中學(xué)教師績效評估失效的制度分析

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現(xiàn)在，大片面中學(xué)為了提高教導(dǎo)質(zhì)量于年底對全校的教師舉行一次績效評估已經(jīng)成為慣例。績效評估使教師有了不斷提高教學(xué)水平，鞏固自身才能和舉行教學(xué)創(chuàng)新的壓力和動力，是促進(jìn)學(xué)校進(jìn)展的一種途徑和手段。可以說，教師績效評估制度是學(xué)校管理制度中最重要的制度之一。它的好壞在很大程度上可以抉擇一個學(xué)校整體教學(xué)質(zhì)量和水平。然而，大量學(xué)校的教師績效評估制度在運作過程中得不到教師們的認(rèn)可，使其應(yīng)有的成果不能很好地發(fā)揮出來。針對這一問題，大量研究者圍圍著如何完善績效評估方法和指標(biāo)體系提出了好多有創(chuàng)辦性的觀法。但是，景況并沒有好轉(zhuǎn)的跡象。一年一度的年終績效評估經(jīng)過幾天的喧嚷之后仍舊歸于寧靜，學(xué)校的教導(dǎo)和學(xué)習(xí)質(zhì)量還是原地踏步。問題出在哪里？筆者認(rèn)為主要是制度因素制約。由于“制度包含了一整套人類社會運行的規(guī)矩，局部的進(jìn)化不成能在絲毫不動搖整體性質(zhì)的條件下開展，只有整體性的調(diào)整或改善方能得志某一方面要求改善的目的，整體與局部的互動是制度變遷或進(jìn)化的必備條件。因此，任何方面的制度改善都必然要考慮制度的整體性特征方能奏效”。學(xué)校的績效評估制度是通過移植企業(yè)的績效評估而來的。但是，企業(yè)和學(xué)校是兩種完全不同的組織，它們的制度布局和所處制度環(huán)境是完全不同的。大片面企業(yè)產(chǎn)權(quán)明顯，背后是競爭性市場；而學(xué)校是公有產(chǎn)權(quán)，背后是非競爭性準(zhǔn)政治市場。不同制度移植后不成制止地展現(xiàn)不適性問題。本文試圖用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從教導(dǎo)管理體制、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制及教師的觀念等制度層次和布局分析這種不適性發(fā)生的理由，為透露中學(xué)教師績效評估失效的理由供給一個新的視角。

一、教導(dǎo)行政集權(quán)制制約績效評估的運用

我國中學(xué)教導(dǎo)管理體制雖歷經(jīng)幾次改革，仍舊沒有變更行政集權(quán)制。這種教導(dǎo)行政集權(quán)制制約教師績效評估的運用，主要表現(xiàn)在：

１．有限理性的教導(dǎo)行政管理部門越俎代皰確定中學(xué)的進(jìn)展目標(biāo)，但因無法抑制學(xué)識問題，目標(biāo)常與績效評估相脫節(jié)

績效評估理論認(rèn)為，績效評估指標(biāo)體系設(shè)計務(wù)必符合組織的進(jìn)展目標(biāo)，才能改善員工的績效，鞏固其工作技能，促進(jìn)組織的進(jìn)展。這就要求組織根據(jù)自己不同進(jìn)展階段不同時期的目標(biāo)及概括的客觀現(xiàn)實有針對性地設(shè)計績效評估指標(biāo)體系?，F(xiàn)實是，我國大片面中學(xué)做不到這一點。一是沒有熟悉到這一點；二是沒有自己制定評估指標(biāo)體系的權(quán)力。我國的中學(xué)大都是公辦的即公有產(chǎn)權(quán)，由教導(dǎo)行政管理部門（以下簡稱教導(dǎo)局）代表國家行使全體者權(quán)力?，F(xiàn)實運行中，中學(xué)的財政、人事、運營受到行政權(quán)力干預(yù)分外多，程度深，沒有太大自主權(quán)。這就限制了學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)，學(xué)校沒有自己的目標(biāo)。一個沒有目標(biāo)的組織很難對其成員舉行績效考核。沒有組織目標(biāo)，層層分析到部門、到個人，制定出來的績效考核無異于空中樓閣，是起不了多大作用的。即使考核指標(biāo)制定出來了，這樣的指標(biāo)能否獲得組織成員的認(rèn)同也是一個疑問。組織成員不認(rèn)可的績效考核要貫徹執(zhí)行，其難度之大，其效果可想而知。因而，行政權(quán)對學(xué)校操縱過嚴(yán)、過多，學(xué)校就會產(chǎn)生惰性，不會花時間、精力去研究自己的進(jìn)展目標(biāo)。但學(xué)校要進(jìn)展，怎么辦？

按現(xiàn)行的教導(dǎo)管理體制，中學(xué)主要是由縣一級教導(dǎo)局管理。所以，現(xiàn)實中總是教導(dǎo)局越俎代庖，親自為學(xué)校制定進(jìn)展目標(biāo)。我們知道，一般地，每個教導(dǎo)局下轄的中學(xué)有十幾個甚至二十多個。而且，由于歷史、政府支持力度等方面理由，各中學(xué)實際處境各有不同。假設(shè)教導(dǎo)局針對每個中學(xué)概括處境制定一個績效評估體系，就面臨學(xué)識問題，光靠教導(dǎo)局的二三十人，是不成能完成的。囿于工作人員數(shù)量缺乏、學(xué)識缺乏等因素及出于本金考慮，教導(dǎo)局不成能針對每個中學(xué)一一地制定切合其自身的進(jìn)展目標(biāo)。因而只好保持“理性的無知”舉行一刀切。按照平均進(jìn)展水平制定一個拆衷的目標(biāo)或同一類型學(xué)校適用同一目標(biāo)，再按這一目標(biāo)制定同樣的績效評估指標(biāo)體系。全體或同一類型中學(xué)的教師都適用這一指標(biāo)體系。這樣的指標(biāo)對重點中學(xué)的老師來說，標(biāo)準(zhǔn)要求太低，對差些的中學(xué)教師那么標(biāo)準(zhǔn)太高，對大片面中學(xué)教師也會或多或少有不相符之處。這種缺乏學(xué)校進(jìn)展目標(biāo)指導(dǎo)的績效評估指標(biāo)體系，毋庸置疑，校長及教師們是不認(rèn)可的。但是，行政權(quán)力下來了，總要執(zhí)行的，所以大片面學(xué)校就是讓老師填填表，交差了事。

２．現(xiàn)有的中學(xué)教導(dǎo)行政體制，更加是教導(dǎo)財政制度、人事制度，缺乏與績效評估相適合的鼓舞機(jī)制

在我國，教導(dǎo)局掌管著中學(xué)教導(dǎo)費用的調(diào)配權(quán)，中學(xué)的運營費用是教導(dǎo)局直接調(diào)配；中學(xué)沒有財政自主權(quán)，學(xué)校收取的學(xué)費統(tǒng)一上交教導(dǎo)行政部門，而開支那么由財政撥款，實行收支兩條線。這種財政制度安置下，學(xué)?？梢垣@取的資金量的多少取決于兩方面：一是法律、法規(guī)規(guī)定的教導(dǎo)財政調(diào)配規(guī)矩；二是教導(dǎo)局領(lǐng)導(dǎo)者意志。假設(shè)教導(dǎo)財政調(diào)配規(guī)矩是按照學(xué)校效益大小來調(diào)配，效益越好，獲得的資金越多，那么會對校長形成確定鼓舞，使之為提高學(xué)校的效益進(jìn)而重視教師績效評估。然而，現(xiàn)實是，（１）中學(xué)教導(dǎo)財政管理、調(diào)配的“人治”色調(diào)相當(dāng)濃重，很大程度上取決于教導(dǎo)局領(lǐng)導(dǎo)者的意志；（２）出于公允及促進(jìn)效益差的學(xué)校的進(jìn)展之考慮，在現(xiàn)有教導(dǎo)財政費用總量不變的處境下，資金調(diào)配并不是按效益的好壞來調(diào)配。這種現(xiàn)實處境下，學(xué)校要想獲得更多的資金，關(guān)鍵是看校長的“活動才能”，而非學(xué)校的效益。學(xué)校效益的提高絕非一朝一日所能奏效，需要的是長期持續(xù)的努力，從事各種繁雜的工作，付出好多精力；相反，通過人際關(guān)系的活動，搞好與教導(dǎo)局領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，有可能連忙獲得額外的資金。兩者相對比，通過人際關(guān)系活動，校長所付出的本金更小。因此，為了獲得更多資金，校長更傾向于把精力投入人際關(guān)系活動，而在提高學(xué)校效益的工作上采取“偷懶行為”。自然，就不會通過加強(qiáng)、完善教師績效評估從而提高學(xué)校效益的途徑來爭取資金。沒有校長對教師績效評估的重視，失效就在情理之中了。

就算校長極為提防教師的績效上下，在運用績效評估結(jié)果上也遇到了問題。績效評估理論及實踐說明，績效結(jié)果與薪酬掛鉤是績效評估有效發(fā)揮作用的條件。在這個經(jīng)濟(jì)掛帥的年頭，物質(zhì)鼓舞不成缺少。但是，因受制于現(xiàn)有教導(dǎo)財政制度，學(xué)校無權(quán)抉擇教師的薪酬，無法供給有效的物質(zhì)鼓舞機(jī)制。中學(xué)教師的工資是由縣一級政府財政直接發(fā)放的，學(xué)校不掌管教師薪酬資金，也沒有額外的資金作為獎金，既使有，也只是微小的一片面，根本起不到鼓舞作用。教師的薪酬上下主要取決于縣一級財政收入及財政、人事部門的有關(guān)規(guī)定，更多地取決于教師的職稱上下。學(xué)校想以績效與薪酬掛鉤的方法來鼓舞教師提高自己的績效是行不通的。教師對此也不是太在意?？冃гu估失效也就在所難免。

同時，績效評估要真正有效，其結(jié)果應(yīng)與人事制度結(jié)合在一起運用。績效評估結(jié)果是相關(guān)人事制度如聘用、職務(wù)或職級升降、辭退的依據(jù)。假設(shè)績效評估結(jié)果不能切實地成為教師進(jìn)一步培養(yǎng)、進(jìn)展或淘汰的途徑，那么，績效評估的鼓舞、競爭和行為引導(dǎo)的作用會變得徒有其名，教師也會失去對它的相信。但是，現(xiàn)行有關(guān)中學(xué)教師的人事制度與績效評估結(jié)果沒有有效的貫穿。這種處境下，學(xué)校要將績效評估結(jié)果與用人掛鉤將碰上本金很高的問題。這里，所說的本金是指學(xué)校聘用、管理、辭退教師時需要付出的時間精力、費用及處理人際關(guān)系摩擦等一切與此相關(guān)的不利。以辭退為例。目前，盡管對辭退教師有所規(guī)定，但是由于這些規(guī)定及其操作缺乏公開、公允性，加之沒有相應(yīng)的明確的申訴程序，學(xué)校要辭退一名教師可能面臨著長時間的、反復(fù)的申訴以及因此牽涉出來的一大串有關(guān)人際關(guān)系的問題。要解決這些問題，對一個校長來說，都是令人頭疼的，本金是分外大的。與此相反，對不合格的教師