中國(guó)土地制度改革政策及改革走向,農(nóng)業(yè)工程論文

中國(guó)土地制度改革政策及改革走向,農(nóng)業(yè)工程論文自1978年以來(lái)，中國(guó)的土地制度與政策備受關(guān)注。80年代初的焦點(diǎn)是關(guān)于包產(chǎn)到戶(hù)問(wèn)題，那次是農(nóng)村道路之爭(zhēng)：農(nóng)民把地分下去了，到底是走資本主義道路還是社會(huì)道路?后來(lái)由于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)就把反對(duì)的人辯回去了。到了九十年代，實(shí)際上主要討論的是耕地保衛(wèi)問(wèn)題：農(nóng)民在自個(gè)的土地上搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還有就是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)情況好些后大量蓋房占了大量耕地，耕地十分是優(yōu)質(zhì)耕地的保衛(wèi)問(wèn)題逐步顯露。2000年以來(lái)關(guān)注的問(wèn)題更為全面和深入，介入面也非常廣泛，已經(jīng)牽涉到體制和發(fā)展方式問(wèn)題，土地利益分配問(wèn)題也爭(zhēng)論得異常劇烈。土地問(wèn)題之所以遭到熱議，由于其與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變有關(guān)。我們傳統(tǒng)發(fā)展方式的特點(diǎn)是：要素高投入和地方競(jìng)爭(zhēng)，表現(xiàn)之一就是土地的高投入與高消耗。2006年之前每年新增建設(shè)用地約五六百萬(wàn)畝，2006年以后平均每年700萬(wàn)畝，2020年達(dá)800萬(wàn)畝。另外，土地作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，地區(qū)之間、地方之間的競(jìng)爭(zhēng)主要也是靠土地。這種發(fā)展方式，基本上土地就是發(fā)動(dòng)機(jī)，其好處就是能把工業(yè)化、城市化很快發(fā)展起來(lái)。這套土地制度的優(yōu)勢(shì)到底在哪?就是能夠把工業(yè)的地價(jià)壓低和為城市建設(shè)融資。中國(guó)的土地本來(lái)是稀缺的，人均就一畝多地。國(guó)外在工業(yè)社會(huì)起飛階段，土地也是稀缺的，是主要按市場(chǎng)來(lái)配置土地資源。中國(guó)搞工業(yè)化從土地要素稟賦來(lái)看是沒(méi)有優(yōu)勢(shì)的，充裕勞動(dòng)力多，勞動(dòng)力成本低，這是一方面；而土地成本由于受制于不利的資源稟賦應(yīng)該很高，但我們這些年土地成本恰恰是很低的。這套土地制度，能夠低價(jià)去征收農(nóng)民的土地，再進(jìn)行土地資源配置。為了搞工業(yè)、為了留住稅收、為了解決就業(yè)問(wèn)題，就搞工業(yè)園區(qū)，實(shí)際上就是獨(dú)家配置土地給工業(yè)園區(qū)，最后靠低價(jià)保證工業(yè)的土地成本降下來(lái)。如此才有了九十年代以后到如今差不多20多年時(shí)間的快速工業(yè)化，我們國(guó)家成為世界制造工廠。所以我們國(guó)家快速的工業(yè)化進(jìn)程，與低價(jià)征收農(nóng)民的土地、獨(dú)家供給工業(yè)用地關(guān)系密切。2000年以后我們國(guó)家各類(lèi)城市快速發(fā)展。城市發(fā)展資金從哪來(lái)?還是靠土地。原來(lái)土地只是一種資源，就是種糧食，土地搞非農(nóng)，也是無(wú)償給；后來(lái)通過(guò)土地有償使用，將土地作為一種資產(chǎn)；接著又能夠招拍掛，作為抵押能夠貸款，即土地作為一種資本。這一個(gè)變革鏈條也即土地從資源到資產(chǎn)到資本，這一轉(zhuǎn)化對(duì)城市化的奉獻(xiàn)實(shí)際上就是提供城市建設(shè)的資金。到2020年為止，土地資金將近5.6萬(wàn)億元，土地出讓將近3萬(wàn)億元。這套制度布置，保證了城市建設(shè)所需資金，同時(shí)也是土地補(bǔ)償、征收的成本支付來(lái)源。實(shí)際上，上一輪我們非常智慧地利用了這套土地制度，把中國(guó)整個(gè)工業(yè)化、城市化非常快地推進(jìn)到如今，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、世界制造工廠、最大的出口國(guó)。獲得這個(gè)成就，光靠勞動(dòng)力低廉是不夠的，假如沒(méi)有這套土地制度就發(fā)展不起來(lái)，但費(fèi)事也是由此引起的。這套制度能否繼續(xù)運(yùn)用，理論界有非常大的爭(zhēng)論。一種觀點(diǎn)以為：世界上沒(méi)這套制度而我們有，具有制度優(yōu)勢(shì)，而且在理論上是講得通的。不靠賣(mài)地、不靠土地出讓、不靠土地抵押、不靠土地財(cái)政，中國(guó)的優(yōu)勢(shì)和時(shí)機(jī)就喪失了，所以這套土地制度還得繼續(xù)推行。另外從地方來(lái)講，不靠這套土地制度，也缺乏有效工具，所以在實(shí)際中還有需求。另外一種觀點(diǎn)以為，這一制度和做法不可持續(xù)。繼續(xù)靠土地出讓、土地抵押，地也總有賣(mài)少、賣(mài)沒(méi)的一天。2020年，全國(guó)的土地出讓收入下降了17.6%，而下降最厲害的是沿海地區(qū)，這給我們敲了警鐘。這套制度面臨的主要問(wèn)題就是不可持續(xù)性，即高度依靠征收新增土地，有新增土地進(jìn)來(lái)，有地才能賣(mài)，通過(guò)低價(jià)收、高價(jià)賣(mài)，有土地的差價(jià)才能做得出來(lái)。但新增土地，終究會(huì)減少。珠三角的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已突破40%，上海、江蘇、浙江的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也很高，就是允許再繼續(xù)征收，新增土地也有限了。上海也就崇明還有一點(diǎn)；珠三角現(xiàn)主要到粵西、粵北、粵東去開(kāi)拓；江蘇的蘇南已無(wú)空間，轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)的糧食產(chǎn)區(qū)的蘇北地區(qū)進(jìn)發(fā)；浙江基本上把寧紹、溫臺(tái)都搞完了，如今又往麗水等方向發(fā)展?；旧隙际遣粩嗟卦谕淮筮m宜開(kāi)發(fā)的那些空間去擴(kuò)展，結(jié)果就對(duì)將來(lái)的整個(gè)生態(tài)、整個(gè)環(huán)境的可持續(xù)性、城市的宜居空間帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。完全依托于賣(mài)地收入和土地抵押，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)也很大。金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，比方原來(lái)的海南房地產(chǎn)泡沫、廣東等沿海地區(qū)出現(xiàn)過(guò)的情況等。所以這種形式的弊端，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的損害是非常大的。每年四五百萬(wàn)起的征地糾紛〔這還只是信訪部門(mén)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)〕，還有群體性事件，都與土地有關(guān)，由此造成的官民不和諧難道能夠不管不顧?另外，這套形式對(duì)土地利用效率也有影響。由于基本上就是靠規(guī)劃工具，不斷地往外擴(kuò)圈，結(jié)果是不管如今存量有多少、質(zhì)量好壞，盡管新增。規(guī)劃畫(huà)圈，圈地以后就來(lái)賣(mài)，市縣成了一個(gè)賣(mài)地。這樣就導(dǎo)致整個(gè)土地利用效率很低。還有就是土地利用的構(gòu)造也不合理，工業(yè)用地的比例太高，導(dǎo)致服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)用地不夠，這樣就擠占城市發(fā)展的宜居空間和服務(wù)業(yè)發(fā)展的空間。產(chǎn)業(yè)構(gòu)造扭曲和用地扭曲有關(guān)系。除此之外是優(yōu)質(zhì)耕地保衛(wèi)問(wèn)題。糧食調(diào)出區(qū)成了糧食調(diào)入?yún)^(qū)，像整個(gè)長(zhǎng)三角、珠三角，合適高產(chǎn)糧食的地區(qū)如今基本上都是工業(yè)化地區(qū)。如今的糧食生產(chǎn)基本上都到北方去了，整個(gè)東北和華北的生產(chǎn)成本就加大，由于本來(lái)它的光照條件、用水條件不合適，所以就要加大基礎(chǔ)設(shè)施，這樣生產(chǎn)糧食的成本就大大上升了。而且為了保主糧，就只能犧牲其它，像大豆、油料之類(lèi)就靠進(jìn)口。如今的進(jìn)口量若自個(gè)生產(chǎn)，需六七億畝土地來(lái)保證。這些問(wèn)題都反映了靠土地來(lái)推動(dòng)的這一形式，把工業(yè)化、城市化很快發(fā)展起來(lái)，但留下很多后遺癥。這些問(wèn)題假如不解決，再往前走是很難的。如今中西部基本上還在用這套形式，結(jié)果是占用大量?jī)?yōu)質(zhì)良田，還造成環(huán)境污染。生態(tài)都是很脆弱的，所以這套發(fā)展形式，對(duì)整個(gè)國(guó)土開(kāi)發(fā)的優(yōu)化非常不利，對(duì)土地利用的構(gòu)造也是不利的。所以我覺(jué)得這是如今這套形式面臨的非常大的問(wèn)題。對(duì)于將來(lái)中國(guó)的發(fā)展，我們要有一個(gè)基本判定，就是我們還處于戰(zhàn)略機(jī)遇期。如今整個(gè)城市化才52.3%，還有很大的提升空間；中西部地區(qū)的工業(yè)化還有很大的提高空間。所以從中國(guó)整個(gè)發(fā)展階段來(lái)講，還是一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期，還有一段工業(yè)化和城市化推進(jìn)和基本完成的時(shí)期。但面臨的問(wèn)題就是，下一輪的土地制度到底扮演什么角色?在考慮這個(gè)問(wèn)題時(shí)，下面幾條是繞不開(kāi)的，而且這幾條之間的關(guān)聯(lián)性也必須仔細(xì)琢磨。第一，當(dāng)然是農(nóng)民的權(quán)益保障。對(duì)此不引起重視或做得不好，希望等到經(jīng)濟(jì)發(fā)展完了以后再來(lái)解決，時(shí)機(jī)就錯(cuò)過(guò)了。不重視或忽略農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，來(lái)推進(jìn)工業(yè)化和城市化，這將很難做。由于如今已經(jīng)做的事都與土地相關(guān)，靠用處管制、靠土地管理法依法把農(nóng)民的地拿來(lái)，但農(nóng)民也有訴求，這就是權(quán)利意識(shí)的覺(jué)悟。在下一輪發(fā)展中，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的問(wèn)題不能再不管了。第二個(gè)問(wèn)題就是繼續(xù)發(fā)展的用地空間。將來(lái)還要搞工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，用地空間是要保障的。要想繼續(xù)靠土地的數(shù)量擴(kuò)張來(lái)保證經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，這個(gè)看來(lái)是不行的。增長(zhǎng)方式需要轉(zhuǎn)變，由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)到以?xún)?nèi)涵發(fā)展為主，提高土地的利用效率。第三個(gè)要解決的問(wèn)題就是土地收益的分配不公。從農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)向城市社會(huì)，會(huì)使土地價(jià)值快速增值，所以城市化經(jīng)過(guò)中土地的利益分配問(wèn)題必需要解決，假如此事解決不好，這個(gè)社會(huì)就會(huì)亂。我們既不能用原來(lái)的那套，把土地征過(guò)來(lái)，把出讓的增值收益完全給，土地誰(shuí)占誰(shuí)就得，這個(gè)肯定要改。但是不是把這些錢(qián)全部給原來(lái)的土地所有者?也不對(duì)，由于土地增值收益的產(chǎn)生，是由多重因素引發(fā)的。土地利益分配，也是將來(lái)土地制度改革要考慮的問(wèn)題。第四個(gè)更重要的是我們還處在一個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期，上一輪土地制度是保增長(zhǎng)，下一輪土地制度讓增長(zhǎng)搞不下去了也不行，還得保障整個(gè)發(fā)展的可持續(xù)，它應(yīng)有的增長(zhǎng)速度、用地的量和發(fā)展的空間要保證。這四個(gè)因素，即農(nóng)民的權(quán)益要保障、土地利用的效率要提高、土地利益的分配要相對(duì)公平、增長(zhǎng)的空間要保證，就是我們?cè)O(shè)計(jì)下一輪戰(zhàn)略機(jī)遇期土地制度要考慮的。土地制度的改革，要兼顧這四個(gè)方面，難度很大，無(wú)論是在理論還是實(shí)踐上，都面臨非常大的挑戰(zhàn)。土地制度要往前改，既要保證將來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的應(yīng)有發(fā)展空間，也要保證農(nóng)民的土地權(quán)利，還要在土地的利益分配上實(shí)現(xiàn)公平，所以在產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)上，不能按原來(lái)的制度進(jìn)行。因而選擇了整體改革，并以完善土地市場(chǎng)作為突破口。這次十八屆三中全會(huì)決定中指出：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這是非常重要的一點(diǎn)。我們?cè)瓉?lái)的土地制度，最大的弊端就是城鄉(xiāng)完全隔離，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于集體所有。農(nóng)村集體所有的土地要想轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地和城鎮(zhèn)用地，只能實(shí)行征地。壟斷，這樣導(dǎo)致國(guó)有的建設(shè)用地市場(chǎng)越來(lái)越成為一個(gè)壟斷的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)村的建設(shè)用地市場(chǎng)，國(guó)家的土地管理法規(guī)定：農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，實(shí)行征收；農(nóng)村集體組織開(kāi)創(chuàng)辦理企業(yè)，或與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，能夠經(jīng)審批后使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地。這樣使本來(lái)兩種所有制并存的一種制度架構(gòu)，漸漸就變成越來(lái)越走向單軌，走向一個(gè)國(guó)有軌。國(guó)有的建設(shè)用地市場(chǎng)，能夠出租、能夠轉(zhuǎn)讓、能夠抵押，這些權(quán)利都是完好的。但是農(nóng)村的集體建設(shè)用地，盡管土地管理法留了一個(gè)口子給它搞，它能干什么呢?早期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因本身存在局限，它搞不大，從九十年代起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本上都沒(méi)了。所以按法律上規(guī)定的集體建設(shè)用地進(jìn)市場(chǎng)，事實(shí)上是越走越窄了。另外一個(gè)就是農(nóng)民的宅基地，宅基地按如今的法律規(guī)定是集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲得，而且完全是以劃撥方式獲得。宅基地屬集體所有，不能出租、不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)w組織以外的人不能獲得對(duì)宅基地的使用權(quán)，其結(jié)果是宅基地沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)。從如今的法律意義上講，集體擁有的建設(shè)用地，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公益性用地、農(nóng)民的宅基地。但這些要么事實(shí)上已經(jīng)名存實(shí)亡，要么是如今法律規(guī)定它進(jìn)不了市場(chǎng)。所以造成國(guó)有的日益擴(kuò)大，而農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)極其殘缺，能夠進(jìn)入市場(chǎng)的空間越來(lái)越小。再加上如今整個(gè)國(guó)有建設(shè)用地的轉(zhuǎn)用，又實(shí)行審批和年度指標(biāo)管理。年度指標(biāo)管理，一年給各省分下去的指標(biāo)，省會(huì)城市還不夠用。大多數(shù)地方，省會(huì)一級(jí)分掉三分之一左右，地級(jí)城市再分掉約三分之一，留到縣一級(jí)的已經(jīng)很有限，他能搞什么啊?這樣基本上在地級(jí)下面的城市，包括縣一級(jí)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，要通過(guò)合法的渠道，即法律規(guī)定能夠進(jìn)入市場(chǎng)和能夠符合指標(biāo)管理的建設(shè)用地給堵死了。所以整個(gè)改革面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是這兩個(gè)軌道，進(jìn)入市場(chǎng)的土地，國(guó)有的越來(lái)越多，集體的越來(lái)越少，這個(gè)土地制度就很費(fèi)事。這次三中全會(huì)決定，要突破的第一件事就是這一件，即要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。為什么把這件事作為最要改的一件事?這是有深意的。這次把建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)單列一節(jié)，并放在加快完善當(dāng)代市場(chǎng)體系之中，是將土地市場(chǎng)作為整個(gè)市場(chǎng)體系的重要組成部分，放在一個(gè)全局的、與建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系之中。為什么把它放在那么重要的地位?原因很簡(jiǎn)單，就是全會(huì)提出的，市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用。如今整個(gè)土地配置基本上是以主導(dǎo)為主，下一步要轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)為主的土地配置方式，將面臨的一個(gè)很重要問(wèn)題就是農(nóng)村的集體的建設(shè)用地不能再以征收、獨(dú)家供給的方式來(lái)保證將來(lái)土地的供給。同等入市、同權(quán)同價(jià)，這是三中全會(huì)所定的大的方向，假如不把這個(gè)大方向定下來(lái)，就沒(méi)法往前推進(jìn)。文件從另一個(gè)角度來(lái)看，真正要實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)，那就只要符合規(guī)劃和用處管制制度，集體用地就和國(guó)有土地一樣，能夠進(jìn)入市場(chǎng)。這次三中全會(huì)做了一個(gè)漸進(jìn)的改變方式，即先讓集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。這考慮到了如今所處的階段，考慮到地方很難在短期內(nèi)脫離原有的依靠賣(mài)地推動(dòng)發(fā)展的形式，是兼顧了各方面的利益，使轉(zhuǎn)型能夠平穩(wěn)地過(guò)渡。什么叫集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?當(dāng)前的集體建設(shè)用地實(shí)際上分三類(lèi)：一是土地管理法規(guī)定的農(nóng)民能夠用集體的土地開(kāi)創(chuàng)辦理企業(yè)，可以與其他的個(gè)人和單位以集體土地參股企業(yè)。這種類(lèi)型，實(shí)際上基本已進(jìn)入到市場(chǎng)里面，比方講原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民用土地跟其他合股的，這些都屬于集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。如今這類(lèi)地的問(wèn)題是權(quán)利不完好，如法律規(guī)定不得出租、轉(zhuǎn)讓。第二類(lèi)是集體的公益性用地。集體利用土地建學(xué)校、村部、道路，這些也是建設(shè)用地，但屬公益性的建設(shè)用地，不是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。第三類(lèi)是農(nóng)民的宅基地。農(nóng)民的宅基地如今爭(zhēng)議比擬大，它算不算集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?按如今宅基地的權(quán)屬規(guī)定，宅基地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得；第二是宅基地的初始權(quán)是劃撥，不是通過(guò)有償獲得的；第三是由于屬集體所有，明確規(guī)定不可出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、買(mǎi)賣(mài)，但宅基地上的房子是能夠出租、能夠買(mǎi)賣(mài)的。再看物權(quán)法的規(guī)定，宅基地列入用益物權(quán)，用益物權(quán)的一般含義是指占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。但是在宅基地這一項(xiàng)上，盡管把它作為一個(gè)用益物權(quán)，但只要占有權(quán)和使用權(quán)，沒(méi)有收益權(quán)。這樣按現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)講，宅基地也不屬于集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這次決定中，能夠同等入市，能夠出租、能夠轉(zhuǎn)讓、能夠抵押、能夠擔(dān)保的，是指集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，宅基地和集體公益性建設(shè)用地都不包括，這是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和十分指出之處。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)中邁出的革命性的一步，是提到了同等入市。第一是同地同權(quán)，第二是入市的對(duì)象是集體經(jīng)營(yíng)性土地，第三是必需要符合規(guī)劃和用處管制。不是講想入就入，假如不符合用處管制，即使是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也不能進(jìn)入市場(chǎng)，這是土地管理的基本原則。這是改革里面非常重要的一塊，從市場(chǎng)入手，又考慮到整個(gè)市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌，就是從原來(lái)賣(mài)地的發(fā)展形式，走向同權(quán)形式。這一階段轉(zhuǎn)換的可能風(fēng)險(xiǎn)，采取先放經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將來(lái)再漸漸走向真正的規(guī)劃用處管制，同地同權(quán)。有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，那接下來(lái)面臨的一個(gè)問(wèn)題就是將來(lái)的征地制度怎么辦?還征不征地?假如繼續(xù)征的話，征哪些地?哪些地不征?正如國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明所講：征地制度改革是關(guān)鍵。確實(shí)，征地制度假如改革得不好，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)也沒(méi)法建。這次文件中用了三句話，前兩句是老話，就是縮小征地范圍、完善征地程序，第三句是建立合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。這三句話從國(guó)土系統(tǒng)而言該怎么搞?比方縮小征地范圍已經(jīng)講那么多年了，十六屆三中全會(huì)到如今，為什么一直縮不了?很重要的一個(gè)原因就是還是要靠征地來(lái)謀發(fā)展，假如把范圍縮小，將來(lái)的用地空間怎么保障，將來(lái)還是要發(fā)展啊。我的一個(gè)觀點(diǎn)是：和前面的土地市場(chǎng)要結(jié)合起來(lái)一起考慮，要把新增的農(nóng)民用地范圍縮小，不能只要用地就去征人家的地。我的建議是必須把已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地放出去，進(jìn)行用地制度改革。對(duì)于如今城市區(qū)內(nèi)，即已進(jìn)入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的、城市擴(kuò)展區(qū)的，已經(jīng)處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的集體建設(shè)用地，想辦法讓它進(jìn)去。這里有大量的土地存量，像上海的閔行、松江、金山一些地區(qū)，這些地不進(jìn)，它全處于法外，在法律上也沒(méi)保障。像珠三角地區(qū)，這類(lèi)存量的集體建設(shè)用地，都在搞工業(yè)、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)，數(shù)量超過(guò)70%。還有就是非常大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，像上海的九亭、寶山等地。所以我覺(jué)得這一塊空間放出去，應(yīng)該成為我們下一步土地發(fā)展的重要步驟。這個(gè)合法以后，也能促使提高土地利用的效率。我建議一定要先對(duì)這一塊加緊研究，對(duì)存量的、處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的集體建設(shè)用地，包括城鄉(xiāng)結(jié)合部的和已經(jīng)在搞工業(yè)、搞市場(chǎng)的大量存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必需要想辦法討論進(jìn)入市場(chǎng)的方式。我理解這次文件，要使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，應(yīng)該是已經(jīng)處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的集體建設(shè)用地，這個(gè)作為改革的重點(diǎn)。如今廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，沿海地區(qū)，以及工業(yè)化、城市化地區(qū)等，大量處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的集體建設(shè)用地，都能夠作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，進(jìn)行探尋求索進(jìn)入市場(chǎng)，這就會(huì)保證一個(gè)非常大的空間。這一塊讓它進(jìn)來(lái)后，就會(huì)有合法空間，搞產(chǎn)業(yè)升級(jí)，搞城市轉(zhuǎn)型，整個(gè)土地利用效率就能夠提高。允許進(jìn)入以后，就合法了，有法律保障，否則整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都處于法外。做什么呢?就是對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的建設(shè)用地收土地增值稅，征集體建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地的租賃稅或使用稅，這樣解決了稅收，收入就由原來(lái)的賣(mài)地轉(zhuǎn)為如今的稅收，這是非常大的改革。有了這一塊，以后縮小征地范圍就有了可能性?？s小征地范圍面臨最大的問(wèn)題就是公共利益。修路是不是公共利益?修公路收費(fèi)算不算公共利益?由于對(duì)公共利益界定不清，阻擾了整個(gè)縮小征地范圍的進(jìn)程。這次三中全會(huì)有個(gè)非常重大的改變，在處理和市場(chǎng)關(guān)系上，但凡市場(chǎng)能解決的，就不要去做了，列一個(gè)不能參與的清單就完了。征地也一樣，公共利益原來(lái)講不清，那以后但凡營(yíng)利性的項(xiàng)目，就是非公共利益的。列一個(gè)負(fù)面清單，這樣就會(huì)排擠大量完全是營(yíng)利性的項(xiàng)目，比方房地產(chǎn)用地、工業(yè)用地、市場(chǎng)用地，這些就不要通過(guò)繼續(xù)征收來(lái)解決了，這樣漸漸就把征地范圍給縮小了。而且還有一個(gè)好處，能夠從自個(gè)一家供給土地的無(wú)限責(zé)任的局面中退出來(lái)。如今征地、賣(mài)地，好似最賺錢(qián)，實(shí)際上這是錯(cuò)誤的。如今整個(gè)征來(lái)的土地，就是20%左右的經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛能夠賣(mài)錢(qián)，其它80%的地都是不掙錢(qián)的，基礎(chǔ)設(shè)施供地、劃撥用地，工業(yè)用地是十幾年以后稅收才漸漸拉平，所以這幾塊都不掙錢(qián)。從如今獨(dú)家征地、獨(dú)家供地里解脫出來(lái)，以后在土地管理中變成一個(gè)服務(wù)性，規(guī)劃、用處管制、地籍管理等，如此才可真正實(shí)現(xiàn)的解套。所以，縮小征地范圍，第一就是把整個(gè)存量空間做大，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理空間；第二就是制定負(fù)面清單，把營(yíng)利項(xiàng)目從征地里面剝離出去；第三就是完善征地程序?？s小征地范圍完成以后，完善征地秩序，合理、規(guī)范、多元化的補(bǔ)償機(jī)制才能逐步實(shí)現(xiàn)。這是非常關(guān)鍵的，是整個(gè)征地制度改革的硬骨頭。這次決定中指出，征地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制要合理、規(guī)范、多元。什么叫合理?合理是就補(bǔ)償價(jià)格而言，就是既不能像原來(lái)完全按農(nóng)業(yè)用處的倍數(shù)來(lái)補(bǔ)償，這個(gè)顯然不合理；也不能把補(bǔ)償完全給土地所有者，地是農(nóng)民的，補(bǔ)償?shù)腻X(qián)全給他，也是不對(duì)的。由于整個(gè)城市化進(jìn)程中，土地增值也不是完全由所有權(quán)帶來(lái)的。有基礎(chǔ)設(shè)施投入，有規(guī)劃，還有這么多人聚在這里，才使土地價(jià)值提升。合理的概念我理解有三個(gè)原則：一是要符合用處管制。征收的時(shí)候是按農(nóng)用的價(jià)格來(lái)征收的，如今作為工業(yè)用的土地，那就按工業(yè)用地的價(jià)補(bǔ)償，即不同功能、不同用處的管制。土地和其它資產(chǎn)不同，差異不同就是用處管制。二是要遵循區(qū)位原則。不同區(qū)位的土地價(jià)格是不一樣的，比方北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地價(jià)格的補(bǔ)償，和北京偏僻地區(qū)的就是有差異不同；北京城郊地區(qū)的價(jià)格，與中西部等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)也肯定有區(qū)別。不同區(qū)位，決定了土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格也不一樣。三是市場(chǎng)補(bǔ)償原則。堅(jiān)持了用處管制和區(qū)位原則以后，土地的補(bǔ)償就是市價(jià)補(bǔ)償，市價(jià)補(bǔ)償就是用處管制和如今的區(qū)位決定了如今該地區(qū)土地的市場(chǎng)價(jià)格。比方講如今農(nóng)地，區(qū)位的農(nóng)地是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)；區(qū)位是商業(yè)的，就按這個(gè)區(qū)位的商業(yè)市場(chǎng)價(jià)去補(bǔ)償。這對(duì)偏僻農(nóng)地能否不公平?這是存在的，看上去兩個(gè)地方的差異不同那么大，從社會(huì)公平角度來(lái)講，這是不具有公平性的。但事實(shí)上農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償?shù)脑V求，也沒(méi)有講按城區(qū)的價(jià)格來(lái)補(bǔ)償，也只是與其相鄰的市場(chǎng)價(jià)能否公平來(lái)平衡。但將來(lái)城郊和偏僻地區(qū)農(nóng)民在土地補(bǔ)償上的差異靠什么來(lái)平衡?這時(shí)候完全根據(jù)補(bǔ)償原則是解決不了的，得靠稅收機(jī)制調(diào)節(jié)，就是對(duì)于城郊地區(qū)農(nóng)民補(bǔ)償太多的，通過(guò)土地的增值稅來(lái)調(diào)節(jié)。但爭(zhēng)議還很大，就是我如今這個(gè)觀點(diǎn)，也不是都同意的。第二是規(guī)范。如今的征地補(bǔ)償極不規(guī)范，由于土地是農(nóng)用資產(chǎn)，看上去好似是按原用處補(bǔ)償，但事實(shí)上基本上是人民內(nèi)部矛盾用人民幣來(lái)解決，十分是除土地以外，地上的附屬物是按實(shí)折算，導(dǎo)致農(nóng)民在地上不斷建房屋、設(shè)墓地，把征地補(bǔ)償越抬越高，也弄得一塌糊涂。整個(gè)征地補(bǔ)償，這兩塊已經(jīng)占到賣(mài)地收入的近40%，導(dǎo)致城市化成本非常高。這與管制極不規(guī)范有關(guān)，原因是在合理的這件事上沒(méi)解決，最后影響規(guī)范也做不到了。與其這樣，還不如合理解決規(guī)范問(wèn)題，確定補(bǔ)償方案，大家認(rèn)定以后，就按法律按程序來(lái)，不能再讓老實(shí)人吃虧。第三是多元化的補(bǔ)償機(jī)制。原來(lái)的補(bǔ)償是土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償，最后就是貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民拿了那筆錢(qián)就拜拜了，就是所謂的一腳踢，所以這個(gè)補(bǔ)償方式是有問(wèn)題的。從各地的調(diào)研結(jié)果看，能夠做到長(zhǎng)久生計(jì)的最好辦法，就是留發(fā)展權(quán)，只要留一定比例農(nóng)民土地介入到城市規(guī)劃中去，這些地區(qū)都比擬太平。所以將來(lái)征收農(nóng)民土地，一定要留一定比例的土地給農(nóng)民做非農(nóng)建設(shè)，留多少能夠由地方與農(nóng)民通過(guò)會(huì)談來(lái)實(shí)現(xiàn)。臺(tái)灣是45%，但我們不需要那么高，廣東早期是留30%，像浙江是留15%，這部分轉(zhuǎn)成國(guó)有。征地面臨更大的問(wèn)題是存量，十七屆三中全會(huì)講，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外不再征地，城鎮(zhèn)圈內(nèi)只能去征。這樣外面就沒(méi)多少了，所以將來(lái)改革很大的一塊就是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的存量。如今現(xiàn)有的存量的集體建設(shè)用地能否都要走征地形式?這是我們面臨的很大挑戰(zhàn)。假如不走征地形式，城鎮(zhèn)圈內(nèi)那么多集體土地就與憲法中規(guī)定的城市土地國(guó)有相沖突。假如成認(rèn)它是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那就能夠跟國(guó)有土地一樣同地同權(quán)入市了，也就不需要征收。但要做這件事，牽涉到需要修改憲法，只要修改憲法、土地管理法，改變?nèi)缃駜煞N所有制并存，這樣才能往前走。假如不改法律，現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地就要變成國(guó)有，但這樣就跟集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠同等入市的十八屆三中全會(huì)決定相違，等于就沒(méi)進(jìn)行改革。所以這是將來(lái)面臨的改革難題。已經(jīng)進(jìn)到城市圈內(nèi)的存量的集體建設(shè)用地，到底是用什么方式，是按十八屆三中全會(huì)決定往前改，修改法律呢?還是按如今的法律規(guī)定施行存量的集體經(jīng)營(yíng)性土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，其他一律不允許，都通過(guò)城市化變成國(guó)有?這是非常大的挑戰(zhàn)。所以我們改革往前走，就是按三中全會(huì)確定的方向，集體的存量的建設(shè)用地，處于經(jīng)營(yíng)狀態(tài)的都作為集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地，往前改就是需要修改法律。另外，就是將來(lái)的存量的集體建設(shè)用地的改造。這些存量的集體建設(shè)用地不改造，城市也沒(méi)法建設(shè)。建議兩種途徑都要用，一是要改變?nèi)缃竦挠玫匦问?，就是將?lái)的存量集體建設(shè)用地這塊地區(qū)怎么建設(shè)。假設(shè)如今不改所有制，這個(gè)地區(qū)的建設(shè)跟國(guó)有土地建設(shè)制度差不多，要符合規(guī)劃，要符合用處管制，這是前提。另外，區(qū)域要發(fā)展，建城市是要土地和資金的，都從哪里來(lái)?建議借鑒臺(tái)灣的區(qū)段征收法，就是將來(lái)這些存量集體建設(shè)用地地區(qū)的建設(shè)，從現(xiàn)有的集體存量土地中劃出一部分作市政建設(shè)；建設(shè)需要資金，也得劃一塊地來(lái)進(jìn)行籌措。所以如今存量的集體建設(shè)用地，盡管不走征地形式，但也需要在現(xiàn)有的存量上解決將來(lái)的城市建設(shè)用地和城市建設(shè)資金的問(wèn)題，就需要從現(xiàn)有的農(nóng)民集體存量土地中劃一塊出來(lái)作市政，劃出一塊出來(lái)作土地融資來(lái)解決這個(gè)地方建設(shè)的資金問(wèn)題。這個(gè)解決以后，用地形式就改掉了，農(nóng)民通過(guò)建設(shè)改造用地進(jìn)入合法途徑，盡管他拿出了百分之六七十的地，但是他剩余的百分之三十的地增值了，改造以后，這個(gè)地更值錢(qián)了，他能夠搞更大的產(chǎn)業(yè)，何樂(lè)而不為呢?這樣整個(gè)征地制度的問(wèn)題就化解了，也退出來(lái)了。所以我覺(jué)得征地制度的改革，不是沒(méi)路的。所以看這次改革，就解決市場(chǎng)問(wèn)題，由此也解決了地權(quán)問(wèn)題、土地的利用效率問(wèn)題、開(kāi)發(fā)形式問(wèn)題、將來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)問(wèn)題，這是一舉多得，是共贏的。所以多元化的補(bǔ)償機(jī)制是非常重要的。縮小了征地范圍，解決了合理補(bǔ)償問(wèn)題，解決了多元化的補(bǔ)償機(jī)制，接下來(lái)就按程序來(lái)。該知足的都知足了，接下來(lái)就是走程序，征地的時(shí)候再不肯就要?jiǎng)臃沙绦蛄?。土地制度改革跟?guó)土管理相關(guān)，要解套，核心問(wèn)題是征地制度改革。假如繼續(xù)靠賣(mài)土地，這個(gè)套就解不出來(lái)。由于要靠賣(mài)20%的地來(lái)平80%不來(lái)錢(qián)的地，怎么解套?所以要減少土地劃撥，除了軍事保障房、國(guó)防安全，還有其他不得不保的用地，都應(yīng)實(shí)現(xiàn)有償使用，這是一件非常重要的事。國(guó)土系統(tǒng)要面對(duì)既得利益集團(tuán)的不滿，如今有些部門(mén)固然拿了那么多用地，但不是在干這個(gè)，使大量的稀缺土地資源都被配置到部門(mén)身上，還會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重腐敗。第四要解決工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地的比價(jià)問(wèn)題。日本的工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地價(jià)格差不多。但我們這些年為了保證成為世界制造工廠，把過(guò)多的地用在了工業(yè)上，而且工業(yè)用地又是協(xié)議出讓的。這樣導(dǎo)致工業(yè)用地的比重太大，將近40%的建設(shè)用地用來(lái)搞工業(yè)了，城市內(nèi)部20%~28%用來(lái)搞工業(yè)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也就是用5%~7%。我們大量的配在工業(yè)里面，他也沒(méi)好好搞工業(yè)，比方由于土地的這種非市場(chǎng)配置太便宜了，所以他就搞花園工廠，寧愿種樹(shù)造別墅。另外就是土地投機(jī)，等著規(guī)劃修改土地升值后就走了。所以改革就要調(diào)整工業(yè)用地和房地產(chǎn)用地的價(jià)格比，讓整個(gè)工業(yè)用地的價(jià)格由市場(chǎng)來(lái)決定，逐步使工業(yè)用地的價(jià)格與房地產(chǎn)用地的價(jià)格回歸，促使大量的工業(yè)用地調(diào)整為房地產(chǎn)與服務(wù)業(yè)用地，這也是城市化的進(jìn)程。如今工業(yè)化超前于城市化，這是構(gòu)造上的，背后實(shí)際上是工業(yè)用地大于城市房地產(chǎn)和商業(yè)用地、大于寓居用地、大于服務(wù)業(yè)用地。由于用地構(gòu)造扭曲，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)構(gòu)造扭曲。所下面一步必需要把用地構(gòu)造調(diào)正，才能把經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)正。用地構(gòu)造的調(diào)整，最重要的就是價(jià)格機(jī)制，所以這也是改革的關(guān)鍵問(wèn)題。將來(lái)的工業(yè)用地能否繼續(xù)走征地形式，也是要進(jìn)一步討論的。存量的這些建設(shè)用地有一部分能夠搞工業(yè)用地，像廣東的三舊改造，那些土地能夠不征，原來(lái)一二層的如今變成了五六層，不是挺好嘛，保持集體所有，就不需要征了。另外就是新增的這些建設(shè)用地，工業(yè)的這一部分我是建議，只要符合規(guī)劃和用處管制，就不要走征的路，由于征收的結(jié)果是成本太高，還不如將來(lái)符合規(guī)劃，工業(yè)建設(shè)用地能夠走租的形式，每年收租金，小企業(yè)成本也降下來(lái)了，農(nóng)民可以以長(zhǎng)期共享土地的租金收益。通過(guò)土地有償使用，通過(guò)工業(yè)用地地價(jià)回歸，能夠從原來(lái)無(wú)償供地、低價(jià)配置工業(yè)用地里面脫出來(lái)。就是完全靠稅收、靠剩余的土地經(jīng)營(yíng)，日子也能過(guò)得很好，就不用繼續(xù)供給那么多不掙錢(qián)的地了。這樣也從以前完全壟斷一級(jí)市場(chǎng)造成過(guò)重的靠土地出讓、土地抵押那套發(fā)展形式中解脫出來(lái)，這樣也漸漸解套了。解套的結(jié)果是什么呢?市場(chǎng)就會(huì)越長(zhǎng)越大，產(chǎn)業(yè)升級(jí)，土地利用效率提高，經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整，還能把下一輪發(fā)展期順利度過(guò)。這次三中全會(huì)將土地征收和土地市場(chǎng)作為突破口，來(lái)解決農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，解決權(quán)利退出的問(wèn)題，解決征地制度改革的問(wèn)題，這個(gè)套就被解了。整個(gè)土地改革經(jīng)過(guò)的框架設(shè)計(jì)還是很完好的，也為下一輪發(fā)展找到了土地制度繼續(xù)保障的發(fā)展思路。這個(gè)思路就是提高土地利用效率，調(diào)整土地利用構(gòu)造，把握存量，促進(jìn)節(jié)約。集體建設(shè)用地的征用，只要平等地進(jìn)入市場(chǎng)才能解決土地效率的調(diào)整，這也就是講土地市場(chǎng)集體建設(shè)用地是突破口，而集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)，最后實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和質(zhì)量的提高，是下一輪土地政策的重點(diǎn)。上一輪簡(jiǎn)單，下一輪肯定難，沒(méi)那么好的時(shí)機(jī)，農(nóng)民也醒過(guò)來(lái)了；吃飯與糧食安全也是問(wèn)題，中國(guó)就那么點(diǎn)地，不能那么慷慨地用；還有作為世界制造工廠，也沒(méi)有那么大的需求了。所以將來(lái)只能自個(gè)過(guò)緊日子，下一輪土地制度的改革紅利釋放實(shí)際上只能通過(guò)提高效率。我們既要