《義務教育法》全面修訂的重大意義及相關政策方向

《義務教育法》全面修訂的重大意義及相關政策方向2006年6月29日，倍受社會關注的《中華人民共和國義務教育法(修訂案)》經十屆全國人大常委會第22次會議通過，并于今年9月1日起施行。這是我國教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重大事件，它標志著我國義務教育進入了一個新的發(fā)展階段。一、新《義務教育法》通過的重大意義此次《義務教育法》的全面修訂，體現(xiàn)了全面落實科學發(fā)展觀，貫徹以人為本、促進人的全面發(fā)展的指導思想，體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政為民，切實調整政府職能，加強公共事業(yè)的戰(zhàn)略舉措。整個修訂過程歷經數(shù)年，經過了多次調研和反復論證，同時廣泛征求了社會各界的意見，體現(xiàn)了實事求是、與時俱進和民主決策的精神，標志著我國義務教育法制化的重大進展。新修訂的《義務教育法》，將只有18條、1800多字且不分章節(jié)的原義務教育法，拓展為8章63條、7000多字，不僅在內容上有很大擴充，而且把很多原來比較原則的規(guī)定進一步細化，使之更加具體，可操作性也大大增強?！读x務教育法》的頒布實施，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。1.新《義務教育法》將有力地推動素質教育的全面實施《義務教育法》進一步明確了義務教育的方針和目標，第一次在法律中明確了素質教育的要求，把“貫徹國家的教育方針，實施素質教育，提高教育質量，使適齡兒童、少年在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展，為培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人奠定基礎”作為義務教育的基本目標。在第五章“教育教學”中，明確了實施素質教育的具體要求，強調要符合教育規(guī)律和學生身心發(fā)展特點，面向全體學生，促進德智體美等方面的統(tǒng)一與協(xié)調發(fā)展，并特別強調了培養(yǎng)學生獨立思考能力、創(chuàng)新能力和實踐能力。新《義務教育法》將大大強化義務教育的公共保障機制《義務教育法》進一步明確了義務教育的管理體制和經費保障機制，在確認“縣級人民政府為主管理的體制”的基礎上，繼續(xù)強調國務院的領導，增加了省級人民政府的“統(tǒng)籌規(guī)劃”職責，并把義務教育全面納入公共財政的保障范圍，在原來“免收學費”的基礎上，首次明確規(guī)定義務教育不收雜費，強化了發(fā)展義務教育中的政府法律責任，體現(xiàn)了各級政府共同分擔責任的原則。如對農村義務教育經費要求由中央和地方政府分項目、按比例分擔。要求地方政府在分配各項教育投入時，必須優(yōu)先保證義務教育，把其經費全部納入財政預算。明確規(guī)定各級政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數(shù)平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長。特別是以法律條款的方式確定了對于政府部門違法、未履行保障職責的追究機制，從而推進了義務教育管理的法制化。新《義務教育法》將有利于義務教育公平公正均衡發(fā)展《義務教育法》明確規(guī)定促進義務教育均衡發(fā)展，要求各級政府合理配置教育資源，均衡安排義務教育經費，改善薄弱學校的辦學條件，縮小學校之間辦學條件的差距。提出在義務教育階段不分重點學校和非重點學校、不得分設重點班和非重點班。并特別強調了政府在保障農村、貧困和民族地區(qū)實施義務教育方面的責任。要求將義務教育均衡發(fā)展狀況列入教育督導的內容之中。還提出了發(fā)達地區(qū)支援欠發(fā)達地區(qū)、城鎮(zhèn)教師支援農村學校等政策措施，等等。這一法律還體現(xiàn)了對社會弱勢群體接受義務教育的特別關注和扶持。比如規(guī)定對流動人口子女要求地方政府為其提供平等接受義務教育的條件；對家庭經濟困難的適齡兒童、少年提供免費教科書和寄宿生活費補助；為殘疾兒童、少年接受義務教育提供必要條件等。這些政策措施將有助于實現(xiàn)更加公平公正的義務教育。新《義務教育法》為解決教育熱點難點問題提供了明確依據(jù)《義務教育法》增加了規(guī)范教育收費、教科書編寫與定價、校園安全保障等方面的規(guī)定。比如，法律明確規(guī)定了義務教育學?？墒杖〉馁M用僅限于教材費和作業(yè)本費，學校不得違反國家規(guī)定收取費用，不得以向學生推銷或者變相推銷商品、服務等方式謀取利益；任何組織和個人不得向學校非法收取或者攤派費用。違反國家規(guī)定收取費用的將承擔法律責任。二、我國義務教育發(fā)展的歷史成就和基本經驗1986年《義務教育法》頒布后20年來，在全黨全社會的共同努力下，我國義務教育實現(xiàn)了舉世矚目的歷史性跨越。2000年，我國如期實現(xiàn)了“基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲”的宏偉目標。2005年底，全國實現(xiàn)“兩基”的地區(qū)人口覆蓋率和全國初中階段毛入學率雙雙達到95%，全國小學學齡兒童入學率達到99.2%。一般來說，一個國家從基本普及小學到普及初中要用30年甚至更長時間，我國僅用了10年多。而且這一時期的普及，是在初中學齡人口比以往高峰期多出兩三千萬人、農村學生占60%至70%的背景下實現(xiàn)的。據(jù)聯(lián)合國教科文組織公布的2001年127個國家的全民教育發(fā)展指數(shù)，我國排第54位，處于中等偏上水平，在發(fā)展中國家中位居前列，這是一個非常了不起的成就。普及九年義務教育，是我國社會主義現(xiàn)代化建設和中華民族偉大復興的奠基工程。我國15歲以上人口受教育程度，已從1982年的5.3年提高到2005年的8.5年，初中以上文化勞動力規(guī)模居世界第一，人力資源在國際競爭中體現(xiàn)了明顯優(yōu)勢，我國在普及義務教育的歷史進程中，也積累了十分寶貴的經驗。1.黨和國家高度重視普及義務教育，確立“低重心”戰(zhàn)略和“分區(qū)規(guī)劃”的推進策略建立義務教育制度，是黨中央審時度勢的重大歷史性決策。在鄧小平同志的直接關心下，1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》建議，“有步驟地實行九年制義務教育”，次年全國人大就頒布了《義務教育法》。1993年，黨中央和國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》進一步明確提出，到20世紀末全國基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲，并提出“低重心”的教育發(fā)展戰(zhàn)略，即“在結構選擇上，以九年義務教育為基礎，大力加強基礎教育，積極發(fā)展職業(yè)技術教育、成人教育和高等教育，把提高勞動者素質，培養(yǎng)初、中級人才擺到突出的位置”?！霸诘貐^(qū)發(fā)展格局上，從各地經濟、文化發(fā)展不平衡的實際出發(fā)，因地制宜，分類指導?！?994年，國務院關于綱要的《實施意見》重申，“根據(jù)分區(qū)規(guī)劃，分類指導、分步實施的原則，全國不同地區(qū)的發(fā)展目標和速度可有差異?！本唧w而言，約占總人口40%左右的城市及經濟發(fā)展程度較高的農村，1997年前基本普及九年義務教育。約占總人口40%左右的中等發(fā)展程度的農村，2000年前基本普及九年義務教育。約占總人口15%左右的經濟發(fā)展程度較低的農村，其中占總人口5%左右的地區(qū)，小學教育基礎較好，到2000年基本普及九年義務教育；其余占總人口10%的地區(qū)重點普及五至六年小學教育。約占總人口5%左右的特別貧困地區(qū)，普及三至四年小學教育。實踐證明，這一原則完全符合我國區(qū)域經濟、社會和教育協(xié)調發(fā)展的實際，既解放思想，又實事求是，取得了顯著的實效。2.堅持把農村地區(qū)作為“重中之重”，重點幫扶貧困地區(qū)、民族地區(qū)和困難群體普及義務教育普及九年義務教育的難點在貧困地區(qū)、農村和貧困人群。針對義務教育發(fā)展中的不均衡和薄弱環(huán)節(jié)，國家采取了各種政策措施，取得了顯著成效?！熬盼濉焙汀笆濉逼陂g，為促進中西部地區(qū)普及義務教育，國家連續(xù)實施兩期“貧困地區(qū)義務教育工程”，有力地促進了貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務教育的普及。中央財政還投入100億元用于西部地區(qū)“農村寄宿制學校建設工程”，大力實施國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃。此外，還要求各地組織實施“東部地區(qū)學校對口支援西部貧困地區(qū)學校工程”、“大中城市學校對口支援本省(自治區(qū)、直轄市)貧困地區(qū)學校工程”和對西部地區(qū)“兩基”攻堅縣教育對口支援工作。還采取了重點鞏固農村初中義務教育，切實降低農村初中輟學率，加大對殘疾兒童少年接受義務教育的扶持，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，保障流動人口子女接受義務教育等措施，對3500萬以上貧困學生實施了免課本費、免雜費、補助貧困住宿生生活費的“兩免一補”政策。同時，社會各界紛紛開展義務教育扶貧救困活動，如團中央支持的“希望工程”和全國婦聯(lián)的“春蕾計劃”等，都取得了很好的效果。本屆政府進一步把農村教育擺到了“重中之重”的戰(zhàn)略地位。2003年，國務院作出了進一步加強農村教育工作的決定，召開了建國以來第一次全國農村教育工作會議，出臺了新增教育經費主要用于農村的重大決策，集中了更多的精力和財力，實施了一系列重大工程項目和政策，多年來影響農村義務教育的一些突出問題開始得到解決，農村教育面貌發(fā)生了深刻變化，進入了前所未有的快速發(fā)展時期。3.適時調整義務教育的宏觀管理體制和經費投入體制，不斷擴展免費范圍義務教育開始起步的20世紀80年代，在國家財力不足的情況下，我國采取了兩項重要的政策。一是根據(jù)1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》“基礎教育管理權屬于地方”的原則，建立了基礎教育地方負責，分級管理的體制。這一體制在當時對調動地方政府舉辦義務教育的積極性發(fā)揮了重要的作用。二是為了廣泛調動社會資源，采取了多渠道籌措教育經費的政策，在農村地區(qū)開辟了教育捐資集資和農村教育費附加等經費籌措渠道，包括原《義務教育法》第十條規(guī)定“免收學費”，但《實施細則》第十七條規(guī)定“可收取雜費”，以適應不同地區(qū)的發(fā)展需要。這在一定程度上緩解了農村義務教育經費短缺的狀況，支撐了農村義務教育的迅速發(fā)展。歷史將永遠銘記，在義務教育普及的過程中，各級地方政府所付出的艱辛努力和廣大人民群眾所提供的巨大支持。隨著我國經濟社會的發(fā)展變化，針對各地經濟社會發(fā)展不平衡，基層政府教育費負擔過重等問題，同時考慮到稅費改革后農村義務教育出現(xiàn)的新情況，2001年，國務院召開全國基礎教育工作會議，明確了農村義務教育“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，并逐漸加大了中央和省級政府對義務教育的財政轉移支付力度。這些措施促進了義務教育經費來源結構的積極變化。2004年農村義務教育預算內撥款占到了農村義務教育總投入比例的80.6%，改變了長期以來農村教育主要由農民負擔的狀況。這是我國教育發(fā)展史上一個具有標志性意義的重大變化。2005年12月24日，國務院發(fā)布了《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求為了促進農村義務教育的發(fā)展，要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施〃的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區(qū)，適當兼顧東部部分困難地區(qū)。2006年，西部地區(qū)農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；2007年全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費。免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4,東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。并要求提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平，2009年中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額。此外，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制。鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。從2006年至2010年5年間，中央與地方各級財政累計將新增農村義務教育經費約2182億元。“兩免一補”政策的實施和“管理以縣為主，財政分級負擔”機制的逐步確立，加強了農村義務教育經費保障機制，為逐步過渡到全面免除學雜費的義務教育奠定了堅實的基礎。在“窮國辦大教育”的背景下，20年來我國義務教育事業(yè)的跨越式發(fā)展無疑是個奇跡，這是政府、學校和全社會共同奮斗的結果。但是，我們也要清醒地看到，進入21世紀以后，國內經濟社會的發(fā)展和國際環(huán)境的變化對義務教育提出了新的、更高的要求。與20年前相比，義務教育的社會背景、物質基礎、體制環(huán)境和自身發(fā)展水平都發(fā)生了重大變化。一是社會對素質教育和人的全面發(fā)展的要求日益迫切；二是義務教育法制保障需要加強；三是義務教育面臨著眾多新的課題和挑戰(zhàn)，需要解決很多新的問題，如均衡發(fā)展、教育公平、教育質量、流動人口子女就學保障等等。這些迫切需要進一步完善義務教育的相關法律。此次《義務教育法》的全面修訂，是在全面總結我國普及義務教育的歷史經驗的基礎上，適應新時代的要求，用法律形式鞏固和發(fā)展已有的普及義務教育成果，把很多好的政策和成功經驗加以法制化的過程，是在科學發(fā)展觀指導下與時俱進的制度創(chuàng)新。三、貫徹《義務教育法》需重點關注的若干問題《義務教育法》的頒布實施，對義務教育的改革與發(fā)展提出了新的更高的要求。我們要真正落實《義務教育法》的各項規(guī)定，需要重點關注以下幾個問題。1.促進義務教育均衡發(fā)展，提高義務教育質量《義務教育法》規(guī)定，“均衡安排義務教育經費”、“縮小學校辦學條件差距”、“均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動”等。但從目前情況看，全國和省域內公共教育資源地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在許多差距，有些差距還較為突出。如：生均撥款水平，中西部地區(qū)過低，與東部地區(qū)的差距進一步拉大；省域內義務教育生均預算內公用經費的城鄉(xiāng)間、縣際間差距依然較大，部分省還在擴大。因此，促進義務教育均衡發(fā)展將是一項長期的、艱巨的和復雜的工作。當前的首要任務是在區(qū)域內部，特別是在縣(市、區(qū))域范圍內，率先促進義務教育均衡發(fā)展。區(qū)域內部如何加大經費保障力度、如何實現(xiàn)教育資源共享、如何促進校長教師交流、如何科學實施生源調配、如何扶持幫助弱勢群體、如何加強完善監(jiān)督評估，這一系列的問題還有待于深入的探索與實踐。切實落實政府責任，強化義務教育經費保障機制如何切實保障免除學雜費后的中央與地方財政補助資金落實到位。首先，要確保中央財政、省級財政下?lián)艿慕逃涃M?？顚Ｓ?，杜絕教育經費被挪用的行為；其次，實施免費義務教育的資金是專項資金，保證這筆專項資金在各級財政預算中單列，并從當年新增財力中安排，而不占用教育經費的正常增量；第三，要不斷加強省級政府實施免費義務教育的統(tǒng)籌力度。具體包括：統(tǒng)籌安排中央轉移支付的資金；統(tǒng)籌確定省級及省級以下各級政府的經費分擔責任；統(tǒng)籌制定轄區(qū)內實施免費義務教育的各項具體政策措施。我們要高度重視免除學雜費后可能出現(xiàn)的經費缺口。一是公用經費。盡管國家在免除學雜費的同時，還安排資金同步提高農村中小學公用經費的保障水平，實行邊“免”邊“補”，“補”大于“免”的做法，但要使這一政策真正落實到位，仍然需要付出相當大的努力。國家教育督導團日前發(fā)布的《國家教育督導報告2005》顯示，截至2004年底，全國還有163個縣的小學，142個縣的初中生人均預算內公用經費撥款為零，維持學校的運作基本是靠向學生收雜費。另據(jù)2004年統(tǒng)計，目前全國有一半以上縣小學生均公用經費(含預算內外)低于300元，在免除義務教育學雜費之后，農村義務教育學校的公用經費能否切實得到保障，將是一個非常嚴峻的考驗。二是教師工資。多年來，一些農村地區(qū)義務教育教師工資缺乏有效的保障，免除雜費后可能出現(xiàn)教師實際工資水平下降的問題，對此，各地還需要采取有力措施加以解決。三是農村學校率先實行免除雜費政策以后，進城務工農民的子女逐步返回原戶籍所在地就讀，原來輟學的學生也可能返回學校。部分學?？赡芤驅W生增加，出現(xiàn)擴建校舍、增加師資和教學儀器設備的壓力，學校的正常運轉能否得到保障，也需要引起足夠重視。深化教育教學改革，全面推進素質教育根據(jù)《義務教育法》關于全面實施素質教育的規(guī)定，我們要深入改革教學制度，優(yōu)化課程設置，降低課程難度，精簡教學內容，提高教師素質，改進教學方法，減輕課業(yè)負擔，確保中小學生德、智、體、美全面發(fā)展。但從目前義務教育發(fā)展的現(xiàn)實看，推進素質教育仍然存在很多困難和問題，面臨著諸多挑戰(zhàn)。如：一些學校仍然存在著重智育忽視德育、重課堂教學忽視社會實踐、重考試成績忽視學生綜合能力等不良傾向，加重了學生的課業(yè)負擔，壓抑了學生的創(chuàng)新精神和實踐能力，違背了教育發(fā)展的規(guī)律。實施素質教育必須抓住關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)重點突破。當前，如何加強德育工作，改善辦學條件，深化教育教學和人才培養(yǎng)模式、招生考試制度、教育評價制度等改革，都是貫徹實施《義務教育法》，全面推進素質教育過程中需要繼續(xù)予以關注的問題。特別是進一步提高義務教育階段教師的素質，尤其是農村地區(qū)教師遵照素質教育的要求實施教學的能力，勢必成為今后的工作重點之加強義務教育學校收費管理，治理教育亂收費義務教育學校出現(xiàn)亂收費的原因是多方面的，既有認識不到位、經濟利益驅動等原因，也有教育體制不健全、教育資源配置不合理、地區(qū)發(fā)展不平衡以及監(jiān)督檢查不嚴等原因。這些需要有針對性地、具體地加以解決?！读x務教育法》新規(guī)定的教科書的編寫、審定、出版、選用以及相關的基準價-零售價等一系列制度，有些牽涉到現(xiàn)行出版發(fā)行的體制制度，如何確保依法執(zhí)行，還有許多復雜的問題需要解決