dayin 公共管理學講義+黎民+陳振明

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭」补芾韺W講義——黎民*學習重點*第一章緒論1、公共管理與私人管理的區(qū)別與聯(lián)系。2、公共管理與傳統(tǒng)行政的區(qū)別與聯(lián)系。3、公共管理學興起的時代背景。4、公共管理學的研究途徑。第二章公共管理理論與實踐的發(fā)展1、了解公共選擇理論的基本內(nèi)容，掌握“政府失敗論”、政府內(nèi)部性等內(nèi)涵。2、新公共管理內(nèi)涵及其實踐、評價。第三章公共管理的主體1、公共組織與非公共組織的區(qū)別。2、政府的主要類型。3、非盈利組織的特點。4、領導者與管理者的異同。5、層級制的特點與內(nèi)在缺陷。6、公共組織變革的主要內(nèi)容。第四章公共管理職能1、公共管理職能折內(nèi)涵，與政府職能的比較。2、公共管理職能的構成。3、公共管理職能的歷史演變（依據(jù)公共管理職能的歷史演變，試論我國公共管理職能的變革方向和重點？）4、市場機制的缺陷（市場失靈）。5、市場經(jīng)濟中的公共管理職能。6、公共管理職能的限度。第五章公共管理的過程1、公共政策與公共管理的關系。2、公共政策過程。3、領導方式（依據(jù)權力來源劃分）。第六章公共管理的績效1、公共管理的績效內(nèi)涵。2、公共部門績效評價指標的構成。3、公共部門績效評估指標體系的建構。4、公共部門績效的改進。5、目標管理的涵義與過程。6、目標管理的優(yōu)缺點及其在公共部門的應用。第七章公共管理的責任與調(diào)控1、公共權力的內(nèi)涵與特性。2、公共權力的性質(zhì)及落實。3、公共權力監(jiān)控的方式、問題及其改進。第八章公共管理中的政府角色1、政府職能的有限性。2、政府與市場的區(qū)別和聯(lián)系。3、政府與市場的關系問題。4、政府與社會的關系問題。5、政府再造的內(nèi)涵、模式及其啟示。第九章公共管理中的非盈利性組織1、非盈利性組織的涵義。2、政府與非盈利性組織的聯(lián)系。3、非盈利組織在我國的作用、發(fā)展現(xiàn)狀及其面臨的局限性和改進。第十章公共物品管理1、公共物品的內(nèi)涵與特點。2、公共物品的提供與生產(chǎn)。3、政府提供公共物品的方式。第十一章公共部門戰(zhàn)略管理1、戰(zhàn)略管理的內(nèi)涵與特征及其與戰(zhàn)略規(guī)劃、非戰(zhàn)略管理和功能管理的區(qū)別。2、戰(zhàn)略管理的SWOT分析。3、公共部門戰(zhàn)略管理的問題及其改進。第十二章公共管理的新策略1、“企業(yè)型”政府的內(nèi)涵、局限與問題。2、民營化的內(nèi)涵、原因、目標與責任及其在我國的發(fā)展。3、公共管理顧客導向的內(nèi)涵、優(yōu)點與貫徹。公共管理學（內(nèi)容補充）——陳振明第一章緒論1、市場經(jīng)濟與公共管理。第二章公共組織理論2、公共組織、第三部門與私人組織的差異。3、公共組織的管理層次與管理制度。4、行政組織體制的基本類型。5、組織權力的運行。第三章政府改革與治理1、治理理論的研究途徑。2、當代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施。3、轉軌時期的我國行政體制改革。第四章政府間關系1、政府間關系的內(nèi)涵。2、我國政府間關系的現(xiàn)狀與改革。第五章政府作用1、轉軌時期我國政府的作用。2、政府失敗論。第六章公共政策1、公共政策系統(tǒng)及其運行。2、公共政策主體。第七章公共部門績效評估1、公共部門績效評估面臨的困難及其改進。2、我國公共部門績效評估事業(yè)的發(fā)展。第十章第三部門管理1、轉軌時期我國第三部門的發(fā)展。第十二章公共管理倫理1、公共管理當前社會熱點問題關注1、農(nóng)民工欠薪問題2、對環(huán)境污染的治理3、政府問責制4、政府績效考核體制改革5、對公共企業(yè)物價調(diào)整的控制6、中央和地方之間關系的調(diào)整7、公共服務的承諾制度8、收容遣送制度以及信訪制度改革9、希望工程等非盈利組織的狀況10、高速公路等基礎設施的民營化建設思考題1、依照公共管理職能的歷史演變，試論我國公共管理職能的變革方向和重點。2、分析我國當前行政管理體制的弊端，并結合西方的新公共管理運動，論述我國行政改革的方向和重點。3、為什么說政府和市場都是不完善的？4、如何實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉型？公共管理學講義一、公共管理學與行政管理的區(qū)別1、第一，公共管理學的研究領域不僅僅是作為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應包括作為準公共部門的第三部門的管理及其規(guī)律性問題，而行政管理學的研究領域僅僅限于純粹的公共部門即政府組織的管理及其規(guī)律性問題。僅就這一點而言，公共管理學與行政管理學就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說，前者所探討的范圍是后者的一部分，從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究范圍之間的關系可以看成是整體與部分的關系。2、第二，公共管理學所研究的是純粹的公共部門與準公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問題，在公共部門之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律，研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學的任務，而是行政管理學、公共事業(yè)管理學等學科的研究任務。同時，我們還應看到，純粹的公共部門和準公共部門既然都是公共部門，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律者是公共管理學的任務。由此看來，公共管理學的研究對象是全部公共部門所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學的研究對象則僅僅是純粹的公共部門所有的管理方式和管理規(guī)律，從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究對象之間的關系可以看成是一般與個別的關系。3、公共管理學所關注的是公共部門如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會提供更多的公共服務和公共產(chǎn)品，它在研究純粹的公共部門即政府組織時，也是把政府組織當成一個為社會提供公共服務和公共產(chǎn)品的機構的，研究的重點是如何把政府機構自身管理好，以便更有效地為社會提供公共服務和公共產(chǎn)品；在公共管理學看來，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門都是管理的客體，至于政府機構作為管理社會公共事務的主體地位，公共管理學則關心不多，而這一點正是行政管理學所十分強調(diào)的，行政管理學把政府機構既看成是管理的客體，又看成是管理的主體，當它把政府機構看成是管理的客體時，它所強調(diào)的是要把政府機構自身管理好；當它把政府機構看成是管理的主體時，它所強調(diào)的是要求政府把社會公共事務管理好，而在公共管理學的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學更強調(diào)公共部門自身的管理，而行政管理學則更強調(diào)公共部門（純粹的公共部門）對社會公共事務的管理，這也是公共管理學與行政管理學的區(qū)別。前言公共管理學是20世紀70年代末興起的一門新學科，什么是公共管理學？簡單地說，就是研究公共部門管理過程及共規(guī)律的科學，主要是研究公共部門如何高效率地為社會提供公共服務和公共產(chǎn)品的科學，既然公共部門既包括“純粹的”公共管理的政府組織，又包括作為準公共部門的第三部門，因此，公共管理學不僅僅要研究政府組織的管理問題，而且也要研究作為第三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機構的管理問題。政府組織的管理問題與第三部門的管理問題共同構成公共管理學的研究范圍，它突破了傳統(tǒng)行政管理學的學科界限，把當代經(jīng)濟學、管理學、政治學和社會學等學科的相關知識和方法融合進了公共管理的研究中，例如它直接運用了工商管理學的新成就，將績效管理、契約制和人力資源管理等方法和技術運用到了公共部門管理的理論和實踐中，該學科的出現(xiàn)和發(fā)展是以“新公共管理運動”的出現(xiàn)為契機，建立對傳統(tǒng)公共行政理論的批判基礎之上的，因此，對公共管理的內(nèi)容和特點理解必須以20世紀末在西方各國興起的“新公共管理改革”運動為基礎。第一講新公共管理改革所涉及到的章節(jié)：第二章、第四章、第八章、第十章、第十二章第三、四、五章（陳振明）一、改革背景20世紀70年代末，美、英等西方國家都紛紛興起了一股改革浪潮，人們對于這股改革浪潮有著不販理解，有的將其稱為管理主義改革模式、企業(yè)家型政府、后官僚體制模式等。因此，這里所說的新公共管理是一個多維度的非常寬泛的，的對于它的內(nèi)涵，人閃做出了不同的界定，有的學者將其界定為“一種強調(diào)商業(yè)管理風格，顧客至上和市場競爭改革取向”，有的則將其看作是“一種強調(diào)明確的責任制、產(chǎn)出導向和績效評估，以準對立的行政單位為主的分權結構，采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共管理部門管理新途徑”。盡管，有著各種各樣的名稱，這些改革模式實際上都說明了同樣的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)被一種以市場為基礎的模式取而代之了，也就是說，盡管人們對新公共管理內(nèi)涵的理解的共性大于差異，為了更好地了解新公共管理的內(nèi)容和特點，我們有必要先了解西方各國的改革背景。一般認為，西方國家的改革背景可以從以下幾個方面加以分析：1、財政危機。一般認為，經(jīng)濟因素是推動西方改革的根本因素。在20世紀70年代，西方國家陷入了沉重的經(jīng)濟危機中，財政收入入不敷出，要改變政府面臨的財政困難，要么采取增收稅收的措施，要么就是削減政府規(guī)模，精簡政府機構，而采取前一種措施，無疑會導致社會公共尤其是中產(chǎn)階級的嚴重不滿，在這種情況下，政府只好采取措施對自身動手術了。2、信任危機。西方國家尤其是美國歷來就對政府官僚存在著不同程度的不信任感，美國的三權分立體制在很大程度上就是為此而設計的，20世紀70年代中后期以來，隨著美國政府中的“水門事件”、“伊朗門”以及“拉鏈門”事件的暴露，公眾對政府的不信任更加嚴重。美國有一項民意調(diào)查表明，1958年到1964年，美國人信任聯(lián)邦政府的比率超過了75%，此后這一數(shù)據(jù)就急劇下降，到了90年代后期，下降到不足14￥，以至于，克林頓在1993年美國“重塑政府”改革中談到，聯(lián)邦政府不僅面臨財政赤字，還面臨嚴重的信任赤字。3、管理危機。由于政府提供的公共產(chǎn)品和服務具有成本和收益分離、壟斷供給以及產(chǎn)出測定困難等特點，導致政府官僚在提供公共管理產(chǎn)品和服務過程中盛氣凌人和服務意識不足、產(chǎn)品和服務質(zhì)量低下，服務成本居高不下、政府過度膨脹，政府的這些行為特點，引起公眾的嚴重不滿，這種不滿集中表現(xiàn)在20世紀70年代末美國加得福尼亞州爆發(fā)的公眾稅收反抗風波上，要求州政府削減征收的財產(chǎn)稅額。4、信息技術的發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)、遠程通訊等信息技術的發(fā)展為新公共管理改革提供了催化劑，改變了傳統(tǒng)公共行政的那種封閉、層級控制和低效的運轉模式，打破了政府對公共信息的壟斷，使建立一種扁平、透明和靈活的管理模式成為可能。5、私營企業(yè)的欣欣向榮為公眾比較公共部門和私營部門的績效差異創(chuàng)造了條件，進一步使社會公眾對公共部門喪失了信心，既然私營部門在某些方面能夠做得更好，就沒有必要依靠政府官僚來提供某些公共產(chǎn)品和服務。6、此外，全球一體化的發(fā)展也為新公共管理改革提供了動力。國際競爭不僅僅是各國產(chǎn)品和企業(yè)的較量，更是各國政府實力和形象的比較，一個效率低下、腐敗嚴重的政府的全球競爭力自然低下，從而影響到對國際市場的占領，這也促發(fā)了西方各國政府自發(fā)地進行行政體制改革，希望通過行政改革來提升本國的綜合國力和國際競爭力。二、改革對象——傳統(tǒng)行政管理體制形成于本世紀20、30年代，其理論基礎是馬克斯.韋伯的官僚體制理論和威爾遜.占斯諾等人的政治—行政二分法的理論。傳統(tǒng)的公共行政學有六大信條：1、當政府化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；2、強調(diào)層級制和規(guī)章制度（采用官僚體制模式）；3、公務員的終身受聘和政府組織的穩(wěn)定性；4、以文官制度作為人事管理的基本制度；5、對文官的控制（內(nèi)部規(guī)制）；6、要求結果的公平，給資格相同的公務員提供平等的報酬和工作條件，主張公務員處理公務時應該秉公運用法規(guī)，平等對待公眾。早期公共行政學采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府機構組織）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標準則被不恰當?shù)剡^分弱化（價值因素以及公平與效率的關系問題被忽視）。傳統(tǒng)公共行政體制在工業(yè)化時期對促進經(jīng)濟的發(fā)展起著十分明顯的作用，它意味著管理方式的理性和效率，穩(wěn)定、公平和精確，但它對內(nèi)部控制的關注、實行標準的化業(yè)程序，同時又導致行政管理體制的強化，忽視了人的差異性和多樣性，使公務員注重于服從規(guī)則甚于對結果的追求。（我國普經(jīng)出現(xiàn)收費站鉆牛角尖，導致使人喪失生命的例子）三、改革措施、西方國家在改革過程中采取的改革措施主要可以歸納為以下幾個方面：（一）政府管理職能的優(yōu)化和調(diào)整1、民營化改革。美國的里根政府和英國的撒切爾政府都進行了大規(guī)模的民營化改革，通過卸載政府的部門職能來減輕政府面臨的財政壓力和公眾的不滿情緒。2、放松管制。放松對市場和社會的管制，提高企業(yè)的省略和競爭力。美國由于對政府和企業(yè)缺乏信任感，導致各種規(guī)章制度泛濫。比如說，就政府內(nèi)部管制而言，在改革前，美國的《聯(lián)邦采購條例》有1600頁，具體部門必須遵循的條例有2900多頁，美國的軍隊文職人員的人事管理手冊有8800面，這就導致了政府機構效率低下，浪費嚴重、行政人員缺乏士氣等方面的弊端。其采取的改革主要是實行結果導向的預算體制，下放人事管理權，給予部門管理者錄用、提升、獎勵和辭退公務員的自主權；改革政府采購制度；廢除成各上萬的過日的強加于聯(lián)邦成員的管制；；放松對州和地方政府的管制，授予他們自主決策權。3、精簡機構。英國通過“霍納評審”運動來發(fā)現(xiàn)和削減過剩的人員和機構。程序為：（1）選擇評審對象。評審對象可以是一個具體的工作部門，也可以是特定部門某方面的工作，可以是某一方面的工作程序，也可以是工作的某個側面或環(huán)節(jié)。（2）對現(xiàn)有活動的質(zhì)疑。主要為為什么從事正在從事的工作；為什么要按目前的方式從事這些工作；怎樣才能使這些工作更富有成效且降低成本？（3）推動爭論或辯論。（4）共識的形成，即爭取有關方面和人員對必要采取的改革措施形成一致看法。（5）改革措施的實施。通過霍納評審運動，降低了公共部門的運行成本和開支，如對國防部與工業(yè)界的多學科評審導致了800個人員的節(jié)??；國防部內(nèi)部審計工作的評審結果使得巡視員和審計員減少了30%。（二）政府部門內(nèi)部的管理體制改革包括組織機構改革、人事制度改革、管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率和服務質(zhì)量，最為顯著的特征就是引進私營部門的先進管理技術和方法，比如將私營部門運用成熟的績效管理、目標管理等管理手段引進政府部門。具體措施包括：1、分權和權力下放分權和權力下放所涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級關系，后一方面是新公共管理管理的熱點，其中最激進的為英國的“下一步行動方案”和新西蘭的公司化改革，這兩者都是把部門內(nèi)的中下層組織轉變?yōu)榫哂歇毩⑿再|(zhì)的單位，實行經(jīng)理負責制——經(jīng)理被賦予機構、編制和財務等方面的極大自主權，這一改革實現(xiàn)了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對上級控制也著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現(xiàn)發(fā)決策與執(zhí)行分離和分權制度化的趨勢。2、公共人事制度改革傳統(tǒng)公務員制度中的一些核心原則正在被動搖，實行合同用人制和獨立核算中心，公務員的終身制原則正在被動搖，公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散，比如，英國在改革過程中實行了“下一步行動方案”，將原來統(tǒng)一的部門分為核心部和執(zhí)行機構，前者履行政策分析、制定和評估職能，后者負責招待政策，提供服務，這意味著原有的公務員分為兩個不同的階層——核心部的公務員和執(zhí)行機構的工作人員，前者依然是名詢問上的公務員，人數(shù)很少；后者占到全部公務員人數(shù)的95%以上，有的保留公務員身份，有的不再是公務員。四、新公共管理改革的要點1、專業(yè)化管理。在公共部門中選用能力強、專業(yè)知識扎實的管理者為部門或機構領導，對這些管理者的任命通常是短期合同行為，他們有著管理背景，受聘目的是為了取得任命者所期望的結果。（起催化劑作用的政府，掌舵而不是劃槳）2、績效評估。強調(diào)個人和機構績效，并設立相應的績效指標。（社區(qū)擁有的政府：授權而不是服務）3、控制產(chǎn)出。用績效和計劃預算替代原有的項目預算制度。根據(jù)機構的特定項目進行資金分配，鈄所有有關該項目、子項目以及更低層次的項目的成本羅列出來，員工不再由個別獨立的中央人事機構決定，而變成了計劃預算的一部分。（競爭性的政府：把競爭機制注入到提供服務中去）4、縮減政府和官僚制組織的作用。將部分公共產(chǎn)品和服務的提供職能轉交給私營部門和非盈利組織，鼓勵組織之間和組織內(nèi)部的競爭行為。（具有使命感的政府：改變照章辦事的組織）5、私營部門管理實踐方式的重視（講究效果的政府：按效果而不是投入撥款）6、注意節(jié)約和合理利用資源（受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要）7、權化（有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費）8、有預見的政府：預防而不是治療。9、分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作。10、以市場為導向的政府：通過市場的力量進行變革。五、改革效果評價（局限性）仁者見仁，智者見智，對改革效果的評價首先取決于評價主體的立場（受益、受損和旁觀者），其次取決于價值觀（對于中立者而言，大小政府），再次才考慮評價的技術復雜性問題。1、對改革總方向的評價。首先涉及到對私營部門的評價的認識，美國學者漢林認為，過度依靠市場途徑，這是把教科書對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實混為一談，由于私營企業(yè)的表現(xiàn)在許多方面不盡人意，在“私營部門神話”下的改革可能會走向迷途，泰勒等人則對過分強調(diào)公共服務中的競爭。他們認為：公共服務提供機構已經(jīng)在長期的實踐中形成了合作關系，競爭壓力會破壞這種關系，壓力越大，服務提供機構之間破壞競爭的可能性就越大，就容易挑選那些成本低并易于完成的任務。2、對改革措施的評價。認為合同出租制限制了當選官員對公共服務的監(jiān)督和公民的直接接觸，剝奪了他們從中學習的機會，使得他們難以了解公民的需要和愿望并做出積極的反應。認為分權化改革可能會導致公共服務的分散化和相互割裂，容易導致本位主義、分散主義和保護主義以及公共行政開支的提高。民營化導致公務員責任性喪失，忽視道德問題，降低了公務員士氣。五、民營化改革（一）理論基礎。1、公共物品理論。所謂公共物品主要是指在消費上具有非排他性和非競爭性的物品如國防、路燈等物品，與公共物品相對應的是具有排他性和競爭性的私人物品如日常生活用品等，處于公共物品和么人物品之間的是準公共物品，這些物品要么具有消費的非排他性，要么具備消費的非競爭性的特點，如收費公路、礦藏等。具體而言，物品依據(jù)是否具有排他性和競爭性可以分為四類：（1）個人物品。具有消費的排他性和競爭性。這類物品主要由市場提供，通過市場交易滿足各自的需求。（在計劃經(jīng)濟時代，政府也提供部分個人物品。）（2）可收費物品。具有消費的排他性和非競爭性。這類物品也能夠通過市場來提供，因為實現(xiàn)排他性是可能的，使用者只有付費，提供者才愿意供應物品，如各種娛樂設施和圖書館，然而，由于有些可收費物品具有自然壟斷的特性（即生產(chǎn)成本隨著規(guī)模的擴大而降低），使得這類物品只能通過集體行動，也就是政府或公共部門來提供，以防止私營部門利用其壟斷權謀取暴利，如有線電視、電力等產(chǎn)業(yè)。（3）共用資源。與個人物品不和可收費物品不同，共用資源具有消費上的非排他性和競爭性的特點，只要收集、獲取、采摘或無償占有這些物品的成本不超過消費這些物品的價值，它們將會被消費甚至枯竭，沒有一個理性的人會提供這種物品，這類物品需要通過市場（排污許可證制度）和政府的共同作用來加以提供。（4）集體物品——純公共物品。通過自愿或強制性捐款（稅收）來解決。從以上分析不難看出，個人所消費和使用的物品是通過市場、政府和非盈利性組織的共同作用來提供的。以前一般認為，公共物品包括可收費物品、共用資源以及集體物品只能借助于政府才能提供，現(xiàn)在人們則認為，政府并不是提供公共物品的天然壟斷者，市場和非盈利組織也能夠發(fā)揮很大的作用，即使有些公共物品需要由政府提供，但政府也沒有必要親自生產(chǎn)這些物品，這就為民營化的推行提供了理論基礎。這里關鍵是要區(qū)分消費者、生產(chǎn)者和提供者這三個基本概念。消費者主要是指直接獲得或接受服務的個體，他們可以是個人、特定區(qū)域的所有人、政府機構、私人組織等。生產(chǎn)者則是直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費者提供物品的個體或團體，它可能是政府單位、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機構甚至消費者自身。提供者則是指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者，或選擇服務的生產(chǎn)者、提供者通常是政府單位。比如，當政府雇傭承包商去翻新路面的時候，該政府就是提供者，承包商就是生產(chǎn)者，而使用翻新后道路的人就是消費者，提供者和生產(chǎn)者角色的分離意味著政府可以做出用公共開支來提供某種公共物品的決定，但并不意味著必須依靠公務員來提供這些物品，如政府可以通過出租合同、特許經(jīng)營、授權等方式來提供這些公共物品。2、政府失敗理論即使有些公共物品可以借助于市場和非盈利組織提供，但是如果政府在提供這些物品的過程中如果有著優(yōu)異表現(xiàn)的話，政府也不必通過民營化的方式來提供這類物品。可惜的是，政府的表現(xiàn)在大多數(shù)情況下難以令人滿意，不僅存在市場失靈，政府失靈也同樣存在。簡而言之，政府失靈是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期目的這樣一些情況，政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）公共決策失效。政府對個人公共物品需求的滿足是以公共決策形式來實現(xiàn)的，但是公共決策的制訂過程卻往往是多個利益集團互相討價還價和交易的過程，在這種政治過程中，公民個人的真實需求被忽視了，取而代之的是利益集團自身的需求，從而使公共物品的提供脫離了正常的軌道，造成了公共物品的短缺和過剩。（2）行政機關工作的低效。壟斷提供某些公共物品，在缺乏競爭力的情況下，可能導致行政機關的過分投資，生產(chǎn)出多于正常社會需要的公共物品；成本和收益的脫離，產(chǎn)出的難以測量，政府的收具有非市場性，主要來源于稅收、捐贈等收入，并不取決于消費者的個人愿望，在這種情況下，當提供一種物品的收入與其成本無關時，行政機關就會使用更多的資源，而不是必要的資源；信息的非對稱性，壟斷信息的提供。（3）政府的內(nèi)部性與擴張。所謂內(nèi)部性是指政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利，政府的經(jīng)濟人特征，追求預算最大化（機構規(guī)模、技術的復雜性），提高機構的生產(chǎn)成本，使其高于技術上的成本，導致較高的單位成本和多余的全部成本。（4）腐敗。解決政府失靈的方法：鼓勵行政機關之間的競爭；讓行政機關享有部分剩余的分配或占有權；運用市場力量，借助私營部門來提供部分公共物品。（二）民營化的定義及表現(xiàn)形式1、內(nèi)涵。從所有制角度來理解：把對公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營部門，通常是通過轉移股權的方式將企業(yè)行為的控制權從公共部門轉向給私營部門。（狹義）從目的出發(fā)，將其理解為政府利用私營部門（贏利和非贏利）來提供和完成公共政策，改進公共方案的質(zhì)量。從主體出發(fā)，將其理解為更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求。（廣義）2、內(nèi)容。（1）國有企業(yè)民營化，即轉讓國有企業(yè)的所有權，通過出售、清算、兼并等方式將其由國家控制和經(jīng)營，轉交給私營企業(yè)控制和管理，或者通過放松管制，引進競爭的方式在原本由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的領域促進企業(yè)之間的競爭，達到減輕政府財政負擔，提高企業(yè)效益和產(chǎn)品質(zhì)量的目的。通常認為英國是最早實行民營化的國家，法國為了實行民營化，特地成立了私有化委員會。（2）公共物品供給的民營化，即提供者和生產(chǎn)者相分離，政府、企業(yè)和非贏利組織之間的角色和功能的互補，鼓勵提供主體和生產(chǎn)主體的多元化。（3）公共政策領域的民營化，將公共政策領域中的資料收集、政策分析評估甚至政策制定等工作外包給非政府組織。美國審計署對聯(lián)邦政府4個主要部門中的咨詢服務所做的審查發(fā)現(xiàn)，20%以上的合同涉及本應該由政府履行的職能。3、民營化措施。契約外包、特許、補助、出售、贈予、憑單、志愿服務、自我服務等。（1）政府出資和管理，私營部門或非贏利部門履行生產(chǎn)或提供職能，如合同承包、給予生產(chǎn)補助等。（2）政府主要進行管理，由私營部門或非贏利部門出資和生產(chǎn)，如特許經(jīng)營、國有企業(yè)拍賣等。（3）政府主要進行管理，由消費者自己組成志愿團體，生產(chǎn)和提供自己需要的產(chǎn)品或服務，如志愿者行動。（三）我國的民營化改革實踐1、轉換國有企業(yè)經(jīng)營機制。調(diào)整國有企業(yè)布局和機構，十四大以來，推動國有企業(yè)的抓大放小工作，鼓勵民間資本通過購買、兼并、租賃等方式獲得部分國有企業(yè)尤其是中小企業(yè)的所有權和控制權，實現(xiàn)國有企業(yè)股權結構的多元化，效果：國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，已由1980年的80%下降到2001年到41%。2、放松管制，促進市場競爭。政府在電信通訊、航空等領域放松管制和市場進入限制，鼓勵社會資本的進入，修改了外商投資目錄。3、在基礎設施領域通過合同承包、特許經(jīng)營等方式逐步讓民營資本進行基礎設施建設領域。4、障礙：制度保障不足（如缺乏保障志愿者權益的法律法規(guī)，這是志愿者事業(yè)的軟肋）；參與者能力的限制（數(shù)量、人員素質(zhì)）；政府干預（反對或操縱）。（四）民營化條件1、制度健全。2、市場發(fā)育成熟。（競爭主體、資源的流動性、經(jīng)營能力和意愿等）3、民營化的公共物品必須有明確的可供衡量的目標或標準。第二講政策過程所涉及到的章節(jié)：第三章、第五章、第九章第四、六、十章（陳振明）一、公共管理主體特點1、政府政府作為所謂純粹的公共部門，它具有以下基本特點：（1）政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理，這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬于私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很我事情是無法由私人或私人組織來辦理的，例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。（2）政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力，把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩個方面的理由：一是這種權力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質(zhì)上都是公共的。當然，由于社會性質(zhì)的不同，在公共這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。（3）政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府通過行使其權力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提，沒有一定的人財物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人財物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民的共享的。（4）政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此，一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的搭便車現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。（5）政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種公益人而不應該是一種自利人。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標，在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這些不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。2、非贏利組織所謂非贏利組織是指在政府和以贏利為目的的企業(yè)之外的一切志愿團體、社會組織或民間協(xié)會。具有非贏利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非贏利組織相對于政府的優(yōu)勢在珩：更容易接近服務對象；理容易靈活地對服務者的需求做出反應；更適合處理高風險的社會問題。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：（1）第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動的基本目標是公益性，即為公共利益服務，這與政府組織即純粹的公共部門的目標是一致的。（2）第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關系，甚至被當作政府組織用來實現(xiàn)其目標的一個重要工具。（3）第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或準公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。（4）第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當然，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，某些第三部門也應向私人資本開放，允許私人資本進入某些第三部門，毫無疑問這是對的，甚至是一種趨勢，但私人資本在這些領域的投資不可能是完全市場化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務價格必須接受政府的行政管制。（5）第三部門的非營利性與政府組織以公共利益作為行為價值取向的目標或原則是一致的，即都是以一種公益人而非經(jīng)濟人的面貌出現(xiàn)的。從這個意義上說，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競爭性工商部門，盡管它不屬于純粹的公共部門，將它稱之為準公共部門是合理的。3、公共組織與私營部門的區(qū)別（1）決策的強制性。（2）責任形式。（3）目標。（4）提供的產(chǎn)品。（5）其它因素（對法規(guī)的遵守）。相同點：（1）競爭性；（2）經(jīng)濟人取向；（3）生產(chǎn)性。二、公共管理主體的作用1、政府的作用（政府和市場之間的關系問題），不同的看法在關于政府和市場各自的作用以及它們之間的關系的認識上，存在兩種誤區(qū)：一種是片面夸大國家或政府的作用，交政府視為一個無所不能的仁慈的君主，認為政府能夠完全彌補市場缺陷，消除市場遲滯，因而主張政府全面干預社會經(jīng)濟生活。這種政府神話是建立在這樣一個假定的基礎上的，政府及其官員是大公無私的，無所不能的，是公共利益的代表，追求公共利益最大化。另外一種則是片面夸大市場的作用，認為市場機制本身能夠解決各種經(jīng)濟問題，政府的干預只能使問題惡化，因而反對政府干預，主張自由放任。這是一種關于市場作用的烏托邦觀點。這是建立在完善的、充分競爭市場的基礎上的。（1）守夜人政府。保護本國社會安全，使之不受其它獨立社會的暴行與侵略，保護人民，不使社會中的任何人受其他人的欺負和壓迫；建設并保護某些公共事業(yè)及某些公共設施。（2）政府干預——市場失靈的存在（自由資本主義向壟斷資本主義發(fā)展的階段）。20世紀20年代的經(jīng)濟危機暴露了市場缺陷（由于市場機制本身的某些缺陷和外部條件的某種限制，使得單純的市場機制無法把資源配置到最佳的狀態(tài)）；市場的自由競爭往往導致市場壟斷，進而限制競爭的展開，不利于市場價格機制的正常作用；貧富分化問題、適都生存；信息不對稱導致的效率損失；公共物品的提供問題；外部性問題（個人的效用函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅取決于自身所能控制的變量，而且依存于其他人控制的變量，這種依存關系又不受市場關系的影響）。市場失靈的存在決定了單純的市場調(diào)節(jié)難以保證資源配置的合理化，也難以保證經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，這就決定了市場經(jīng)濟條件下政府作用的范圍和內(nèi)容。（3）限制而不是放棄政府干預，認為政府和市場都是不完善的，兩者之間不是互相替代的關系而是互相補充的關系，政府主要是在市場不能發(fā)揮作用的領域起主導作用。（4）政府與市場之間的差異。①首先，從交易對象來看，政府適應于交易與配置“公共物品”資源而產(chǎn)生，而市場則是適應于交易與配置私人物品資源而產(chǎn)生的。②其次，從交易方式來看，政府是通過強制性的命令——服從關系在經(jīng)濟當事人之間進行交易，實現(xiàn)資源配置。而市場則是通過平等當事人之間進行曲的自愿交易來實現(xiàn)資源配置。當某種交易不涉及兩個人之外的其他當事人時，采用市場是最有效率的。當交易后果存在外部性，必須在兩個以上或更多人一致同意的情況下進行時，就需要采用政府的共同談判和強制性協(xié)調(diào)方式來保證交易效率。③再次，從交易目標來看，政府是一種基于社會福利目標的公共選擇，而市場則是一種基于私人利益目標進行的自主選擇。④最后，從交易的結果來看，政府運行的結果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；可能是公共物品供求平衡，或者是供求不平衡。市場運行也可能會出現(xiàn)兩種情況，每個人追求最大利益，資源得以有效配置，從而形成協(xié)調(diào)的社會秩序；另外一種則是每個人追求最大利益，損害了社會整體利益。（5）在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的作用主要表現(xiàn)為：提供公共物品；調(diào)控宏觀經(jīng)濟；市場機制不能解決經(jīng)濟的周期波動和通貨膨脹、產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調(diào)整、制定長期的發(fā)展計劃等問題；外部性的消除者；收入和財產(chǎn)的再分配者；市場秩序的維護者。（經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務）2、非贏利組織的作用作用：（1）社會服務。為社會成員提供中介服務和直接服務。（如出國留學的咨詢服務和各種養(yǎng)老院、民辦學校）（2）社會溝通。為政府與企業(yè)、政府與社會之間的溝通充當橋梁。一方面，向政府反映企業(yè)、社會的意見、建議，為政府提供信息；另一方面，協(xié)助政府作好宣傳、指導、監(jiān)督等方面的工作。（如各種行業(yè)協(xié)會）（3）社會評價。對生產(chǎn)、消費品作出公正的評價（如各種調(diào)查機構）。（4）社會裁斷。調(diào)解社會成員之間的糾紛，如消費者權益保護協(xié)會。基本的政治作用：（1）政府合法性的資源供給者，合法性就是人們對享有權威的人們的地位的承諾和對其命令的服從。（2）政府權力的監(jiān)督者。非贏利組織為人們的自由結社提供了自我組織的空間，這些組織以公共利益為目標，以保護人類整體利益為宗旨，通過有組織的活動，喚起公眾的公共意識，影響政府的公共決策。（3）民主價值觀的培育者。有利于培養(yǎng)公眾的正確的參政觀。政府與非贏利組織的聯(lián)系：（1）從非贏利組織獲得信息；（2）非贏利組織從政府輸入信息，了解和把握政府的方針政策和各項規(guī)定，并向各自的成員傳達和引導。（3）非贏利組織之間爭端的裁決者。非贏利組織的局限性：（1）非志愿性。許多國家的非贏利組織的經(jīng)費開支直接來源于政府，各種非贏利組織日益專業(yè)，許多工作人員不再是志愿者而是職業(yè)受薪者，成為類似的職業(yè)官僚，志愿人員缺乏必要的專業(yè)知識和培訓。（2）非獨立性。由于志愿組織的經(jīng)費主要來源于政府或企業(yè)捐贈時，非贏利組織就逐漸喪失了自己的獨立性，受資助者價值觀和行為的引導。（3）政府職能的虛假轉移。不能有效地履行對政府的監(jiān)督職能，成為準政府組織。（4）腐敗問題。由于一些大型非贏利組織決策的非公開性和非民主性，使得非贏利性組織也受到腐敗和責任感缺失等問題的困擾。3、我國非贏利組織的現(xiàn)狀我國非贏利性組織由于20世紀80年代的經(jīng)濟體制轉軌和政府職能的轉變，而得到了迅猛發(fā)展。但是也存在不少的問題，主要表現(xiàn)為：（1）人均擁有量不足。非贏利性組織數(shù)量的多少在一定程度上可以反映出一個國家和地區(qū)文明和民主的發(fā)展程度，是公眾發(fā)揮其作用的重要工具。據(jù)統(tǒng)計，我國每萬人擁有的非贏利性組織的數(shù)量為1.45家，不僅遠遠落后于發(fā)達國家（美國為51.79家，法國則高達110.45家），而且低于印度和巴西這兩個發(fā)展中國家，非贏利性組織數(shù)量的不同，嚴重制約了市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟不僅需要買賣雙方，還需要大量中介組織對市場交易過程進行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，還制約了社會集體福利水平的提供，非贏利組織的主要功能在于為社會提供集體的福利。例如，社區(qū)服務、養(yǎng)老等。由于這些集體物品的消費規(guī)模較小，如果政府直接提供，那么組織成本將非常高，因此，政府一般不會直接介入這類集體物品的供給，而是通過非贏利性組織來提供一定的集體物品。（2）經(jīng)費不足。無論是官方的、半官方的還是民間的非贏利組織，都存在經(jīng)費不足的問題，根據(jù)2000年對非贏利組織進行的一次調(diào)查表明，41.4%的非贏利性組織將它面臨的主要是經(jīng)費不足。（3）能力不足。非贏利性組織的能力主要是指非贏性組織動員多種社會資源，如社會資源等來實現(xiàn)自己的宗旨，其不足主要表現(xiàn)在非贏利性組織年度總支出規(guī)模太小。從微觀角度來看，能力不足主要體現(xiàn)為非贏利必組織的領導及其工作人員的個人能力難以適應新的社會環(huán)境，缺乏迎接新挑戰(zhàn)的觀念和知識。（4）結構不合理。不能適應公眾的需要。主要表現(xiàn)為功能結構不合理和服務對象結構不合理。功能結構不合理：非贏利組織一般分為政治型的（各種人民團體）、業(yè)務管理型的（各種行業(yè)協(xié)會）、利益代表型（代表某群體利益如企業(yè)家協(xié)會）、公益服務型（弱勢群體保護協(xié)會）、文體聯(lián)誼型（圍棋協(xié)會）和學術交流型（各種學會和研究會）。據(jù)調(diào)查表明，當前所占比例最大的是學術交流團體，占總數(shù)的48%，其次是業(yè)務團體，占28%，利益代表和公益型的分別占約6%，非贏利組織的功能結構同社會總體發(fā)展狀況密切相關，在發(fā)達的民主國家，公益服務團體所占比例較大，即使同發(fā)展中國家相比，我國的公益性組織的比例也非常低。服務對象結構不合理：非贏利組織的服務對象大致可以劃分為三類：優(yōu)勢群體，這部分人在社會生活中處于中上階層；中間群體，在社會生活中處于中下階層；弱勢群體，處于下層和最低層，當前為弱勢群體服務的非贏利組織數(shù)量還較少。（5）法制缺陷4、解決非贏利組織困境的措施（1）建立政府與非贏利組織之間的合作關系。（2）創(chuàng)造良好的環(huán)境，培育非贏利組織發(fā)展。（3）政府制定扶持非贏利組織發(fā)展的相關法律、政策。（如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監(jiān)督和引導非贏利組織的結構轉型，加快公益類和為弱勢群體服務的非贏利組織的發(fā)展）。（4）非贏利組織加強和提高自身素質(zhì)（人員素質(zhì)、知識水平、對弱勢群體的關注）。三、政策過程公共管理是社會公共組織圍繞公共物品和服務的生產(chǎn)和提供所進行的管理，提供公共物品的過程也就是公共政策的制定和實施過程，可以說，公共管理始終是圍繞公共政策的制定、修改和實施所進行的。公共管理的推選就是公共政策的實踐過程。一個簡單的公共政策過程包括以下幾個方面：政策設計（政策問題、政策議程和政策制定）；政策執(zhí)行；政策監(jiān)控；政策評估；政策終結或政策調(diào)整。（一）公共政策的定義和性質(zhì)1、定義有各種說法：對社會利益所做的權威性分配：由政治家即立法者制定而由行政人員執(zhí)行的法律法規(guī)；政府選擇作為或不作為的行為；國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定社會政治、經(jīng)濟和文化方面的目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法和條例等的總稱等。2、分類：層次：元政策（關于怎樣制定政策的政策）；基本政策（中間環(huán)節(jié)）；具體政策（為貫徹落實基本政策而制定的具體行為規(guī)則）。功能：分配（對社會利益的直接分配，往往與資金的分配有關）、調(diào)節(jié)（對各種利益關系的調(diào)節(jié)、受益和受損之間的關系）、自我調(diào)節(jié)（也涉及到對某一事物或團體的限制或控制）和再分配（有意識地進行財富、收、財產(chǎn)的轉移性分配）。3、性質(zhì)：利益傾向性；目標導向性；權威性（國家強制力為后盾）；價值相關性；功能的多樣性。（二）公共政策的制定1、公共政策問題的確定。相關概念：社會問題：社會現(xiàn)實善與社會公眾期望之間的差距所引起的矛盾和沖突，包括私人問題（如對個人的收善和個人形象不滿等）和公共問題。公共問題，指那些影響廣泛，且影響程度較大，人們必須認真對待的問題，才可能成為公共問題，如收入不平等問題、下崗再就業(yè)問題、公共政策問題、被列入政府議程的公共問題，可以劃分為三種類型：社會普遍存在的重大問題，如工人下崗、貧富差距拉大等；急需解決的問題，如違規(guī)拆遷問題、拖欠農(nóng)民工工資問題、社會收容制度問題等；復雜的社會問題，如環(huán)境污染治理。政策問題的特點：（相關性、主觀性、人為性和動態(tài)性）公共性的社會問題；影響程度大而非影響面廣如拖欠農(nóng)民工工資問題，可能只是涉及少數(shù)幾個人，但是對社會的影響力度卻很大；社會公眾普遍關心、強烈要求解決；政府及其公共組織范圍內(nèi)的問題。政策問題的確認：建立指標監(jiān)測（關于貧富差距的基尼系數(shù)）、對比（通過相似問題的對比，確定問題的性質(zhì)）、分類（將所面對的問題進行邏輯分類，面對一個或多個問題按照邏輯確定其是屬于哪類，在一個大類下按照邏輯該區(qū)分那些小類別，如對失業(yè)率高、收入低、經(jīng)濟發(fā)展緩慢等現(xiàn)象的判斷，遵循相關性、窮盡性、互斥性和層次性原則如環(huán)境污染的區(qū)分生產(chǎn)、生活和科研）2、議程的建立。將政策問題納入政府的議事日程，通過討論將其納入政策制定階段的過程。四種途徑：（1）公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意；（2）相關利益集團通過政治途徑反映問題；（3）部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請援的方式提出問題，引起有關決策機構的關注；（4）專家、學者通過發(fā)表學術研究論文的方式提出社會問題和解決建議。3、目標的建立。決策者通過采取某項行動方案所要達到地期望效果，合理的目標應滿足的條件有：（1）目標必須具體，有針對性；（2）目標必須切實可行；（3）目標必須系統(tǒng)化；（4）目標必須靈活調(diào)整。4、方案的設計。針對政策問題，依據(jù)政策目標，設計實現(xiàn)目標的各種可能性方案的過程。提出各種輪郭，再對輪廓進行細致的具體加工。5、政策效果的預測。分析、判斷政策對象在政策作用下可能發(fā)生的種種變化，充分估計到可能發(fā)生的各種不利因素和潛在問題；分析判斷政策實施過程中政策環(huán)境的變化。6、政策方案的選擇。對各種備選方案進行評價、比較和權衡利弊，從中選出比較滿意的方案，要考慮技術可行性、經(jīng)濟可行性和政治與行政可行性三方面的因素。7、政策的合法化。是指經(jīng)過一系列法定程序使公共政策方案獲得僉地位、具有權威性和約束性的過程，必須得到權力機關和社會的普遍認可。（三）政策執(zhí)行1、定義：目標的確定與適應于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。（過程說）將一種政策付諸實施的各項活動，在這些活動中，以組織、解釋和應用這三種活動最為重要。2、特點：對象的適性、范圍的有限性，影響的廣泛性，過程的動態(tài)性，決策的多層次性，階段性和連續(xù)性，協(xié)調(diào)性與同步性，目標的統(tǒng)一性與多樣性。3、過程：（1）準備階段：宣傳動員、任務分解、資源的準備、試點；（2）實施階段：溝通；協(xié)調(diào)；監(jiān)控。4、影響因素：政策問題的性質(zhì)：公共政策本身的因素（政策的正確性、明確性，資源的充足性）；政策以外的因素（目標團體對政策的態(tài)度、執(zhí)行機構之間、執(zhí)行機構與目標團體之間的溝通、執(zhí)行人員的素質(zhì)與工作態(tài)度）。5、案例分析：上有政策，下有對策現(xiàn)象分析。第三講公共管理技術所涉及到的章節(jié)：第六章第七章（陳振明）一、績效管理1、績效的構成：公共管理的成本或目標：公共部門的產(chǎn)出（公眾所實際獲得的公共物品或服務）或效益（公共部門產(chǎn)出對社會造成的影響）；公共管理的成本與收益的比較。2、績效管理：在設定的公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監(jiān)控，主要包括三個方面的內(nèi)容：績效指標化，績效監(jiān)控，績效評估。3、績效管理的作用：（1）使公共管理的責任落到實處；（2）能較好地滿足服務對象的不同要求；（3）體現(xiàn)了公共管理的結果導向；（4）滿足了評估組織績效和個人績效。4、公共部門績效評估指標的四個要素：經(jīng)濟（以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務）；效率（投入與產(chǎn)出之間的關系），效能（既定目標的實現(xiàn)程度）；公平。5、影響績效管理的因素：（1）外部因素：政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、科技因素。（2）內(nèi)部因素：組織（功能、機構、銜接）、人員。6、公共部門績效管理的困難：（1）產(chǎn)出的量化問題。（2）地區(qū)的差異性比較。（3）信息質(zhì)量。（4）指標的設計。7、我國政府的政績觀。二、目標管理1、定義：對組織目標的管理。組織目標是指通過組織活動所希望達到的后果，這種狀態(tài)和結果通常可用一系列數(shù)量來表示。一旦目標確定，它就成為引導組織行為的一個重要的激勵和方向。2、過程：（1）設定組織目標：要透徹分析判斷組織所擁有的實力；要透徹分析組織外部環(huán)境及其變化；組織目標的量化（2）目標的具體化：將組織目標按照組織體系層次和部門逐步展開，直至每一個組織成員、自上而下的過程；組織體系的每個層次、部門與成員可以根據(jù)各自的職責要求，結合初步下達的目標的思考，最終提出自己的目標，自下而上的過程；組織將自下而上的目標與下達的目標進行比較，分析差異，進行修訂，多次反復；（3）目標完成的檢查和業(yè)績考評。3、優(yōu)點：激勵；管理；任務明確