行政程序說(shuō)明理由制度研究

PAGE南昌大學(xué)研究生2014～2015學(xué)年第二學(xué)期期末考試試卷課程名稱：行政程序法專業(yè)：憲法學(xué)與行政法學(xué)學(xué)生姓名：葉征昌學(xué)號(hào)：405308014006學(xué)院：法學(xué)院得分：任課教師簽:時(shí)間：行政程序說(shuō)明理由制度研究摘要當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)行政程序的宏觀研究已漸成體系，但在微觀操作層面上的探討尚處于起步階段，而對(duì)行政行為說(shuō)明理由這一行政執(zhí)法領(lǐng)域的重要制度的研究則更顯粗糙。說(shuō)明理由制度是行政程序體現(xiàn)正義的必要條件之一，是保障程序理性的手段之一。研究行政行為說(shuō)明理由制度并將之應(yīng)用到實(shí)踐中去，可以很好地控制行政權(quán)的行使，使之良性地運(yùn)作，樹立行政主體行政執(zhí)法的權(quán)威，提高行政行為的可接受程度，從而最大限度的保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。行政行為說(shuō)明理由制度通過(guò)授相對(duì)人以“利器”，可以達(dá)到制約行政權(quán)濫用之目的。因而，研究行政行為說(shuō)明理由制度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政法治建設(shè)具有極其重要的意義。文章分為三個(gè)部分，第一部分從行政行為說(shuō)明理由制度的一般理論入手，闡釋了行政行為說(shuō)明理由制度的內(nèi)涵、功能等，為該制度的建構(gòu)提供了理論支撐。第二部分概述了我國(guó)當(dāng)前說(shuō)明理由制度的現(xiàn)狀，指出了其不足和原因。第三部分試圖為我國(guó)建構(gòu)一套完整的、具有可操作性的行政行為說(shuō)明理由制度。包括我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度的現(xiàn)狀、說(shuō)明理由的制度性缺陷、說(shuō)明理由具體制度的建構(gòu)。關(guān)鍵詞：行政行為行政程序說(shuō)明理由制度建構(gòu)AbstractAtpresent，themacroscopicstudyoftherelevantadministrativeprocedureinourcountryhasdevelopedintoasystemgradually，butthemicrostudyisstillinthestartingstage，especiallytheexpressingreasonssystemofadministrativeact，whichisakeysysteminthefieldofadministrativeenforcement，isrougher.Expressingreasonssystemisoneoftheprerequisitesthatadministrativeprocedureembodiesjusticeandoneoftherationalresortsinprocedure.Thestudyofexpressingreasonssystemanditsapplicationinpracticecancontroleffectivelytheexecutionofadministrativepowersandcauseittofunctionbenignlysoastoestablishtheauthorityoftheadministrationsubject’sadministrativeenforcementoflaw，improveacceptabilityoftheadministrativeactandprotectrightsoftheoppositepartytothelargestdegree.Expressingreasonssystemcanrestrictabusageofadministrativepowersbyvestingtheoppositepartywith“asharpweapon”.Therefore，thestudyofexpressingreasonssystemofadministrativeactissignificantforconstructionofmodernadministrativerulebylaw.Thispaperiscomposedlargelyofthreeparts.Thefirstpartbeginswiththegeneraltheoryofexpressingreasonssystemofadministrativeact，givingaclearexplanationofconnotationandfunctionofexpressingreasonssystemsoastoprovidetheoreticalsupportforconstructionofexpressingreasonssystemofadministrativeact.TheseeondPartprov1deanoutlineofthecurrentsituationinourcountrysystem，Pointingoutitsshortcomingsandtheirreasons.Thethirdparttriestoconstructasetofcompleteandoperativeexpressingreasonssystemofadministrativeact，coveringthecurrentsituationofourcountry’sexpressingreasonssystemofadministrativeact，systemdefectsofexpressionofreasonsandconstructionofconcretesystemsofexpressingreasons.KeyWords:AdministrativeactAdministrativeprocedureExpressionofreasonsConstructionofsystem目錄引言…………1一行政行為說(shuō)明理由制度的一般理論…………3（一）行政行為說(shuō)明理由制度的內(nèi)涵………3（二）行政行為說(shuō)明理由制度的功能………5（三）行政行為說(shuō)明理由制度的理論基礎(chǔ)…6二我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之審視與批判…8（一）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之現(xiàn)狀與缺失…………8（二）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度缺失之原因分析………10三我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度的建構(gòu)…………12（一）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之立法選擇…………12（二）行政程序說(shuō)明理由之時(shí)間及形式……13（三）行政程序說(shuō)明理由之適用范圍………15（四）違反說(shuō)明理由制度之法律后果及救濟(jì)………………17結(jié)語(yǔ)………………19參考文獻(xiàn)…………21PAGE23引言行政行為說(shuō)明理由是指行政主體在做出行政行為時(shí)，除有法律特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其做出該行政行為的事實(shí)依據(jù)及其選擇理由、法律依據(jù)及其適用理由，以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。確立行政行為說(shuō)明理由制度，可以使行政主體在做出行政行為時(shí)，就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真考慮，謹(jǐn)慎地做出決定，避免草率行政。該制度確立了行政程序法治的理念和相對(duì)人的程序主體地位，有利于維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，控制行政權(quán)合法、合理地行使。目前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大都建立了較為完善的行政行為說(shuō)明理由制度。美國(guó)、德國(guó)、日本等已在其行政程序法典中將該制度法定化，英國(guó)和法國(guó)雖沒(méi)有制定統(tǒng)一的行政程序法典，但也在單行法中規(guī)定了這一制度。我國(guó)目前沒(méi)有行政程序法典和行政程序方面的單行法，有關(guān)行政行為說(shuō)明理由的規(guī)定只是偶爾散見于各種實(shí)體法律、法規(guī)中，而且僅僅是一種宣示性要求，在如何說(shuō)明理由的具體制度上仍是空白。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)該制度的理論研究還處于起步階段，從筆者所收集的資料來(lái)看，對(duì)說(shuō)明理由制度進(jìn)行過(guò)較為系統(tǒng)研究的僅有浙江大學(xué)的章劍生教授。在他的《行政程序法基本理論》一書里，專門論述了行政行為說(shuō)明理由制度?！緟⒁娬聞ι骸缎姓绦蚍ɑ纠碚摗罚沙霭嫔?003年版，第190～210頁(yè)。參見章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社2003年版，第190～210頁(yè)。需要說(shuō)明的是，從理論上講，不管是具體行政行為還是抽象行政行為，都應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。但筆者受所掌握的資料和研究能力的限制，本文僅就行政行為說(shuō)明理由制度中的具體行政行為說(shuō)明理由制度作一些探討。一行政行為說(shuō)明理由制度的一般理論（一）行政行為說(shuō)明理由制度的內(nèi)涵行政行為說(shuō)明理由制度是行政程序正義實(shí)現(xiàn)的必要條件之一，是保障程序理性的手段之一。該制度確立了行政程序法治的理念和相對(duì)人的程序主體地位，有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)合法、合理地行使。筆者認(rèn)為，要運(yùn)用好這一制度必須首先把握這一制度的內(nèi)涵。1行政行為說(shuō)明理由的概念目前，學(xué)界對(duì)“行政行為說(shuō)明理由”理解不一，在概念的表述上有以下幾種：章劍生教授認(rèn)為，行政行為說(shuō)明理由是指行政主體在做出對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為時(shí)，除有法律特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其做出行政行為的事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)，以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益等因素。【參見章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社2003年版，第190頁(yè)?！吭诜绞罉s教授主編的教材中認(rèn)為，說(shuō)明理由制度是指行政機(jī)關(guān)在做出影響公民權(quán)利的行政決定時(shí)，要說(shuō)明做出該決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的制度?！緟⒁姺绞罉s主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第132頁(yè)?！拷靼步淌谡J(rèn)為，說(shuō)明理由制度是指行政主體作出涉及相對(duì)人權(quán)益的決定、裁決，特別是作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益有不利影響的決定、裁決時(shí)，必須在決定書、裁決書中說(shuō)明其事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)或行政主體的政策考慮。除了具體行政行為外，行政機(jī)關(guān)在制定行政法規(guī)、規(guī)章或發(fā)布其他規(guī)范性文件時(shí)，在可能的條件下，也應(yīng)在有關(guān)政府公報(bào)中說(shuō)明其事實(shí)和法律根據(jù)?！緟⒁娬聞ι骸缎姓绦蚍ɑ纠碚摗?，法律出版社2003年版，第190頁(yè)。參見方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第132頁(yè)。參見姜明安：“行政的現(xiàn)代化與行政程序制度”，載《法制與社會(huì)發(fā)展》1998年第2期。2行政行為說(shuō)明理由制度的法律特點(diǎn)行政行為說(shuō)明理由制度作為行政程序法的一項(xiàng)基本的制度，有其獨(dú)有的法律特點(diǎn)。第一，附屬性。行政行為說(shuō)明理由是附著在一個(gè)法律上已成立的行政行為之上的并且不具備獨(dú)立性的行政行為，離開了行政行為，說(shuō)明理由之行為將無(wú)所依附，毫無(wú)意義。第二，說(shuō)理性。行政行為說(shuō)明理由就是為了使行政機(jī)關(guān)的裁決、決定讓行政相對(duì)人更加容易接受，使相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁決、決定更加明確、清楚。第三，明確性。行政行為說(shuō)明理由是行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體明確的行政相對(duì)方做出的行政附屬行為，那么說(shuō)明的理由就必須具有明確性，必須做到有明確的說(shuō)明對(duì)象、有明確的事實(shí)依據(jù)、明確的法律依據(jù)、明確的對(duì)政策公益因素的考慮。第四，程序性。行政行為說(shuō)明理由制度作為行政程序法的一項(xiàng)基本制度，在說(shuō)明理由的對(duì)象、時(shí)間、方式、范圍、程度上都應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定。（二）行政行為說(shuō)明理由制度的功能行政行為說(shuō)明理由制度作為行政程序法的基本制度之一，有其特有的功能。確立行政行為說(shuō)明理由制度，可以使行政主體在做出行政行為時(shí)，就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真考慮，謹(jǐn)慎地做出決定，避免草率行政，這樣就可以獲得相對(duì)人的信服，提高行政行為的可接受程度，有利于事后執(zhí)行，提高行政效率和行政效果；同時(shí)，在司法審查中，當(dāng)事人可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的理由加以反駁，行政法院也可以針對(duì)行政機(jī)關(guān)的理由進(jìn)行審查，從而使行政訴訟制度更加有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。行政行為說(shuō)明理由制度具有以下三個(gè)方面的功能。1增強(qiáng)可接受性功能毫無(wú)疑問(wèn)，行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)將其理由如實(shí)的告訴行政相對(duì)人，可以提高行政相對(duì)人對(duì)行政行為的可接受程度。因?yàn)檎f(shuō)明理由制度充分的體現(xiàn)了現(xiàn)代行政以理服人的特點(diǎn)。通過(guò)說(shuō)明理由，行政機(jī)關(guān)可以盡可能地說(shuō)服行政相對(duì)人，減少行政相對(duì)人的對(duì)抗情緒，使其自覺(jué)地履行行政行為為其設(shè)定的義務(wù)，從而提高行政效能。2權(quán)益保護(hù)功能行政行為說(shuō)明理由制度不論是對(duì)行政相對(duì)人還是對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)都具有權(quán)益保護(hù)功能。當(dāng)然，說(shuō)明理由制度的最首要的功能是對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的保護(hù)。最高人民法院副院長(zhǎng)江必新認(rèn)為：“自由和人權(quán)發(fā)展的歷史，在某種意義上來(lái)說(shuō)，就是尋求程序保障的歷史。通過(guò)程序法律制度尤其是通過(guò)行政程序和行政訴訟對(duì)個(gè)人實(shí)現(xiàn)法律保護(hù)，是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)重要特征?！薄緦O琬鐘、江必新主編：《行政管理相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)》，人民法院出版社2003年版，第217頁(yè)。】孫琬鐘、江必新主編：《行政管理相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)》，人民法院出版社2003年版，第217頁(yè)。3權(quán)力控制功能說(shuō)明理由制度有助于遏制行政主體及其公務(wù)員對(duì)行政權(quán)的惡意行使，防止行政主體及其公務(wù)員的恣意行政。行政行為必須附具理由可以使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在做出行政行為時(shí)對(duì)自己所作的決定持審慎的態(tài)度，加強(qiáng)自我約束，同時(shí)也可通過(guò)說(shuō)明理由向行政相對(duì)人證明自己的決定并非出自自身的恣意和專斷。（三）行政行為說(shuō)明理由制度的理論基礎(chǔ)作為一項(xiàng)制度，其存在必定有其理論基礎(chǔ)，行政行為說(shuō)明理由制度也不例外。筆者認(rèn)為，人民主權(quán)的體現(xiàn)、程序正義的要求、權(quán)力制約的要求是行政行為說(shuō)明理由制度存在的理論基礎(chǔ)。1人民主權(quán)的體現(xiàn)人民主權(quán)即主權(quán)在民，是現(xiàn)代憲政的基本原則。意指國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)源于人民，人民是國(guó)家一切權(quán)力的真正所有者。行政權(quán)與私權(quán)在一定范圍內(nèi)呈現(xiàn)出一種此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)。行政權(quán)的增長(zhǎng)有時(shí)是以公民權(quán)利的削減為代價(jià)的，行政權(quán)力的過(guò)度膨脹，嚴(yán)重悖逆了限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利和自由的目標(biāo)，也破壞了人民主權(quán)的憲政精神。所以，為了保證人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和控制。為了有效地控制行政權(quán)的運(yùn)作，保證人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，我們必須從行政權(quán)運(yùn)作的程序入手，依靠行政程序來(lái)規(guī)制行政行為，以實(shí)現(xiàn)這一目的。2程序正義的要求程序正義（ProceduralJustice）作為一種公平、正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)理念，最早表現(xiàn)在自然公正原則當(dāng)中，又稱自然正義原則。程序正義包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，“任何人不能作為自己案件的法官?！边@一規(guī)則派生出回避、司法審查等一系列的程序制度。第二，聽取對(duì)方意見規(guī)則即聽證規(guī)則，這一規(guī)則在行政領(lǐng)域又派生出了行政告知，聽證，說(shuō)明理由等一系列程序制度?？梢哉f(shuō)，我們?cè)O(shè)計(jì)的各種司法程序、行政程序的目的，都源于人們對(duì)程序正義這一終極目標(biāo)的追求。因此，作為一種行政程序制度，程序正義為行政行為說(shuō)明理由制度提供了直接的理論基礎(chǔ)，它直接支配著這一制度的設(shè)置和運(yùn)作，成為這一制度產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)和歸宿。3權(quán)力制約的要求現(xiàn)代社會(huì)行政事務(wù)細(xì)密而繁雜，非法律法規(guī)所能列舉；客觀形勢(shì)變化無(wú)常，非法律法規(guī)所能適應(yīng)；而隨時(shí)發(fā)生的特殊具體事項(xiàng)，更非抽象的法律法規(guī)所能規(guī)范無(wú)遺。因此，行政自由裁量權(quán)的采用相當(dāng)普遍，幾乎滲透到了行政執(zhí)法的全過(guò)程。為防止和制約行政自由裁量權(quán)的濫用，除了用傳統(tǒng)的分權(quán)制衡的辦法外，各國(guó)紛紛加快了行政程序立法的步伐，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的程序控制，說(shuō)明理由制度正好適應(yīng)了這一要求而成為了各國(guó)行政程序制度中的一項(xiàng)基本制度。二我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之審視與批判（一）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之現(xiàn)狀與缺失相對(duì)于國(guó)外行政法發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，并己形成比較成熟的體系來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，由于行政法的發(fā)展經(jīng)歷的時(shí)間不是很長(zhǎng)，目前理論界，也只關(guān)注宏觀上整個(gè)行程程序的建構(gòu)和研究，而對(duì)具體的制度確很少涉及。盡管行政法發(fā)展起步較晚，但是卻取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。隨著我國(guó)行政程序理念不斷深入人心，說(shuō)明理由制度在我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有，從概括的原則到細(xì)致的規(guī)則的過(guò)程。翻開我國(guó)法制的發(fā)展史可以清楚的看到，“重實(shí)體，輕程序”是一貫的法律傳統(tǒng)。迄今為止，我國(guó)尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，大量的行政法規(guī)，規(guī)章等都屬于實(shí)體性規(guī)范，少量的程序性規(guī)定被包含于其中，造成了行政程序法與實(shí)體法的不分。而且，由于部門利益的影響，行政立法的品位不高，相互沖突的法規(guī)，規(guī)章也導(dǎo)致了各地區(qū)，各部門的執(zhí)法程序差別很大。關(guān)于行政程序說(shuō)明理由制度，大多是把它作為行政程序法的基本原則，基本理論等來(lái)研究，在實(shí)踐中把它落實(shí)到具體的法律規(guī)定上卻是少之又少，僅僅是在個(gè)別法律，法規(guī)中規(guī)定了此項(xiàng)制度“如2008年10月1日起施行的5湖南省行政程序規(guī)定6第78條規(guī)定，行政執(zhí)法決定文書應(yīng)當(dāng)充分說(shuō)明決定的理由，說(shuō)明理由包括證據(jù)采信理由。依據(jù)選擇理由和決定裁量理由"行政執(zhí)法決定文書不說(shuō)明理由，僅簡(jiǎn)要記載當(dāng)事人的行為事實(shí)和引用執(zhí)法依據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)一予以說(shuō)明。【參見2008年10月1日起施行5湖南省行政程序規(guī)定。】《中華人民共和國(guó)行政許可法》第38條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，井告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。”《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實(shí)，理由及依據(jù)并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！睆囊陨弦?guī)定可以看出，缺乏統(tǒng)一的立法標(biāo)準(zhǔn)，而只在單獨(dú)的法律，法規(guī)中分別予以規(guī)定，造成這項(xiàng)制度很不完善也不統(tǒng)一參見2008年10月1日起施行5湖南省行政程序規(guī)定。第一，在這些單行的法律法規(guī)以及規(guī)章中只規(guī)定了對(duì)否定性行政行為才說(shuō)明理由，而對(duì)肯定性的行政行為則沒(méi)有說(shuō)明理由的要求。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，肯定性行政行為和否定性行政行為一樣，都會(huì)影響到利害關(guān)系人的合法權(quán)益。第二，因?yàn)槿狈ε涮椎男姓绦蚍ǖ确ㄒ?guī)，使現(xiàn)有的法律法規(guī)中的說(shuō)明理由的規(guī)定在實(shí)施中很難保證。第三，對(duì)說(shuō)明理由的具體要求不明確。這些規(guī)定簡(jiǎn)略不全，缺乏較細(xì)致的操作規(guī)則的約束，有限的說(shuō)明理由的規(guī)定在執(zhí)行中也往往被行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)化或忽略"加之我們?nèi)狈σ粋€(gè)良好的依法行政的環(huán)境，這些不明確的規(guī)定極易造成行政權(quán)力的濫用。我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度在理論上研究的還不多，對(duì)實(shí)踐指導(dǎo)較少。哪些行為需說(shuō)明理由，說(shuō)明理由的內(nèi)容，所達(dá)到的要求和標(biāo)準(zhǔn)，行政相對(duì)人在程序中的地位，違反程序性的規(guī)定的行政行為之效力及行政主體責(zé)任等許多問(wèn)題需要理論研究，需要在實(shí)踐中檢驗(yàn)。理論研究的不足，立法的缺失造成我國(guó)現(xiàn)代行政往往給人以霸道蠻橫，粗野的形象，關(guān)于野蠻執(zhí)法的報(bào)道時(shí)常見諸于報(bào)端。這對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)，建立健康的官民關(guān)系，落實(shí)執(zhí)政為民的政策無(wú)疑是非常不利的。（二）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度缺失之原因分析一我國(guó)政治傳統(tǒng)和法律傳統(tǒng)的影響中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，幾千年來(lái)的高度集權(quán)。官貴民賤導(dǎo)致重人治，輕法治，同時(shí)在諸法合體。刑禮合一的封建社會(huì)，維護(hù)等級(jí)特權(quán)，強(qiáng)調(diào)命令服從是以儒家思想為主導(dǎo)的法律文化的主要特征。新中國(guó)成立后，我國(guó)又進(jìn)入了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體于行政相對(duì)人的一般關(guān)系是命令和服從的關(guān)系，行政更多地具有管理，命令，強(qiáng)制的色彩，而較少有服務(wù)，指導(dǎo)合作的理念融入其中，更別談?wù)f明理由制度了。傳統(tǒng)的影響是巨大的，它沉淀在心理意識(shí)的潛在層里面，產(chǎn)生深刻的影響"反映在行政領(lǐng)域，便是普遍特權(quán)思想嚴(yán)重，重命令式管理，把行政相對(duì)人看成是行政機(jī)關(guān)的管理對(duì)象，無(wú)視行政相對(duì)人的權(quán)利"因此，行政程序說(shuō)明理由制度得不到重視，行政相對(duì)人的利益受到損害不可避免。二程序性立法不健全我國(guó)行政法發(fā)展起步較晚，理論研究不夠深入，盡管與過(guò)去相比較而言如今的法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，受到傳統(tǒng)封建專制思想約束和落后的經(jīng)濟(jì)文化水平影響較深，法治并未得到全社會(huì)的信仰和尊重，權(quán)大于法的事例不斷發(fā)生。立法的不完善己經(jīng)影響到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展"執(zhí)法不嚴(yán)，詢私枉法已成為腐敗的主要內(nèi)容"司法制度的落后及多種弊端的存在己經(jīng)影響到了社會(huì)公平與正義的發(fā)展"行政機(jī)關(guān)特權(quán)思想嚴(yán)重，往往以管理者自居。行政程序混亂不堪，缺乏統(tǒng)一的行政程序法典。盡管其間有的單行法律法規(guī)有有關(guān)說(shuō)明理由的規(guī)定，但是規(guī)定的相當(dāng)概括，簡(jiǎn)單，含糊不清，缺乏實(shí)際的可操作性，這使得說(shuō)明理由制度在具體執(zhí)行時(shí)無(wú)法可依，許多法律條文的規(guī)定沒(méi)有達(dá)到立法目的。三實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺乏馬克思唯物主義告訴我們，“實(shí)踐是理論的基礎(chǔ)，理論來(lái)源于實(shí)踐”。正因?yàn)槲覈?guó)行政程序說(shuō)明理由制度立法上的缺失，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也就顯得更為不足。行政行為可以分為羈束行政行為和自由裁量行政行為，對(duì)自由裁量行政行為的程序控制就尤為重要"自由裁量行政行為賦予了行政主體較大的處理選擇權(quán)，說(shuō)明理由制度因而成了制約行政權(quán)的有力手段，實(shí)踐中因立法的欠缺使法律操作過(guò)于自由，再加上監(jiān)督機(jī)制的不健全，實(shí)踐中無(wú)例可循，行政行為不說(shuō)明理由幾乎是普遍現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了該制度應(yīng)有的控權(quán)效果。所以，我們不僅要加快這一制度的立法工作，而且在實(shí)踐中更應(yīng)該注意積累經(jīng)驗(yàn)。從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去"只有在中國(guó)特殊的國(guó)情背景下總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，才能更好地促進(jìn)我國(guó)行政法治的實(shí)踐，不加以鑒別，盲目照搬其他國(guó)家的做法，只能是事倍功半。三我國(guó)行政行為說(shuō)明理由制度的建構(gòu)（一）我國(guó)行政程序說(shuō)明理由制度之立法選擇各個(gè)國(guó)家由于政治傳統(tǒng)，法律傳統(tǒng)，人文思想的差異，行政程序說(shuō)明理由制度在各國(guó)的立法中的體現(xiàn)也有所差異"縱觀各國(guó)的立法方式，主要有以下幾種:第一，在行政行為總論中予以規(guī)定，如《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第39條規(guī)定:“書面或由書面證實(shí)的行政行為須以書面說(shuō)明理由，其中須說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在作出決定時(shí)所考慮的重要事實(shí)和法律基礎(chǔ)屬裁量決定，應(yīng)該說(shuō)明行政機(jī)關(guān)行使其裁量權(quán)時(shí)依據(jù)的出發(fā)點(diǎn)。”【應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編=M].北京:中國(guó)法制出版社,1999:96.】第二，在單獨(dú)行政行為中予以規(guī)定，如《日本行政程序法》第8條規(guī)定必須明示的理由:“行政機(jī)關(guān)駁回許認(rèn)可等請(qǐng)求之處分時(shí)，應(yīng)同時(shí)對(duì)申請(qǐng)人明示該處分之理由”【應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編=M].北京:中國(guó)法制出版社,1999:540】第三，作為單行法律法規(guī)予以規(guī)定，如法國(guó)在1979年和1983年分別制定了《說(shuō)明行政機(jī)關(guān)理由及改善行政機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系法》和《行政機(jī)關(guān)與其使用人關(guān)系法令》，詳細(xì)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在處理與公眾利益相關(guān)的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由及例外情形。應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編=M].北京:中國(guó)法制出版社,1999:96.應(yīng)松年.外國(guó)行政程序法匯編=M].北京:中國(guó)法制出版社,1999:540通過(guò)前文對(duì)我國(guó)目前行政程序說(shuō)明理由制度的發(fā)展?fàn)顩r及其原因分析，吸取域外行政法體系比較成熟國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為我國(guó)可以把說(shuō)明理由制度做一個(gè)“統(tǒng)分式的規(guī)定”首先對(duì)說(shuō)明理由做一個(gè)概括性的規(guī)定，規(guī)定在行政程序法典當(dāng)中，也就是上文所介紹的規(guī)定在行政行為總論之中，使說(shuō)明理由成為行政機(jī)關(guān)作出一行政行為的義務(wù)。然后，在各單獨(dú)行政行為立法中做出詳細(xì)的各自專門的特殊規(guī)定。例如我國(guó)的《行政許可法》，《行政處罰法》，《治安管理處罰法》，《行政強(qiáng)制法》可以在統(tǒng)一的行政程序法典規(guī)定之外根據(jù)各自的特殊性對(duì)說(shuō)明理由行為做出更為具體詳盡的規(guī)定。（二）行政程序說(shuō)明理由之時(shí)間及形式一說(shuō)明理由之時(shí)間關(guān)于行政行為說(shuō)明理由的時(shí)間，目前有兩種主張:一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為說(shuō)明理由僅限于作出行政行為之同時(shí)進(jìn)行。既不能在做出行政行為之前說(shuō)明理由，也不能在作出行政行為之后才說(shuō)明理由;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政行為說(shuō)明理由應(yīng)分兩次進(jìn)行，即擬作出行政行為時(shí)和作出行政行為之同時(shí)?！就跷狄?試論行政行為說(shuō)明理由制度[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2007(2):1?！课覀冋J(rèn)為行政行為說(shuō)明理由的時(shí)間不應(yīng)僅限于作出行政行為同時(shí)，其可以是事前，同時(shí)或者事后。說(shuō)明理由制度的一項(xiàng)核心要求就是公開。而政務(wù)公開是公開原則在行政程序中的體現(xiàn)，是公民參政議政的表現(xiàn)和延伸。公開原則的確立，可以增加行政行為的公開性和透明度，確保公眾對(duì)行政機(jī)構(gòu)行政行為的參與權(quán)，保證行政機(jī)關(guān)時(shí)刻處于普通百姓的輿論監(jiān)督之下王蔚意.試論行政行為說(shuō)明理由制度[J].中共山西省委黨校學(xué)報(bào),2007(2):1。二說(shuō)明理由之形式關(guān)于說(shuō)明理由的形式，在上文中己經(jīng)對(duì)世界各國(guó)的情況做了簡(jiǎn)要的介紹，域外許多國(guó)家的法律對(duì)說(shuō)明理由的方式都有明確規(guī)定，方式無(wú)非有兩種，口頭形式和書面形式。口頭形式具有迅捷，成本低?？蔀樾姓鄬?duì)人當(dāng)場(chǎng)解答疑惑的特點(diǎn)。但是其缺陷也是明顯的，那就是不夠正式，倘若日后行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵害了其合法權(quán)益，提起行政復(fù)議或行政訴訟就缺乏證據(jù)"書面形式相對(duì)于口頭形式來(lái)說(shuō)，更正式，且在日后行政相對(duì)人的救濟(jì)程序中可以作為證據(jù)使用，同時(shí)，也可作為司法審查的基礎(chǔ)"綜上所述，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，在我國(guó)，也應(yīng)該以書面為主，口頭為輔，這是保證相對(duì)人的合法權(quán)益與行政機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)的規(guī)范化所必然要求的，因?yàn)橄鄬?duì)人可根據(jù)該理由判斷該行政行為是否合法，合理，有無(wú)必要尋求行政或司法救濟(jì)等等。只有在行政指導(dǎo)中或緊急情況下可用口頭方式，但事后如有必要或相對(duì)人的申請(qǐng)，必須以書面形式作出與先前口頭方式所闡述相同的理由告知相對(duì)人，這主要是考慮行政行為的多樣性，以及行政指導(dǎo)在我國(guó)很多時(shí)候是由機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以電話口頭形式行使的，這是為了給相對(duì)人以知情權(quán)，就必須結(jié)合實(shí)際采用口頭形式，但事后應(yīng)以書面形式確認(rèn)。（三）行政程序說(shuō)明理由之適用范圍說(shuō)明理由的范圍是說(shuō)明理由制度的核心問(wèn)題，直接關(guān)系到正當(dāng)程序功能價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，說(shuō)明理由制度的實(shí)現(xiàn)還應(yīng)當(dāng)考慮到與行政效率的平衡，并不意味著所有的行政行為都要說(shuō)明理由。傳統(tǒng)的理論將說(shuō)明理由之范圍限定為不利益的決定，這在傳統(tǒng)國(guó)家體制下對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)起到了重要的作用。但隨著福利國(guó)家的出現(xiàn)，國(guó)家和個(gè)人的關(guān)系不再表現(xiàn)為單純的二元關(guān)系，一項(xiàng)對(duì)個(gè)人授益之決定可能影響他人乃至社會(huì)公眾，倘若依然將說(shuō)明理由的范圍定位于不利益決定顯然存在一定的缺項(xiàng)。各個(gè)國(guó)家由于在政治背景，文化傳統(tǒng)，法律思維方式以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等都有不同的情況下，說(shuō)明理由的適用范圍也有所區(qū)別。從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，量體裁衣，才能夠達(dá)到事半功倍的效果"因此，我們?cè)诮梃b域外的一些先進(jìn)的制度時(shí)首先就要從我們的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，而不能盲目照搬，依葫蘆畫瓢。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的法治建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，但是相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言仍然落后很多，不夠理想，依法行政的觀念并沒(méi)有深入執(zhí)法機(jī)關(guān)的心中"行政機(jī)關(guān)官本位思想嚴(yán)重，行政權(quán)力的濫用，尤其是自由裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象很是普遍"這在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大背景下，對(duì)政府機(jī)關(guān)的形象造成了極大的損害，導(dǎo)致社會(huì)的不公平，引起公民與政府的對(duì)立，無(wú)形中給人們灌輸了一種權(quán)大于法的錯(cuò)誤思想，嚴(yán)重地阻礙了法治社會(huì)的建設(shè)。所以，在找到說(shuō)明理由制度與行政效率及其公平與正義的平衡瀏點(diǎn)的一前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能的擴(kuò)寬這一制度的適用范圍，使行政以公正的面目示人，最終也會(huì)提高行政效率，改善政府與公眾的關(guān)系，建立服務(wù)型的責(zé)任政府。從正當(dāng)程序的價(jià)值功能考慮，強(qiáng)制說(shuō)明理山的范圍應(yīng)包括以下兒個(gè)方面:第一，限制或者剝奪權(quán)益的決定。隨著行政法律關(guān)系由二元向多元轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)作出的不利決定，對(duì)相對(duì)人的利益影響更為深遠(yuǎn)，所以無(wú)論是從行政機(jī)關(guān)作出決定的嚴(yán)謹(jǐn)和慎重角度，還是從相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)角度看，對(duì)限制或者剝奪權(quán)益的決定說(shuō)明理由是十分必要的。第二，與一般原則或規(guī)定不一致或例外的決定"行政權(quán)是與公民接觸最廣泛的國(guó)家公權(quán)力，其表現(xiàn)形式多種多樣"行政主體面對(duì)的是大量的社會(huì)生活現(xiàn)實(shí)，要對(duì)眾多紛繁復(fù)雜的社會(huì)事實(shí)進(jìn)行甄別，處斷。對(duì)同一社會(huì)事實(shí)，行政機(jī)關(guān)在一般情況下會(huì)選擇相同的法律，做出基本相同的行政行為。第三，自由裁量行政行為。公權(quán)力機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，通常會(huì)考慮公共利益，法律規(guī)定，社會(huì)形勢(shì)，道德，規(guī)范，社會(huì)習(xí)慣及國(guó)家政策的影響。公權(quán)力機(jī)關(guān)擁有在法定的自由裁量范圍之內(nèi)自主做出決定的權(quán)力，因此，對(duì)于自由裁量行政行為，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該說(shuō)明其依據(jù)的出發(fā)點(diǎn)和其基于事實(shí)與法律所作的考慮。除了以上應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由的情形外，處于更高利益的考慮，在概括肯定說(shuō)明理由范圍的基礎(chǔ)上，各國(guó)行政程序法都規(guī)定了說(shuō)明理由的例外，綜合考慮我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括以下凡項(xiàng):第一，法律規(guī)定的涉及軍事外交需要保密的事項(xiàng)。這類事項(xiàng)涉及到國(guó)家秘密，軍事秘密，與國(guó)家命運(yùn)息息相關(guān)，因此可以成為說(shuō)明理由的例外，但是有權(quán)機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)，則應(yīng)當(dāng)出具理由。第二，大量做出的同類行政行為或以自動(dòng)機(jī)器作成的處分，根據(jù)實(shí)際情況無(wú)需說(shuō)明理由的第三，有專門知識(shí)技能或資格的考試鑒定等程序無(wú)需說(shuō)明理由，但是行政相對(duì)人或厲害關(guān)系人提出異議的應(yīng)說(shuō)明理由。第四，法律規(guī)定不需說(shuō)明理由的其他情況"這是一兜底條款，切忌不能因?yàn)檫@條規(guī)定而任意擴(kuò)大說(shuō)明理由的例外情形。（四）違反說(shuō)明理由制度之法律后果及救濟(jì)說(shuō)明理由制度作為行政程序法的基本制度之一，對(duì)約束行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的合法行使，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益有著至關(guān)重要的作用。倘若行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由不合法，其可能會(huì)有不同的結(jié)果，影響行政行為的效力。下面具體分析行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由不合法帶來(lái)的消極影響，及其救濟(jì)。一不說(shuō)明理由不說(shuō)明理由是指行政主體在做出影響行政相對(duì)人合法權(quán)利的行政行為時(shí)，沒(méi)有說(shuō)明做出該行政行為的理由。一般有兩種情形:第一種，法律規(guī)定可以不說(shuō)明理由的行政行為。由于行政行為不說(shuō)明理由能導(dǎo)致行政主體濫用行政權(quán)的可能性和影響行政相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)的及時(shí)性，所以，行政行為不說(shuō)明理由的范圍不能由行政主體自己決定，而應(yīng)當(dāng)由法律加以明確規(guī)定。理所當(dāng)然，對(duì)法定可以不說(shuō)明理由的行政行為，行政主體不說(shuō)明理由并不影響行政行為的效力，行政主體也不承擔(dān)法律責(zé)任，也就不會(huì)引起相對(duì)人的救濟(jì)舉措。第二種，法定必須說(shuō)明理由但行政主體沒(méi)有說(shuō)明行政行為理由，也即是行政程序上的不作為。在行政相對(duì)人沒(méi)有提出說(shuō)明理由的要求前，即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有說(shuō)明理由，該行政行為依然是合法有效的，也就談不上行使救濟(jì)權(quán)。但是如果行政相對(duì)人有異議，提出了說(shuō)明理由的申請(qǐng)，則行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)說(shuō)明理由。在這種情形下行政機(jī)關(guān)不說(shuō)明理由則是程序上的違法，行政相對(duì)人有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟，因行政行為承受的損失可以要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。二說(shuō)明理由錯(cuò)誤說(shuō)明理由錯(cuò)誤是指行政主體盡管在程序上向行政相對(duì)人說(shuō)明一了行政行為的理由，但是經(jīng)過(guò)復(fù)議或者訴訟后復(fù)議機(jī)關(guān)或者法院認(rèn)為，行政主體向行政相對(duì)人所說(shuō)明的理由并不能支持行政行為的合法性。筆者認(rèn)為可以分為兩種情況討論:第一，行政主體就行政行為所作的說(shuō)明理由經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)或訴訟審查是錯(cuò)誤的，但在復(fù)議或訴訟過(guò)程中提出的證據(jù)和規(guī)范性文件能支持行政行為合法性的，則不應(yīng)影響行政行為的效力。行政主體的行政行為實(shí)質(zhì)上是具有合法性和正當(dāng)性依據(jù)的，它僅僅只是說(shuō)明理由發(fā)生了錯(cuò)誤，當(dāng)然不能因?yàn)檎f(shuō)明理由的錯(cuò)誤而否認(rèn)本是合法的整個(gè)行政行為的效力。第二，行政主體就行政行為所做的說(shuō)明理由經(jīng)復(fù)議或訴訟審查是錯(cuò)誤的，而在訴訟過(guò)程中提出的證據(jù)和規(guī)范性文件也不能支持行政行為的合法性的，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該行政行為無(wú)效。這種說(shuō)明理由的情形其實(shí)