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西方公務(wù)員制度的確立與發(fā)展教案2014級(jí)行政管理一班第一組主要知識(shí):1.西方公務(wù)員制度的建立和完善2.現(xiàn)代西方公務(wù)員制度面臨的問題和針對(duì)這些問題進(jìn)行的改革的內(nèi)容與方向3.對(duì)我國的借鑒1西方公務(wù)員制度的建立與完善A.社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景西方國家相繼完成了工業(yè)革命后,新資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)地位顯著提高。為了達(dá)成他們的經(jīng)濟(jì)利益,保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)他們面對(duì)恩賜官職制(君主和貴族將官職賞賜給下屬的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在的一種任官現(xiàn)象。在君主制度下,官職、爵位是君主的私產(chǎn),君主掌握著任用官職的權(quán)力,可以憑自己的主觀好惡任用下屬官吏。英國,在封建社會(huì)中一直實(shí)行恩賜制。在等級(jí)君主制下,國王以恩賜的方式分封大小諸侯,君主和各諸侯以恩賜的方式任命自己的下屬官吏。在君主專制制下,國王集立法權(quán)和行政權(quán)于一身,政府各級(jí)官吏由國王及其樞密大臣親自任免。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后,國王及其樞密大臣在很長一段時(shí)間里,仍保有任免政府官吏的實(shí)權(quán),即所謂“恩賜官職”權(quán)。18世紀(jì)80年代后,雖然規(guī)定文官錄用要先由各部門負(fù)責(zé)人或高級(jí)官員推薦,再由國王、首相任命,但最后決定權(quán)仍然掌握在國王和首相手里。直至19世紀(jì)中葉實(shí)行文官制度之后,恩賜制才被廢除。)”和“政黨分贓制”(就是競(jìng)爭(zhēng)獲勝的政黨,將行政職位分配給本黨主要骨干的做法。這種做法的目的是很明確的,首先,它是對(duì)本黨干部做出貢獻(xiàn)的賞賜,否則黨務(wù)人員將沒有動(dòng)力為政黨服務(wù)。其次,政黨通過讓本黨主要領(lǐng)導(dǎo)成員占據(jù)主要行政職位,達(dá)到了控制行政體系和國家機(jī)關(guān)的目的。最后,本黨干部占據(jù)國家機(jī)關(guān)的重要職位,在政黨執(zhí)政期間,極大地加強(qiáng)了本黨的各方面實(shí)力,更加鞏固了政黨的合法統(tǒng)治地位。又稱政黨分肥制。1800年是美國的一個(gè)大選年。這次大選進(jìn)行得十分激烈,最后民主共和黨人托馬斯·杰斐遜經(jīng)眾議院投票,以一票多數(shù)當(dāng)選美國第三任總統(tǒng)。而即將卸任的總統(tǒng)、聯(lián)邦黨人亞當(dāng)斯為削弱對(duì)方勢(shì)力,在下臺(tái)前把許多本黨人士緊急塞進(jìn)了政府和法院。當(dāng)時(shí)任命這些官員倉促而草率,在歷史上留下了“星夜受命人”的典故。1801年初,杰斐遜上臺(tái)后,也毫不含糊地以其人之道還治其人之身。他立即按“政治上可接受性”的標(biāo)準(zhǔn)撤換了大批聯(lián)邦黨官員,代之以新執(zhí)政黨的人士。)的政府,提出自己的要求一:隨著社會(huì)管理范圍的日益擴(kuò)大,需要建立功能分化,職業(yè)化,專業(yè)化的文官隊(duì)伍來管理國家公共事務(wù)二:為了保證社會(huì)生產(chǎn)力的進(jìn)步和市場(chǎng)的繁榮發(fā)展,資產(chǎn)階級(jí)要求建立一個(gè)高效廉潔的政府,能夠有效維護(hù)社會(huì)公共生活的秩序,同時(shí)節(jié)約納稅人的錢財(cái),這在客觀上要求政府更加理性,經(jīng)濟(jì),有效率的方式展開管理活動(dòng)。第三:為了實(shí)現(xiàn)新生資產(chǎn)階級(jí)參政的利益和他們對(duì)公共政策的影響力,資產(chǎn)階級(jí)打出了民權(quán),民主的旗幟,要求政府的公職向社會(huì)公開開放,賦予公眾更多參與政治事務(wù)的權(quán)力和機(jī)會(huì)B.社會(huì)政治背景(以英國和美國為例)在公務(wù)員制度正式建立以前,西方傳統(tǒng)的官員任用制度主要是“恩賜官職制”和“政黨分贓制”。“恩賜官職制”是由統(tǒng)治者依據(jù)門第和私人關(guān)系“恩賜”官職。18世紀(jì)前的英國,國王對(duì)官員的任用和升遷起著舉足輕重的作用,即便在“光榮革命”后,國王仍然在很大程度上控制著議會(huì);美國獨(dú)立后初期,政府對(duì)內(nèi)閣成員的任命都強(qiáng)調(diào)其品格、能力和受教育程度,常任用一些有名望的紳士和貴族,形成了“贍恩徇私制(贍徇制,是當(dāng)權(quán)者將國家官職作為個(gè)人贍恩徇私、私相授受的贈(zèng)品給予親朋戚友的用人制度,是17世紀(jì)末期以后資產(chǎn)階級(jí)沒有完全擺脫封建社會(huì)官職恩賜制的產(chǎn)物。)”,故有“紳士政府”之稱;拿破侖時(shí)代的“任命制”(與選舉制相對(duì)應(yīng),是指由立法機(jī)關(guān)或其他任免機(jī)關(guān)經(jīng)過考察而直接任命產(chǎn)生行政領(lǐng)導(dǎo)者的制度)和日本的“太政官制度”(在古代中國,與太政官類似的總攬政務(wù)、輔佐皇帝審議政策的機(jī)構(gòu),被稱為“臺(tái)閣”。日本在向唐朝學(xué)習(xí)律令制的同時(shí)也用“臺(tái)閣”來稱呼太政官。這種稱呼也被明治維新之后的太政官制繼承,直到1885年用以“內(nèi)閣”為中心的內(nèi)閣制度取代了太政官制),也都明顯地帶有贍恩徇私的色彩。18世紀(jì)60年代工業(yè)革命以后,英國自由派資產(chǎn)階級(jí)極力推動(dòng)議會(huì)民主改革,議會(huì)在與國王的斗爭(zhēng)中逐漸占據(jù)了優(yōu)勢(shì),政黨制度也日臻完善,內(nèi)閣由在選舉中獲勝的政黨組成,任命官員的權(quán)力轉(zhuǎn)移到執(zhí)政黨的手中。不過,“政黨分贓制”在美國的發(fā)展最為典型,自杰弗遜創(chuàng)建了民主共和黨,隨即開始任命自己的人,安德魯·杰克遜總統(tǒng)以“輪流擔(dān)任官職”的名義,撤換了1/5的官員以安插同黨,于是以黨派立場(chǎng)任命官員逐漸成為政府風(fēng)氣。“恩賜官職制”因屈從專制政體和貴族特權(quán),受到了資產(chǎn)階級(jí)革命的激烈批判,然而革命后政府各部官員仍多憑借私人關(guān)系、門第、政治蔭庇來取得官職“,政黨分贓”反倒愈演愈烈。伴隨著工業(yè)化、城市化和資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展,傳統(tǒng)官員任用制度的弊端和時(shí)代局限日益顯露出來。首先,執(zhí)政黨將職位作為肥缺公然“分贓”,容易出現(xiàn)任人唯親、營私舞弊等腐敗現(xiàn)象。其次,官員的任命出于政治考慮而非工作實(shí)際,昏庸無能之輩大量涌入政府部門,無功受祿者甚眾,行政效率喪失殆盡。再次,以黨派任用官員,還容易引發(fā)周期性的“政治大動(dòng)蕩”,以致于林肯認(rèn)為“政黨分贓對(duì)共和國的危害比叛亂還大”。由傳統(tǒng)官員任用制度向現(xiàn)代公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變,已經(jīng)成為歷史發(fā)展的趨勢(shì)。C.思想文化背景資產(chǎn)階級(jí)提出的天賦人權(quán),人人生而平等的思想,為現(xiàn)代文官制度的創(chuàng)立提供了主要的理論依據(jù),民主主義思想形成的政治文化氛圍,為公民爭(zhēng)取平等的任職權(quán)創(chuàng)造了社會(huì)環(huán)境D.經(jīng)驗(yàn)借鑒背景西方公務(wù)員制度的起源受到了中國科舉考試制度的影響,舉制“在形式上是特別現(xiàn)代的、和平的和官僚體制化的代表(韋伯語),麥杜思在《中國札記》中就強(qiáng)烈呼吁建立向全體臣民開放的競(jìng)爭(zhēng)性考試制度,19世紀(jì)初,英國殖民當(dāng)局在東印度公司開始嘗試通過考試錄用官員。1853年底,財(cái)政部查理·屈威廉?dāng)M定了《關(guān)于建立英國常任公務(wù)員制度的報(bào)告》,尖銳地抨擊當(dāng)時(shí)官員制度的根本弊病,并提出改革建議,即公務(wù)員的任命實(shí)行公開考試,公務(wù)員不能有政治傾向和黨派色彩,其晉升依據(jù)功績(jī)而非資歷,高級(jí)公務(wù)員從政府內(nèi)部提拔產(chǎn)生,公務(wù)員的工作和服務(wù)實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和做法,政府事務(wù)可以分為智力和體力兩類。《諾斯科特—屈威廉報(bào)告》(1845年)在政府內(nèi)部引起了強(qiáng)烈反響,遭到了議會(huì)中保守派尤其是貴族議員的強(qiáng)烈反對(duì),直到1855年、1870年帕麥斯頓內(nèi)閣以樞密院的名義頒布了《關(guān)于錄用王國政府公務(wù)員的政令》,規(guī)定了公務(wù)員制度的若干原則,才使《諾斯科特—屈威廉報(bào)告》的精神最終得到落實(shí),標(biāo)志著英國現(xiàn)代公務(wù)員制度的正式確立。(2)國家公務(wù)員制度建立的理論基石A.政治與行政二分論(見書26)B.行政管理的職業(yè)主義傾向職業(yè)化是指以某種特定的專門的知識(shí)或技能而形成的特定的職業(yè)領(lǐng)域,并以此形成的專門的知識(shí)權(quán)威和相關(guān)的職業(yè)操守狀態(tài)。理論意義:1.要求公職人員的招募和選用采取以客觀資格條件為中心的擇優(yōu)錄取制度,按照公職人員的知識(shí)和技術(shù)水平獲取,發(fā)展行政管理著2.公職人員的知識(shí),能力,技能和由此產(chǎn)生的工作成績(jī)是其得以晉升并獲得職業(yè)展的基本路徑3.去政治化(就是去除夾雜其中的政治味道,保持原有特色.)和對(duì)職業(yè)精神的忠誠應(yīng)是國家公職人員職業(yè)倫理的基本要求4.以專業(yè)化工作分析和職位劃分體系,發(fā)揮公職人員的能力,達(dá)到人盡其才,應(yīng)該是公職人員基本設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)5.發(fā)揮技術(shù)和管理專家在行政管理中的作用3現(xiàn)代西方公務(wù)員制度面臨的問題及針對(duì)這些問題進(jìn)行的改革的內(nèi)容與方向(以美國,英國為例)2.現(xiàn)代西方公務(wù)員制度面臨的問題和針對(duì)這些問題進(jìn)行的改革的內(nèi)容與方向(1)戰(zhàn)后西方公務(wù)員制度的改革二戰(zhàn)以后,福利政策在西方各國盛行,社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌,新科技革命浪潮更是推波助瀾,國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國際環(huán)境呈現(xiàn)出前所未有的動(dòng)態(tài)局面。公務(wù)員制度顯然很難適應(yīng)瞬息萬變的新環(huán)境,民眾開始質(zhì)疑官僚體制下的公務(wù)員制度,政府陷入了“信任危機(jī)”(信任危機(jī)表現(xiàn)為由來已久的“官民”信任,即政府(官員和公務(wù)員)與民眾以及社會(huì)與國家之間的信任問題)的艱難處境,在英國,民眾普遍認(rèn)為,公務(wù)員應(yīng)該是知識(shí)廣博,才能非凡,具有多方面修養(yǎng)的通才,于是在官員的選拔過程中形成了重視“通才”而輕視“專才”的習(xí)慣。但是在后工業(yè)化時(shí)代,政府專業(yè)化程度比以往更為加強(qiáng),高級(jí)公務(wù)員缺乏專門知識(shí)和管理才能,已不能適應(yīng)政府發(fā)展的需要。從20世紀(jì)60年代末開始,西方政府不斷對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行改革,以期適應(yīng)即將到來的后工業(yè)化社會(huì)1968年,富爾頓委員會(huì)向威爾遜內(nèi)閣提交了一份報(bào)告,建議:建立一體化的文官分類制度;按職責(zé)分工原則,將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所屬機(jī)構(gòu)的某些職責(zé),分配給行政機(jī)關(guān)外部有自主權(quán)的非所屬機(jī)構(gòu);行政機(jī)關(guān)內(nèi)成立“計(jì)劃與研究處”;同時(shí)指出《諾斯科特-杜威廉報(bào)告》的缺點(diǎn):注重“通才”型人員,對(duì)專業(yè)人員缺乏重視;品位分類法不適應(yīng)日趨專業(yè)化的行政工作;不重視文官的專門技能,使專家處于從屬地位;文官缺乏管理技能;由于文官與社會(huì)接觸少,處于孤立和排他狀況;人事管理不善。另外,報(bào)告提出有針對(duì)性的建議158條,主要是:提高文官中的專家和管理人員職業(yè)化水平,使其接受較多的管理訓(xùn)練和擔(dān)任重要職務(wù);使文官學(xué)用一致;建立文官學(xué)院;建立由首相負(fù)責(zé)的新文官部;重視專業(yè)管理;增加文官調(diào)動(dòng)機(jī)會(huì)。英國政府在具體實(shí)現(xiàn)這些建議過程中,主要采取了4項(xiàng)措施;成立文官部(后于1981年撤銷);取消品位分類法;建立文官學(xué)院;改革文官選拔方法。盡管后來《富爾頓報(bào)告》沒有全面推行,但仍然改變了公務(wù)員的分類體制,變“封閉型”結(jié)構(gòu)為“開放型”結(jié)構(gòu),努力消除繁瑣的分類等級(jí)制度,使各級(jí)各類公務(wù)員形成一個(gè)整體,專業(yè)人才的作用也得到了加強(qiáng)可是若從提高政府效率和克服官僚主義來看,這次改革并未取得成功。在美國,政府雇員與社會(huì)公眾的關(guān)系十分微妙,對(duì)公眾負(fù)責(zé)是美國公務(wù)員制度對(duì)行政官員的基本要求,而實(shí)際情形卻是官僚主義泛濫,隨著政治丑聞的不斷發(fā)生,政府在民眾中的信任度在20世紀(jì)70年代跌入了低谷。1977年,卡特總統(tǒng)授權(quán)成立一個(gè)調(diào)查組“,對(duì)聯(lián)邦官僚結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面的調(diào)查,在報(bào)告中,聯(lián)邦政府的行政機(jī)構(gòu)被描述為一個(gè)機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫、效率低下的政府機(jī)構(gòu)”1978年美國國會(huì)通過了《公務(wù)員改革法案》,確立了聯(lián)邦人事制度應(yīng)遵循的功績(jī)制原則,為此,卡特政府采取了許多重大措施,包括設(shè)立高級(jí)行政職務(wù)(SES)實(shí)行功績(jī)工資制改革考核制度調(diào)整對(duì)退伍軍人的無限制“優(yōu)惠”政策提高黑人、少數(shù)民族和婦女的待遇和地位撤銷公務(wù)員委員會(huì)建立新的管理機(jī)構(gòu)卡特政府的公務(wù)員改革是自《彭德爾頓法案》(亦稱《1883年彭德爾頓聯(lián)邦文官法》。美國國會(huì)于1883年通過的在文官制度中實(shí)行功績(jī)制的基本法。因參議員G.H.彭德爾頓負(fù)責(zé)起草而得名。是美國文官制度由政黨分贓制轉(zhuǎn)為功績(jī)制的法律依據(jù))美國南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后,聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成員無能、貪污、腐敗日益增劇,政黨分贓制引起國內(nèi)普遍不滿,1881年J.A.加菲爾德總統(tǒng)被一求官未遂者暗殺更引起朝野震驚,文官制度改革遂成為緊迫問題。1883年1月16日美國國會(huì)通過了文官制度法,主要內(nèi)容:成立由3人組成的美國文官委員會(huì),其中必須有反對(duì)黨1人,任期6年。委員會(huì)負(fù)責(zé)制定文官管理細(xì)則;主管文官考試和錄用、保障文官權(quán)益等;通過公開考試擇優(yōu)錄用文官,文官考核和工資以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù),公布待補(bǔ)文官職位缺額;經(jīng)考試錄用的文官實(shí)行常任制,由法律保障其職位,不得任意撤換;受到懲罰的文官,有權(quán)提出申訴等;文官不得提供政治捐款
。文官委員會(huì)向總統(tǒng)負(fù)責(zé),委員會(huì)的建議須總統(tǒng)批準(zhǔn)后下達(dá)各行政部門執(zhí)行。委員會(huì)任命主考官1人,并設(shè)地方考試委員會(huì)。此法雖沿襲英國文官制度(如文官委員會(huì)),但作了適合美國國情的修改,如考試內(nèi)容側(cè)重專業(yè)知識(shí);進(jìn)入文官系統(tǒng)不必從最低級(jí)開始;高級(jí)文官重視專業(yè)才能等。其實(shí)質(zhì)在于建立功績(jī)制原則,防止和擺脫政黨對(duì)文官的影響和干擾。它以擇優(yōu)錄用和考核晉升為基礎(chǔ),并對(duì)試用制度、嚴(yán)禁考試作弊作出規(guī)定,以保證功績(jī)制的貫徹執(zhí)行。此法實(shí)行一個(gè)多世紀(jì),曾作過多次修改(如美國于1978年撤銷了文官委員會(huì)),但作為基本點(diǎn)的功績(jī)制原則和內(nèi)容未變,并已成為美國文官制度的基本法。以來改變聯(lián)邦人事機(jī)構(gòu)性質(zhì)的最大膽的一次嘗試,增強(qiáng)了政府用人的彈性,再次強(qiáng)調(diào)了功績(jī)主義,對(duì)消除官僚主義也起到了一定的推動(dòng)作用(2)新公共管理(自20世紀(jì)80年代以來,西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政--府的信任危機(jī)、效率危機(jī),均開始了大規(guī)模的政--府改革。這股改革浪潮,被稱為管理主義企業(yè)型政--府以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政等,但可以統(tǒng)稱為“新公共管理”)與公務(wù)員制度的歷史變遷
雖然英國的威爾遜內(nèi)閣和美國的卡特政府都對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了重大改革,但真正促使公務(wù)員制度發(fā)生歷史性變遷的是20世紀(jì)70年代末以來席卷全球的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。凱恩斯主義失靈以后,新保守主義經(jīng)濟(jì)學(xué)(保守主義是政治思想、動(dòng)向及運(yùn)動(dòng)的一種,出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代,是從先前的自由派觀點(diǎn)轉(zhuǎn)向保守目標(biāo)和方法的美國意識(shí)形態(tài)。在己故總統(tǒng)羅納德·威爾遜·里根及喬治·沃克·布什執(zhí)政期間,均推崇“新保守主義”。新保守主義之所以稱之為“新”,是有以下兩個(gè)原因。第一,當(dāng)時(shí)提出這種主義的具自由主義、民主主義及社會(huì)主義背景者,不少均首度接觸保守主義;第二,新保守主義較為曲解現(xiàn)時(shí)的保守社會(huì)政治思維,這種主義是從不少二戰(zhàn)后的知識(shí)根源中導(dǎo)出,包括文藝批判及社會(huì)科學(xué)。)重新占據(jù)主流地位,要求回到“最小化政府”(小政府主義(Minarchism),有時(shí)候也稱為最小中央集權(quán)(minimalstatism)或最小政府,是一種主張?jiān)谧杂缮鐣?huì)里,政府的大小以及所扮演的角色應(yīng)該最小化—只要有能力保護(hù)每個(gè)人的自由、防范侵犯自由的行為即可,以此最大化每個(gè)人的自由。許多小政府主義者將自己視為自由意志主義的一環(huán),并宣稱他們自稱為小政府主義者是為了延續(xù)在古典自由主義哲學(xué)里的傳統(tǒng)。這個(gè)稱呼的產(chǎn)生或許是因?yàn)樽杂梢庵局髁x與無政府主義之間的一些差異,自由意志主義者相信建立一個(gè)在保護(hù)個(gè)人自由的同時(shí)也不侵犯到個(gè)人自由的政府是可能的,而無政府主義則相信政府的存在注定會(huì)侵犯到個(gè)人自由。小政府主義相信保留一個(gè)最小化的政府來維持個(gè)人自由是必要的。)的古典立場(chǎng),新右派政黨陸續(xù)上臺(tái)執(zhí)政,政府職能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域急劇退卻。這場(chǎng)波及整個(gè)西方世界的政府改革浪潮,極大地沖擊了構(gòu)筑公務(wù)員制度的核心價(jià)值和原則。1979年英國保守黨贏得選舉勝利,撒切爾內(nèi)閣任命雷納勛爵為政府的效率顧問,開始對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行大刀闊斧的改革雷納對(duì)政府效率進(jìn)行評(píng)審,旨在削減公務(wù)員開支和提高行政效率,因損害了公務(wù)員的切身利益,一度引起了公務(wù)員工會(huì)與政府的激烈對(duì)抗。1988年,以羅賓·伊伯斯為首的效率公署發(fā)表了著名的《下一步行動(dòng)方案》,建議設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu),將繁瑣的日常行政事務(wù)交由專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)去做,政府只關(guān)注政策研究和實(shí)施的監(jiān)督。梅杰首相繼承了撒切爾改革思路,開啟了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”(所謂公民憲章,就是用憲章的形式把公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任等公之于眾,接受公眾的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的),公民有權(quán)利得到公務(wù)員的高質(zhì)量服務(wù),并監(jiān)督政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。工黨重返政壇后,1999年制定了《政府現(xiàn)代化白皮書》,注重高品質(zhì)的公共服務(wù)要求公務(wù)員的服務(wù)以公民為中心,修正績(jī)效管理制度。美國在里根政府時(shí)期,對(duì)人事管理總署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整,并成功實(shí)施了控制規(guī)模、裁減雇員的改革??肆诸D以“再造政府”推動(dòng)聯(lián)邦公務(wù)員制度的革新,確立了四項(xiàng)指導(dǎo)原則,涉及到公務(wù)員制度的諸多方面:由程序?qū)蜣D(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向,由集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)管理,由剛性規(guī)制管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥怨芾?,由服從性管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)性管理繼克林頓之后,“布什政府的公務(wù)員制度變革的期望目標(biāo)是推動(dòng)公務(wù)員制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,形成一種以人力資本戰(zhàn)略管理為特征的新型公務(wù)員制度”。其他發(fā)達(dá)國家也在新公共管理運(yùn)動(dòng)及政府改革中對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行重大改革。1983年,澳大利亞就擬定了“改革澳大利亞公務(wù)員制度方案”,提出建立一支更有效率、更加公開、更具責(zé)任的公務(wù)員隊(duì)伍;新西蘭從1988年開始對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行改革,打破職位終身制,簽訂雇傭合同,改革績(jī)效薪酬制度;法國、德國和日本在漸進(jìn)式的改革中,也采取了裁員和非集權(quán)化等措施。3.對(duì)我國的借鑒西方公務(wù)員制度對(duì)我國的借鑒主要體現(xiàn)在以下5點(diǎn)實(shí)行分類管理。西方國家公務(wù)員制度普遍實(shí)行“兩官分途”,即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員。政務(wù)類公務(wù)員實(shí)行任期制,由民選產(chǎn)生或由政府首腦任命,負(fù)責(zé)政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行;業(yè)務(wù)類公務(wù)員實(shí)行常任制,多數(shù)通過考試錄用,主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的日常業(yè)務(wù)。兩者不得相互轉(zhuǎn)任。政務(wù)類公務(wù)員的產(chǎn)生和管理辦法與業(yè)務(wù)類公務(wù)員不同,兩者或者各自獨(dú)立適用不同的法律,或者在同一部法律中分別獨(dú)立規(guī)定。我國不搞多黨制和所謂“政治中立”,要求所有公務(wù)員在政治上與黨中央保持高度一致。我國的公務(wù)員沒有政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野,在我國政府機(jī)關(guān)中,政府組成人員和非政府組成人員在產(chǎn)生方式上雖有不同,但所有工作人員不論職位高低,都是人民的公務(wù)員,要求也是一致的,必須既懂政治,又懂業(yè)務(wù),做到又紅又專。他們之間可以根據(jù)需要互相轉(zhuǎn)任。保持政治中立。西方國家既要堅(jiān)持“政黨輪流執(zhí)政”,又要避免“政黨分贓”的腐敗現(xiàn)象,因而特別強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)類公務(wù)員得保持政治中立:必須忠于政府,不得帶有黨派傾向和其他政治傾向,不得參與黨派活動(dòng),同時(shí)其管理也不受政黨干預(yù)。英國在公務(wù)員的內(nèi)部紀(jì)律中規(guī)定,公務(wù)員“不得參加政黨和擔(dān)任政黨機(jī)構(gòu)的官員,或?yàn)檎h從事政治活動(dòng)”,“不得發(fā)表政治言論,表明自己的政治觀點(diǎn),不得發(fā)表批評(píng)政府的政策和措施的意見”等。而我國公務(wù)員制度是堅(jiān)持黨管干部的原則,各項(xiàng)管理規(guī)定是按照黨的干部路線、方針、政策制定的。各級(jí)政府組成人員和其他重要干部由各級(jí)黨委管理,他們的任免由黨委組織部門考察:黨委討論決定推薦人選以及依法由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生或由政府任命。貫徹公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)原則。公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)的原則源于近代西方國家民主憲政的思想文化基礎(chǔ),也是在公務(wù)員制度中落實(shí)憲法規(guī)定的公民權(quán)的基本要求。該項(xiàng)原則體現(xiàn)在公務(wù)員制度的各個(gè)環(huán)節(jié)上?!捌降取敝饕憩F(xiàn)在不能有“與生俱有”的差別歧視,如家庭出身、性別、種族、政治信仰等,但對(duì)一定職位所需的技能、資歷、學(xué)識(shí)等資格條件,得普遍作出一定的要求,從而保證平等與競(jìng)爭(zhēng)的有機(jī)結(jié)合。實(shí)行功績(jī)制。功績(jī)制強(qiáng)調(diào)的是實(shí)實(shí)在在的工作成績(jī),而不是年資高低、親疏關(guān)系、黨派關(guān)系等其他因素。它要求必須按照公開考試的成績(jī)錄用公務(wù)員,必須按照工作的成績(jī)提升公務(wù)員。功績(jī)制體現(xiàn)了“任人唯能”和“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的思想,實(shí)現(xiàn)了擔(dān)任政府職位“機(jī)會(huì)均等”的原則。而我國公務(wù)員制度則堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn),錄用公務(wù)員實(shí)行公開考試,嚴(yán)格考核,擇優(yōu)錄用,把考核政治思想和道德品質(zhì)的結(jié)果作為是否錄用的重要條件,在職務(wù)晉升上,注重貫徹執(zhí)行黨的基本路線的表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī),在考核方面,強(qiáng)調(diào)對(duì)公務(wù)員的德能勤績(jī)考核,重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)保障公務(wù)員權(quán)利。西方國家公務(wù)員制度都很重視保障公務(wù)員的合法權(quán)利。公務(wù)員除享有一般公民的權(quán)利以外,還享有保障公務(wù)員身份的特殊權(quán)利,主要包括:就職平等權(quán)、合理報(bào)酬權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、帶薪休假權(quán)、辭職權(quán)、申訴權(quán)等。為保障公務(wù)員的合法權(quán)利,各國一般都在公務(wù)員制度的有關(guān)規(guī)定中對(duì)公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定,并設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)受理侵犯公務(wù)員權(quán)利的事宜,如英國設(shè)有“功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)”、日本設(shè)有“公平審查委員會(huì)”、法國設(shè)有“對(duì)等委員會(huì)”等。此外,許多西方國家還建立了公務(wù)員工會(huì),充當(dāng)公務(wù)員的利益代言人,就公務(wù)員的權(quán)益問題與政府談判,如美國的聯(lián)邦公務(wù)員,就有三家工會(huì)組織。西方國家通過這種權(quán)利保障制度,有效地防止了行政長官濫用職權(quán)處分公務(wù)員的行為,維護(hù)了公務(wù)員的合法權(quán)利。
而我國公務(wù)員制度則堅(jiān)持為人民服務(wù)的制度,公務(wù)員必須堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)、廉潔奉公、不貪污受賄、不謀私利,并接受群眾監(jiān)督。我國公務(wù)員沒有自己的特殊利益,也不容許公務(wù)員搞特權(quán)公民憲章運(yùn)動(dòng)1979年上臺(tái)以后,以撒切爾為首的保守黨政府大力推行以市場(chǎng)化為取向的公共管理改革,私有化、合同出租、公私融合和競(jìng)爭(zhēng)、在公共部門引進(jìn)私營企業(yè)管理原則、技術(shù)和方法等是改革的主要方向和措施。由于當(dāng)代西方公共管理改革的主要?jiǎng)右蚴钦媾R的財(cái)政危機(jī),因此,提高效率降低公共開支就成為撒切爾政府公共管理改革的首要目標(biāo)。到了20世紀(jì)80年代末期,改革在公共部門的經(jīng)濟(jì)和效率方面取得了顯著的成就,但同時(shí)另一個(gè)問題也變得日益突出——如果保守黨政府的公共管理改革繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)和效率為重點(diǎn),必然導(dǎo)致犧牲質(zhì)量和公共服務(wù)而追求開支節(jié)省的指責(zé),公共管理改革和保守黨政府就會(huì)失去公民的支持。英國的公共管理改革由此發(fā)生了從經(jīng)濟(jì)和效率到質(zhì)量和公共服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。公民憲章運(yùn)動(dòng)正是在這種背景之下出現(xiàn)的。1991年,撒切爾在黨內(nèi)斗爭(zhēng)中辭去保守黨領(lǐng)袖和首相職務(wù),時(shí)任財(cái)政大臣的梅杰接任英國首相。新首相上任伊始,便發(fā)動(dòng)了名為“公民憲章”的聲勢(shì)浩大的運(yùn)動(dòng)。它是英國保守黨推行的公共管理改革進(jìn)一步深入的產(chǎn)物和一個(gè)重要標(biāo)志。長期以來,公共服務(wù)中服務(wù)提供者居主導(dǎo)地位,公民憲章為服務(wù)對(duì)象提供了審視公共服務(wù)的機(jī)會(huì)。為此,英國政府要求所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門制定憲章,其內(nèi)容和實(shí)施時(shí)間可以根據(jù)實(shí)際情況靈活安排,但憲章的設(shè)計(jì)必須依據(jù)以下六個(gè)指導(dǎo)原則,以滿足公民對(duì)公共服務(wù)的合法需求。(1)明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。(2)透明度。(3)顧客選擇。(4)禮貌服務(wù)。(5)完善的監(jiān)督機(jī)制。(6)資金的價(jià)值。作為競(jìng)爭(zhēng)不充分的一種補(bǔ)救機(jī)制,公民憲章運(yùn)動(dòng)主要是針對(duì)那些具有一定壟斷性質(zhì)的公共部門和公共服務(wù)行業(yè):(1)“自然”壟斷性和半壟斷性服務(wù)行業(yè)(如鐵路、郵政。水電部門);(2)非營利性公共服務(wù)行業(yè)(如環(huán)衛(wèi)、城市公交、公共文化設(shè)施等);(3)管制性服務(wù)行業(yè)(如戶籍管理、公共安全、執(zhí)照核發(fā)等)。面向公眾的承諾一般包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)程序和時(shí)限、違諾責(zé)任等具體內(nèi)容。1.服務(wù)內(nèi)容和工作目標(biāo)承諾服務(wù)內(nèi)容即公共部門承擔(dān)的責(zé)任或者向公眾提供的服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容。以承諾的形式實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的明確化和具體化,實(shí)際上是幫助公眾了解公共部門職能分工的一種手段,有助于克服“機(jī)構(gòu)迷宮”給公眾造成的不便和困難。此外,以承諾的形式公開部門職責(zé)和服務(wù)的具體內(nèi)容,有利于公眾對(duì)公共部門實(shí)施監(jiān)督,約束部門之間相互推諉的行為。2.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的公開化過程,同時(shí)也是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的具體化過程。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾對(duì)內(nèi)構(gòu)成了工作的目標(biāo)和動(dòng)力,對(duì)外提供了評(píng)價(jià)工作的依據(jù)。因此,標(biāo)準(zhǔn)的明確化、具體化和公開化是公民憲章制度發(fā)揮作用的基礎(chǔ),服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)承諾內(nèi)容中的核心部分。英國鐵路公司負(fù)責(zé)全英國的鐵路客運(yùn)服務(wù)。服務(wù)范圍的不同對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定提出了不同的要求。鐵路公司的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾既有全國性的統(tǒng)一要求,又根據(jù)各分局的實(shí)際條件和環(huán)境制定了各自的指標(biāo),體現(xiàn)了因地制宜的原則。英國倫敦地鐵有限公司提出了服務(wù)承諾標(biāo)準(zhǔn)。(1)可靠、快捷。①定期公布運(yùn)營狀況;②如果必須的維修打亂正常運(yùn)營,我們將預(yù)先通告;③不論發(fā)生什么原因取消計(jì)劃中的末班車,我們將用其他方法把顧客送往目的地;④如果嚴(yán)重延誤了乘客的行程,我們將提供優(yōu)惠券。(2)明凈、整潔、高效。①列車清潔程度(顧客滿意率);②車站清潔程度(顧客滿意率);③購票方便程度(等待3分鐘以上才購到票的比例);④電梯服務(wù)可靠性。(3)安全的環(huán)境。乘客的安全感(乘客滿意率)。(4)熱情服務(wù)。①列車上的信息服務(wù)(顧客滿意率);②車站信息服務(wù)(乘客滿意率);③公眾人員的服務(wù)態(tài)度(乘客滿意率)。3.服務(wù)程序和時(shí)限承諾在公民憲章的實(shí)踐中,服務(wù)程序和時(shí)限明確化的重要意義在于:提供信息,方便顧客;促進(jìn)程序設(shè)計(jì)的合理化;通過程序合理化和時(shí)限要求來提高公共部門的辦事效率;加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)顧客滿意的目標(biāo)。與此相適應(yīng),服務(wù)程序和時(shí)限承諾涉及以下內(nèi)容和問題。(1)要求的明確化。這里的“要求”主要指公共部門對(duì)顧客的要求,包括資格要求和辦事必備的手續(xù)。嚴(yán)格說來,對(duì)顧客的要求不屬于對(duì)顧客的承諾,但要求的明確化卻是提高效率和顧客滿意度的基本條件。(2)辦事程序的合理化。要實(shí)現(xiàn)公眾滿意的目標(biāo),公民憲章制度中服務(wù)程序的合理化應(yīng)該是程序公開化的前提。程序合理化首先要求從顧客觀念出發(fā),審視和改進(jìn)現(xiàn)有的工作程序。比如,英國社會(huì)保障服務(wù)部門工作程序的合理化包括了不同服務(wù)內(nèi)容間的協(xié)調(diào)、簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、不同單位之間的信息交流和共享、避免顧客重復(fù)勞動(dòng)(如填寫內(nèi)容相似的表格)、避免不同部門重復(fù)工作(如幾個(gè)單位核實(shí)失業(yè)的原因)等內(nèi)容。結(jié)果不僅大大提高了部門的經(jīng)濟(jì)性和效率,而且降低了顧客辦事的社會(huì)成本。程序的合理化還應(yīng)包括工作流程的簡(jiǎn)化和一體化。在實(shí)踐中,一體化服務(wù)并不是公民憲章的一項(xiàng)重要內(nèi)容,但它確實(shí)是實(shí)施憲章運(yùn)動(dòng)帶來的可喜的發(fā)展趨勢(shì)。英國政府在實(shí)施公民憲章時(shí)大力推行“一站商店”服務(wù),力爭(zhēng)公民在一個(gè)站點(diǎn)能辦完需辦的事情。(3)辦事程序和時(shí)限的公開化。在程序合理化基礎(chǔ)上確定辦事時(shí)限,以克服推諉拖拉的官僚主義作風(fēng)。4.違諾責(zé)任違諾責(zé)任是承諾方對(duì)顧客做出的單方面承諾,它表明承諾者未能達(dá)到既定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)顧客將作的補(bǔ)償,這種補(bǔ)償可以是精神上的,如道歉,也可采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)男问?。?duì)承諾單位來說,違諾責(zé)任的主要意義在于向公眾傳達(dá)了一種信息,表明承諾者對(duì)自己的承諾采取認(rèn)真、嚴(yán)肅的態(tài)度,并愿意承擔(dān)違諾的責(zé)任。此外,面向公眾的責(zé)任承諾也是一種自我加壓的具體形式。對(duì)服務(wù)對(duì)象來說,責(zé)任承諾向他們提供了檢驗(yàn)承諾單位誠意的一種手段。公民憲章是以公眾的廣泛介入和監(jiān)督為主要特征的服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制。因此,完善的投訴渠道、投訴程序和檢察機(jī)制是承諾制發(fā)揮作用的必要條件。各部門都設(shè)立了投訴電話,明確了處理顧客投訴的程序。在梅杰政府的有力推動(dòng)下,公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應(yīng)用。截止1992年9月,共有28個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)頒布了各自的憲章,包括乘客憲章、納稅者憲章、旅行者憲章、病人憲章、求職者憲章等。在47個(gè)郡級(jí)地方政府中,有30個(gè)已經(jīng)或準(zhǔn)備采用公民憲章作為提高服務(wù)水平的手段,其中包括工黨控制的地方政府。社會(huì)中介組織如全英大學(xué)生聯(lián)合會(huì)等也頒布了大學(xué)生憲章,甚至私營部門采用顧客憲章技術(shù)提高質(zhì)量的例子也見諸報(bào)端。到1996年,發(fā)布的全國性公民憲章達(dá)42個(gè)。在這種非強(qiáng)制性制度安排下,幾乎所有的政府部門、公共服務(wù)部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對(duì)其業(yè)務(wù)設(shè)定了目標(biāo),并公布各主要方面的工作業(yè)績(jī)情況、效率和質(zhì)量。英國的公民憲章運(yùn)動(dòng)在國際上引起了巨大的反響,許多國家的政府紛紛仿效。1992年,法國政府要求公共服務(wù)部門頒布“公共服務(wù)憲章”。同年,比利時(shí)發(fā)動(dòng)了“公共服務(wù)憲章”運(yùn)動(dòng)。美國政府在政府改革報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)“顧客至上”原則,為此還提出了四條具體建議:傾聽顧客聲音,讓顧客選擇;使公共服務(wù)組織展開競(jìng)爭(zhēng);創(chuàng)造市場(chǎng)動(dòng)力;利用市場(chǎng)機(jī)制解決問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),1996年全世界共有15個(gè)國家推行了與英國公民憲章運(yùn)動(dòng)類似的服務(wù)承諾制度。信任危機(jī)政府和民眾之間的信任在國家與社會(huì)日益市場(chǎng)化和貨幣化的今天,政府并不需要像最初的隱性社會(huì)契約所規(guī)定的那樣,為人民提供一個(gè)從搖籃到墳?zāi)沟母@?jì)劃。事實(shí)上,只要民眾勞有所得,物有所值,能夠通過市場(chǎng)獲得比較合理的回報(bào),即是政府對(duì)社會(huì)契約的充分履行。但這一點(diǎn)往往難以做到,這從只占GDP大約10%~20%,并且逐年減少的勞動(dòng)者收入份額就可以看出。前面提到的國家壟斷,當(dāng)然是最重要的長期結(jié)構(gòu)性因素,但絕不是唯一因素。直接破壞一般民眾對(duì)政府信任的,還是一些政府官員的短期行為。一種最常見的破壞“社會(huì)契約”的短期行為就是地方政府的非理性投資。在現(xiàn)行的投資體系下,政府經(jīng)濟(jì)類的投資,尤其是基建投資,很容易博得政治資本,而民生等相關(guān)的社會(huì)投資則缺乏動(dòng)力。如果民眾對(duì)政府民生政策的期望長期無法兌現(xiàn),自然會(huì)影響社會(huì)契約的履行問題。最后,即便是政府有意愿加強(qiáng)社會(huì)投資,老百姓也不會(huì)真正當(dāng)真。無形之中,許多中產(chǎn)階層依賴政府提供公共品的期望也消減了,最后只想“用腳投票”,或者考慮移民,或者千方百計(jì)重回體制中去,成為食利階層的一員。另一種短期行為就是“暗箱操作”以及更廣義的腐敗問題。一般來講,“暗箱操作”常見于經(jīng)濟(jì)和人事領(lǐng)域,特別是指在招標(biāo)、采購、錄用和審批過程中以權(quán)謀私的權(quán)力尋租行為。久而久之,老百姓對(duì)此心知肚明,習(xí)以為常。最后,一般民眾對(duì)反腐敗和規(guī)制化就產(chǎn)生了“改革疲勞癥”,不再信任把這些法律和紀(jì)檢公共制度看成是“我們的”,而把政府官員列入“他們的”行列,甚至發(fā)展成一種“仇官”心態(tài)。最后一種短期行為,也是最具爆炸性的,就是官員和政府工作人員私人的跋扈行為,最典型的就是2009年的“鄧玉嬌案”和2010年的“李剛案”、“錢云會(huì)案”。這些事件為什么具有爆炸性,可以導(dǎo)致官民虛擬空間的對(duì)立,以及一種“你如何解釋我都不信”的狀態(tài),究其根本,還是在于民生和腐敗這些長期因素,已經(jīng)深刻破壞了官民信任的基礎(chǔ)。如果作為國家權(quán)力代表的官員不被信任,作為國家權(quán)力規(guī)則的法律不被信任,作為國家行為具體化的政策不被信任,那么民眾唯一可以信任的就是國家全力控制的主權(quán)貨幣了。換句話說,一切系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)統(tǒng)集中到貨幣和信用體系上。但這樣的國家就經(jīng)不起一場(chǎng)嚴(yán)重的通貨膨脹或者通縮,因?yàn)槿嗣褚坏┌l(fā)現(xiàn)貨幣也不可信,那么國家與社會(huì)間的信任就會(huì)完全崩塌,不同的力量就會(huì)訴諸暴力。從歷史和國家的視角看,這并非天方夜譚,因?yàn)樵谥袊緛砭蜆O不均衡的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部,已經(jīng)蘊(yùn)含了這樣的貨幣風(fēng)險(xiǎn)。就是說,控制物價(jià)不再是一件經(jīng)濟(jì)任務(wù),而是政治任務(wù)。新公共管理運(yùn)動(dòng)這場(chǎng)20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)有諸多稱呼:“管理主義”、“新公共管理”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期,人們?cè)絹碓絻A向于使用“新公共管理”的概念。對(duì)世界上最大的123個(gè)國家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明,重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上,類似的改革也發(fā)生在其他不同的國家。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國際性的:首先,它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次,改革范圍很廣,政府已經(jīng)利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關(guān)系。差別由于各國具體實(shí)踐的差別,對(duì)于新公共管理有諸多定義,比如,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所作的界定是:(1)企業(yè)管理技術(shù)的采用;(2)服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化;(3)公共行政體系內(nèi)的市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入。盡管表述不同,但各種定義的基本取向是一致的,即新公共管理是一種以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義。原因一.被財(cái)政危機(jī)逼出來的第一、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被財(cái)政危機(jī)逼出來的。西方國家的領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)前都要許愿,以致公共服務(wù)、社會(huì)福利的投入越來越大,政府不堪重負(fù)。20世紀(jì)70年代出現(xiàn)石油危機(jī),西方經(jīng)濟(jì)不景氣。人們不情愿繼續(xù)納“重稅”。一方面是“投入要大”,另方面是“征稅困難”,矛盾促使他們不得不另辟蹊徑。二.福利和稅收上的左右為難第二、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是西方國家在福利和稅收上的左右為難,帶來社會(huì)政策上的左右搖擺,結(jié)果是失信于民??肆诸D在國家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)報(bào)告中公開承認(rèn):美國政府不僅面臨削減開支問題,而且還面臨信任赤字。就是這個(gè)“信任赤字”迫使西方政府開展“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。三.被理論危機(jī)逼出來的第三、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被理論危機(jī)逼出來的。原有的科層制模式是與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的?,F(xiàn)在已經(jīng)后工業(yè)社會(huì)了,僵化刻板的傳統(tǒng)公共行政模式越來越不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)。而其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的“政治-行政二分論”和韋伯的科層理論早已無法解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的內(nèi)部問題。管理理論到了非創(chuàng)新不可的地步了。四.被科技革命逼出來的第四、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被科技革命逼出來的。這主要是指電腦的普及,以及隨之而來的網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化把地球變小了。網(wǎng)絡(luò)化把地球變平了。什么事情都是“一桿子到底”了。世界上任何一個(gè)地方出了什么事,幾分鐘后全世界都可以知道。五.被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來的第五、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被經(jīng)濟(jì)全球化逼出來的。經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)參與的國家來講,是競(jìng)爭(zhēng)的激烈化。你在區(qū)域化中是勝利者,在全球化中就未必了。怎么辦?唯一的辦法是提高國家競(jìng)爭(zhēng)力,這里當(dāng)然包括提高公共管理的水平,改革公共管理的制度和政策。第六、“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是被公共管理的對(duì)象逼出來的。公共管理的對(duì)象是現(xiàn)代人?,F(xiàn)代人是地球人,現(xiàn)代人是被網(wǎng)絡(luò)一網(wǎng)打盡的網(wǎng)民。做好這種人都很難,管理好、服務(wù)好這種人更不容易。怎么辦?仍然是要改革、改造、改進(jìn)公共管理。特點(diǎn)霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了一種相對(duì)于傳統(tǒng)的韋伯式科層制而言的新的范式。它有以下特點(diǎn):1.決策方法(1)它是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法(強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量);組織結(jié)構(gòu)(2)分權(quán)式管理環(huán)境取代了高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身,由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋;2.公共產(chǎn)品(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法,從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果;(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng),以此作為提高績(jī)效的
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