保障房專題研究

保障房專題研究一、中國(guó)保障性住房及保障性租賃住房政策演進(jìn)（一）中國(guó)城鎮(zhèn)保障房體系演進(jìn)上世紀(jì)80年代，國(guó)家開啟了對(duì)房屋商品化和市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不

斷推進(jìn)和城鎮(zhèn)化快速提升的當(dāng)時(shí)，住房供給嚴(yán)重不足，龐大的房地產(chǎn)市場(chǎng)需求促進(jìn)

了房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，1994年人大常委會(huì)通過中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管

理法，成為中國(guó)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的首個(gè)法案。同年，國(guó)務(wù)院頒布了關(guān)于深化

城鎮(zhèn)住房制度改革的決定，旨在促進(jìn)住房商品化和市場(chǎng)化，加快住房建設(shè)，并同時(shí)

提出“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和

以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”，在住房“雙軌制”下，經(jīng)適房也成為了我

國(guó)保障房體系的開端。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通

知，也即“房改令”，明確提出要求停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。

同時(shí)，國(guó)家也提出要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”，“最低

收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其

他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”，中國(guó)“廉租房-經(jīng)適房-商品房”的住

房供應(yīng)體系形成。經(jīng)適房畢竟仍然是住房貨幣化的一部分，且購(gòu)買經(jīng)適房也有一定

的門檻，極度困難的城鎮(zhèn)家庭仍無力承擔(dān)，98年房改也針對(duì)這一情況提出了“廉租

房”以保證這一群體的住房需求。經(jīng)適房作為房改后政策主導(dǎo)的住房體系的核心，在實(shí)際的操作中存在著較多的

問題。經(jīng)適房用地屬于劃撥用地，經(jīng)適房的價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，按保本微利原則，

利潤(rùn)控制在3%以下，而購(gòu)買經(jīng)適房實(shí)行申請(qǐng)、審批制度，由市（縣）政府決定。在

當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，住房供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)上漲，不存在限購(gòu)，經(jīng)適房購(gòu)買的分配規(guī)則

也并不透明，各地政府在經(jīng)適房的實(shí)際操作中存在著較大的尋租空間。經(jīng)適房的建設(shè)也沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和限制，完全由各地政府自行決定，甚至存在單套面積達(dá)到200

平米的“豪華型經(jīng)適房”。在這樣的背景下，較多地區(qū)的經(jīng)適房并沒有真正覆蓋到需

要經(jīng)適房的中低收入的城鎮(zhèn)住房困難居民。針對(duì)經(jīng)適房運(yùn)營(yíng)過程中的問題，政策也開始調(diào)整，一方面是是針對(duì)經(jīng)適房本身

的整頓，另一方面是探索新的產(chǎn)權(quán)型保障房類型，其中較為重要的是從2007年開始

逐步試點(diǎn)推廣的“兩限商品房”?！皟上薹俊笔侵竼翁酌娣e限制不超過90平米，價(jià)

格限制低于周邊普通商品房的保障房。兩限房和經(jīng)適房的一個(gè)核心區(qū)別在于，兩限

房屬于商品房，其土地來源于招拍掛而非劃撥。2008年開始，金融危機(jī)之后，棚改開始向全國(guó)推廣，特別是在2014年棚改貨幣

化安置力度加大之后成為了中國(guó)保障房體系的主要組成部分，直到2019年開始逐步

退出。2010年，針對(duì)部分地區(qū)保障房政策覆蓋范圍較小、可供出租房屋供應(yīng)不足，導(dǎo)

致中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場(chǎng)租賃或購(gòu)買住房的問題，住建部等7部門

提出關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見，公租房正式進(jìn)入保障房體系。2014年，針對(duì)廉租房和公租房平行運(yùn)行的問題，住建部等3部門于2013年底聯(lián)

合發(fā)布關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知，于2014年開始實(shí)行并軌，

將廉租房統(tǒng)一納入公租房管理。2014年住建部還正式確立了共有產(chǎn)權(quán)房的試點(diǎn)工作，共有產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入了國(guó)家保

障房體系。值得一提的是，共有產(chǎn)權(quán)房與經(jīng)適房、兩限房類似，都屬于產(chǎn)權(quán)型保障房，在2014年共有產(chǎn)權(quán)房正式進(jìn)入國(guó)家試點(diǎn)和國(guó)家鼓勵(lì)共有產(chǎn)權(quán)房建設(shè)后，在各地

的具體實(shí)踐中，較多地區(qū)的經(jīng)適房和兩限房建設(shè)逐步退出，部分地區(qū)也開始探索將

經(jīng)適房、兩限房與共有產(chǎn)權(quán)房體系進(jìn)行并軌，共有產(chǎn)權(quán)房成為國(guó)家當(dāng)前在產(chǎn)權(quán)型保

障房上的支柱。2021年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見，正式確立

了保障性租賃住房在保障房體系中的獨(dú)立地位。2021年8月，國(guó)新辦“努力實(shí)現(xiàn)全體

人民住有所居”新聞發(fā)布會(huì)進(jìn)一步明確指出，“加快建立以公租房、保障性租賃住房

和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體的住房保障體系”，“‘十四五’期間，將以發(fā)展保障性租賃

住房為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善住房保障體系，增加保障性住房的供給，努力實(shí)現(xiàn)全體人

民住有所居”。至此，我們可以基本明確，當(dāng)前和十四五期間，中國(guó)的保障房體系將

形成公租房、保障性租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)房三大支柱，而保障性租賃住房則是中國(guó)

保障房體系中的增量。（二）保障性租賃房的特點(diǎn)保障性租賃房與公租房都屬于租賃型保障房，然而，保障性租賃房與公租房并

不相同，與此前中國(guó)保障房體系中的其他類別也不相同。我們認(rèn)為，保障性租賃房

是為應(yīng)對(duì)當(dāng)前保障房需求的一次創(chuàng)新，其保障群體與之前的保障房有較大的區(qū)別。概要而言，保障性租賃房與此前的保障房的核心區(qū)別如下：（1）

不再針對(duì)本地化需求。在保障性租賃房之前的全部保障房，針對(duì)的全部都是屬地化的需求，即長(zhǎng)期居住在本城市的收入住房困難家庭，一般而

言都存在本地戶籍限制（早期公租房也針對(duì)本地戶籍家庭，后來逐步放

開戶籍限制）。這種理念是一種“屬地靜態(tài)人口觀”下的保障房體系，

即政府只服務(wù)于本地戶籍人口，這是政府提供給本地戶籍收入住房困難

人口的一項(xiàng)保障或福利。保障性租賃房則針對(duì)外來需求，其旨在保障的

對(duì)象可能恰恰要避免本地戶籍的限制，而針對(duì)的是從其他地區(qū)流入的新

市民、青年人。這是一種“發(fā)展人口觀”，保障的是外部流入的新增人

口的住房需求。（2）

不再針對(duì)收入困難家庭需求。之前的保障房針對(duì)的全部是收入困難家庭，

其用意旨在保障住房條件較差的困難人群，但保障性租賃房并不考慮這

一點(diǎn)。外來的新市民、青年人不必家庭收入困難（盡管青年人的收入水

平也并不高），只要有需求都可以申請(qǐng)，此前的保障房申請(qǐng)過程中的各

類收入要求或不再應(yīng)用于保障性租賃房。另外我們從戶型面積要求也可

以看到，保障性租賃房的面積要求較公租房也有所提高（盡管公租房可

能是困難家庭租住，而保障性租賃房有可能是暫時(shí)沒有孩子的青年人租

住）。從上述對(duì)比中我們可以看到，保障性租賃房與此前的保障房有較大的區(qū)別，是

一種嶄新的保障房類型。從保障思路上，我們也可以看到，中國(guó)的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

階段進(jìn)入了下半場(chǎng)，而城鎮(zhèn)化向都市化演進(jìn)的過程還在持續(xù)推進(jìn)，一些大城市仍然

在持續(xù)地吸引外來人口。然而，過去幾年大城市的房?jī)r(jià)上漲較快，房租上漲也較快，

對(duì)于外來的新市民、青年人而言，在大城市租住存在著一定的壓力，保障性租賃房

體現(xiàn)的就是對(duì)這一群體的關(guān)懷，在新市民、青年人來到大城市后，著力解決他們?cè)?/p>

大城市工作生活初期的階段性住房需求（保障性租賃房或?qū)ψ赓U年限有一定的限制）。（三）保障性租賃房的雛形可追溯到2017

年

盡管保障性租賃房直到2020年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議才首次提出，到2021年

7月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見才正式成為保障房體系的成員。然而，如果我們把握保障性租賃房的核心思路，從歷史政策梳理來看，保障性租

賃房的思想可以從2015年開始，雛形在2017開始顯現(xiàn)。2015年1月，住建部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)

意見首次指出，在城市居民家庭通過租賃解決住房問題比例逐年上升的背景下，

當(dāng)前住房租賃市場(chǎng)發(fā)展不足，要加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“租購(gòu)并舉”，并指出將“公租房擴(kuò)

大到非戶籍人口”，這是租賃性保障房向外來人口開放的開始。2016年3月，國(guó)家公布“十三五”規(guī)劃，提出了“以解決城鎮(zhèn)新居民住房需求為

主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，深化住房制度改革。對(duì)無力

購(gòu)買住房的居民特別是非戶籍人口，支持其租房居住，對(duì)其中符合條件的困難家庭

給予貨幣化租金補(bǔ)助。把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口，實(shí)現(xiàn)公租房貨幣化?！背擎?zhèn)新

住民的住房需求被放在了住房制度改革中較為重要的位置。2017年7月，住建部等9部委聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)

展住房租賃市場(chǎng)的通知，首次提出“在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃

市場(chǎng)”，并“優(yōu)先面向公租房保障對(duì)象和新市民供應(yīng)”，并選取了12個(gè)城市作為首

批住房租賃試點(diǎn)，這已經(jīng)是當(dāng)前保障性租賃房的雛形。此后，2019年和2020年，中央財(cái)政分別選擇了16個(gè)和8個(gè)城市作為發(fā)展住房租

賃市場(chǎng)的試點(diǎn)城市。2020年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議正式提出了保障性租賃房。二、中國(guó)城鎮(zhèn)保障房歷史建設(shè)套數(shù)與投資（一）中國(guó)城鎮(zhèn)保障房新開工套數(shù)根據(jù)住建部、政府工作報(bào)告等官方部門或報(bào)告披露的保障房建設(shè)數(shù)據(jù)，我們整

理和梳理了中國(guó)城鎮(zhèn)保障房開工套數(shù)的歷史，總結(jié)來看，城鎮(zhèn)保障房的建設(shè)主要有

如下幾條主線。2007年及之前，中國(guó)的保障房建設(shè)主要是經(jīng)適房與廉租房，2002-2007年平均

新開工保障房套數(shù)103萬套。2008年中國(guó)保障性安居工程建設(shè)開始大規(guī)模展開，2008年新開工經(jīng)適房與廉租

房155萬套，2009-2011年是中國(guó)經(jīng)適房建設(shè)高峰，年均建設(shè)計(jì)劃達(dá)到130萬套。2010年提出建設(shè)公租房后，2011-2014年是中國(guó)公租房建設(shè)的高峰期，2011年

在公租房、經(jīng)適房和棚改的三重加持下，中國(guó)保障房開工套數(shù)達(dá)到歷史最高值1043

萬套。截至2014年底，中國(guó)公租房（含廉租房）建設(shè)總套數(shù)達(dá)到1660萬套。此后，

公租房建設(shè)逐步減少，而經(jīng)適房則自2012年開始逐步減少，中國(guó)除棚改以外的保障

房建設(shè)開始進(jìn)入下滑期，2018-2019下滑至僅約40萬套，2020年租賃住房的建設(shè)有

所增加，數(shù)量提高至55萬套。2008年棚改開始向全國(guó)推廣，棚改成為中國(guó)保障房體系中一個(gè)極為重要的組成

部分。2008-2010棚改體量逐步攀升，2010-2013年棚改平均新開工套數(shù)約340萬套。

2014年在房地產(chǎn)庫(kù)存高峰和房地產(chǎn)下行周期下，國(guó)家加大了棚改貨幣化安置力度，

2014-2018年棚改實(shí)物化安置新開工平均仍保持在350萬套左右的水平，而貨幣化安

置在2014-2018年成為了主要增量。中國(guó)棚改新開工套數(shù)的高峰在2018年，全國(guó)棚

改新開工套數(shù)達(dá)到626萬套。2019年開始棚改逐步退出，2020年棚改新開工套數(shù)僅

約210萬套，根據(jù)住建部披露的歷史總棚戶區(qū)數(shù)量計(jì)算，我們預(yù)計(jì)2020年底仍有存量棚戶區(qū)約413萬套。截至2020年底，我們計(jì)算全國(guó)歷史以來開工保障房約8835萬套，其中經(jīng)適房約

1400萬套，公（廉）租房約2076萬套，兩限房282萬套，共有產(chǎn)權(quán)房約30萬套，棚

改5818萬套。根據(jù)中國(guó)披露的保障房建設(shè)計(jì)劃、實(shí)際完成情況及相關(guān)的結(jié)構(gòu)，我們

對(duì)歷年的建設(shè)節(jié)奏做了一個(gè)大致估算，具體來看，參考?xì)v史上各類主要保障房的建

設(shè)歷史，經(jīng)適房的建設(shè)高峰在2009-2011年，每年新開工約130萬套，公租房的建設(shè)

高峰在2011年，新開工461萬套，棚改實(shí)物化安置的高峰在2015年，新開工421萬套，棚改整體新開工的高峰在2018年，為626萬套。（二）中國(guó)城鎮(zhèn)保障房投資金額從資金來源來看，中國(guó)的城鎮(zhèn)保障房建設(shè)投資主要有4個(gè)資金來源：財(cái)政、貸款、

政府債券和其他資金。財(cái)政資金是中央政府和地方政府的保障性安居工程支出，根據(jù)2020年的財(cái)政支

出明細(xì)，共包括9個(gè)類別，其中4個(gè)類別直接與保障房建設(shè)相關(guān)：廉租房、公租房、

棚改、住房租賃市場(chǎng)發(fā)展（2020年新增）。貸款主要包括商業(yè)銀行提供的保障房開發(fā)貸款、政策性銀行提供的以PSL為代

表的棚改貸款、公積金貸款（公積金的增值收益也有極大比例用于保障房建設(shè)，不

屬于貸款，但在這里按照主體一致原則與公積金貸款歸為一類）以及其他金融機(jī)構(gòu)

的貸款。政府債券資金主要有3種，一般政府債券（實(shí)際資金比例未知），棚改專項(xiàng)債以

及保障性安居工程專項(xiàng)債。我們根據(jù)在住建部或財(cái)政部在2012-2020年期間披露的保障房或棚改投資金額，結(jié)合保障房開工套數(shù)，估算和梳理了2008-2020年的保障房投資金額情況。從資金來

源來看，2011-2018年期間，財(cái)政資金來源整體較為穩(wěn)定，2011-2018年基本穩(wěn)定在

2000億元左右，2019-2020在保障房建設(shè)下滑的背景下也有所下滑，平均為1400億

元。貸款方面，2014-2018年是政策性銀行棚改貸款投放的高峰，其中2018年投放達(dá)

到1.29億元，有力地支撐了棚改建設(shè)。其他投資在我們的計(jì)算口徑里，事實(shí)上是在當(dāng)

年保障房建設(shè)資金需求中的資金缺口，這部分資金主要包括一般性地方政府債、地

方政府融資平臺(tái)等（前文圖中的灰色底色部分）。值得一提的是2018-2019年其他投

資為負(fù)值，主要是由于棚改專項(xiàng)債開始發(fā)行，不過我們統(tǒng)計(jì)的棚改專項(xiàng)債是募資額，

實(shí)際落地用于保障房建設(shè)存在著資金落地節(jié)奏的問題，因此計(jì)算值為負(fù)。我們結(jié)合資金投向和資金來源梳理保障房投資的歷史變化。從投資的絕對(duì)金額

來看，保障房投資金額在2017年及之前基本呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，從2007年的927億元增

長(zhǎng)到2017年的頂峰19658億元，CAGR達(dá)到35.7%，此后下降至2020年的8043億元，降幅CAGR為25.8%。從保障房建設(shè)投資（扣除棚改貨幣化安置的保障房投資，棚改貨幣化安置的群

體去市場(chǎng)上購(gòu)買了商品房，其金額并未形成真實(shí)的保障房建設(shè)投資）來看，2007年

之后中國(guó)保障房建設(shè)開始加速，保障房投資開始快速上漲，且增速持續(xù)高于（商品

房）房地產(chǎn)開發(fā)投資的增速，2012年保障房建設(shè)投資占房地產(chǎn)總投資的比例達(dá)到歷

史峰值13%，2013年之后，保障房建設(shè)投資基本穩(wěn)定（2012-2018保障房建設(shè)投資都

基本穩(wěn)定在1萬億左右），但（商品房）房地產(chǎn)開發(fā)投資仍在持續(xù)增長(zhǎng)，保障房建設(shè)

投資持續(xù)下滑，2020年規(guī)模為6563億元，較2018年下降41.8%，占房地產(chǎn)總投資的

比例下降至4%，與保障房開始大規(guī)模建設(shè)之前的水平相當(dāng)（2005-2007年），保障

房建設(shè)對(duì)房地產(chǎn)總投資的貢獻(xiàn)已經(jīng)較小。棚改貨幣化安置自2013年開始，此后持續(xù)增長(zhǎng)，2017年棚改貨幣化安置金額達(dá)

到頂峰10120億元，占當(dāng)年（商品房）房地產(chǎn)開發(fā)投資比例達(dá)到9.2%。結(jié)合資金投向，2014年開始，伴隨著棚改貨幣化安置力度加大，以PSL為代表

的政策性銀行棚改貸款成為了保障房投資的重要資金來源，2016-2018年均超過1萬

億，2018年達(dá)到峰值12856億元，2016-2018年政策性銀行棚改貸款占保障房總投資

的水平維持在平均69%的高位。2019年棚改的退出與政策性銀行棚改貸款的減少相

伴而行，保障房投資開始下行。棚改專項(xiàng)債自2018年開始發(fā)行，成為了政策性銀行

棚改貸款之外另一項(xiàng)重要的棚改資金來源。值得一提的是，棚改專項(xiàng)債在過程上有

一些小插曲。2019年9月，國(guó)常會(huì)提出，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，棚改專項(xiàng)債一度暫停。2020年5月，專項(xiàng)債的資金方向有所放松，允許投向棚

改，不過僅限已開工項(xiàng)目，且不得用于貨幣化安置項(xiàng)目，因此自20年7月開始，棚改

專項(xiàng)債再度發(fā)行。2021年2月，財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文，專項(xiàng)債用途再度調(diào)整，棚

改專項(xiàng)債主要支持在建收尾項(xiàng)目，適度支持新開工項(xiàng)目，棚改專項(xiàng)債可以再度用于

棚改新開工。2020/2021棚改專項(xiàng)債發(fā)行額分別達(dá)到3945/4441億元。從2021年的資金來源來看，我們整理了截至最新的各類資來源情況，不考慮財(cái)

政資金，2021年保障房投資同比減少761億元，對(duì)2021年的保障房投資（20年基數(shù)

為8043億元）拉動(dòng)為-9.5%，2022年的保障房投資增速或存在低基數(shù)效應(yīng)。具體來看，棚改專項(xiàng)債和保障性安居工程專項(xiàng)債是保障房投資資金的主要增量，

其中保障性安居工程專項(xiàng)債是較新的專項(xiàng)債，自2020年開始發(fā)行，當(dāng)前體量較少，

2021年僅466億元?？紤]到棚改逐步退出且棚改專項(xiàng)債主要用于在建收尾項(xiàng)目，棚改

專項(xiàng)債對(duì)于新增投資的拉動(dòng)作用不大，在加強(qiáng)保障房建設(shè)的前景下，保障性安居工

程專項(xiàng)債或?qū)⑻娲锔膶ｍ?xiàng)債成為一項(xiàng)重要的資金來源。PSL在2021年全面退出，

已經(jīng)沒有增量貸款，而保障性安居工程貸款量則在萎縮，截至21Q3同比凈減少2128

億元，這或與2021年初以來的房地產(chǎn)貸款集中度要求有關(guān)。三、中國(guó)城鎮(zhèn)保障房投資預(yù)測(cè)（一）預(yù)計(jì)“十四五”期間全國(guó)共將建設(shè)

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萬套保障性租賃房前文我們也提到，在棚改逐步退出，公租房建設(shè)高峰結(jié)束的背景下，保障性租

賃房成為了中國(guó)保障房建設(shè)的主要增量，保障性租賃房成為我們考量保障房投資增

長(zhǎng)和穩(wěn)定整體房地產(chǎn)投資的核心變量。在全國(guó)“十四五”規(guī)劃確定將擴(kuò)大保障性租賃住房供給之后，地方政府也紛紛

在各自的“十四五”規(guī)劃中表態(tài)支持保障性租賃房建設(shè)。截至最新，共有7?。ú缓陛犑校?、46市在“十四五”規(guī)劃中表態(tài)支持，其中披露籌建套數(shù)的省市“十四五”

期間計(jì)劃籌建684萬套。我們整理了各省市“十四五”規(guī)劃中披露保障性租賃房籌建套數(shù)計(jì)劃的城市，

將建設(shè)計(jì)劃與該城市“六普”到“七普”之間新增的城鎮(zhèn)常住人口做一個(gè)對(duì)應(yīng)，可以

看到，兩者之間存在著較為明顯的線性關(guān)系，“七普”期間凈增城鎮(zhèn)常住人口多的城

市傾向建設(shè)更多的保障性租賃房，這也與保障性租賃房旨在保障人口凈流入城市中

的新市民、青年人的主旨吻合。我們進(jìn)一步將披露建設(shè)計(jì)劃的城市做一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)拆分，可以看到，建設(shè)計(jì)劃

事實(shí)上也與城市的規(guī)模有較大的關(guān)系。城鎮(zhèn)常住人口基數(shù)大的大城市財(cái)政實(shí)力更強(qiáng)，

對(duì)外來人口的吸引力也更強(qiáng)，凈增人口的人均住房套數(shù)也更多，其中一線城市達(dá)到

每千人113套，城鎮(zhèn)常住人口500萬人以上的非一線城市達(dá)到每千人75套，500萬人

一下的城市達(dá)到每千人45套，平均來看，整體城鎮(zhèn)凈增人口每千人62套。保障性租賃住房針對(duì)的是人口凈流入城市的新市民、青年人的暫時(shí)性住房需求，

這也決定了其性質(zhì)不同于過往的保障性住房本地性需求的分散化的特點(diǎn)（各地根據(jù)

自身的收入困難家庭情況都應(yīng)當(dāng)有建設(shè)任務(wù)），而呈現(xiàn)了鮮明的集中性，在一省之

中，人口基數(shù)大、凈流入人口多的大城市，是本省保障性租賃住房建設(shè)的主力。住建部對(duì)保障性租賃房建設(shè)提出重點(diǎn)要求的，也僅是40個(gè)重點(diǎn)城市（而非全面

的、普遍性的要求）。2021年40城保障性租賃住房建設(shè)新開工目標(biāo)93.6萬套，40城

大概率包含了過去的試點(diǎn)城市，且提出了在“十四五”期間支持保障性租賃房建設(shè)

的很多城市，由于時(shí)間原因，在2021年大概率來不及，我們認(rèn)為40城2021年的新開

工目標(biāo)93.6萬套大概率是全國(guó)的整體建設(shè)量，我們預(yù)計(jì)2021年全國(guó)整體的保障性租

賃住房建設(shè)規(guī)模大約在100萬套左右。根據(jù)已披露“十四五”保障性租賃房建設(shè)計(jì)劃的省市，我們計(jì)算建設(shè)計(jì)劃與七

普凈增人口的對(duì)應(yīng)關(guān)系為平均每千人62套，根據(jù)該數(shù)據(jù)，我們計(jì)算4個(gè)口徑的“十四

五”全國(guó)保障性租賃房建設(shè)規(guī)模，我們以全國(guó)“七普”凈增全部城鎮(zhèn)人口2.4億人計(jì)

算，“十四五”期間全國(guó)保障性租賃房建設(shè)最多不超過1466萬套。在衡量各個(gè)口徑

的合理性后，我們認(rèn)為合理的中位數(shù)估計(jì)為，“十四五”期間全國(guó)保障性租賃房建設(shè)

套數(shù)預(yù)計(jì)為981萬套。值得一提的是，我們以平均每新增千人62套的計(jì)算事實(shí)上在一定程度上高估了

總建設(shè)套數(shù)。前文提到，保障性租賃房呈現(xiàn)了集中性的特點(diǎn)，而且與城市的人口規(guī)

模有關(guān)，大城市承擔(dān)著更大的保障性租賃房建設(shè)需求與目標(biāo)。住建部要求有明確建

設(shè)指標(biāo)的僅40個(gè)大中城市，小城市的保障性租賃房建設(shè)事實(shí)上達(dá)不到每千人62套的

水平。（二）我們預(yù)計(jì)

2022

年保障房建設(shè)拉動(dòng)房地產(chǎn)總投資增長(zhǎng)

1.9%我們首先闡述一下我們?cè)陬A(yù)測(cè)時(shí)的核心假設(shè)：（1）

根據(jù)全國(guó)棚戶區(qū)數(shù)量和歷年棚改新開工套數(shù)計(jì)算，截至2020年底，我們

預(yù)計(jì)仍有約413萬套存量棚戶區(qū)，我們假設(shè)這些存量的棚戶區(qū)在2021-

2024年按“4321”的比例全部完成開工；（2）

預(yù)計(jì)2021年棚改貨幣化安置比例為10%，此后為0%；（3）

2020年由于部分租賃房建設(shè)力度加強(qiáng)，公租房開工套數(shù)提高，2021年開

始保障性租賃房單獨(dú)考慮，我們預(yù)計(jì)公租房維持2018-2019平均40萬套

的開工水平；（4）

“十四五”期間保障性租賃房總開工套數(shù)為981萬套，其中2021年新開

工套數(shù)為100萬套，剩余849萬套按前緊后松“4321”的節(jié)奏在2022-2025

年開工完畢，每年的建設(shè)套數(shù)分別為352、264、176、88萬套；（5）

棚改（套均90平米）和公租房（套均60平米）的投資成本以2020年為基

數(shù)（棚改約2700元/平米，公租房約2300元/平米），按年均3%的速度增

長(zhǎng)；（6）

保障性租賃房（套均70平米）2021年投資成本為4000元/平米（保障性

租賃房主要在一二線城市，投資成本較高），此后按年均3%的速度增長(zhǎng)；（7）

t年新開工的保障房，按照“433”的投資節(jié)奏分3年投資完畢；（