國(guó)資委考試必看

關(guān)于國(guó)企改革總體思路的，對(duì)這個(gè)問(wèn)題從去年開(kāi)始受到中央有關(guān)部門(mén)的委托，做了這么一個(gè)研究，同時(shí)我們也受到了一些企業(yè)的委托。對(duì)國(guó)有企業(yè)改革特別是混合所有制改革的推進(jìn)，今天把我們的研究成果，和大家做一個(gè)分享。我估計(jì)里頭有很多可能不一定和中央精神文件相一致的地方，也是拋磚引玉，供大家批評(píng)，今天大家來(lái)的都是投資界的人士，希望能和大家交流一下，作為我們研究機(jī)構(gòu)對(duì)這個(gè)問(wèn)題怎么看法，這里面的邏輯和想法。一、新一輪國(guó)有企業(yè)改革的主要目標(biāo)這是“1+N”的“1”。指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)。我想重點(diǎn)把這個(gè)目標(biāo)理解，目標(biāo)大致是希望通過(guò)這種改革，到2020年之前，因?yàn)樗欠挠谡麄€(gè)改革的目標(biāo)。首先是要對(duì)我們國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善，對(duì)于我們國(guó)有資本布局進(jìn)行一個(gè)優(yōu)化，不僅僅是著眼于企業(yè)層面，對(duì)于我們國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有資本的布局當(dāng)然最終還要落腳在國(guó)有企業(yè)活力進(jìn)一步提高，包括它的一系列能力，像自主創(chuàng)新能力，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，包括履行社會(huì)責(zé)任，包括之前一直在提，做大，做強(qiáng)，做優(yōu)這些定性的說(shuō)法。首先需要在方案里頭明確目標(biāo)，當(dāng)然這里包括分項(xiàng)具體內(nèi)容。二、國(guó)有企業(yè)功能的界定和分類我認(rèn)為全面深化國(guó)企改革的邏輯起點(diǎn)，要明確哪些是下蛋的雞，哪些是打鳴的雞，這個(gè)恐怕首先要做的。如果是1+N的話，這個(gè)對(duì)國(guó)企分類和界定應(yīng)該是第一個(gè)N。那么經(jīng)過(guò)這么多年，30多年改革開(kāi)放探索，我覺(jué)得對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位大致有一個(gè)認(rèn)識(shí)和共識(shí)，比如說(shuō)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，鞏固我們社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度這樣一個(gè)基礎(chǔ)，發(fā)揮它的主導(dǎo)性的作用。但是我想對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能定位還是不夠的，還要具體落實(shí)到對(duì)于，比如對(duì)央企來(lái)講110多家，還是比較多的，恐怕需要對(duì)每一家企業(yè)，國(guó)有企業(yè)或者是央企它的使命也好，功能也好要做清晰的界定。不善的話很難以實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)它的活力也好，控制力，或者是影響力這樣的目標(biāo)。長(zhǎng)期的改革目標(biāo)三中全會(huì)已經(jīng)說(shuō)的很清楚，就是要“服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”作為重點(diǎn)。而且三中全會(huì)進(jìn)一步指出這么5個(gè)方面，公共服務(wù)重要戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)，支持科技進(jìn)步，保障國(guó)家安全，這個(gè)比較籠統(tǒng)，這個(gè)需要進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)我們研究，我們認(rèn)為根據(jù)我們對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)和一個(gè)定位，目前可以將國(guó)有企業(yè)分為三大類：公共政策性、特定功能性和一般市場(chǎng)性企業(yè)三類。所謂公共政策性的，主要是指的這類企業(yè)面向社會(huì)公眾提供重要的一些功能產(chǎn)品和服務(wù)，比如說(shuō)像國(guó)防，教育，醫(yī)療，社保，基礎(chǔ)的一些技術(shù)服務(wù)，城市供氣供水等等這些管網(wǎng)，民生領(lǐng)域的企業(yè)。這類企業(yè)應(yīng)該說(shuō)它是不以盈利為目的的，承擔(dān)公益性的。具體包括這三大類，哪些央企主要是承擔(dān)這類公益性目標(biāo)，不以盈利為目的。這是第一大類。第二大類所謂特定功能性的，或者有人成為自然壟斷的，它有自然壟斷的特征，處于一些國(guó)家，往往涉及到經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)，支柱產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)里面這樣一些企業(yè)，我們熟悉的石油化工，軍工，一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的一些企業(yè)，包括部分高新技術(shù)等等。還有像這兩年產(chǎn)生政府投融資平臺(tái)，還有已經(jīng)存在的國(guó)有資本投資也好，運(yùn)營(yíng)公司，恐怕都屬于這種特定功能性的，而且這些領(lǐng)域恐怕可以隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及戰(zhàn)略重點(diǎn)的變化也可以有所變化，這類企業(yè)一方面需要充當(dāng)一個(gè)所謂的國(guó)家政策手段，完成特定階段內(nèi)的特定戰(zhàn)略任務(wù)。同時(shí)恐怕部分職能，部分功能還需要追求盈利，促進(jìn)自身的盈利，促進(jìn)自身發(fā)展壯大。這一類有點(diǎn)像又要去打鳴，又要下蛋，因?yàn)槌袚?dān)這樣一個(gè)特殊功能，才有這樣交叉的定位。第三一般市場(chǎng)性企業(yè)。除了上述兩類之外，所有企業(yè)恐怕都是處于這種類型的，競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)，現(xiàn)在來(lái)看，在央企當(dāng)中大致處于70多家處于這種類型的，而且從要梳理央企100多家業(yè)務(wù)構(gòu)成來(lái)講，恐怕大多數(shù)企業(yè)它的業(yè)務(wù)比較多元化的，不單純有些所謂的公共服務(wù)領(lǐng)域，多元化，往往三類業(yè)務(wù)交織在一起，特別是大央企公司的結(jié)構(gòu)很復(fù)雜的，很多層，每一次業(yè)務(wù)性質(zhì)都不一樣，對(duì)某些具體企業(yè)來(lái)講根據(jù)業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行分類，如果不分類分不清楚哪些要打鳴，哪些要下蛋的。這個(gè)要進(jìn)行分類，首先對(duì)國(guó)有企業(yè)功能性質(zhì)做定位，同時(shí)對(duì)每一個(gè)企業(yè)不同性質(zhì)業(yè)務(wù)板塊也要做分類，只有分類清楚了，下面我們分類監(jiān)管才有可能實(shí)現(xiàn)。就是這個(gè)搞清楚以后可以比較具體的說(shuō)，哪些應(yīng)該進(jìn)，哪些應(yīng)該退，不能現(xiàn)在籠統(tǒng)說(shuō)，有些恐怕要逐漸條件成熟以后逐漸推出的。具體來(lái)講對(duì)于公共政策性企業(yè)，可以采用國(guó)有獨(dú)資公司或國(guó)有絕對(duì)控股的形式。因?yàn)檫@類企業(yè)不追求盈利，不追求利潤(rùn)，但是對(duì)于企業(yè)預(yù)算，資金來(lái)源，以及資金使用等等需要嚴(yán)格進(jìn)行管理的，而且對(duì)于特定企業(yè)制定專門(mén)的立法，建立一些，包括預(yù)算制度，包括它的收支，包括對(duì)管理層怎么考核，薪酬到底應(yīng)該怎么制定，誰(shuí)去制定，確定承擔(dān)什么職責(zé)，這個(gè)才是一個(gè)基礎(chǔ)。對(duì)于特定功能性的企業(yè)，可以采用國(guó)有控股的公司制形式，也可以成為國(guó)有上市公司。對(duì)這些企業(yè)，應(yīng)明確所具備的特殊功能是什么性質(zhì)，政策應(yīng)如何支持。有些有競(jìng)爭(zhēng)性的，可以通過(guò)分拆的方式推向市場(chǎng)，這類企業(yè)除了滿足公司法一般要求之外，恐怕還需要針對(duì)它所處的特殊行業(yè)制定一些專門(mén)的行業(yè)法規(guī)對(duì)它進(jìn)行專門(mén)管理。第三類一般市場(chǎng)性企業(yè)，可以采用相對(duì)控股的公司制形式，企業(yè)設(shè)立和運(yùn)行符合公司法的要求即可。對(duì)這類企業(yè)，應(yīng)更多地由市場(chǎng)進(jìn)行約束，國(guó)有股東承擔(dān)角色主要是資本角色，可以從容未來(lái)選擇是進(jìn)還是退，而且國(guó)有資本在這類企業(yè)收益體現(xiàn)主要是股權(quán)收益。從上述這幾類企業(yè)的界定，我們可以看出來(lái)國(guó)有企業(yè)未來(lái)恐怕應(yīng)該主要體現(xiàn)為公共政策性的企業(yè)，和特定功能性企業(yè)，主要這兩大領(lǐng)域有所分布，未來(lái)要不斷進(jìn)也好，集中也好主要集中在這兩大類，第三類競(jìng)爭(zhēng)性，從長(zhǎng)期看國(guó)有資本沒(méi)有必要在這個(gè)領(lǐng)域留存的，應(yīng)該逐步推出的，不管它現(xiàn)在的狀況是盈利，還是非盈利，還是虧損的。目前國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的113家央企，要逐一明確，來(lái)具體界定。對(duì)于個(gè)別業(yè)務(wù)比較復(fù)雜的，還需要通過(guò)合并，分拆等等來(lái)推動(dòng)國(guó)企按照這樣科學(xué)合理分類，來(lái)進(jìn)行下一步的監(jiān)管。特別是對(duì)于一般性市場(chǎng)性企業(yè)，我們觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該淡化所有制的概念，國(guó)有資本還是應(yīng)該，逐步退出，對(duì)那些暫時(shí)沒(méi)有條件，因?yàn)榉N種原因退出不了的，恐怕應(yīng)該在國(guó)有資本進(jìn)行收益，上繳比例上應(yīng)該有所上調(diào)的，這是第二個(gè)。我們認(rèn)為整個(gè)國(guó)企改革邏輯起點(diǎn)，要對(duì)國(guó)企改革進(jìn)行科學(xué)分類;三、國(guó)有資產(chǎn)管理體制的完善三中全會(huì)說(shuō)的非常清楚，積極探索“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”的新模式和新方法。2003年國(guó)資委成立后，“管人、管事、管資產(chǎn)”，實(shí)際上把它的資本所有者和監(jiān)管者職能集于一身的。這個(gè)恐怕未來(lái)要進(jìn)行科學(xué)的調(diào)整。要理順資產(chǎn)所有者和政府公共管理職能這樣一個(gè)定位，改變國(guó)有資本授權(quán)進(jìn)行體制。三中全會(huì)也說(shuō)的很清楚，組建若干專業(yè)的這種國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，成為下一步改革的一個(gè)方向。在國(guó)資委和中小企業(yè)之間增加一個(gè)層次，運(yùn)營(yíng)公司也好，承擔(dān)的職能應(yīng)該是類似的。它是強(qiáng)調(diào)以資本為紐帶解決投資和被投資的關(guān)系，通過(guò)這種增加這樣一個(gè)架構(gòu)突出市場(chǎng)化的改革措施和手段。準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)的功能，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳比例。要分類，對(duì)于不同國(guó)有資本收益上繳的比例應(yīng)該有不一樣的，對(duì)于不同類型企業(yè)，在企業(yè)所處不同發(fā)展階段，恐怕要設(shè)定不同發(fā)展目標(biāo)，收益上漲的比例，恐怕應(yīng)該有不一樣的地方。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)薪資水平與經(jīng)理層選聘改革。總的幾個(gè)原則，要根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，確定薪酬，現(xiàn)在我們薪酬體系確實(shí)大家都搞不清楚，企業(yè)自身高管都搞不清楚，到底是誰(shuí)有權(quán)給我制定，依據(jù)是什么，不同行業(yè)，不同類型到底能不能一刀切，中央一個(gè)文件下來(lái)把所有問(wèn)題都解決了，恐怕確實(shí)遺留一些問(wèn)題。包括國(guó)有企業(yè)，從市場(chǎng)，包括聘請(qǐng)的國(guó)外一些高管，一些市場(chǎng)化企業(yè)管理人員，和體制內(nèi)管理人員恐怕要建立不同的薪酬機(jī)制和體制。包括負(fù)責(zé)人，特別是央企負(fù)責(zé)人層面，他的一些職務(wù)待遇，職務(wù)消費(fèi)等等，恐怕都需要細(xì)化的管理辦法，我想即將推出1+N國(guó)企改革的總體方案里面，應(yīng)該會(huì)對(duì)這些問(wèn)題有所解決，因?yàn)檫@些問(wèn)題都是大家關(guān)心的，一個(gè)人的問(wèn)題，激勵(lì)不好國(guó)有企業(yè)改革下一步也很難推進(jìn)。四、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和投資公司的組建國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)兩層變成三層，這是一個(gè)從理論上也好，管理體制上非常重要的層面。如何構(gòu)建一個(gè)非常合理的國(guó)有資本，無(wú)論是投資公司也好，還是運(yùn)營(yíng)公司，恐怕是未來(lái)改革，從國(guó)家層面來(lái)講是非常重要的一個(gè)突破口。如果非要把這兩類公司做一個(gè)區(qū)分的話，我想不自然是不是合適，資本運(yùn)營(yíng)公司是主要開(kāi)展股權(quán)運(yùn)營(yíng)的，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，投資公司是以產(chǎn)業(yè)資本投資為主。運(yùn)營(yíng)也包括投資，如果沒(méi)有投資怎么談運(yùn)營(yíng)，實(shí)際運(yùn)營(yíng)和投資確實(shí)很難分清楚。不是很全面的吃透，這兩類公司，分開(kāi)是什么含義。但是不管是怎么區(qū)分，這兩個(gè)恐怕都是下一步國(guó)家來(lái)講，授權(quán)基金管理這么一個(gè)層次，實(shí)施的，國(guó)有資本戰(zhàn)略調(diào)整也好，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施的很重要的載體。他們共同承擔(dān)了一個(gè)未來(lái)如何更好的，比如通過(guò)資本市場(chǎng)，來(lái)實(shí)施資本運(yùn)作，投資，兼并重組，有效配置提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，他們更多作為一個(gè)出資人代表，現(xiàn)在我們理解的國(guó)資委，或者說(shuō)小的國(guó)資委要對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，通過(guò)這樣的一個(gè)層次設(shè)立，把出資人和監(jiān)管者的角色進(jìn)行一個(gè)區(qū)分。當(dāng)然他所投資的這個(gè)企業(yè)，可以根據(jù)他投資企業(yè)的性質(zhì)和類型的不同，絕對(duì)控股也行，相對(duì)控股也行，參股這類企業(yè)逐漸退出，有了這個(gè)層次，持有相應(yīng)公司的股權(quán)，但是處于一般競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，恐怕還有逐步退出的一個(gè)問(wèn)題。如何組建集國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，履行出資人職責(zé)，是將現(xiàn)有央企集團(tuán)“直接轉(zhuǎn)”，還是在現(xiàn)有央企集團(tuán)“之上”，組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，是個(gè)值得重視的大問(wèn)題。第一步，先將集團(tuán)公司改組成“國(guó)有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本”這是最簡(jiǎn)便易行的一些方式，現(xiàn)有大的央企，短期可以保留他們混合控股的性質(zhì)。比如未來(lái)是以投融資和項(xiàng)目建設(shè)為主，通過(guò)投資實(shí)業(yè)，一種股權(quán)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本融合來(lái)提高國(guó)有資本的使用效率。這是一步。第二步，最終“國(guó)有資本投資公司”要向“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”過(guò)渡。大家都愿意拿新加坡淡馬錫這種模式來(lái)舉例，我們是不是可以朝這個(gè)方向發(fā)展，純粹演變成一個(gè)控股性質(zhì)的，叫資本公司也好，投資公司也好，不管叫什么最終是代表出資人行使。五、完善國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)我們從開(kāi)始搞股份制改革就講治理結(jié)構(gòu)，但是現(xiàn)在實(shí)際我們知道治理結(jié)構(gòu)對(duì)所有股份制企業(yè)來(lái)講，恐怕只有其表，沒(méi)有其實(shí)，這個(gè)里面有很多需要完善的。特別是現(xiàn)在又遇到問(wèn)題就是黨委和法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，這個(gè)也是繞不開(kāi)的，以前我們叫新三會(huì)和老三會(huì)的關(guān)系，我們這里試圖給出我們一個(gè)解決方案也好，或者我們個(gè)人一個(gè)看法，是不是可以把黨委界定為，不要把它和法人治理結(jié)構(gòu)混在一起，相對(duì)獨(dú)立，相對(duì)超脫，因?yàn)樗_實(shí)是中國(guó)特殊國(guó)情環(huán)境下的職能，與法人治理結(jié)構(gòu)平行的企業(yè)治理的必要組織部分來(lái)確定其如何定位及發(fā)揮作用問(wèn)題。把國(guó)企黨委領(lǐng)導(dǎo)體制和國(guó)資委托管這種管理體制，委托管理體制分開(kāi)，真正企業(yè)里面還是要回到我們以前老的提法，實(shí)現(xiàn)黨企分開(kāi)，黨資分開(kāi)，避免出現(xiàn)一些企業(yè)當(dāng)中存在的以黨帶企，以黨帶資，當(dāng)然這個(gè)問(wèn)題很敏感了，但是這個(gè)繞不過(guò)去，我們也嘗試提出這樣一個(gè)設(shè)想。六、國(guó)資委管人管事管資產(chǎn)向管資本的體制過(guò)渡一要突破片面強(qiáng)調(diào)做淡馬錫公司式出資人的誤區(qū)。我們認(rèn)為兩個(gè)層次，實(shí)際三中全會(huì)這個(gè)決定當(dāng)中已經(jīng)看的很清楚了，為什么要增加國(guó)有資本投資公司或運(yùn)營(yíng)公司，作為國(guó)資委來(lái)講，或者作為政府，作為所有者有一個(gè)職能就是統(tǒng)一監(jiān)管職能，這個(gè)是國(guó)資委應(yīng)該做的，另一個(gè)方面出資人恐怕不宜直接由國(guó)資委來(lái)承擔(dān)，比如可以通過(guò)新設(shè)的，或者是改組的國(guó)有資本，投資公司或者是運(yùn)營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)這個(gè)職能，來(lái)實(shí)現(xiàn)具體國(guó)有資本保值和增值的任務(wù)。通過(guò)這樣一種把它分開(kāi)來(lái)，這樣一種制度安排保證國(guó)資委，一方面監(jiān)管連續(xù)性，另一方面適度的分開(kāi)，做一個(gè)合理的分工。同時(shí)整個(gè)運(yùn)營(yíng)公司作為出資人來(lái)講和現(xiàn)在的監(jiān)管者，在整個(gè)大的國(guó)資系統(tǒng)當(dāng)中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，不要和過(guò)去完全割裂開(kāi)來(lái)，把國(guó)資委系統(tǒng)包含這么兩個(gè)層次，擺脫、突破過(guò)去片面的做一個(gè)簡(jiǎn)單的作為出資人代表這么一種誤區(qū)。二要突破金融國(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū)。三要突破片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)整合減少央企數(shù)量的誤區(qū)。要片面強(qiáng)化減少企業(yè)數(shù)量，通過(guò)一些行政力量推動(dòng)企業(yè)聯(lián)合，同時(shí)通過(guò)行政力量減少央企的層級(jí)，一刀切恐怕不見(jiàn)得合適，因?yàn)槊總€(gè)企業(yè)都有不同特點(diǎn)，不同核心競(jìng)爭(zhēng)力，一概而論來(lái)介紹它的層級(jí)，壓縮，合并，用行政手段也是要突破誤區(qū)。正是這樣的誤區(qū)導(dǎo)致一些國(guó)資委的議論還是比較多。怎么建立一個(gè)，分層次大國(guó)資委這樣一個(gè)框架，對(duì)于下一步推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革還是非常重要的，一方面要實(shí)現(xiàn)這個(gè)框架內(nèi)的出資者和監(jiān)管者職能統(tǒng)一，同時(shí)另一方面實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中做一個(gè)區(qū)分，這個(gè)恐怕我覺(jué)得繞不開(kāi)的一個(gè)很大問(wèn)題。結(jié)論：國(guó)資委系統(tǒng)向管資本的體制過(guò)渡國(guó)資委恐怕要簡(jiǎn)政放權(quán)，不能再什么都管，就是要把所有權(quán)和管理權(quán)分開(kāi)，把經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)要分開(kāi)，減少對(duì)于企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接的過(guò)多的干預(yù)，要管資本，而不是管企業(yè)，也不是管人，也不是管事兒，就是管資本，怎么管資本通過(guò)新設(shè)的投資公司或者是運(yùn)營(yíng)公司作為重要的載體和重要的抓手。首先要對(duì)國(guó)有資本優(yōu)化，既然是混合，哪些進(jìn)，哪些退進(jìn)行具體的方案，我這里幾個(gè)原則，對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全這些行業(yè)和領(lǐng)域，恐怕要保證絕對(duì)獨(dú)資的，對(duì)于一些所謂命脈的和這些行業(yè)領(lǐng)域，絕對(duì)控股，對(duì)一些高新企業(yè)，或者支柱性的產(chǎn)業(yè)可以相對(duì)控股，對(duì)一些完全競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)在可以通過(guò)參股逐漸推出，這是一個(gè)。第二非公經(jīng)濟(jì)，進(jìn)入負(fù)面清單以外的這些行業(yè)領(lǐng)域恐怕要有一些突破。實(shí)際國(guó)家希望民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入，但是有種種體制上的限制和方方面面的原因，恐怕還是不能很順利的進(jìn)入，這些都是現(xiàn)實(shí)存在的一些問(wèn)題。中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（2015年8月24日）國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升，在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中涌現(xiàn)出一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、增強(qiáng)我國(guó)綜合實(shí)力作出了重大貢獻(xiàn)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者隊(duì)伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國(guó)有企業(yè)仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題，一些企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國(guó)有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題突出，企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問(wèn)題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實(shí)、作用被弱化。面向未來(lái)，國(guó)有企業(yè)面臨日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大挑戰(zhàn)。在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著重大歷史使命和責(zé)任。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略決策，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，切實(shí)破除體制機(jī)制障礙，堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)。為此，提出以下意見(jiàn)。一、總體要求（一）指導(dǎo)思想高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化新形勢(shì)，以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)作出積極貢獻(xiàn)。（二）基本原則——堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須把握的根本要求。必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，積極促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動(dòng)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。——堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須遵循的基本規(guī)律。國(guó)有企業(yè)改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合，促使國(guó)有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有企業(yè)，要成為自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任的表率?！獔?jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須把握的重要關(guān)系。增強(qiáng)活力是搞好國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)要求，加強(qiáng)監(jiān)管是搞好國(guó)有企業(yè)的重要保障，要切實(shí)做到兩者的有機(jī)統(tǒng)一。繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，依法落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值?！獔?jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴(yán)治黨方針，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用，加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，創(chuàng)新基層黨建工作，深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持全心全意依靠工人階級(jí)，維護(hù)職工合法權(quán)益，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保證、組織保證和人才支撐?！獔?jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須采用的科學(xué)方法。要正確處理推進(jìn)改革和堅(jiān)持法治的關(guān)系，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，正確處理搞好頂層設(shè)計(jì)和尊重基層首創(chuàng)精神的關(guān)系，突出問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持分類推進(jìn)，把握好改革的次序、節(jié)奏、力度，確保改革扎實(shí)推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效。（三）主要目標(biāo)到2020年，在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營(yíng)、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)?！獓?guó)有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)取得積極進(jìn)展，法人治理結(jié)構(gòu)更加健全，優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營(yíng)自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場(chǎng)化機(jī)制更加完善?！獓?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，相關(guān)法律法規(guī)更加健全，監(jiān)管手段和方式不斷優(yōu)化，監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實(shí)?！獓?guó)有資本配置效率顯著提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，國(guó)有企業(yè)在提升自主創(chuàng)新能力、保護(hù)資源環(huán)境、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、履行社會(huì)責(zé)任中的引領(lǐng)和表率作用充分發(fā)揮?！髽I(yè)黨的建設(shè)全面加強(qiáng)，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國(guó)有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮。二、分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革（四）劃分國(guó)有企業(yè)不同類別。根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過(guò)界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。按照誰(shuí)出資誰(shuí)分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國(guó)有企業(yè)功能類別。（五）推進(jìn)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)改革。商業(yè)類國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化；對(duì)需要實(shí)行國(guó)有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國(guó)有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對(duì)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。（六）推進(jìn)公益類國(guó)有企業(yè)改革。公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。三、完善現(xiàn)代企業(yè)制度（七）推進(jìn)公司制股份制改革。加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度。（八）健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范董事長(zhǎng)、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、“一把手”說(shuō)了算的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的公司治理。要切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，法無(wú)授權(quán)任何政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)。加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡約束，國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均應(yīng)有職工代表，董事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實(shí)一人一票表決制度，董事對(duì)董事會(huì)決議承擔(dān)責(zé)任。改進(jìn)董事會(huì)和董事評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)化對(duì)董事的考核評(píng)價(jià)和管理，對(duì)重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的要及時(shí)調(diào)整或解聘，并依法追究責(zé)任。進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬來(lái)源渠道。（九）建立國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類分層管理制度。堅(jiān)持黨管干部原則與董事會(huì)依法產(chǎn)生、董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)營(yíng)管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合，不斷創(chuàng)新有效實(shí)現(xiàn)形式。上級(jí)黨組織和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，廣開(kāi)推薦渠道，依規(guī)考察提名，嚴(yán)格履行選用程序。根據(jù)不同企業(yè)類別和層級(jí)，實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場(chǎng)化選聘比例，加快建立退出機(jī)制。推行企業(yè)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。（十）實(shí)行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權(quán)是企業(yè)的法定權(quán)利，由企業(yè)依法依規(guī)自主決定，完善既有激勵(lì)又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般規(guī)律又體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)特點(diǎn)的分配機(jī)制。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長(zhǎng)機(jī)制。推進(jìn)全員績(jī)效考核，以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，科學(xué)評(píng)價(jià)不同崗位員工的貢獻(xiàn)，合理拉開(kāi)收入分配差距，切實(shí)做到收入能增能減和獎(jiǎng)懲分明，充分調(diào)動(dòng)廣大職工積極性。對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院和地方黨委、政府及其部門(mén)任命的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，合理確定基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入。對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，可以采取多種方式探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。健全與激勵(lì)機(jī)制相對(duì)稱的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范履職待遇、業(yè)務(wù)支出，嚴(yán)禁將公款用于個(gè)人支出。（十一）深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類管理人員公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等制度，對(duì)特殊管理人員可以通過(guò)委托人才中介機(jī)構(gòu)推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級(jí)分類的企業(yè)員工市場(chǎng)化公開(kāi)招聘制度，切實(shí)做到信息公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，依法規(guī)范企業(yè)各類用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化用工制度，真正形成企業(yè)各類管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的合理流動(dòng)機(jī)制。四、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制（十二）以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化管理方式，改進(jìn)考核體系和辦法，提高監(jiān)管的科學(xué)性、有效性。（十三）以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值?？茖W(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。開(kāi)展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)。（十四）以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。緊緊圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國(guó)有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，充分發(fā)揮失業(yè)救濟(jì)和再就業(yè)培訓(xùn)等的作用，解決好職工安置問(wèn)題，切實(shí)保障退出企業(yè)依法實(shí)現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無(wú)效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。支持企業(yè)依法合規(guī)通過(guò)證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加快管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級(jí)，有效壓縮管理層級(jí)。發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的骨干和表率作用，強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，重視培養(yǎng)科研人才和高技能人才。支持國(guó)有企業(yè)開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)之間以及與其他所有制企業(yè)以資本為紐帶，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加快培育一批具有世界一流水平的跨國(guó)公司。（十五）以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則，抓緊制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例。建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。五、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)（十六）推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展為目標(biāo)，穩(wěn)妥推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。對(duì)通過(guò)實(shí)行股份制、上市等途徑已經(jīng)實(shí)行混合所有制的國(guó)有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運(yùn)行效率上下功夫；對(duì)于適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。改革要依法依規(guī)、嚴(yán)格程序、公開(kāi)公正，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失。（十七）引入非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革。鼓勵(lì)非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國(guó)有企業(yè)改制重組或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。實(shí)行同股同權(quán)，切實(shí)維護(hù)各類股東合法權(quán)益。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目。依照外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和相關(guān)安全審查規(guī)定，完善外資安全審查工作機(jī)制。開(kāi)展多類型政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，逐步推廣政府和社會(huì)資本合作模式。（十八）鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)。充分發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的資本運(yùn)作平臺(tái)作用，通過(guò)市場(chǎng)化方式，以公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ?、成長(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合。（十九）探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。堅(jiān)持試點(diǎn)先行，在取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)，通過(guò)實(shí)行員工持股建立激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制。優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。完善相關(guān)政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，確保員工持股公開(kāi)透明，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。六、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失（二十）強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，明確監(jiān)事會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視以及法律、財(cái)務(wù)等部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督制度，增強(qiáng)制度執(zhí)行力。強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門(mén)和崗位的監(jiān)督，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。建立審計(jì)部門(mén)向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。落實(shí)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)對(duì)董事、經(jīng)理和其他高級(jí)管理人員的監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)總法律顧問(wèn)在經(jīng)營(yíng)管理中的法律審核把關(guān)作用，推進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、合規(guī)管理。集團(tuán)公司要依法依規(guī)、盡職盡責(zé)加強(qiáng)對(duì)子企業(yè)的管理和監(jiān)督。大力推進(jìn)廠務(wù)公開(kāi)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度，加強(qiáng)企業(yè)職工民主監(jiān)督。（二十一）建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化出資人監(jiān)督，加快國(guó)有企業(yè)行為規(guī)范法律法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點(diǎn)領(lǐng)域、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)重要環(huán)節(jié)以及境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，規(guī)范操作流程，強(qiáng)化專業(yè)檢查，開(kāi)展總會(huì)計(jì)師由履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)委派的試點(diǎn)。加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度，明確職責(zé)定位，強(qiáng)化與有關(guān)專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)作，加強(qiáng)當(dāng)期和事中監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督成果運(yùn)用，建立健全核查、移交和整改機(jī)制。健全國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度，實(shí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，建立對(duì)企業(yè)國(guó)有資本的經(jīng)常性審計(jì)制度。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視工作，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督，加大大案要案查處力度，狠抓對(duì)存在問(wèn)題的整改落實(shí)。整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌，創(chuàng)新方式，共享資源，減少重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效能。建立健全監(jiān)督意見(jiàn)反饋整改機(jī)制，形成監(jiān)督工作的閉環(huán)。（二十二）實(shí)施信息公開(kāi)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)制度，設(shè)立統(tǒng)一的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依法依規(guī)、及時(shí)準(zhǔn)確披露國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管、國(guó)有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬等信息，建設(shè)陽(yáng)光國(guó)企。認(rèn)真處理人民群眾關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題的來(lái)信、來(lái)訪和檢舉，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用，有效保障社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（二十三）嚴(yán)格責(zé)任追究。建立健全國(guó)有企業(yè)重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制，建立和完善重大決策評(píng)估、決策事項(xiàng)履職記錄、決策過(guò)錯(cuò)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國(guó)有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。建立健全企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)企業(yè)重大違法違紀(jì)問(wèn)題敷衍不追、隱匿不報(bào)、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任，視不同情形給予紀(jì)律處分或行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。七、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)（二十四）充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，創(chuàng)新國(guó)有企業(yè)黨組織發(fā)揮政治核心作用的途徑和方式。在國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的建設(shè)同步謀劃、黨的組織及工作機(jī)構(gòu)同步設(shè)置、黨組織負(fù)責(zé)人及黨務(wù)工作人員同步配備、黨的工作同步開(kāi)展，保證黨組織工作機(jī)構(gòu)健全、黨務(wù)工作者隊(duì)伍穩(wěn)定、黨組織和黨員作用得到有效發(fā)揮。堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，符合條件的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子；經(jīng)理層成員與黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員適度交叉任職；董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書(shū)記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任。國(guó)有企業(yè)黨組織要切實(shí)承擔(dān)好、落實(shí)好從嚴(yán)管黨治黨責(zé)任。堅(jiān)持從嚴(yán)治黨、思想建黨、制度治黨，增強(qiáng)管黨治黨意識(shí)，建立健全黨建工作責(zé)任制，