論環(huán)境與法的關(guān)系

論環(huán)境與法的關(guān)系［內(nèi)容摘要］我國是一個(gè)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的發(fā)展中國家，目前正面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重任務(wù)。隨著我國現(xiàn)代科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅給人們的物質(zhì)文化生活帶來空前繁榮，也造成了許多環(huán)境問題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來，另一方面也使得原本環(huán)境法體系中的一些內(nèi)容因不適應(yīng)當(dāng)前的形勢而亟待修改，現(xiàn)就我國現(xiàn)行的環(huán)保法的體系所存在的一些缺陷及產(chǎn)生這些缺陷的原因進(jìn)行初步探討，并提出有關(guān)建議，以期不斷完善我國的環(huán)保法，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。［關(guān)鍵詞］環(huán)境環(huán)境問題環(huán)境法機(jī)制環(huán)境是圍繞著人群的空間，以及其中可以直接、間接影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造過的自然因素的總合體。包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。它既包括生活環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災(zāi)害問題是第一類環(huán)境問題。而由于人類活動作用于人們周圍的環(huán)境所引起的環(huán)境質(zhì)量變化，以及這種變化反過來對人類的生產(chǎn)、生活和健康所產(chǎn)生的有害影響的現(xiàn)象”是第二類問題。人類社會進(jìn)入21世紀(jì)，環(huán)境問題和環(huán)境法制建設(shè)受到人們前所未有的重視。江澤民主席在致辭中指出：“中國政府歷來重視環(huán)境保護(hù)。中國堅(jiān)持把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，開展了卓有成效的污染防治和生態(tài)保護(hù)工作，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。中國正在探索一條適合自己國情的可持續(xù)發(fā)展道路，并已取得了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！碧剿鬟m合中國國情的環(huán)境法制建設(shè)道路，首先要認(rèn)識我國環(huán)境問題的特殊性，現(xiàn)試從以下幾方面進(jìn)行分析。（一）我國環(huán)境問題的產(chǎn)生由于生產(chǎn)力及科技教育落后、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會管理體制上的不適應(yīng)，加上某些特有的國情因素，人口膨脹、資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱等原因造成我國環(huán)境問題日益嚴(yán)重。我們可以把環(huán)境問題分為兩種，一種是傳統(tǒng)意義的環(huán)境問題，這主要是指人們對自然資源的不合理開發(fā)、利用所導(dǎo)致的環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物資源日益減少，旱澇災(zāi)害頻繁等等。另一種就是指隨著工農(nóng)業(yè)變速發(fā)展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，正引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更加嚴(yán)重的環(huán)境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發(fā)的大量的“環(huán)境公害”事件（也稱環(huán)境公眾受害，指人們對生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境所造成的社會性危害，包括環(huán)境破壞），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕爾農(nóng)藥廠毒氣滲漏事件和1986年4月26日蘇聯(lián)切爾諾貝核電站放射性泄漏事件。（二）我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀及原因分析1、我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀水土流失嚴(yán)重，荒漠化土地面積不斷擴(kuò)大，大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風(fēng)固沙、蓄水保土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護(hù)生物多樣性等生態(tài)功能，毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災(zāi)害造成的損失，草地退化、沙化和堿化面積逐年增加，而生物多樣性也受到了嚴(yán)重破壞，地下水嚴(yán)重超采，水資源污染加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國是世界上環(huán)境污染物排放量最大的國家之一，全國污染物的年排放量達(dá)4300余萬噸（，其中煙塵約2800萬噸，二氧化硫約1460萬噸)；1988年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業(yè)廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%，自然生態(tài)環(huán)境的破壞也相當(dāng)嚴(yán)重。目前，我國水土流失面積已由解放初期的116萬平方公里擴(kuò)大到150萬平方公里。2、我國環(huán)境問題的原因分析環(huán)境問題在我國如此的嚴(yán)重，究其原因應(yīng)該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經(jīng)濟(jì)、人文社會等因素，而且我們國家的具體國情又使其具有特殊性，下面將分別進(jìn)行一下具體的闡述。人文社會因素“生態(tài)學(xué)作為一門科學(xué)，從它誕生的那一天起，一直就與‘人類社會'結(jié)下了不解之緣，如果說前期的生態(tài)學(xué)更多地顯示了自然屬性的話，那么現(xiàn)代的生態(tài)學(xué)，則更強(qiáng)烈地顯示了它的社會屬性這一面。經(jīng)濟(jì)因素目前，我國經(jīng)濟(jì)正處于從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，同時(shí)也是我國經(jīng)濟(jì)高速增長的時(shí)期，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史來看，這個(gè)階段正是生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重的時(shí)期，因而我國在這一時(shí)期承受的生態(tài)環(huán)境壓力會更為沉重。人們只關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價(jià)：對資源的掠奪式開發(fā)造成環(huán)境的極大破壞；我國近年來的生態(tài)環(huán)境問題呈幾何級數(shù)增長。在我國，粗放型、掠奪性的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，濫捕、濫伐、濫墾、濫牧，是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和貧困惡性循環(huán)的根源；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，接受了不少城市轉(zhuǎn)移的污染產(chǎn)業(yè)，而其自身又不具備整治能力，造成城鄉(xiāng)污染轉(zhuǎn)移蔓延；盲目城鎮(zhèn)化帶來污染物排放的增加，并引發(fā)耕地銳減、規(guī)劃布局混亂，結(jié)果小城鎮(zhèn)在建設(shè)之初極易成為新污染源。環(huán)境問題最明顯的是人文社會的原因，我國的環(huán)境問題，從現(xiàn)行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。第一，我國人口眾多，環(huán)境的資源壓力大，環(huán)境問題與人口有著密切的互為因果的聯(lián)系。人口問題導(dǎo)致了我國資源的絕對短缺，因而往往出現(xiàn)了對資源的無節(jié)制開發(fā)的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象伴隨著驚人的浪費(fèi)，給我們經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施造成了極大的壓力。第二，公眾環(huán)保意識普遍較差?！八^環(huán)保意識，是指人們在認(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的基本價(jià)值觀念而發(fā)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上?！钡谌?，環(huán)境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起，又有形成惡性循環(huán)的趨勢。我國在平原、沿海及大城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，環(huán)境問題主要以環(huán)境污染為主，如今經(jīng)過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對貧困地區(qū)，環(huán)境破壞引起的生態(tài)環(huán)境惡化十分嚴(yán)重，且日益呈現(xiàn)出環(huán)境問題與貧困同步深化，形成惡性循環(huán)的趨勢。前者比較容易得到防治和恢復(fù)，而后者的防治和恢復(fù)則要困難的多。目前我們國家的大多數(shù)人對于環(huán)境問題的客觀狀況缺乏一個(gè)清醒的認(rèn)識。二、對我國環(huán)境法制建設(shè)的思考我國整個(gè)法制體系建設(shè)中，環(huán)境法制建設(shè)起步較早，法律規(guī)范等級較高，法律體系較完備，許多立法在當(dāng)時(shí)并不落后，有的甚至具有領(lǐng)先或超前的意義。但也要看到，我國環(huán)境法制也存在一些不足，其中有些問題是我國所特有的，這些問題不解決，我國生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)就難以發(fā)展。這些問題的解決，也正是建設(shè)中國特色的生態(tài)環(huán)境法制的關(guān)鍵所在。（一）立法實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與立法實(shí)踐的加強(qiáng)我國環(huán)境保護(hù)法頒布二十多年來，法律的調(diào)整范疇基本上未發(fā)生什么重大的變化，環(huán)境法在立法上升也未轉(zhuǎn)型，依然是以環(huán)境污染防現(xiàn)實(shí)性與超前性相結(jié)合原則，各地方的污染狀況不同，環(huán)保的具體任務(wù)也不盡一樣，這就要求地方立法以治法為核心的傳統(tǒng)型環(huán)境法體系。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)不僅包括對已有污染的治理，還包括對現(xiàn)有環(huán)境的保護(hù)。然而我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護(hù)不力的一個(gè)重要原因。國家環(huán)境總局負(fù)責(zé)人在談到西部環(huán)保工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“一定按照江總書記，預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的要求，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)環(huán)境并重，生態(tài)建設(shè)與保護(hù)并舉，城鎮(zhèn)污染治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治并重，統(tǒng)籌兼顧綜合決策的方針，力爭實(shí)現(xiàn)西部環(huán)境事業(yè)的跨越發(fā)展。環(huán)境保護(hù)法是由國家制定或認(rèn)可，并由國家強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規(guī)范和總稱，即把環(huán)境保護(hù)納入制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道，對于中央立法而言，就要本著實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)，立足于全面統(tǒng)籌兼顧的原則，遵循法制統(tǒng)一，確立環(huán)境管理體制，建立高效的組織機(jī)構(gòu)即環(huán)境管理機(jī)構(gòu)來承擔(dān)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)任務(wù)，通過立法明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、分工、職責(zé)和權(quán)限以及行使職權(quán)的程序，建立健全環(huán)境管理制度；并進(jìn)一步確定有關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任，只有對違法者實(shí)施制裁，才能使受害人權(quán)利得到有效保護(hù)。目前，我國環(huán)境立法中對污染環(huán)境罪與國家環(huán)境立法主要是全國性的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，國家環(huán)境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環(huán)境活動法則，是地方立法的依據(jù)，是環(huán)境立法的關(guān)鍵。如今，我們國家存在著規(guī)定污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，這應(yīng)該是今后環(huán)境立法修改的重點(diǎn)。地方環(huán)境立法是享有立法的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和相應(yīng)的地方行政機(jī)關(guān)制定地方性，環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章法規(guī)，它是環(huán)境保護(hù)工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執(zhí)行國家環(huán)保法律、法規(guī)和管理本地環(huán)境保護(hù)事務(wù)的保證措施。地方環(huán)境立法必須堅(jiān)強(qiáng)化環(huán)境管理，突出重點(diǎn)，兼顧其它的指導(dǎo)思想，堅(jiān)持為環(huán)境管理服務(wù)，以環(huán)境保護(hù)工作的中心為環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)，具體說來，有如下原則：①建立環(huán)境立法體系的原則，如前所述，國家環(huán)境立法存在著污染防治規(guī)范多而生態(tài)資源保護(hù)措施少的缺陷，與此對應(yīng)地方環(huán)境立法中也存在著側(cè)重污染防治立法而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的現(xiàn)象，從而造成了實(shí)際工作中重污染防治而輕生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，使環(huán)保工作缺乏全局性考慮。堅(jiān)持大環(huán)境的立法原則是要求在地方立法中運(yùn)用生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)將生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)有機(jī)體考慮，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治污染和各類災(zāi)害等規(guī)范組成一種標(biāo)本兼治的大環(huán)境體系，②強(qiáng)化污染責(zé)任制原則，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)污染者的法律責(zé)任感。地方立法應(yīng)將國家立法中污染者與責(zé)任具體化明確化，誰污染誰治理，這本來就是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)基本原則。在市場經(jīng)濟(jì)的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現(xiàn)一些企業(yè)為了眼前短暫的經(jīng)濟(jì)利益寧愿被罰也不去治理污染的現(xiàn)象。因此，加強(qiáng)地方環(huán)境立法，強(qiáng)化污染者的責(zé)任已刻不容緩，這應(yīng)該說也是權(quán)利義務(wù)原則在環(huán)保法中的體現(xiàn)。堅(jiān)持本地事實(shí)為依據(jù)，堅(jiān)持國家立法的原則性與本地實(shí)際的靈活結(jié)合。同時(shí)，由于總結(jié)性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會關(guān)系不斷發(fā)展，地方立法應(yīng)在科學(xué)預(yù)見基礎(chǔ)上超前立法，以彌補(bǔ)國家立法的滯后性。（二）在法治基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)與公眾參與相結(jié)合的環(huán)保新機(jī)制在全面建設(shè)小康社會新的歷史階段，我國環(huán)境保護(hù)正在同既往的污染防治向生態(tài)環(huán)境建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方向過渡，環(huán)境問題所涉社會公共利益、經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的綜合協(xié)調(diào)的復(fù)雜性較為突出，全面改善環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)人民群眾健康、實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，成為環(huán)境保護(hù)的根本出發(fā)點(diǎn)與歸宿。傳統(tǒng)的倚重于行政命令一管制型的環(huán)保體制已顯現(xiàn)其不適應(yīng)性，純粹的政府干預(yù)或市場機(jī)制都存在失效的可能性和危險(xiǎn)性，需要引入以公眾參與為核心內(nèi)容的社會機(jī)制，并在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境法治的軌道中，綜合運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的及社會民主參與的多種手段，通過體制創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的公益性與市場經(jīng)濟(jì)的競爭性有機(jī)結(jié)合，法律的強(qiáng)制性與社會公眾的自愿性有機(jī)結(jié)合，建立政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)、公眾參與的環(huán)保新機(jī)制。具體而言，該機(jī)制包括如下內(nèi)容：1、行政主導(dǎo)中引入環(huán)境法治原則，依靠政府制訂政策，建立起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的綜合決策與統(tǒng)一監(jiān)管調(diào)控機(jī)制；轉(zhuǎn)變政府環(huán)境管理職能，貫徹依法行政，規(guī)范政府綜合決策與執(zhí)法監(jiān)管行為；加強(qiáng)政府環(huán)境管理中的執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法效能，開展政務(wù)公開，推進(jìn)廉政建設(shè)。2、政府調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)手段、市場機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。合理借鑒西方國家環(huán)境產(chǎn)業(yè)政策及環(huán)保市場化機(jī)制，如明確自然資源的資產(chǎn)屬性，全面實(shí)行資源有償使用與價(jià)值補(bǔ)償制度；結(jié)合稅制改革，推進(jìn)環(huán)境管理中的“費(fèi)改稅”，實(shí)行環(huán)境稅制；運(yùn)用財(cái)政信貸、價(jià)格等經(jīng)濟(jì)刺激手段，促進(jìn)環(huán)保社會多元化投資，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境成本內(nèi)在化；加快環(huán)保企業(yè)改革實(shí)行環(huán)保設(shè)施所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，建立企業(yè)化的市場運(yùn)行機(jī)制等。3、重視環(huán)境民主與公眾參與，鼓勵(lì)社會公眾廣泛參與環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動，在環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂過程中要充分聽取民眾、社會團(tuán)體的意見，對公眾利益影響重大的環(huán)境措施出臺前，還要舉行聽證會。關(guān)鍵是要將環(huán)境民主與環(huán)境法制創(chuàng)新結(jié)合起來。首先，在憲法中要明確規(guī)定公眾參與制度，確定和保障公民的環(huán)境權(quán)；其次，在環(huán)境基本法和其他單行法明確規(guī)定公眾參與的原則、程序、基本內(nèi)容；第三，借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，具體規(guī)定實(shí)施公眾參與的途徑或方式：如建立公眾參與會議制度、建立環(huán)境保護(hù)問卷調(diào)查制度、建立環(huán)境管理信息公開及反饋機(jī)制、實(shí)施重大環(huán)境方針或執(zhí)法措施的聽證會制度、健全民間環(huán)保社團(tuán)登記管理體制、完善綠色社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范、明確公眾參與環(huán)境決策監(jiān)督的程序、方式及法律效力等。（三）執(zhí)法與司法逐步重整我國環(huán)境保護(hù)一直強(qiáng)調(diào)政府起決定性作用，倚重于行政命令、政策協(xié)調(diào)及直接管制運(yùn)行。這固然與我國傳統(tǒng)計(jì)劃體制、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜國情密切相關(guān)，也曾發(fā)揮過高效、簡便、強(qiáng)制的積極效能，在污染防治方面取得了較大成就。然而，行政主導(dǎo)有其天然的局限性。首先，它主要適用于單項(xiàng)或局部污染防治，難以全面有效控制和綜合整治面源性的環(huán)境污染；其次，行政主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，易異化出部門分割、條塊分割的痼疾，當(dāng)跨域性的生態(tài)環(huán)境問題提升為區(qū)域或國家生態(tài)安全整體保障問題時(shí)，部門或分片管理難以協(xié)調(diào)一致甚至造成彼此沖突，勢必嚴(yán)重削弱行政主導(dǎo)的調(diào)控職能。再者行政主導(dǎo)的方式降低了環(huán)境司法的地位和功能，也降低了環(huán)境執(zhí)法的功能。我國環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法存在的問題的解決取決于更宏觀的經(jīng)濟(jì)與社會因素，只能隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展逐步解決，而不能像立法那樣實(shí)現(xiàn)跨越式的變革。本人試提出若干重整的目標(biāo)：首先，污染防治要向行政責(zé)任與刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，將現(xiàn)行大量的行政處罰上升為具有刑事責(zé)任性質(zhì)的處罰，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極參與其中。其次，生態(tài)保育要逐步擴(kuò)大民事保護(hù)的范圍而縮小刑事責(zé)任的范圍，這要取決于民法物權(quán)的完善，與取決于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的正確處理以及大眾環(huán)境意識的提高等各種因素。再次，建立起以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環(huán)境公害的受害者提起訴訟?，F(xiàn)行環(huán)境侵權(quán)訴訟是由民法通則規(guī)定的，由于環(huán)境侵權(quán)的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當(dāng)今我國公眾法律意識普遍淡薄的情況下實(shí)施此舉不失為良策。最后，要正確理解和掌握加大環(huán)境執(zhí)法力度。在我國環(huán)境法制建設(shè)系統(tǒng)工程中，執(zhí)法是末端環(huán)節(jié)，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標(biāo)不治本，甚至?xí)せ?，為環(huán)境法治的發(fā)展埋下隱患。（四） 大力加強(qiáng)法律監(jiān)督力度由于我國實(shí)行環(huán)境保護(hù)行政主導(dǎo)，權(quán)力相對集中，行政部門自由裁量權(quán)較大，因此法律監(jiān)督尤為重要?！叭绻f法治在法律調(diào)整機(jī)制中是把法律規(guī)范、法律關(guān)系和實(shí)現(xiàn)義務(wù)的活動等法律現(xiàn)象聚合起來的重要手段，那么法律監(jiān)督則是使法治在法律調(diào)態(tài)各個(gè)階段得到有力保證的重要法律措施，一個(gè)國家如果沒有嚴(yán)格有力的法律監(jiān)督，也就沒有法治?！笨梢姺杀O(jiān)督的真正價(jià)值不是在于形式，而是在于力度。我國環(huán)境法律監(jiān)督大體包括：權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、輿論監(jiān)督、各政黨和社會團(tuán)體組織的為監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督等幾類。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督在近年來發(fā)揮了重要作用，全國人大環(huán)境資源委員會多次聽取國務(wù)院和最高人民法院有關(guān)資源與環(huán)境保護(hù)的工作報(bào)告，對如何推動我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作提出了許多建設(shè)性意見，而且堅(jiān)持法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，組織并一直堅(jiān)持進(jìn)行中華環(huán)保世紀(jì)行和環(huán)境執(zhí)法大檢查等活動。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督以環(huán)境監(jiān)理為核心，成立了專門的環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)，旨在加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。各政黨的社會團(tuán)體組織的監(jiān)督主要以輿論監(jiān)督的形式出現(xiàn)，但我國輿論監(jiān)督制度程度很低，因而總體上作用很有限。司法監(jiān)督主要是司法監(jiān)督職有機(jī)關(guān)即人民檢察院的監(jiān)督，在環(huán)境監(jiān)督領(lǐng)域這塊基本上是空白。人民群眾的監(jiān)督主要再現(xiàn)為以環(huán)境評價(jià)制度等為內(nèi)容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環(huán)境意識，其次取決于制度的保證，我國在這兩個(gè)方面都存在許多問題，人民群眾的監(jiān)督基本上只具雛形，缺少操作性規(guī)范，力度亦很有限。（五）環(huán)保法體系的完善我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這段期間也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會變動最大的時(shí)期。環(huán)境立法問題就在這高度變遷的時(shí)空中，不斷受到試煉，不斷受到調(diào)適。由此而形成的環(huán)保法，也就因而帶有濃厚的動態(tài)氣息?，F(xiàn)階段完善我國的環(huán)保法，應(yīng)從以下兩方面考慮：1、環(huán)境立法對完善環(huán)保法的前提作用這里所講的立法，僅包括制定新的法律規(guī)范。沒有環(huán)境立法，就沒有環(huán)保法體系，環(huán)境司法更無從談起。因此，完善環(huán)境立法是完善環(huán)保法體系的一個(gè)前提條件。而“立法的發(fā)動、進(jìn)度及內(nèi)容未必單純是事理與民意的結(jié)果，而會因政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)發(fā)展而有不同的演變?！蹦壳?，盡管環(huán)境立法領(lǐng)域空前活躍，但從整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看還未能完全跟上。因此，加強(qiáng)環(huán)境立法，完善環(huán)保法體系，促進(jìn)體系整體功能的發(fā)揮，保護(hù)和改善環(huán)境，防止污染和破壞，是一個(gè)十分迫切的任務(wù)鑒于環(huán)境問題的四項(xiàng)特色即科技關(guān)聯(lián)、利益沖突、隔代平衡、國際關(guān)聯(lián)，當(dāng)前加強(qiáng)環(huán)境立法，完善我國環(huán)保法體系，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：第一，環(huán)境立法要突出自然規(guī)律。環(huán)境立法的目的之一就是要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)和改善人類的生存環(huán)境。因此，環(huán)境立法要突出自然生態(tài)規(guī)律的要求與發(fā)展。第二，環(huán)境立法要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。環(huán)境問題使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，各國實(shí)踐證明，只有發(fā)展經(jīng)濟(jì)，才能最終解決環(huán)境問題。因此，在環(huán)境立法時(shí)，要充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，以環(huán)境保護(hù)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用法律來教育人們提高對環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展辯證關(guān)系的認(rèn)識，以環(huán)保來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，環(huán)境立法要體現(xiàn)“地球一體”的觀點(diǎn)。在國際關(guān)聯(lián)的特色之下，環(huán)境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現(xiàn)象，造成環(huán)境問題的復(fù)雜化。故環(huán)境立法應(yīng)從整體角度考慮環(huán)境問題，把我國的環(huán)境問題納入世界環(huán)境問題的范圍內(nèi)進(jìn)行考慮。此外，在立法的進(jìn)程中，應(yīng)見賢思齊，認(rèn)真學(xué)習(xí)環(huán)保先進(jìn)國家的制度和經(jīng)驗(yàn)，并可以有條件地援用歐美、日本等國環(huán)境法律所通用的管制手段，以便及時(shí)、高效地解決環(huán)境問題。2、健全現(xiàn)有制度，協(xié)調(diào)體系內(nèi)部的功能從技術(shù)上完善現(xiàn)存的相關(guān)制度。這是改善環(huán)保法體系的重要措施。首先，應(yīng)加大處罰力度?？蛇m當(dāng)引用不同程度的刑罰，但應(yīng)認(rèn)識到環(huán)境問題多元因應(yīng)的執(zhí)行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環(huán)境問題的特質(zhì)與刑罰最后手段的定位。其次，應(yīng)加強(qiáng)科技在解決環(huán)境問題的作用，事實(shí)上科技是解決環(huán)境問題的根本途徑。建議在現(xiàn)行環(huán)保法體系的基本原則中加入“科技促進(jìn)”一項(xiàng)，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)的決策運(yùn)行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地?fù)p害了公共的利益。顯然，當(dāng)前形勢下，要完善我國的環(huán)保法體系還有大量的工作要做，必須加快法制建設(shè)的進(jìn)程，以求更有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障社會公眾的利益。（六）對環(huán)境構(gòu)成物的物權(quán)歸屬思考森林、山嶺、草原、荒地、水面資源等自然資源是構(gòu)成環(huán)境的主要方面，按照民法通則的規(guī)定，在我國這些財(cái)產(chǎn)所有權(quán)都屬于國家或者集體的也就是共有制度，這種所有制在一定時(shí)期內(nèi)使用權(quán)是所有權(quán)是相分離的，盡管法律明確規(guī)定使用人“有管理，保護(hù)，合理利用的義務(wù)”但使用人往往為了追求更多的經(jīng)濟(jì)利益而逃避這種義務(wù)。當(dāng)然，當(dāng)前我國存在多種因素影響，但外部性影響是十分重要的。外部性是指行為人私人成本社會成本，私人收益與社會收益相一致或不一致的情況。外部性分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指行為人的私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益的行為。由于此時(shí)行為人的貢獻(xiàn)多而獲益少，其產(chǎn)生的動力就會不足。相反,負(fù)外部性就會導(dǎo)致個(gè)人的收益大于社會收益，而導(dǎo)致將成本的轉(zhuǎn)嫁社會或他人，例如通過損人利已或損公肥私等手段。正因?yàn)檫@種外部性對行為人的影響。實(shí)際中行為人往往會置社會利益于不顧而追求個(gè)人利益。例如我國為了保護(hù)環(huán)境而實(shí)行的“退耕還林”政策與“封山育林政策”這顯然會減少農(nóng)民與林木工人的收入，而政府卻沒有有效的措施去補(bǔ)償他們的損失。所以，許多地方盜伐、亂伐現(xiàn)象就屢禁不止。但是，如給與私人更長的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保護(hù)”。從這種觀點(diǎn)出發(fā)，中國人往往有