關于城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化問題

城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化問題，現(xiàn)在越來越多地得到人們的關注。當然也不可避免地存在著許多爭論。如果僅僅是作為理論探討，并不可怕，因為只是停留在筆墨官司上，對于人們的生活沒有太大的實際意義?？墒钱斶@種爭論演變到政府決策的層面上，后果將會影響到千家萬戶的生活，畢竟我們僅有的這些國民資源經(jīng)不起錯誤決策的折騰，而這些都是廣大人民群眾和企業(yè)家嘔心瀝血所創(chuàng)造出來的公共資源和社會財富。理論家更多地關注城市發(fā)展的模式和道路選擇，特別是近些年來風行的拿來主義，照抄照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗和理論，往往忽視了中國的國情和發(fā)展軌跡的不同。決策者則受到利益的約束，無論是部門還是地方政府，由于利益的誘導，所形成的決策一定會出現(xiàn)偏差。簡單地說，城里人考慮的城市化問題，肯定是偏向城里人的。爭論大多集中在兩個方面。一是對于城鎮(zhèn)化的理解往往偏重于城市的規(guī)模和城市的建設。二是對于城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程要求較高，往往以西方發(fā)達國家城市發(fā)展的現(xiàn)狀作為我們學習和參考的借鑒。前者忽視了在中國的特殊體制環(huán)境下城鎮(zhèn)化的目標主要是解決農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移問題。后者則是過于理想化地追求城市建設的目標，往往是在抬高城市建設成本的同時，拉大了城鄉(xiāng)差距，提高了農(nóng)民進城的門檻，結果與城鎮(zhèn)化提出的本義背道而馳。根據(jù)目前的這種狀況，有必要了解一下城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史，了解發(fā)達國家如何經(jīng)歷的痛苦的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。特別是要把城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景放在東西方文明差異大前提下來認識。更要認清我國目前城鎮(zhèn)化歷史的演變及所存在的特殊的體制環(huán)境問題。從中國和西方發(fā)達國家城市發(fā)展的進程來看，可以歸結為以下幾種不同的特點。西方市場經(jīng)濟國家的城市化進程是漸進的，城市由小到大，由亂到治是必然過程，很少跳躍式的發(fā)展；城市的發(fā)展，城市間的競爭是在公平的環(huán)境和制度框架下進行的，沒有行政干預和剝奪。中國的城鎮(zhèn)管理是按照等級化的行政管理體制運行的。等級高的城市自下而上的轉(zhuǎn)移公共資源，加劇了福利化的城市傾向，限制了有活力的城鎮(zhèn)的競爭和發(fā)展。特別是近些年來一些城市追求跳躍式的發(fā)展模式，以排斥中國最富余的勞動力要素向城市流動為代價，拉大了城鄉(xiāng)收入分配差距，加速了社會階層的分化。城市發(fā)展的漸進過程世界歷史上，早期城市的興起，是在古希臘羅馬時期，商業(yè)移民在地中海周圍建立了大批城邦國家，這批帶有典型商業(yè)資本色彩的城市被后來中央集權的古羅馬帝國徹底粉碎了。中世紀后期歐洲城市的興起，是對封建領主和莊園的挑戰(zhàn)，孕育了近代城市的雛形。城市的發(fā)展經(jīng)歷了土地兼并，大批農(nóng)村人口失去土地而被迫流入城市，城市中出現(xiàn)了大量貧民窟、兩極分化以及勞資對立。馬克思、恩格斯正是從這些城市階級分化過程中，創(chuàng)造了剩余價值理論，并預示資本主義必將滅亡。隨著戰(zhàn)爭、市場擴張和資本的國際化，作為勝利者的歐洲城市，增加了就業(yè)，城市內(nèi)部的勞資關系得到了緩和，新的資本收益的一部分，轉(zhuǎn)化為城市的公共剩余，用于城市公共設施的投入，緩解了城市內(nèi)部的壓力，城市發(fā)展逐步進入良性循環(huán)。漫長的幾百年的城市發(fā)展史，形成了現(xiàn)代城市，人們似乎忘記了在西方發(fā)達國家的城市曾經(jīng)經(jīng)歷過的痛苦過程。盡管如此，作為西方國家城市文明的典范，美國的城市，在二十世紀初，嬰兒死亡率仍高達50%。二十一世紀的今天，即使在經(jīng)濟最發(fā)達的美國的大城市仍有貧民區(qū)的存在。二十世紀七十年代，拉美國家城市化的發(fā)展也沒有擺脫漸進的軌跡。這些國家城市的發(fā)展，沒有經(jīng)歷過中世紀后期和封建制抗衡的城市興起的過程。由于經(jīng)濟的騰飛和城市發(fā)展的同步，人口向城市的自由遷徙受到法律的保護，特大城市的擴張，成為拉美國家城市化發(fā)展的典型特征。但是，城市人口的兩極分化，大量城市失業(yè)人口和貧民窟的存在，以及由此伴生出的社會治安、環(huán)境污染和衛(wèi)生問題等，依然困擾著中央政府和城市的管理者。中國的城市過去也是遵循著漸進發(fā)展的軌道。二三十年代上海閘北的棚戶區(qū)，我們從照片看到的老北京，都經(jīng)歷過一個痛苦漫長的過程。解放后，雖然我們實行計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地限制人口向城市的流動，遏制了貧民窟現(xiàn)象的發(fā)生，但城市居民整體的貧困和生活水平的低下，依然表明了這一時期國民經(jīng)濟發(fā)展水平和城市發(fā)展的同步。即使我們現(xiàn)在看到中國沿海地區(qū)一些新興的小城鎮(zhèn)，在改革開放初期，也都相當程度地存在著城鎮(zhèn)衛(wèi)生的臟亂差、環(huán)境污染和社會治安問題。這些小城鎮(zhèn)基礎設施建設水平低，正是由于適應了經(jīng)濟發(fā)展初級階段的要求，帶動了各類生產(chǎn)要素的積聚和城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速崛起。城市發(fā)展過程中的活力和競爭城市是各類要素和社會群體在某一特定空間內(nèi)的組合。城市形成的模式取決于區(qū)位條件，也取決于人口聚集的目標。古希臘、羅馬的城市，是商業(yè)人口的聚集，市場交易條件和交通條件，決定了城市的開放特征。雖然有少量的城市用于軍事目的，但并不具有普遍意義。城市之間是平等競爭的關系。雅典作為城邦的領袖，也是憑借著商業(yè)的地位、悠久的歷史、城市的規(guī)模和精英的數(shù)量取得的優(yōu)勢，由各個城市推舉選出。早期的羅馬在具備了以上條件之后，還增加了軍事勢力，因為早期城市的發(fā)展，在競爭中還要通過戰(zhàn)爭獲得絕對的優(yōu)勢地位。直到羅馬帝國的興起，打破了傳統(tǒng)的城市間競爭關系，集權體制下的城市發(fā)展，變成了帝國政府對于城市的掠奪，也注定了城市活力的逐步喪失。取而帶之的是羅馬一個城市的奢華和繁榮。經(jīng)歷了黑暗時代、文藝復興和宗教改革之后的歐洲中世紀末期城市的興起，是獨立于封建制度之外的商業(yè)經(jīng)濟的產(chǎn)物。地中海貿(mào)易的恢復和逐步活躍，使得沿地中海北側(cè)的意大利出現(xiàn)了新一輪的城市繁榮。這個時期的城市不受封建制度所約束，行會勢力主宰了城市，任何一個農(nóng)奴進入城市，都可以享受到自由民的身份。由于基督教和伊斯蘭教的戰(zhàn)爭對峙狀態(tài)，限制了城市發(fā)育的市場空間。為了維持城市內(nèi)居民的低水平生存，行會限制每一個居民商品生產(chǎn)的數(shù)量。直到新大陸的發(fā)現(xiàn)，消費市場的擴大，觸發(fā)了生產(chǎn)技術和新制度的革命，推動了城市化的加速。資本主義、商人階級和工業(yè)革命引發(fā)了社會制度的變化。本來就沒有依附于封建制度的新興城市成為資本主義革命的堡壘。商人、企業(yè)家作為城市社會的主宰者，按照古希臘、羅馬的方式建立了城市的自治體制。這里，城市內(nèi)部創(chuàng)造的公共積累和剩余必須服務于城市自身，中央政府不能運用行政權力任意剝奪城市所創(chuàng)造的財富。城市間的競爭是公平的，在制度環(huán)境相同的條件下，城市的發(fā)展和城市間的競爭主要取決于歷史因素和區(qū)位條件。例如在封建的集權時代，國王通過強權稅收，為自己的領地的城市建設帶來了特別的優(yōu)惠。或者一些城市依靠得天獨厚的港口條件獲得了發(fā)展的先機等。具備優(yōu)越的自然和歷史條件的城市，由于吸引了人力資源和資本的聚集，通過充足的公共剩余改善基礎設施和城市居民的生活條件，進一步吸引資本和要素的聚集，開始了城市發(fā)展進程的良性循環(huán)。中國城市的功能和特征很多理論工作者在研究中國的城市問題時，常常以西方的城市發(fā)展過程作為借鑒。從表象上看，東西方城市存在著許多共性，如人口、規(guī)模、形態(tài)以及要素的構成等。但兩類文明形態(tài)的根本差異對城市發(fā)展進程的影響是不同的，直接影響到城市的基本制度、競爭能力、資源的構成和要素的稟賦。在世界歷史上，中央集權制國家的城市功能都具有相同的特點。即使在西歐的歷史中，封建集權國家在鼎盛時期，作為國王領地的城市基本服務于國王。由于封建國家在地理上的分割，商人為主體的城市通過贖買的方式獲得了獨立于封建領主之外的自治權。隨著封建王朝的日益衰落，這些城市孕育了新興的資產(chǎn)階級，成為工業(yè)革命的載體，標志著新的時代的產(chǎn)生。中國是建立在農(nóng)耕社會基礎上的集權國家，城市發(fā)展的先決條件不是貿(mào)易，而是中央政權及其分支管理者的所在地，城市以軍事防御功能為主。中國自秦以后的文明史基本沒有發(fā)生過斷裂，雖然王朝無數(shù)次的更替，每一次新王朝都會把傳統(tǒng)的集權體制繼承下來，甚至從制度上加以強化，對于城市的管理也是如此。雖然有些城市的消亡是由于自然條件的變化，如黃河改道使古城開封衰落。有些城市的興起取決于商業(yè)條件的變化，如揚州、廣州自宋以后的貿(mào)易地位的重要。但是，中央集權的控制管理，一直把城市牢牢掌握在手中。從中國城市的地理沿革看，城市的變遷和行政管理區(qū)域的變更大體上是重合的，歷史上的中央集權的分級管理是通過大大小小的城市向下傳遞，所謂“普天之下，莫非王土”，省地市、州府縣基本以城市為中心保持著對國土的管理。研究中國的城市，不能簡單從形態(tài)而論。因為城市的功能和西方國家有著本質(zhì)上的區(qū)別。中國的城市首先附屬于中央集權的管理，其他的功能必須服務于這個根本目標。而中國的中央集權是分級管理體制，城市也就具有了其他國家城市不具備的特征——行政等級化。在中國，無論城市的大小，城市的行政級別涵蓋了所有要素的組合。級別意味著管理等級的區(qū)別，從形式上是對中央集權負責，實質(zhì)上是對上級負責。行政等級下的城鎮(zhèn)資源流向在中國歷史上傳統(tǒng)的集權體制下，中央政府通過不同等級的地方政府向農(nóng)村獲取資源，滿足中央政府的各項開支，如皇室的費用、國防、水利建設、漕運、道路等。其中一項重要的支出是皇城和各級政府所在地城防的修建，這一時期城市的基礎設施建設以城防和道路為主，基本列入中央政府的支出范疇。在建國后的計劃經(jīng)濟體制下，中央政府仍將從地方獲取的資源按照計劃向地方和各級城市分配。與以往的區(qū)別是，資源的使用方向發(fā)生了變化，主要是用于工業(yè)建設和必要的城市基礎設施建設。在完成從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的過程中，城市的功能從單一的行政中心向經(jīng)濟中心和工業(yè)中心過渡。由于工業(yè)化發(fā)展的要求，城市的人口規(guī)模開始逐步擴張。在改革開放之前，為了加速實現(xiàn)工業(yè)化積累，提出“先生產(chǎn)，后生活”的城市基本建設方針，使城市基礎設施建設水平普遍不高，城市居民的生活也處于較低的水準。值得注意的是，在五十年代末期，由于經(jīng)濟發(fā)展過熱和大躍進的后遺癥，中國政府實行了城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，以緩解國民經(jīng)濟計劃分配不足的壓力。這一政策的后果，對中國未來的城鎮(zhèn)化進程和城鎮(zhèn)發(fā)展的體制產(chǎn)生了十分深遠的影響。改革開放初期，中央政府對地方實行財政分級負責，資源向上集中的方式和渠道發(fā)生了變化。一部分向中央政府繳納的資源以不同的形式轉(zhuǎn)向各級地方政府，由各級地方政府決策這部分資源的分配方式。同一時期，資源供給的渠道也發(fā)生了變化。改革開放前，中國的工業(yè)化發(fā)展水平尚不構成國民經(jīng)濟支柱，還依賴于從農(nóng)業(yè)中獲取資源來完成工業(yè)化的積累。二十世紀八十年代中期，改革的積極成果基本體現(xiàn)在中央集權管理相對薄弱的農(nóng)村地區(qū)，由于體制上的相對活躍，使得過去在計劃體制下沉淀在城市的生產(chǎn)要素以市場行為向農(nóng)村流動，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟的活力，推動了農(nóng)村地域范圍內(nèi)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改變了原有的農(nóng)村經(jīng)濟資源供給的方式和數(shù)量。農(nóng)村相對于城市來說，不再是簡單的農(nóng)產(chǎn)品的提供者，可以創(chuàng)造更豐富的經(jīng)濟資源，而并不需要國家計劃分配資金更多的投入。從另一個意義上講，作為各級地方政府可以通過行政權力從農(nóng)村獲取更多的資源來滿足各種開支需求增大的壓力。從這時起，等級化的行政管理體制在改變資源流向和決策分配方式發(fā)揮了十分重要的作用。八十年代中期以后，以城市為中心的經(jīng)濟結構調(diào)整和國有企業(yè)改革開始逐步實施。中央政府和各級地方政府在減少了對農(nóng)村支出的壓力之后，把國民經(jīng)濟計劃資源分配的重點通過金融、財政和土地出讓等方式重點支持了城市。而各級地方政府為了更多的獲取上級計劃分配資源，并尋找更多的機會截留地方向上繳納的資源，紛紛開始提出了加強城市建設的口號?？h改市、地改市出現(xiàn)了熱潮。傳統(tǒng)的對農(nóng)村地域管理的等級化的地方政府分級管理體制逐漸轉(zhuǎn)化為等級化的城市政府管理體制。從城市演進的歷史分析，在傳統(tǒng)的集權體制下，中央政府可通過強制性手段獲取全國的公共資源來加強政府所在地的城市建設，如上所述，西羅馬帝國時期的羅馬城，東羅馬帝國的君士坦丁堡，路易十四時期的巴黎等。中國歷史上，都城所在地的城市發(fā)展都比較快，而隨著王朝的更替，首都的搬遷，原來作為都城的城市則會出現(xiàn)衰敗的跡象，而新的都市會日趨繁榮。與西方城市發(fā)展歷史不同的是，中國的集權體制下，在不同級別的政府管理設置地也可體現(xiàn)出集權管理區(qū)域的特征，城市的發(fā)育程度和管理級別相對吻合。由于目前的中國的中央集權管理的特點，在改革開放后實行的財政包干分級決策體制，也使資源的流向依次集中在各個不同等級的首府中。九十年代初，三種資源的流向推動了城市建設的熱潮。中央政府計劃資源分配對城市建設的傾斜；地方政府在經(jīng)濟結構調(diào)整過程中從農(nóng)村和企業(yè)獲取的行政收益；城市土地市場發(fā)育帶動了政府和地產(chǎn)商雙重的熱情，實際上是對農(nóng)民土地收益的最大剝奪。城市發(fā)展中的福利傾向近代以來的城市發(fā)展史證明，城市化是工業(yè)化的結果。因為工業(yè)化吸收了大量農(nóng)村人口進城就業(yè)，促進了城市規(guī)模的擴張，帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了更為豐富的就業(yè)機會，形成了更多的城市收益，用以改善基礎設施，改變要素構成，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，促進城市發(fā)展的良性循環(huán)。城市化進程的加速也是人口流動的結果，大規(guī)模的農(nóng)村人口以較低的生活水平和就業(yè)條件進入城市，為企業(yè)實現(xiàn)資本積累和城市增加公共剩余提供了低成本的條件。這是城市發(fā)展的普遍規(guī)律。中國的等級化城鎮(zhèn)管理體制和城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使城鎮(zhèn)化進程出現(xiàn)了完全不同的結果。按照中國的城市管理體制和資源按城市等級集中的流向，行政等級越高的城市，獲取的資源越多，行政等級低的城市或城鎮(zhèn)可獲取的資源較少。即使在行政等級較低的一些小城市或小城鎮(zhèn)，改革開放之初，由于具備了要素進入門檻低和體制相對優(yōu)越的有利條件，發(fā)展十分迅速。但是在傳統(tǒng)的城市等級管理體制下，自己所創(chuàng)造的公共剩余，必須按照制度規(guī)則，全部或大部上繳給上級城市政府。這些例子在廣東、浙江、江蘇等省，已經(jīng)是非常普遍的現(xiàn)象，以至于人們經(jīng)常疑問，為什么在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展非常迅速的地方，農(nóng)村面貌的改善遠不如作為國有企業(yè)載體的中等城市的建設。依靠行政手段獲取城市發(fā)展資源的趨勢，使改革開放以來具有活力的新興城鎮(zhèn)競爭力的喪失，拉大了城鄉(xiāng)差距，延緩了城市改革的步伐，也造成了新一輪深層次社會問題。由于長期實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，農(nóng)村人口不能自由地向城市遷徙，在資源和各種要素源源不斷流向城市之后，中國最豐富的勞動力資源被排斥在城市大門之外。國民收入二次分配通過城市建設的渠道滿足了城市居民生活環(huán)境質(zhì)量改善的需求，城市的建設水平伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的步伐開始趕超西方發(fā)達國家。而農(nóng)村由于資源的凈流出，環(huán)境逐步惡化，城鄉(xiāng)差距在不斷擴大，不僅僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入上，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民生活公共環(huán)境上的質(zhì)量差異。資源流向城市，排斥農(nóng)民進入城市，也增加了改革的成本和負擔。城市居民在享受著城市環(huán)境變化所帶來的種種福利優(yōu)惠時，不希望增加大批農(nóng)民共同分享城市基礎設施建設的福利蛋糕，更不希望長期被排斥在城市化進程之外而文明素質(zhì)低下的農(nóng)民進城，破壞了城里的環(huán)境設施、公共衛(wèi)生條件，帶來了社會治安的隱憂，并和城里人共同競爭就業(yè)崗位。城市居民對城市環(huán)境改善的要求日益迫切，改造環(huán)境的資金需求的壓力對于城市政府也在日益增加，迫使政府增加稅收，增加對農(nóng)民土地出讓金的剝奪，抬高土地成本，并舉債來滿足居民對城市建設的迫切要求。由于限制農(nóng)民進入，也遏制了勞動力市場的發(fā)育，城市居民勞動力成本的昂貴，也抬高了企業(yè)的成本，使城市企業(yè)在競爭中處于不利地位。當城市的福利化傾向日益加劇時，城市的競爭力在下降，雖然表象上處于繁榮的景象，但不得不依賴于債務、計劃分配資源和對下級城鎮(zhèn)和農(nóng)村的剝奪。城鎮(zhèn)化問題的提出和理解中的偏差二十世紀末。中國政府提出了推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，意圖解決長期以來困擾的中國農(nóng)村發(fā)展的深層次體制矛盾，通過促進農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，緩解農(nóng)村勞動力嚴重過剩的壓力，并增加城鎮(zhèn)人口，帶動消費需求，刺激國民經(jīng)濟增長。然而，這一政策的提出，必須要面對自改革開放以來，城鄉(xiāng)分割制度和等級化行政管理體制所引發(fā)的日益固化的利益格局。因為部門和地方政府利益偏差影響了對宏觀政策的正確實施，并產(chǎn)生了嚴重的誤導。更為嚴重的是理論界由于盲目的照抄照搬西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，忽視現(xiàn)存的城市管理體制的弊端，提出城市規(guī)模效益，繼續(xù)鼓勵計劃經(jīng)濟分配的國民資源向高等級城市傾斜。地方政府推進城市建設的目標反映出從改革開放初期政府職能的重要轉(zhuǎn)變。政府從管理企業(yè)和干預企業(yè)經(jīng)營中逐漸解脫出來，將工作的重心轉(zhuǎn)向城市建設，希望從計劃經(jīng)濟的盤子內(nèi)獲得更多的資源收益，通過城市建設滿足城市居民的需求，提升政府管理者的政績。主管部門在可分配資源日益減少的情況下，也希望加大城市建設力度，增加主管部門掌握計劃經(jīng)濟資源分配的權限，維護部門利益。改革開放二十多年來，理論界和一些實際工作者更多地關注西方發(fā)達國家的發(fā)展水平，無論是媒體介紹，還是實地考察，大多以發(fā)達國家作為參照和借鑒。因此希望自身處于的城市發(fā)生變化，加快城市基礎設施建設速度，提高城市環(huán)境質(zhì)量。可是從實際情況看，無論是理論家還是政府公務人員，作為城市建設的直接受益者提出的理論假設，在呼吁重視規(guī)?；某鞘行б?，強調(diào)提高城市建設水平和檔次時，所提出的觀點和政策措施大多是有失公允的。理論上提出城市規(guī)模效益問題，忽視了城市對于農(nóng)民的排斥，在城市福利化傾向隨著城市建設水平的提高日益加劇時，這種排斥已經(jīng)成為固化的利益格局。例如，對農(nóng)民工進城務工就業(yè)設置障礙，亂收費，制定歧視性政策，繼續(xù)在大中城市限制農(nóng)村人口落戶等。城市規(guī)模效益理論忽視了在計劃經(jīng)濟體制下，所有的資源分配都在向城市傾斜,