亞太地區(qū)的區(qū)域制度化結(jié)構(gòu)

亞太地區(qū)的區(qū)域制度化結(jié)構(gòu)哈迪?蘇薩斯特羅2013-1-2921:58:01來源：《當(dāng)代亞太》(京)2008年3期作者簡(jiǎn)介：[印尼]哈迪?蘇薩斯特羅(HadiSoesastro)，印尼戰(zhàn)略與國際研究中心執(zhí)行主任。

譯者：毛悅，中國社會(huì)科學(xué)院亞太研究所。

亞太地區(qū)的概念

作為一個(gè)地理概念，亞太地區(qū)最初于20世紀(jì)60年代被提出。當(dāng)時(shí)有提議組建一支“太平洋”的力量來回應(yīng)歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的進(jìn)一步鞏固。有提議提出，由太平洋地區(qū)的五個(gè)發(fā)達(dá)國家——日本、澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國——建立一個(gè)太平洋自由貿(mào)易區(qū)(PAFTA)。隨后，其他一些觀點(diǎn)也發(fā)展起來，其中最重要的即為建立太平洋貿(mào)易與發(fā)展組織(OPTAD)，即在太平洋地區(qū)建立一個(gè)類似于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的機(jī)構(gòu)，其原因是上述五個(gè)國家不能就自貿(mào)區(qū)達(dá)成一致。OPTAD還可以將新興的亞洲發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體也容納進(jìn)來。

1980年，日本和澳大利亞的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起并召集了太平洋共同體研討會(huì)(PacificCommunitySeminar)，以研究促進(jìn)西太平洋和北美國家之間經(jīng)濟(jì)合作的想法和形式。這次會(huì)議促成了太平洋經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議(PECC)的建立。這是一個(gè)由三部分構(gòu)成的非官方組織，后來這一組織成為太平洋經(jīng)濟(jì)合作理事會(huì)。PECC為1989年作為官方組織的亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)的創(chuàng)建開辟了道路。

APEC的成立意味著亞太地區(qū)地位的凸顯，并預(yù)示著太平洋世紀(jì)的來臨。APEC致力于推進(jìn)地區(qū)共同體的建設(shè)。這可以被視為冷戰(zhàn)后在亞太地區(qū)建立超越傳統(tǒng)的勢(shì)力均衡概念的地區(qū)秩序的一條途徑。在冷戰(zhàn)期間，亞洲被強(qiáng)加了一種地區(qū)秩序，而且這一秩序在很大程度上受到了東西方陣營劃分的影響。亞太地區(qū)現(xiàn)在需要建立一種地區(qū)的多邊秩序，這種新秩序能夠在合作精神的指引下，通過互信和互相尊重來促進(jìn)和平與繁榮。這一新的地區(qū)秩序，包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序，將建立在各國自主自愿的基礎(chǔ)上，而不是由任何大國強(qiáng)加的。

美國雖然并不是一個(gè)亞洲大國，但其在地區(qū)安全方面的關(guān)鍵作用為其在亞洲贏得了一個(gè)合理的位置。此外，在經(jīng)濟(jì)意義上，美國與這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分密切。“亞太”這一術(shù)語的運(yùn)用符合這一地區(qū)地緣政治和地緣經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，也使美國參與這一進(jìn)程具備了合理性。

然而，對(duì)于“地區(qū)共同體建設(shè)”這一概念的理解與接受，美國并不像東亞國家那樣有充分的準(zhǔn)備。這在APEC和亞太地區(qū)內(nèi)部造成了內(nèi)在的緊張。鑒于APEC成員對(duì)“共同體建設(shè)”這一概念的觀點(diǎn)和接受程度不同，APEC必須致力于繼續(xù)踐行這一概念。有提議說APEC應(yīng)該完全放棄這一概念，但那就會(huì)使APEC失去對(duì)東亞國家的主要的吸引力。APEC面對(duì)的主要挑戰(zhàn)就是如何證明地區(qū)共同體建設(shè)的“軟”途徑也可產(chǎn)生堅(jiān)實(shí)的成果。

APEC是亞太地區(qū)秩序的兩大支柱之一，另一支柱是東盟地區(qū)論壇(ARF)。ARF倡導(dǎo)通過多邊途徑謀求地區(qū)安全，但這并不意味著要取代現(xiàn)存的各種雙邊同盟，而是將多邊機(jī)制作為一種額外的安全保護(hù)引入這個(gè)區(qū)域。美國也參加了ARF，盡管其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)仍然是其雙邊安全同盟。

爭(zhēng)議何在？

直到20世紀(jì)90年代下半期，APEC和ARF一直被視為亞太地區(qū)正在凸顯的制度化結(jié)構(gòu)的主要基礎(chǔ)。但現(xiàn)在有了這些還不夠。在此基礎(chǔ)上，新的地區(qū)制度或機(jī)制不斷建立，例如“東盟+3”(APT)以及東亞峰會(huì)(EAS)，這兩個(gè)機(jī)制同樣倡導(dǎo)地區(qū)共同體的建設(shè)，并成為可與其他機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制。

現(xiàn)存的亞太合作機(jī)制的有效性和相關(guān)性受到質(zhì)疑，至少有以下四個(gè)主要原因。

第一，對(duì)于APEC的茂物目標(biāo)——發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在2010年前，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在2020年以前建成自由貿(mào)易和投資區(qū)——能否實(shí)現(xiàn)，信心驟減，特別是在2005年APEC中期評(píng)審之后。APEC不再被視為可以追求非歧視性的區(qū)域自由貿(mào)易的可信論壇，相反，APEC成員國正逐漸轉(zhuǎn)向歧視性的(特惠的)貿(mào)易安排。

第二，與上述原因密切相關(guān)，有觀點(diǎn)認(rèn)為APEC不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)槠洳痪哂屑s束性。這也是APEC工商業(yè)顧問委員會(huì)大力推動(dòng)建立亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)的原因。但是，APEC領(lǐng)導(dǎo)人一致認(rèn)為，F(xiàn)TAAP僅是長期的規(guī)劃。

第三，東亞成員國清醒地認(rèn)識(shí)到，在1997年的金融危機(jī)中，APEC顯然不能迅速對(duì)遭遇危機(jī)打擊的經(jīng)濟(jì)體實(shí)行救助。這就導(dǎo)致了僅有東亞國家參與的合作機(jī)制——“東盟+3”——的創(chuàng)立，其創(chuàng)立的初衷是發(fā)展地區(qū)自助機(jī)制以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。

第四，由東盟驅(qū)動(dòng)的ARF似乎并不能夠從建立信心轉(zhuǎn)向?qū)嵤╊A(yù)防性的外交措施，更不用說發(fā)展解決沖突的原則和機(jī)制了。

由此產(chǎn)生了三個(gè)有爭(zhēng)議的問題。

第一，關(guān)于亞太地區(qū)各機(jī)制的議程。有的觀點(diǎn)認(rèn)為APEC的議程太過寬泛、分散。有的觀點(diǎn)則恰好相反，認(rèn)為對(duì)貿(mào)易自由化的議程關(guān)注過多。還有觀點(diǎn)認(rèn)為APEC的議程不應(yīng)僅限于經(jīng)濟(jì)問題，也應(yīng)對(duì)政治問題以及更大范圍內(nèi)的非傳統(tǒng)安全問題給予足夠的關(guān)注。無論在哪種情況下，組織的議程范圍越廣，其機(jī)構(gòu)就越強(qiáng)大。APEC僅有一個(gè)職能不強(qiáng)的秘書處，還未發(fā)展起其他的地區(qū)機(jī)制。每次APEC峰會(huì)上都會(huì)有新的倡議，但通常都不能就創(chuàng)立必要的機(jī)制達(dá)成協(xié)議。高官會(huì)議(SOM)本來只是一個(gè)政策程序，但也承受著執(zhí)行的負(fù)擔(dān)。

第二，一個(gè)更加嚴(yán)重的問題是“亞洲方式”或者說共同體建設(shè)的“軟”途徑是否應(yīng)被一套有約束力的協(xié)議取代。對(duì)此持懷疑態(tài)度者認(rèn)為，“亞洲方式”不能有效地將政治承諾轉(zhuǎn)化為具體的、可預(yù)見的行動(dòng)。即使東盟似乎也承認(rèn)，東盟共同體的建立將要求其將松散的機(jī)構(gòu)變成更強(qiáng)大的、建立在規(guī)則的基礎(chǔ)上的進(jìn)程。因此，在東盟成立四十周年之際，《東盟憲章》的問世正合時(shí)宜。

第三，也是最有爭(zhēng)議的問題，東亞國家是否應(yīng)該轉(zhuǎn)向僅限于東亞的進(jìn)程，而不是轉(zhuǎn)向面對(duì)整個(gè)亞太地區(qū)的APEC進(jìn)程。1997年底以來的相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)，“東盟+3”進(jìn)程已經(jīng)啟動(dòng)，每年召開一次峰會(huì)，并在金融合作方面(清邁倡議與亞洲債券市場(chǎng)倡議)以及其他幾項(xiàng)功能性合作方面取得了進(jìn)步。“東盟+3”還間接地導(dǎo)致了“東盟+1，”(分別與中國、日本和韓國)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。東亞自由貿(mào)易區(qū)(EAFTA)的可行性研究一直在進(jìn)行，但是部長們已經(jīng)決定推遲任何關(guān)于EAFTA的談判，直到三個(gè)“東盟+1”協(xié)議完成。這說明即使在東亞，向整個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的制度一體化邁進(jìn)仍然舉步維艱。

哪個(gè)東亞？

“東盟+3”的領(lǐng)導(dǎo)人并沒有在東亞尋求更深入的經(jīng)濟(jì)一體化合作，而是致力于擴(kuò)展東亞一體化機(jī)制的地理范圍。2005年12月啟動(dòng)的東亞峰會(huì)目前包括“東盟+3”的13個(gè)成員國，以及澳大利亞、印度和新西蘭(東亞16)。這或許是一個(gè)尚未成熟的決定，因此，東亞峰會(huì)將與不斷加強(qiáng)的“東盟+3”并行發(fā)展，而不會(huì)取而代之。東亞的這兩個(gè)并行的進(jìn)程使區(qū)域合作局勢(shì)紛亂，地區(qū)制度化的前景也因此更加復(fù)雜。

鑒于區(qū)域內(nèi)許多國家有限的能力和資源，這兩個(gè)并行發(fā)展的進(jìn)程是否能有效地發(fā)展尚存疑問。在支持一個(gè)進(jìn)程的同時(shí)推進(jìn)另一進(jìn)程的發(fā)展，理論基礎(chǔ)何在？

從經(jīng)濟(jì)角度看，市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的一體化進(jìn)程的速度在東亞地區(qū)不同的合作機(jī)制——東盟、“東盟+3”、“東亞16”——是相同的。而這三種機(jī)制有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即區(qū)域內(nèi)進(jìn)口貿(mào)易額高于區(qū)域內(nèi)出口貿(mào)易額，說明東亞區(qū)域一體化持續(xù)的外向性特點(diǎn)。①因此，在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的一體化方面，在這三種機(jī)制之間似乎并沒有任何性質(zhì)的不同，特別是在“東盟+3”與東亞峰會(huì)之間。

功能性的一體化在“東盟+3”還是在東亞峰會(huì)中會(huì)更好地實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在還難以得出明確的結(jié)論。涉及國家較少的“東盟+3”可能更為有效，但在某些領(lǐng)域，例如金融和能源合作，其他國家如澳大利亞的加入，是有益于合作的。

如果通過自由貿(mào)易區(qū)的建立來實(shí)現(xiàn)一體化，涉及的國家越多，這些國家所得到的收益也就越大，但這是建立在那些沒有參與一體化國家的損失之上的。如果只是為了增強(qiáng)約束性，與雙邊的特惠貿(mào)易安排網(wǎng)絡(luò)相比，區(qū)域范圍的貿(mào)易安排的建立對(duì)整個(gè)區(qū)域更有益。然而，特惠貿(mào)易安排會(huì)阻礙整個(gè)東亞經(jīng)濟(jì)體的地區(qū)和國際的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，這仍然是事實(shí)。

制度一體化的本質(zhì)問題將是東亞需要做出的最重要的政治決議。東亞國家對(duì)于區(qū)域合作進(jìn)程的制度化始終非常謹(jǐn)慎。“東盟+3”與東亞峰會(huì)都被認(rèn)為由東盟驅(qū)動(dòng)，東盟是相關(guān)國家中“最不會(huì)引起反對(duì)”的一方。操作模式仍是“亞洲方式”。

目前東亞的一體化進(jìn)程仍然更多地表現(xiàn)為區(qū)域化，而不是區(qū)域主義。

中日關(guān)系將決定“東盟+3”和東亞峰會(huì)將如何發(fā)展。只要這一不確定性存在，未來一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)于“東盟+3”和東亞峰會(huì)而言，一體化的深入都將面臨重大挑戰(zhàn)，而且對(duì)于東亞峰會(huì)的挑戰(zhàn)更大。

東亞峰會(huì)將澳大利亞、印度和新西蘭包括進(jìn)來，一直被解釋為是平衡中國對(duì)合作進(jìn)程的可能的控制。在東亞峰會(huì)中，既有“接觸”中國的成分，同時(shí)也有“防范”中國的成分。有人認(rèn)為地區(qū)內(nèi)相關(guān)國家的這一“兩面下注”的戰(zhàn)略是不可避免的，問題在于如何能夠在不產(chǎn)生破壞性和造成緊張關(guān)系的條件下應(yīng)對(duì)這一問題。

中國因素

對(duì)于這一地區(qū)而言(可能在地區(qū)之外也同樣是這樣)，一個(gè)關(guān)鍵的問題就是如何應(yīng)對(duì)中國的快速發(fā)展。著名的學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)都對(duì)中國逐漸增長的經(jīng)濟(jì)力量進(jìn)行了研究。一項(xiàng)研究顯示，到2030年，就GDP而言中國將成為世界最大的經(jīng)濟(jì)體，GDP達(dá)到約21萬億美元，屆時(shí)美國GDP為16.2萬億美元，西歐為12.2萬億美元，印度為8.8萬億美元，而日本為3.2萬億美元。②就人均GDP而言，美國仍將是中國的四倍，西歐和日本約為中國的三倍。日本經(jīng)濟(jì)研究中心進(jìn)行的研究則表明，到2050年，就美元購買力平價(jià)而言，中國的GDP將為33.4萬億美元，僅略低于美國的34萬億美元。歐盟的GDP將為19.9萬億美元，印度為19.1萬億美元，東盟為9.2萬億美元，日本為5萬億美元。③

無論上述哪種情況出現(xiàn)，中國都將以其巨大的實(shí)力而引起人們的重視。而且，不僅是那些預(yù)測(cè)結(jié)果的力量，即使是現(xiàn)在中國也已經(jīng)擁有巨大實(shí)力。中國需要承認(rèn)這一事實(shí)，并且理解為什么別國可能會(huì)因情況所迫而采取“兩面下注”的策略。

區(qū)域安排是最好的“兩面下注”的機(jī)制，即使對(duì)中國而言也是如此。因?yàn)檫@些安排能夠提供對(duì)話、合作與相互的調(diào)整，有助于促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各國適應(yīng)中國的崛起。這種努力開始得比較早，因此，這一區(qū)域是幸運(yùn)的。正如前文所述的研究結(jié)果所表明的，中國崛起產(chǎn)生的效應(yīng)是巨大的，這種效應(yīng)在我們區(qū)域之外也能感受得到。當(dāng)今唯一的超級(jí)大國——美國，將不得不就此做出重大的調(diào)整。此外，歐洲、俄羅斯、日本和其他國家也將做出調(diào)整。但是，中國卻要承擔(dān)一個(gè)重任：在引導(dǎo)自身發(fā)展以持續(xù)進(jìn)步的同時(shí)維持地區(qū)和全球穩(wěn)定。有些人將此稱為“和平崛起”。而通過與其他國家，特別是區(qū)域內(nèi)國家的合作，才能最好地實(shí)現(xiàn)和平崛起。

中國參與這樣的合作安排的程度越深，各國受益就越多。通過參與這些安排來尋求在地區(qū)和國際上發(fā)揮更大的作用對(duì)中國而言是正當(dāng)?shù)?。中國是上海合作組織的發(fā)起國，是最先與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)的國家，這對(duì)中國和東盟來說都是首次為之。中國可能也有自己的“兩面下注”戰(zhàn)略，以確保足夠的機(jī)動(dòng)空間。中國似乎想要保持所有的選擇的可能性。迄今，中國對(duì)“東盟+3”的承諾似乎是最強(qiáng)的。

以某種方式將美國融入東亞，應(yīng)該是符合區(qū)域利益的。美國是超級(jí)大國，通過若干雙邊安全同盟在東亞地區(qū)起著重要的作用。對(duì)于外向型經(jīng)濟(jì)的東亞而言，美國仍是一個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)伙伴。最重要的是，如果美國感到被拋在區(qū)域之外，它可能成為一個(gè)有力的破壞者。

美國的參與

在亞太地區(qū)共同體建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程中，美國一直是其中的一部分。亞太地區(qū)存在一些內(nèi)在的緊張壓力，但如果適當(dāng)處理的話，并不一定是壞事。

跨太平洋是APEC最重要的特點(diǎn)之一。東亞人將此視為向外延伸并和美國以及北美其他國家和拉丁美洲國家接觸的一種手段。美國則將此視為阻止太平洋地區(qū)分裂的一種主要方法。因此，美國人擔(dān)心東亞人會(huì)自行其是，這深深地影響著美國對(duì)亞太地區(qū)的接觸。但是，東亞人處事的亞洲方式很難改變，這種處事方式對(duì)美國和其他國家的威脅可能是最小的。

在可預(yù)見的未來，東亞不大可能成為像北美自由貿(mào)易區(qū)那樣的貿(mào)易集團(tuán)，除非被其他區(qū)域的發(fā)展所迫。美國與這一地區(qū)的接觸帶來的一個(gè)問題在于，人們會(huì)傾向于將美國的行為狹隘地理解為貿(mào)易擴(kuò)張(保護(hù)市場(chǎng))及打擊恐怖主義。東亞和亞太地區(qū)的共同體建設(shè)包含的內(nèi)容其實(shí)更加廣泛。

東亞和亞太地區(qū)的共同體建設(shè)應(yīng)該由同樣的邏輯來驅(qū)動(dòng)。那就是：利用市場(chǎng)一體化，通過各種功能性一體化領(lǐng)域的合作而得到強(qiáng)化，并最終通向制度一體化。

在亞太地區(qū)，美國是參與者，但是這一始于1989年的進(jìn)程卻進(jìn)展緩慢。在東亞，美國并未參與，但這一始于1997年的進(jìn)程卻進(jìn)展較快。這一點(diǎn)，尤其是東亞合作的進(jìn)程可能會(huì)在中國及其快速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下不斷前進(jìn)。這一前景，使一些美國人感到恐慌。應(yīng)該讓美國加入來減輕這些恐懼嗎？東亞有人認(rèn)為東亞峰會(huì)可能是使美國加入的最好途徑。東亞峰會(huì)是一個(gè)政治概念(很大程度上與“亞太”的政治性相同)，而不是基于一個(gè)地理的定義。新加坡國務(wù)資政吳作棟曾談到過“可變的幾何學(xué)(geometry)與彈性的邊界”可作為使美國融入東亞峰會(huì)的方法。Bergsten認(rèn)為美國既不應(yīng)該成為東亞峰會(huì)的一方，也不應(yīng)該反對(duì)東亞一體化。對(duì)于東亞的一體化，美國應(yīng)逐步采取一種有效的戰(zhàn)略。其中最關(guān)鍵的是要堅(jiān)持東亞的合作協(xié)議應(yīng)包含在更廣泛的亞太地區(qū)的安排之中。④

地區(qū)的機(jī)制結(jié)構(gòu)

除了某種共存的模糊概念，和某種區(qū)域合作和共同體建設(shè)的共同邏輯的采用，將東亞區(qū)域主義嵌入更廣泛的亞太區(qū)域主義到底意味著什么，要求什么，并沒有清晰的理解。對(duì)于Bergsten而言，這意味著美國應(yīng)該試圖“將亞洲一體化運(yùn)動(dòng)傾斜到更符合美國利益的方向”。他認(rèn)為，通過創(chuàng)立FTAAP作為亞太地區(qū)至關(guān)重要的結(jié)構(gòu)，這一目的能夠最好地實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)實(shí)情況是，F(xiàn)TAAP在政治上不具有可行性，如果由美國支持，這一計(jì)劃可能很快就會(huì)失敗，而美國事實(shí)上是唯一能夠提供這樣的領(lǐng)導(dǎo)力量的國家，盡管其以往的紀(jì)錄不佳(南北美洲自貿(mào)區(qū)的失敗)。

東亞人自己應(yīng)該將這種嵌入作為一種戰(zhàn)略。向外延伸并有效地與美國接觸，符合東亞自身的利益。APEC提供了包括美國在內(nèi)的最廣泛的區(qū)域框架。本質(zhì)上，APEC與東亞最重要的機(jī)制——“東盟+3”——采用了同樣的區(qū)域合作和共同體建設(shè)的邏輯。將“東盟+3”嵌入APEC可以使東亞保留并發(fā)展自身的區(qū)域身份，而這應(yīng)該是亞太地區(qū)制度結(jié)構(gòu)中一個(gè)重要的元素。

嵌入還意味著在APEC中建立一個(gè)有效的東亞“核心組”。這就使追求共同目標(biāo)(維持經(jīng)濟(jì)開放、良好的治理以及支持全球體系等)和采取能夠彼此強(qiáng)化的議程成為必需。東亞一體化的深入將擴(kuò)大東盟的聲音，提升東盟的作用，并將加強(qiáng)更廣泛的亞太地區(qū)安排——APEC。同時(shí)，還將加強(qiáng)東亞與拉丁美洲之間的關(guān)系。

有美國加入的東亞峰會(huì)，將進(jìn)一步加強(qiáng)亞太的地區(qū)結(jié)構(gòu)。東亞峰會(huì)將成為就經(jīng)濟(jì)、政治和安全等戰(zhàn)略問題進(jìn)行最高級(jí)別對(duì)話的主要論壇。APEC會(huì)議不能完全涵蓋的問題可以在東亞峰會(huì)上進(jìn)行討論。東亞峰會(huì)可以被看作是支持ARF的一個(gè)峰會(huì)。這將為ARF的復(fù)興和發(fā)展提供必要的激勵(lì)，使其成為地區(qū)主要的多邊安全論壇，這對(duì)于確保中國在一個(gè)和平的區(qū)域內(nèi)和平崛起將是至關(guān)重要的。單純基于以美國為軸心的雙邊安全聯(lián)盟的亞太安全體制可能會(huì)導(dǎo)致新的冷戰(zhàn)，而這不符合任何國家的利益。

注釋：

①HadiSoesastro,"RegionalInte