范圍，提高公共服務(wù)質(zhì)量；

加強政府非稅收入管理，推進綜合預(yù)算編制工作；加強政府性基金管理。18一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（四）我國部門預(yù)算管理改革的61一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（五）我國部門預(yù)算管理改革的成效

1、逐步建立起了與國家宏觀政策及部門履行職能緊密結(jié)合的預(yù)算分配機制2、強化了預(yù)算約束，增強了預(yù)算的計劃性和嚴肅性3、預(yù)算編制的準確性大幅提高4、責(zé)任主體更為明確，預(yù)算真正成為部門自己的預(yù)算5、提高了預(yù)算的透明度，強化了全國人大對預(yù)算的監(jiān)督。19一、我國部門預(yù)算管理體系簡介（五）我國部門預(yù)算管理改革的62二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制職責(zé)分工

全國人民代表大會：審查中央預(yù)算草案及中央預(yù)算執(zhí)行情況報告；批準中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不恰當決議。

財政部：具體編制中央預(yù)算草案；具體組織中央預(yù)算的執(zhí)行；提出中央預(yù)算預(yù)備案動用方案；具體編制中央預(yù)算的調(diào)整方案；定期向國務(wù)院報告中央預(yù)算的執(zhí)行情況。20二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制63二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制職責(zé)分工

國務(wù)院：編制中央預(yù)算草案；向全國人民代表大會作出關(guān)于中央預(yù)算草案的報告；組織中央預(yù)算的執(zhí)行；決定中央預(yù)算預(yù)備費的動用；編制中央預(yù)算調(diào)整方案；改變或者撤銷中央各部門關(guān)于預(yù)算的不適當決定、命令；向全國人大、全國人大常務(wù)委員會報告中央預(yù)算的執(zhí)行情況。

中央部門：編制本部門預(yù)算草案；組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行；定期向財政部報告預(yù)算的執(zhí)行情況。21二、部門預(yù)算的編制和審核（一）部門預(yù)算編制64二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程

根據(jù)各方的職責(zé)分工，部門預(yù)算管理流程大致分為五個階段；

“準備”階段

“一上”階段

“一下”階段

“二上”階段

“二下”階段22二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制65二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程1、“準備”階段

4-5月，主要參與方為財政部和中央部門。

主要目的：通過開展項目清理工作、前置預(yù)算編制環(huán)節(jié)，延長各部門準備下一年的預(yù)算的時間。

主要內(nèi)容：對本年度已批復(fù)項目進行清理，提出滾動列入下一年度中央部門預(yù)算項目和打捆項目，下發(fā)中央部門。

23二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制66二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程1、“準備”階段

主要程序：按照逐層匯總的原則，由中央部門先對本部門已批復(fù)項目進行清理，再將清理結(jié)果報送財政部，由財政部審核確定后反饋中央部門，作為下一年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)。

對于中央部門而言，準備階段主要是做好上一年度預(yù)算批復(fù)項目的清理，預(yù)算基礎(chǔ)資料的收集、分析和論證等工作，為編制部門預(yù)算打好基礎(chǔ)。

24二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編67二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

6-7月，主要參與方為財政部和中央部門

此階段，財政部的工作是布置預(yù)算編制工作并具體指導(dǎo)中央部門的預(yù)算編制，中央部門的職責(zé)是具體編制本部門下一年度預(yù)算。

25二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制68二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

部門所屬預(yù)算單位財政部中央部門（1）（2）（4）（3）流程：（1）財政部布置預(yù)算編制工作（2）中央部門向所屬預(yù)算單位布置職責(zé)范圍內(nèi)的預(yù)算編制工作（3）所屬預(yù)算單位上報“一上”預(yù)算（4）中央部門向財政部報送本部門“一上”預(yù)算26二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算69二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程2、“一上”階段

主要目的：有中央部門提出下一年度預(yù)算建議數(shù)。中央部門的預(yù)算編制要從基層預(yù)算單位編起，基層預(yù)算單位按照總體要求，在項目清理的基礎(chǔ)上編制項目預(yù)算建議數(shù)，并按照單位實際狀況和上年度基本支出定額標準編制基本支出預(yù)算，形成本單位年度預(yù)算。層層審核匯總后，由一級預(yù)算單位審核匯編成部門預(yù)算建議數(shù)報送財政部。27二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編70二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程3、“一下”階段

8-10月份，主要參與方為國務(wù)院、財政部和中央部門。

此階段，國務(wù)院的主要職責(zé)是審批中央本級預(yù)算初步方案；財政部的職責(zé)是審核、匯總、平衡中央部門“一下”控制數(shù)并形成中央本級預(yù)算初步方案；中央部門的職責(zé)是配合財政部做好相關(guān)工作，并及時提供相關(guān)輔助材料。

28二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制71二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程

3、“一下”階段

主要目的：由財政部下達各部門的預(yù)算控制數(shù)。對各中央部門上報的預(yù)算建議數(shù)，由財政部各部門預(yù)算管理司進行初審，由預(yù)算司審核、平衡，按照規(guī)定的內(nèi)部工作程序反復(fù)協(xié)商、溝通，最后由預(yù)算司匯總形成中央本級預(yù)算初步方案報國務(wù)院，經(jīng)批準后向各中央部門下達預(yù)算控制限額。

29二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制72二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程4、“二上”階段

每年11至下年2月份，主要參與方為全國人大、國務(wù)院、財政部和中央部門。

此階段，全國人大的職責(zé)是審議中央預(yù)算草案；國務(wù)院的職責(zé)是編制中央預(yù)算草案；財政部的職責(zé)是審核各部門預(yù)算草案，匯總形成中央預(yù)算草案和部門預(yù)算；中央部門的職責(zé)是編制本部門預(yù)算草案。

30二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制73二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程4、“二上”階段

主要目的：形成下一年度的中央預(yù)算和各部門預(yù)算草案。中央部門根據(jù)預(yù)算控制限額，編制部門預(yù)算草案上報財政部；財政部對各中央部門上報的預(yù)算草案審核后，匯總形成按支出功能分類編制的中央本級財政預(yù)算草案和部門預(yù)算，報國務(wù)院審批后，再報人大預(yù)工委和財經(jīng)委審核，最后提交人代會審議。

31二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制74二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程5、“二下”階段

3-5月，主要參與方為財政部和中央部門。

此階段，財政部的主要職責(zé)是及時批復(fù)部門預(yù)算，中央部門的職責(zé)是及時將本部門預(yù)算層層批復(fù)到基層預(yù)算單位。

主要目的：以法律文件的形式下達下一年的預(yù)算。在人代會批準預(yù)算草案后一個月內(nèi)，財政部向中央各部門批復(fù)預(yù)算；中央部門在財政部批復(fù)本部門預(yù)算15日內(nèi)，下達預(yù)算。

32二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制75二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編制流程5、“二下”階段

部門所屬預(yù)算單位財政部中央部門（1）（2）（3）流程：（1）財政部批復(fù)部門預(yù)算（2）中央部門向所屬預(yù)算單位批復(fù)預(yù)算（3）中央部門向財政部抄送所屬單位預(yù)算批復(fù)情況33二、部門預(yù)算的編制和審核（二）部門預(yù)算編76二、部門預(yù)算的編制和審核（三）部門預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行過程中，國家政策的變化或重大自然災(zāi)害等不可預(yù)見因素都有可能引起預(yù)算調(diào)整的需要。

預(yù)算調(diào)整的申請由預(yù)算單位向上級預(yù)算部門提出，部門預(yù)算單位對所屬預(yù)算單位的預(yù)算調(diào)整申請進行審核后，將符合調(diào)整條件的申請報送財政部。財政部受理進行批復(fù)。

預(yù)算調(diào)整的申請一般包括調(diào)整的事項和原因、調(diào)整的必要性、調(diào)整的金額等。34二、部門預(yù)算