《社會調查研究方法》課程論文

淺析我國當前農村土地流轉中存在的問題和對策公共管理李依鍵內容摘要:農村土地流轉是農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求,也是化解"三農"難題的有效途徑。然而在實踐中,農村土地流轉還存在諸多問題,如政府角色定位問題、農民的利益保障問題及社會化服務體系不健全問題等,本文對現(xiàn)階段農村土地流轉改革中存在的問題進行總結并深入分析其原因,在此基礎上為進一步完善土地流轉機制提供政策建議。

關鍵詞:農村土地改革土地流轉

農村土地規(guī)模經(jīng)營是農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。積極推進農村土地流轉改革,對落實農村土地政策、實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展,拓寬農民增收渠道、增加農民收入均能起到積極作用,對促進農村經(jīng)濟社會發(fā)展具有客觀必要性和重要的現(xiàn)實意義。但是,由于土地流轉是農村經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的新事物,近幾年各地在土地流轉實踐過程中出現(xiàn)了很多亟待解決的問題,這些問題嚴重阻礙了土地流轉的順利進行,因此,正確分析當前農村土地流轉過程中存在的問題,處理好其中各種主體的利益關系,研究制定有效的政策措施,意義重大。

當前農村土地流轉存在的突出問題

(一)土地流轉行為不規(guī)范

目前很多地方土地流轉大多是農戶間自發(fā)進行的,部分農民法律意識淡薄,采取口頭協(xié)議進行土地流轉的仍然占很大比例,如在河南省濟源市被調查的117個農戶中,沒有簽訂土地流轉書面協(xié)議的占78.4%,其中,既無書面協(xié)議又無口頭約定的占10.8%;而經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協(xié)議,但也存在手續(xù)不規(guī)范條款不完備等問題,“對雙方的權利義務及違約責任沒有明確的規(guī)定,一旦出現(xiàn)糾紛無法追究責任且大多數(shù)流轉地沒有登記并進行公證,也缺少土地承包經(jīng)營權流轉價格評估機構,而且對于農村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準,導致農地轉讓的隨意性和無序性”(劉啟營,2009)。

(二)土地流轉中農民利益缺乏保障

一是強制流轉現(xiàn)象違背了農民意愿。個別地區(qū)沒有認識到土地流轉的主體是農民,在工作中還存在“錯位、越位”的現(xiàn)象,在土地流轉問題上,采取“一刀切”的簡單化操作方式,出現(xiàn)強制性流轉現(xiàn)象,嚴重損害了農民的利益。二是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前,缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估的市場。在筆者調研的市縣中,無論是政府推動進行的還是自發(fā)進行的土地流轉,對承租方農業(yè)經(jīng)營能力的資格沒有進行嚴格審查,更沒有讓承租方交納經(jīng)營風險保證金,在土地流轉后,流轉業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤,無法履約,常常給參與流轉的農戶造成巨大的經(jīng)濟損失。造成損失后,又沒有有效的補償辦法,風險由農民和政府承擔。三是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上,農民土地流轉收益一般是一定不變,流轉期間不再調整租金,流轉收益沒有隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應增長。此外,某些地區(qū)還存在著土地“二次流轉”現(xiàn)象,致使農地資源長期閑置和原出租方利益受損。

(三)土地流轉市場機制及社會化服務體系不完善

當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立起來,更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場,缺乏市場化的運作機制,嚴重制約農村土地流轉的有序進行。一方面,大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場,流轉中介組織較少,流轉信息傳播渠道不暢,土地供需失衡,影響了生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置,并限制了土地流轉區(qū)域范圍。另一方面,目前很多地方在土地流轉方面還沒有完善的資產(chǎn)評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地保險機構等,土地承包經(jīng)營權流轉就不能健康有序的進行,從而嚴重制約了土地交易市場的發(fā)育,需求的規(guī)范化與土地交易的零散性之間的矛盾突出,土地很難以較為合理的價格在市場中流轉。

(四)土地流轉管理不健全

目前對土地流轉的管理,從上到下的農業(yè)行政部門沒有具體的實施細則,在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定,有些地方土地流轉主管部門雖然制定有規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉合同文書格式,但缺乏完整的政策體系,缺乏現(xiàn)代化的工作手段,在個別地方土地流轉仍然處于自發(fā)無序的狀態(tài),糾紛隱患較多。一些地方還沒有統(tǒng)一規(guī)范的土地承包和流轉管理機構,鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)機構管理體制不順,職責不明,流轉行為無人監(jiān)管,流轉糾紛無人受理,農民的合法權益受到損害。管理的無序或缺位導致有些地區(qū)在土地流轉過程中,存在著隨意改變土地的農業(yè)用途的現(xiàn)象,這對國家的糧食安全也造成隱患。

影響農村土地流轉的原因分析

(一)政府角色定位不明晰

政府的指導是幫助集體土地健康、有序流轉的保障。在一些地方,部分基層政府和部門角色定位不準,認識錯位,普遍把經(jīng)營權流轉當成流轉主體的經(jīng)濟行為,沒有認識到其在農業(yè)現(xiàn)代化進程中的重大意義,對有利的流轉模式不加以鼓勵和推廣,不利的模式不加以批判和限制,采取放任自流的態(tài)度。同時沒有科學制定流轉后農民出路的規(guī)劃,對可能出現(xiàn)的問題沒有做好應急處理預案,提供服務,化解矛盾。集體土地流轉是一種市場行為,如果基層行政組織,違背農民的意愿而強行流轉,這將為社會埋下許多隱患,甚至危及整個社會的穩(wěn)定。所以政府應在尊重農民意愿的基礎上積極引導,搞好規(guī)劃、提高服務,在集體土地流轉中做好服務員、裁判員的角色(葉桂英,2009)。

(二)農民流轉意愿不強烈

分析當前的土地流轉現(xiàn)狀,存在農民流轉意愿不強烈的現(xiàn)象。究其原因如下:首先,農村社會保障體系不健全,失地農民缺乏生存保障。對于絕大多數(shù)農民來講,土地是農民最基本的生活資料,是安身立命之本,農民主要還依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待,對于流轉土地存在后顧之憂?！坝行┺r民即使轉移到了二、三產(chǎn)業(yè),由于失業(yè)的風險和收入的不確定性,他們仍把土地作為最后的退路,寧肯粗放經(jīng)營,甚至不惜拋荒棄耕,也不愿意轉移出讓,農村土地市場的發(fā)育因而嚴重受阻”(郭江平,2004)。其次,農民轉移就業(yè)空間小,“土地流轉的速度應該與工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位增加的速度與城市基礎設施容納的程度相適應”(夏先鵬,2009)。所以,農村土地流轉還取決于城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力能為減少農民和釋放農村空間剩余勞動力開拓多大空間,只有有效的釋放農村剩余勞動力,引導他們合理有序進入城鎮(zhèn),才能改善農村人地資源矛盾。第三,部分土地轉出收益吸引力不大,對一些轉出土地的農戶來說,所得到的收益與自己耕種的收益基本相當,差別不大,尤其是一系列惠農政策的出臺和新農村建設的實施提高了農民對土地價值的預期,流轉意愿不強烈。

(三)土地流轉后資金與技術支持不足

土地流轉后,要實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營,必須進行資金投入。經(jīng)營者開發(fā)資金匱乏,是制約土地流轉的重要原因。大面積承包土地,從事高效農業(yè)開發(fā)需要較大的資金投入,且見效慢,而經(jīng)營者一般沒有貸款擔保單位,又不能將土地經(jīng)營權作為貸款抵押,因此很難從金融機構貸款,加之一些地方交通等基礎設施和自然基礎條件較差,更難籌集資金或引進資金,致使部分經(jīng)營者在土地開發(fā)上存在嚴重的資金困難,規(guī)模難以擴大,效益難以提高。從科技層面講,土地流轉的意義在于土地流轉以后,發(fā)展高效農業(yè),精耕細作,達到高產(chǎn)高效。如果沒有科技的投入,只搞粗放的規(guī)?；?就失去了規(guī)模經(jīng)營的意義。而一些承包大戶由于缺乏相關技術,對于未來能否通過規(guī)?；?jīng)營提高收益也很茫然。所有這些不僅阻礙了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展,也使一部分有承包能力和意向的經(jīng)營主體不斷觀望、徘徊,或者承包土地后另做他用,失去了土地流轉的本來意義。

(四)土地分戶經(jīng)營與土地流轉之間存在矛盾

土地流轉的目的是優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化效益,而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策,不僅土地分戶經(jīng)營,而且農戶在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物,這就進一步加重了土地的分散程度,形成了分散、細碎、小規(guī)模的土地經(jīng)營方式,難以實現(xiàn)土地成片集中流轉。而且業(yè)主在實施土地規(guī)模流轉時,往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥,而使土地規(guī)模化流轉難產(chǎn),制約了規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。同時,一些地方農田水利基礎設施較差,尤其是丘陵山區(qū),地塊小且不平整,水、電、路建設滯后,集中連片流轉難度大,不利于規(guī)模經(jīng)營和大型機械作業(yè),阻礙了土地的規(guī)?；?jīng)營。

推進農村土地流轉健康發(fā)展的對策思考

農村土地承包經(jīng)營權流轉是一項城鄉(xiāng)互動的巨大系統(tǒng)工程,既涉及到現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展與建設,又涉及到億萬農民的切身利益和長遠利益,也是一項政策性很強的工作,必須嚴格按照國家政策逐步實施,規(guī)范運行,保證土地流轉的健康發(fā)展。

(一)逐步建立因地制宜的土地流轉制度

土地承包經(jīng)營權流轉,要因地制宜,切實把握“適度”兩個字。首先,必須始終堅持依法自愿有償?shù)牧鬓D原則,不能盲目跟風推進,以行政手段推行農村土地流轉。對于政府和村級組織來說,只能是進行政策導向,創(chuàng)造發(fā)展環(huán)境,加強服務管理。其次,要把握規(guī)模的“適度”。適度規(guī)模經(jīng)營就是生產(chǎn)規(guī)模要與生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力相適應,不能一味追求流轉規(guī)模,生產(chǎn)能力卻達不到,反而導致粗放經(jīng)營,甚至拋荒,浪費了土地資源,違背了中央進一步完善農村土地管理制度的初衷。第三,要根據(jù)各地具體的自然條件、經(jīng)濟基礎和農業(yè)發(fā)展水平制定不同的土地流轉制度。經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱或非農產(chǎn)業(yè)不發(fā)達地區(qū),農民對土地的依賴性仍然很強,農民對土地流轉方式多樣化的要求也不高,而在非農產(chǎn)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟實力雄厚的地區(qū),農民對土地的依賴性日益減弱,充分利用土地使之增值的要求越來越高,農民對土地流轉方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據(jù)各地實際情況,切實制定有效的措施,積極引導村、社及農民群眾在自愿、有償?shù)那疤嵯麻_展農村土地承包經(jīng)營權的流轉工作,認真解決農村土地承包經(jīng)營權流轉工作中的新情況、新問題,以土地流轉為契機,大力培植發(fā)展農村專業(yè)大戶,推進農業(yè)綜合開發(fā)。

(二)積極培育規(guī)范化的土地流轉市場

推進土地流轉,就要積極培育土地流轉市場,建立嚴格而規(guī)范的配套制度和措施。一是健全農地流轉服務平臺,要建立和完善縣一級農地流轉服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農地流轉服務站、村級農地流轉服務組的三級中介服務網(wǎng)絡,建立農地流轉信息庫,開展信息咨詢、評估、協(xié)辦手續(xù)等服務。二是建立農地流轉信息網(wǎng)絡,使廣大農戶和有意投資農業(yè)的經(jīng)營者能及時、準確獲取可靠信息溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系,切實解決農地流轉信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。“因地制宜地建立多元化的流轉價格體系,通過土地流轉價格來調節(jié)土地的利用結構。同時,根據(jù)市場供求、宏觀經(jīng)濟運行狀況和土地受讓方的投資變化,在研究受讓方承受能力的情況下,適時進行流轉價格的調整,以便更好地反映土地的動態(tài)價值變化”(王春超,李兆能,2008),從而建立健全農民流轉收益增長機制,保障農民收益能隨經(jīng)濟的不斷發(fā)展得到相應增長。

(三)深入強化土地流轉的規(guī)范化管理

各級基層黨委、政府要加強土地流轉管理,特別要處理好土地流轉促進農業(yè)綜合開發(fā)與保護基本農田的關系,處理好土地開發(fā)與保護群眾權益的關系。把各種流轉方式納入規(guī)范化管理,確保交易雙方權利和義務明晰。要切實做好農地確權、登記、頒證工作,明確農戶在農地轉讓中的主體地位,禁止村級組織代替農戶或超越農戶對外簽訂流轉合同,依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。同時,要制定規(guī)范的土地流轉程序,提供格式規(guī)范的土地流轉合同文本,實行流轉合同登記備案制度,確保土地流轉規(guī)范有序,這不僅增強了農民群眾進行農地流轉的安全感,保障了流轉農戶的利益,而且也可以使政府掌握農地流轉的實際情況,制訂正確的政策措施。另外,還要加強宣傳和監(jiān)督,杜絕土地流轉過程中隨意改變土地農業(yè)用途的現(xiàn)象。

(四)加快發(fā)展多種形式的土地流轉規(guī)模經(jīng)營主體

要有效地加快土地流轉,關鍵是要多元化和多形式地創(chuàng)新能促進農村生產(chǎn)力解放和提高的規(guī)模經(jīng)營主體。首先,設立土地流轉專項扶持資金和現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營主體培育專項資金。獎勵、補貼、扶持土地流轉和農業(yè)規(guī)模經(jīng)營,大力培育以家庭農場和新型農民專業(yè)合作社為主的規(guī)模經(jīng)營主體,努力形成“規(guī)?；彝ソ?jīng)營+農民專業(yè)合作社”的新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。其次,加快構建服務“三農”的金融平臺,積極探索信貸支農的重點,適度降低支農信貸利率。加快農業(yè)信用擔保體系建設,鼓勵行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、合作社組建農業(yè)信用擔保公司,并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。第三,加大技術支持,幫助規(guī)模經(jīng)營主體真正實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營,提高經(jīng)營效益,發(fā)展現(xiàn)代農業(yè),達到高產(chǎn)高效。

(五)建立健全土地流轉的配套保障機制

土地流轉的