地方公共產(chǎn)品和財政職能的劃分綜述

第一章地方公共產(chǎn)品與財政職能的劃分

公共財政活動，包括安排公共支出、課征稅收、發(fā)行公債、協(xié)調(diào)政府間的財政關系以及制定和實施財政政策等，似乎是紛繁復雜、多種多樣的。但這種活動的主線，則是由各級政府出面，提供難以受市場力左右的公共產(chǎn)品和服務。第一節(jié)公共產(chǎn)品及其受益范圍第二節(jié)地方公共產(chǎn)品的均衡分析第三節(jié)蒂布特模型與地方公共產(chǎn)品提供第四節(jié)財政的職能及其劃分第一節(jié)公共產(chǎn)品及其受益范圍一、公共產(chǎn)品的基本內(nèi)涵公共產(chǎn)品，英文“pubicgoods”,”collectivegoods”和“socialgoods”,還稱“公共物品”、“公共品”、“公用品”、“公共商品”等。公共產(chǎn)品和公共財政是與市場經(jīng)濟問題相聯(lián)系的?！笆袌鍪ъ`”主要是由公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、收入分配不公等多種因素所造成的。社會產(chǎn)品私人產(chǎn)品公共產(chǎn)品特征：一是非排他性；二是消費上的非競爭性純公共產(chǎn)品準公共產(chǎn)品市場失靈、免費搭車、交易成本等政府特征：一是供給上的排他性和消費上的競爭性提供公共產(chǎn)品，滿足日益增長的公共需求，是各級政府義不容辭的職責。政府部門通過強制性的征稅來解決非排他性和消費上的非競爭性問題，彌補由提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的成本。稅收是提供公共產(chǎn)品的“價格”。課稅依據(jù)：公需說、交換說、保險說、犧牲說、分擔說和社會政策說等。收費是彌補準公共產(chǎn)品成本的一種有效方式。二、公共產(chǎn)品的政府提供三、公共產(chǎn)品的受益范圍對于絕大多數(shù)公共產(chǎn)品和服務來說，它們都有特定的受益區(qū)域，而沒有絕對無限的受益區(qū)域。社會成員對公共產(chǎn)品的享用程度，要受到來自地理和空間等因素所產(chǎn)生的不可忽視的影響。城市A城市B城市C

不遠不近千里之外A市公安消防系統(tǒng)十分健全有效直接受益受益很小無任何受益公共產(chǎn)品全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品一是受益范圍為整個國家的疆域；二是受益在整個國家的疆域分散均勻；三是提供者為中央政府。一是提供者為地方政府；二是受益范圍限定于一個區(qū)域內(nèi)；三是受益者主要是本轄區(qū)內(nèi)的居民。四、地方公共產(chǎn)品的基本類型（一）基礎設施—道路、交通、電力、電信、自來水、下水道、路燈、垃圾收集與處理、管道煤氣，乃至港口、機場、車站等。—規(guī)模經(jīng)濟（二）社會服務—基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與社會福利、氣象預報、消防、公園等—社會公益性和半社會公益性的特點（三）文化與傳播媒介—廣播、電視、報紙、雜志、出版、圖書館、文化藝術館、、博物館、表演團體及文物與文化遺產(chǎn)的發(fā)掘等（四）社會管理—地方政府中的各種行政管理機構（不含行業(yè)的經(jīng)濟主管部門）、公共秩序和公共安全機構等，以及政府的政策及規(guī)章制度等無形的社會管理。小結：1、地方公共產(chǎn)品本身有特定的含義，但它所涵蓋的內(nèi)容卻相當寬泛，這決定了劃分地方產(chǎn)品類別的復雜性及供給方式的多樣性和復雜性；2、各種地方公共產(chǎn)品內(nèi)部之間的差異，主要是由其特征上的強弱之分所決定的。擁擠程度的大小，是判別“純”與“準”地方公共產(chǎn)品的重要標志，也是影響供給的重要因素。3、現(xiàn)代科學技術的發(fā)展及其在生產(chǎn)經(jīng)營中的應用，從一定程度上沖擊著本來意義上的地方公共產(chǎn)品的分類，影響著排他特征的明顯與否，并且對供給方式的選擇產(chǎn)生著影響。五、公共產(chǎn)品生產(chǎn)的“囚徒困境”與地方財政“囚徒困境”是博弈論最常用來揭示利益矛盾的模型：兩個犯罪嫌疑人（稱為甲和乙）合伙作案后被警方抓住，關在不同的囚室中審訊。審案人員告訴他們的選擇是，若兩人都坦白，則各判10年監(jiān)禁；若兩人都不認罪，因罪證不足，兩人各判刑2年；若其中一個坦白而另一人不認罪，則坦白者從寬發(fā)落，予以釋放，對不坦白者則按’抗拒從嚴“原則重判15年監(jiān)禁。囚徒困境嫌疑人乙坦白不認罪嫌疑人甲坦白-10，-100，-15不認罪-15，0-2，-2理性嫌疑人的選擇是坦白從嫌疑人的角度看，兩個人都不認罪比都坦白各被判10年要好。由個體理性出發(fā)不能達成集體理性囚徒困境可作為分析區(qū)域利益矛盾與區(qū)域政策的基本理由。假定在一個由兩區(qū)域（A區(qū)與B區(qū)）組成的社會，每個區(qū)域都提供私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品，且都存在對這兩種產(chǎn)品的需求。假定生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本為10個單位，若公共產(chǎn)品生產(chǎn)出來，則社會（每個區(qū)域）能獲得8個單位的利益。若A、B都有兩種選擇，即合作（C）生產(chǎn)公共產(chǎn)品或不合作（N）生產(chǎn)公共產(chǎn)品，則可得區(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)囚徒困境博弈的支付。區(qū)域公共產(chǎn)品生產(chǎn)囚徒困境BCBNAC3,3-2,8AN8,-20,0（AN，BC）與（AC，BN）是“搭便車”一方有讓另一方生產(chǎn)公共產(chǎn)品而坐享其成的激勵（AN，BN）是“囚徒困境”公共產(chǎn)品供應不足，而私人產(chǎn)品生產(chǎn)領域則是產(chǎn)品供給過剩。后果是區(qū)域利益損失：具有理性的各區(qū)域利益主體選擇使自身利益最大化的行為，結果卻導致區(qū)域與社會整體無效率，這是區(qū)際經(jīng)濟關系”囚徒困境“的核心。第二節(jié)地方公共產(chǎn)品的均衡分析一、全國性公共產(chǎn)品的均衡全國性公共產(chǎn)品的邊際社會成本效率原則總體上=整個社會成員消費的公共產(chǎn)品的邊際社會受益之和其中，MSB為邊際社會受益，MSC為邊際社會成本。全國性公共產(chǎn)品的供求均衡問題：假設：人們愿意表露自己對公共產(chǎn)品的偏好程度。NTD1D2SET1+T2T1T2n啟示：全國性公共產(chǎn)品存在著最優(yōu)供給關系問題。全國性公共產(chǎn)品在一定條件下的供求均衡二、地方公共產(chǎn)品的均衡特征：受益范圍基本被限定在本區(qū)域內(nèi)；外部性多于全國性公共產(chǎn)品。如果把本地區(qū)每位成員的邊際社會受益之和同外部性（E）結合起來：三、地方公共產(chǎn)品的有效提供從經(jīng)濟學的意義上講，所謂有效提供，包含著以適度的生產(chǎn)成本盡量滿足消費需求和偏好。政府提供地方公共產(chǎn)品提高效率滿足偏好中央政府選擇照顧地方綜合利益的“量”地方政府有利地區(qū)供給過多其他地區(qū)供給不足XYUAUBUCGEO中央和地方政府分別提供地方公共產(chǎn)品的比較DADBDC結論：地方政府有可能更有效地提供地方公共產(chǎn)品和服務。

四、轄區(qū)規(guī)模與地方公共產(chǎn)品有效提供

有效的轄區(qū)規(guī)模的大小，主要取決于轄區(qū)所提供的公共產(chǎn)品的性質。特別是提供該公共產(chǎn)品時所產(chǎn)生的外部性作用的程度，更決定了轄區(qū)規(guī)模的最佳效率水平。分級財政下的地方政府提供某些地方性公共產(chǎn)品的優(yōu)點在于能夠把外部性作用控制在盡可能小的范圍之內(nèi)，從而提高地方公共產(chǎn)品本身在本轄區(qū)內(nèi)所產(chǎn)生的效用。效益和成本問題也會與轄區(qū)規(guī)模的變化相伴隨。地方政府有效提供某種公共產(chǎn)品具有共同消費偏好的居民居住一起擁擠效應轄區(qū)規(guī)模擴大地方政府提供公共產(chǎn)品的單位成本不變公共產(chǎn)品的人均稅率下降公共選擇的結果與個人消費偏好的距離加大轄區(qū)規(guī)模費用MCMBMBYMBXEN曲線MB的影響因素：一是提供公共產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟程度；二是擁擠效應的作用有效的轄區(qū)規(guī)模曲線MC的影響因素：一是消費者對公共產(chǎn)品偏好的多樣性；二是具有相似消費偏好的居民是否更多地集中在一起。因此，有效的轄區(qū)規(guī)模問題受到成本和效益兩條曲線變化的影響。第三節(jié)蒂布特模型與地方公共產(chǎn)品提供查爾斯.蒂布特（CharlesTiebout）將著名的“看不見的手”的理論引申到了地方財政體制設計中來，并運用“以足投票”（votingwithfeet）理論，對地方公共產(chǎn)品的有效供給問題進行了較為系統(tǒng)的闡述亞當.斯密在《國富論》一書中談及“看不見的手”時，曾指出，人們從各自利益出發(fā)所做出的選擇和決定會導致效益的最大化，生產(chǎn)者之間的競爭會使他們向消費者提供盡可能低價的一般商品。查爾斯.蒂布特于1956年發(fā)表“地方支出的純理論”（ThePureTheoryofLocalExpenditures）一文中，分析了地方政府提供公共產(chǎn)品的效率問題，認為，各個地方政府之間的相互“競爭”，也會促使其更有效地提供人們所需要的公共產(chǎn)品和服務。假設：第一，“以足投票”的消費者是完全流動性的；第二，人們對各個地方的公共預算都有充分了解，并能夠對差異做出反映；第三，有諸多地方供人們選擇；第四，不存在就業(yè)機會問題給消費流動造成的限制；第五，在各地之間不存在公共產(chǎn)品和稅收的外部性問題；第六，每個地方都存在著追求最優(yōu)社區(qū)規(guī)模的問題。蒂布特在研究地方公共產(chǎn)品需求與供給之間的關系時支出，社會成員之間消費偏好的不同和人口的流動性，制約著地方政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質量。居民選擇居住地考慮的重要因素是該地方的稅收和公共產(chǎn)品與服務的組合狀況，即居民承擔的稅收負擔與享受的公共產(chǎn)品和服務的對比。消費者“以足投票’對某種公共產(chǎn)品消費和稅收（價格）組合的偏好地方內(nèi)部資源配置最優(yōu)社會規(guī)模達到最優(yōu)有相同的偏好的人聚居公共服務數(shù)量價格i的邊際受益邊際成本hiMBiEi=E*蒂布特模型中的地方公共產(chǎn)品供求受益稅模型邊際收益等于邊際成本地方公共產(chǎn)品實現(xiàn)了最佳規(guī)模對蒂布特模型的評價為分析地方政府收入和支出政策變化及其影響提供了一定的依據(jù)。揭示了地方公共產(chǎn)品供給充分競爭的市場理論，對中國的地方財政改革有一定借鑒意義。地方政府必須盡可能合理地界定自身的活動范圍，規(guī)范公共財政的收支行為，并將這一要求切實體現(xiàn)在公共預算和相應的制度安排中。假設過于苛刻。如人口遷移只受地方公共預算的影響等。有待解決的問題是如何測定居民對公共產(chǎn)品消費偏好的顯示程度。積極意義不足之處第四節(jié)財政的職能及其劃分一、政府財政職能的描述1、政府財政的資源配置職能—“市場失靈”—提供基礎設施、對過度競爭的行業(yè)進行適當?shù)南拗坪驼{(diào)節(jié)、資助基礎性科學研究、對那些外溢性作用較大的產(chǎn)品供給進行調(diào)節(jié)、制定和實施產(chǎn)業(yè)政策、通過反壟斷而促使經(jīng)濟充滿活力等。2、政府財政的分配職能—主要是通過對個人收入實行累進征稅和轉移性支出，減輕市場力作用下可能產(chǎn)生的兩極分化的程度，緩和社會矛盾，滿足社會成員基本的生存和生活需要，達到收入分配公平。3、政府財政的穩(wěn)定經(jīng)濟職能—通過財政政策和貨幣政策等手段，來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，實現(xiàn)物價水平的穩(wěn)定，充分就業(yè)和國際收支平衡，達到經(jīng)濟穩(wěn)定增長的目標。二、財政職能的劃分政府財政職能資源配置收入分配穩(wěn)定經(jīng)濟全國性公共產(chǎn)品地方性公共產(chǎn)品中央政府地方政府中央政府政府間支出責任的劃分在各級政府財政職能合理分工的基礎上，劃分政府間支出責任，各級政府支出必須體現(xiàn)其履行的職能。劃分框架如下：

1.由全國居民享用的公共產(chǎn)品和服務應完全由中央政府來提供。國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、中央銀行、中央稅的征管、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等。

2.地方政府應提供本地居民享用的地方性公共產(chǎn)品和服務。包括：地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、綠化、城市供水、下水道、垃圾處理、公園、地方性法律的制定和實施等。

36政府間支出責任的劃分3.對具有跨地區(qū)“外部效應”的公共項目和工程，中央政府應在一定程度上參與。比如，跨地區(qū)的公路、鐵路、水陸運輸、郵政、通訊、防洪設施、興修水利、控制環(huán)境污染、教育等項目。

4.調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責，但在人口不能做到自由地無成本地流動時，地方政府在這方面還是可以有所作為的。比如，我國目前的基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，各地的最低生活費標準不一致。但最終的目標是要在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標準的社會保障制度。37

表2－1中央與地方支出責任劃分的基本框架內(nèi)

容責

任

歸

屬理

由國防中央全國性公共產(chǎn)品或服務外交中央全國性公共產(chǎn)品或服務國際貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品或服務金融與貨幣政策中央全國性公共產(chǎn)品或服務管制地區(qū)間貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品或服務對個人的福利補貼中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務失業(yè)保險中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務全國性交通中央、地方全國性服務、外部效應地區(qū)性交通地方地區(qū)性服務環(huán)境保護地方、中央地區(qū)性服務、外部效應對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科研的支持地方、中央地區(qū)性服務、外部效應教育地方、中央地區(qū)性服務、外部效應衛(wèi)生地方地區(qū)性服務公共住宅地方地區(qū)性服務供水、下水道、垃圾地方地區(qū)性服務警察地方地區(qū)性服務消防地方地區(qū)性服務公園、娛樂設施地方地區(qū)性服務資料來源；轉引自馬駿《論轉移支付》，第138-139頁。中國財政經(jīng)濟出版社，1998年。38政府間支出責任的劃分在各國的實踐中，國防、外交、國際貿(mào)易、中央銀行、全國性的立法和司法等均為中央政府的職責。而交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、警察、消防、公園、社會福利等的大部分（或至少一部分）為地方政府的職責。不同國家之間的區(qū)別只是在于