國企民營化上課講義

國企民營化2012年08月01日10:23來源：《資本市場》2012年第7期作者：字號(hào)打印糾錯(cuò)分享推薦瀏覽量102絕大部分國企都應(yīng)該走民營化的道路， 國企民營化改革會(huì)有很大阻力，除了要進(jìn)行意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新之外，還必須有勇氣打破既得利益格局。目前，尋求改革共識(shí)，并不就是意味著需要得到既得利益集團(tuán)的認(rèn)同，不一定非要妥協(xié)，要看社會(huì)大多數(shù)人對改革的支持與否。當(dāng)然，對于國企民營化的受損者，也應(yīng)該讓他們有合理可行的退岀機(jī)制。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式從世界范圍來看，中國經(jīng)濟(jì)能夠在過去 30多年里保持快速發(fā)展，是一個(gè)謎。一些人把它歸結(jié)于“中國模式”。事實(shí)上，中國過去30多年的發(fā)展，有很多追趕型國家共同的東西，可以歸結(jié)于追趕型國家的發(fā)展模式。特別是東亞國家，它們的共同點(diǎn)比較明顯，一度被歸結(jié)為東亞模式。如果硬要說有中國模式的話，那它在很多方面其實(shí)并沒有超岀東亞模式， 如通過權(quán)威政治保持較長時(shí)間的社會(huì)穩(wěn)定， 政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)干預(yù)和要素引導(dǎo)能力，充分實(shí)行儲(chǔ)蓄動(dòng)員和資本積累，有效利用先發(fā)國家的技術(shù)、資本、管理、經(jīng)驗(yàn)和市場需求，同時(shí)還有吃苦耐勞的人民。當(dāng)然我國有某些獨(dú)特的東西，主要是我國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門。此外，我國多層級的地方政府體系在市場機(jī)制引入之后所產(chǎn)生的政府間競爭，也比較獨(dú)特，但主要還在于市場機(jī)制發(fā)揮了巨大威力而不是政府職能發(fā)揮了巨大威力。所以，除了國有部門這一點(diǎn)，我國過去的發(fā)展并沒有太多獨(dú)特的模式，并不存在難解之謎。其實(shí)早在20世紀(jì)60年代，格申克龍和羅森斯坦?羅丹等經(jīng)濟(jì)學(xué)家就總結(jié)了后發(fā)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的模式，即通過強(qiáng)有力的政府來直接干預(yù)推動(dòng)城市化和工業(yè)化，克服市場失靈，推動(dòng)生產(chǎn)要素的積累。即使是我國的國有部門，事實(shí)上在過去30多年里也經(jīng)歷了快速的萎縮，占我國工業(yè)產(chǎn)值的比例由80%下降到30%以下。我國經(jīng)濟(jì)快速增長的過程也就是國有部門快速萎縮的過程。當(dāng)然，在工業(yè)化的初期，建立一些國有企業(yè)可以發(fā)揮較大的作用，國家可以利用國有企業(yè)來動(dòng)員巨大的資源，在國家發(fā)展的某些階段快速建立一個(gè)工業(yè)體系和某些重要工業(yè)部門，這一現(xiàn)象在一些資本主義國家也存在。再來看一看東亞的追趕型經(jīng)濟(jì)體，就可以發(fā)現(xiàn)它們到了一定發(fā)展階段之后只能有兩種選擇：要么固守過去的模式而陷入中等收入陷阱，要么摒棄過去的模式而轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和效率提升， 進(jìn)而邁向高收入社會(huì)。我國應(yīng)該如何抉擇，我們已很清楚。要對國有部門進(jìn)行改造國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)與市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合，這是一個(gè)奇妙的、豪邁的設(shè)想。我們只能說，這不可能。國有企業(yè)在工業(yè)化的早期為什么還能發(fā)揮一些積極作用？因?yàn)樵谫u力追趕階段，增長并不太依賴技術(shù)效率和自主創(chuàng)新，而是依賴資源動(dòng)員和要素投入，日本有過所謂的“傾斜生產(chǎn)方式”，其實(shí)就是表達(dá)這種意思，國有企業(yè)在這個(gè)時(shí)期應(yīng)該是較好的資源動(dòng)員和要素投入平臺(tái)，可以更好地實(shí)現(xiàn)“傾斜”。但從經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)來看，必須要加大對技術(shù)效率和自主創(chuàng)新的依賴，也必須要加大對市場機(jī)制的依賴，這個(gè)時(shí)候，“傾斜”就會(huì)成為一個(gè)不好的東西。國有企業(yè)即使在過去 30多年里對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一些積極作用，也是以市場機(jī)制的不斷引入為基礎(chǔ)的，而在市場機(jī)制不斷引入的過程中，國有部門在經(jīng)歷不斷的重組并導(dǎo)致了大量的成本。早在上世紀(jì)80年代，科爾內(nèi)的軟預(yù)算約束理論就被廣泛引用，國有企業(yè)在市場中的軟預(yù)算約束問題，于是大家下決心停止國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼，同時(shí)幫助國有企業(yè)卸包袱和轉(zhuǎn)機(jī)制，并制定破產(chǎn)法，試圖通過這些改革來硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。經(jīng)過一段時(shí)間，許多人都?xì)g呼雀躍，認(rèn)為我們成功了。果然是這樣的嗎？其實(shí)根本不是，只不過過去的軟預(yù)算約束表現(xiàn)為國家對國企的經(jīng)營性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，而現(xiàn)在則變?yōu)閲覍^度投資國企的資本性支岀的支持和各種經(jīng)濟(jì)資源的傾斜性注入，同時(shí)陷入經(jīng)營困難的國企仍然需要國家動(dòng)用公共資源來救助。即使在產(chǎn)品市場，國有企業(yè)的競爭也是不完全的，而在要素市場則面臨更多扭曲，控制權(quán)市場在很大程度上是不開放的，我們能說國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合嗎？這些問題，在國家所有制的框架里無法找到根本性的解決辦法。更何況，國有企業(yè)有著天然的政商連接，這對于市場經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的核心要素一平等，是一種傷害。因此，要建立完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義法治社會(huì)，就必須對國有部門進(jìn)行根本性的改造。建立內(nèi)生平衡增長模式在過去的30多年里，我國經(jīng)濟(jì)基本保持了10%左右的增長率。這種增長是如何取得的？從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，主要是兩個(gè)方面的作用，一方面是通過生產(chǎn)要素投入的不斷增加，另一方面是提高生產(chǎn)要素的使用效率。這兩方面共同構(gòu)成了我國經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。生產(chǎn)要素投入好理解，主要是勞動(dòng)力、資本、土地等要素的投入。我國巨大的人口紅利和有效的資本積累都幫助了要素投入的持續(xù)增加。而生產(chǎn)要素使用效率提高，則包含配置效率提高和技術(shù)效率提高兩個(gè)方面。在過去30多年里，配置效率和技術(shù)效率的提高都非常明顯，例如，我們可以明顯發(fā)現(xiàn)重要的生產(chǎn)要素從低效率的部門轉(zhuǎn)入高效率的部門的趨勢，一般認(rèn)為農(nóng)業(yè)部門是低效率的部門，而工業(yè)部門是高效率的部門。在過去30多年，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門，所以生產(chǎn)要素的使用效率大為提高，而技術(shù)效率的提高也不難，因?yàn)槲覀兛梢源罅恐苯右M(jìn)和復(fù)制改進(jìn)發(fā)達(dá)國家已有的工藝技術(shù)和組織管理等。此外，原來國有部門占用了大量的經(jīng)濟(jì)資源和重要生產(chǎn)要素，但是國有部門卻在不斷萎縮，因此大量重要的要素從國有部門轉(zhuǎn)移到了民營部門，也提高了配置效率。因此我可以看到，國企改革的推進(jìn)，資源和要素從國有部門向民營部門轉(zhuǎn)移，是有利于經(jīng)濟(jì)增長的。但需要高度關(guān)注的是，在未來20年里，中國的經(jīng)濟(jì)增長沒有辦法像過去 30多年里那樣依賴要素投入的不斷增加，因?yàn)椴坏丝诩t利在消失，而且資本積累也已經(jīng)太高，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡，技術(shù)和管理的直接引進(jìn)和復(fù)制拷貝的空間也大為收縮，因此我們必須轉(zhuǎn)向一種新的增長模式，我們可以稱之為內(nèi)生平衡增長模式。在這樣的模式下，需要更多地依賴內(nèi)生的全要素生產(chǎn)率的提升。很顯然，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)生平衡增長，一個(gè)富有活力、效率日益提高的企業(yè)部門是關(guān)鍵，而這必須要以民營企業(yè)為主體。在這樣的背景下，對國有部門進(jìn)行新一輪的改造是無法回避的。新一輪國有部門的改造，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國有部門的顯著收縮，這主要應(yīng)該通過國有企業(yè)的民營化來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前民營企業(yè)仍然受到很多掣肘，與國企之間的競爭并不平等，特別是在很多領(lǐng)域，國企牢牢掌握著控制權(quán)，如何才能破解這一格局呢？正因?yàn)榇?，國企改革必須成為中國未?20年結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵議題。國有部門是一個(gè)低效部門，這是無法否認(rèn)的，所有嚴(yán)肅的獨(dú)立研究都能得岀這樣的結(jié)論。關(guān)于效率衡量，國際上最通用的指標(biāo)有兩個(gè)，一個(gè)是采用 roe（凈資產(chǎn)回報(bào)率）。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)據(jù)來算，國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報(bào)率明顯地低于民營企業(yè)，也低于外資企業(yè)。 2003年，國企和民企的這個(gè)指標(biāo)還差不多，民企為13%，國企為12%;2007年，國有企業(yè)凈資產(chǎn)回報(bào)率略微高于 15%，民營企業(yè)已經(jīng)是23%了，非常平穩(wěn)地保持了上升。 2009年，受金融危機(jī)的影響稍微有點(diǎn)下跌，但這兩條線差距越來越大。還有一個(gè)是采用TFP（全要素生產(chǎn)率）指標(biāo)來衡量效率。幾乎所有經(jīng)得起推敲、具有引用價(jià)值的研究都顯示，國有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民營企業(yè)，過去 30多年國有企業(yè)TFP年均增長大概為1.5%，而民營企業(yè)是4.5%。無論是ROE指標(biāo)還是TFP指標(biāo)，在過去10年里，國有企業(yè)發(fā)展壯大最快最明顯的時(shí)期，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于民營企業(yè)。國有部門占有了與其效率和規(guī)模不相稱的要素，而且往往以相對低廉的價(jià)格來占有。要轉(zhuǎn)向內(nèi)生平衡增長，就要讓更多的資源流入民營部門，就要削減國有企業(yè)的規(guī)模。盡管從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，國有部門在自然收縮，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中所占的比例不斷下降，在過去 10年里，主要是因?yàn)槊駹I企業(yè)的發(fā)展速度比國有企業(yè)快造成的，但是，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，下一步我們必須主動(dòng)削減國有部門的規(guī)模，這樣才能更快地減少資源配置的扭曲和市場競爭的不平等，才能更順利地轉(zhuǎn)向內(nèi)生平衡增長模式。大部分國企都應(yīng)民營化絕大部分國企都應(yīng)該走民營化的道路，中小型的國有企業(yè)可以選擇整體岀售的辦法。而那些大型、特大型的國企，可以實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國家持有一定的國有股，這將是未來國企改革的方向。純粹的國有企業(yè)，只能在極少數(shù)特殊領(lǐng)域存在，譬如說提供重要公共產(chǎn)品和普遍性服務(wù)的領(lǐng)域，以及真正關(guān)系國家安全的領(lǐng)域，而其他領(lǐng)域的國企都可以民營化。在民營化的過程中，盡管國有企業(yè)將逐漸成為歷史，但可以在較長時(shí)期內(nèi)保留一個(gè)現(xiàn)代化的、具有較強(qiáng)流動(dòng)性和合理回報(bào)率的國有資產(chǎn)組合，這個(gè)國有資產(chǎn)組合應(yīng)該用完善的國有資本經(jīng)營預(yù)算納入到國家預(yù)算體系當(dāng)中，并能惠及國民。一些人會(huì)質(zhì)疑，民營化之路在我國走得通嗎？回答是肯定的。事實(shí)上，在上世紀(jì) 90年代最后幾年和本世紀(jì)最初幾年里，一大批國企就實(shí)行了民營化改革。當(dāng)然，那時(shí)的民營化幾乎是一種應(yīng)付國有部門困境的應(yīng)急性政策，所以容易搞運(yùn)動(dòng)，容易走偏，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)流失的問題。但后來，關(guān)于民營化改制方面的政策逐步完善，操作上就越來越規(guī)范了。推行新一輪民營化，不但完全可以避免大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失，我們相信會(huì)收到較好的效果。而且在促進(jìn)企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營和改善企業(yè)的公司治理方面都有更加成熟的經(jīng)驗(yàn),我們相信會(huì)收到較好的效果。2006年，國務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)了一個(gè)產(chǎn)業(yè)清單，規(guī)定國有經(jīng)濟(jì)對軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)7個(gè)行業(yè)保持“絕對控制力”。此外，國有經(jīng)濟(jì)要對裝備制造、汽車、信息技術(shù)、建筑、鋼鐵、有色金屬和化工產(chǎn)業(yè)這些基礎(chǔ)或支柱產(chǎn)業(yè)保持“較強(qiáng)控制力”。這個(gè)產(chǎn)業(yè)清單太長，很多競爭性行業(yè)，都不需要國有企業(yè)來控制。根據(jù)最近的研究，國企幾乎存在于所有的競爭行業(yè)中，甚至在批發(fā)貿(mào)易、零售和餐飲業(yè)。我們認(rèn)為鋼鐵、化工、汽車、裝備制造這些產(chǎn)業(yè)，國企完全可以退出。無論是央企，還是地方國資，都應(yīng)該進(jìn)行清理，比如在 2011年，上海家化國資退出就是國資成功退出的典范。廣泛的產(chǎn)業(yè)干預(yù)、龐大的國有部門、強(qiáng)行的要素控制，構(gòu)成了所謂的國家資本主義的三大基石。在我國，這三個(gè)東西都顯而易見。就我國的產(chǎn)業(yè)政策而言，