中國土地制度和土地法修改-1.精講講課稿

中國土地制度(zhìdù)和土地

管理法修改政策法規(guī)科雷鵬第一頁，共53頁。一、中國(zhōnɡɡuó)土地制度和土地法律體系的形成與發(fā)展第二頁，共53頁。第一階段(jiēduàn)土地制度形成階段(jiēduàn)

（建國—1985年）1.建立(jiànlì)基本的土地制度；2.建立(jiànlì)土地征收制度；3.土地制度用憲法確立；4.農村土地三級所有的制度形成；5.土地家庭聯產承包責任制建立(jiànlì)；6.確立我國現行土地所有制結構（城鄉(xiāng)二元結構）。第三頁，共53頁。第二階段土地(tǔdì)法律制度形成階段（1986年—1998年）

1.新中國第一部《土地管理法》發(fā)布；2.土地資源實行市場化配置(pèizhì)的改革；3.加強耕地保護和房地產管理。第四頁，共53頁。第三階段土地的用途管制建立(jiànlì)（1998—現在）1.建立土地用途管制，嚴格耕地(gēng〃dì)保護；2.經營性土地實行招拍掛制度；3.治理整頓土地市場，嚴格土地管理；4.土地政策參與宏觀調控；5.《土地管理法》第三次修改；6.《物權法》發(fā)布。第五頁，共53頁?；仡?huígù)和總結1.回顧中國土地立法歷史，土地問題無論是在革命過程中、建設過程中還是在改革開放過程中，始終是中國法律制度建設的一個重點。2.客觀上也要正確評估國土資源工作為國家(guójiā)經濟社會發(fā)展提供了保證。3.土地改革要把確保糧食安全和保護農民權益作為根本。4.黨的決策是我國土地管理制度改革的依據。5.我國土地管理的改革決策與立法決策是高度統(tǒng)一的。第六頁，共53頁。二、土地管理法修改的

基本(jīběn)情況第七頁，共53頁。（一）土地管理法歷次(lìcì)修改我國自1986年出臺第一部《土地管理法》以來，共進行了三次修改：第一次是1988年，根據憲法，規(guī)定土地使用權可以依法轉讓；第二次是1998年，建立了以耕地保護為核心，用途管制為手段的土地管理制度(zhìdù)，即現行的土地管理法；第三次是2004年，根據憲法對土地征收征用制度(zhìdù)的修改，做了適憲性修改；目前正在進行第四次修改。第八頁，共53頁。現行(xiànxíng)《土地管理法》的基本內容1.土地的權利制度；2.土地利用總體規(guī)劃制度；3.耕地保護制度；4.建設用地制度；5.監(jiān)督檢查(jiǎnchá)法律責任規(guī)定。第九頁，共53頁。（二）土地管理法存在(cúnzài)的問題現行土地管理法適應了中國經濟的高速發(fā)展，但也存在一些問題：1.規(guī)劃管制規(guī)定不夠(bùgòu)嚴格，隨意修改規(guī)劃，客觀上規(guī)劃滯后；2.對農民土地的財產權保護不夠(bùgòu)，土地征收補償標準偏低；3.用地審批制度不適應發(fā)展要求，土地審批效率低，中央與地方事權劃分不合理；4.土地監(jiān)管制度不健全，違法用地嚴重。第十頁，共53頁。存在(cúnzài)問題的原因分析土地管理存在上述問題的原因(yuányīn)：1.我國土地管理經歷了以法律推動改革的過程，缺少實踐基礎；2.制度不配套，缺少經濟調控手段；3.責任追究體系不健全；4.缺少明晰的產權制度；5.我國正處于工業(yè)化中期的重要歷史時期。第十一頁，共53頁。（三）《土地管理法》修改(xiūgǎi)的思路第十二頁，共53頁。1.基本思路這次《土地管理法》修改，應當在不改變現行法的基本原則和制度框架基礎上，堅持以耕地保護為核心，以用途管制為手段(shǒuduàn)的基本制度，對現行法律制度進行完善；一是將十七屆三中全會確定的創(chuàng)新土地管理制度的內容落實到法律修改中去；二是將《物權法》確定的土地權利等制度細化完善到法律中去；三是將近年來土地管理制度改革的成果吸收上升為法律。第十三頁，共53頁。2.《土地管理法》修改的主要(zhǔyào)內容第十四頁，共53頁。（一）注重(zhùzhòng)土地權利保護一是應完善土地權利體系(tǐxì)，明確農用地使用權類型及權能；規(guī)定土地所有權、土地承包權、建設用地使用權、宅基地使用權、空間權、地役權、抵押權等；二是完善土地登記制度，理順確權、登記、發(fā)證的關系，實行各類土地登記資料匯交、共享；三是完善土地年期和續(xù)期制度；四是完善對損害土地權利的法律救濟。第十五頁，共53頁。（二）強化土地的用途(yòngtú)管制一是對土地利用總體規(guī)劃的修改要明確限制條件，嚴格審批的程序，加強執(zhí)行的監(jiān)督；二是修改制定要嚴格程序，擴大(kuòdà)社會參與和民主監(jiān)督。第十六頁，共53頁。（三）進一步強化(qiánghuà)耕地保護一是應建立有利于耕地保護的利益機制，對保護耕地特別是基本農田的農民給予補貼；二是落實三中全會決定要求，劃定永久基本農田；三是實行耕地先補后占制度，確保耕地得到有效補充；四是增加耕地保護目標責任制的規(guī)定，落實耕地保護共同(gòngtóng)責任。第十七頁，共53頁。（四）維護農民(nóngmín)土地的合法權益一是應完善征地制度，縮小征地范圍，改革征地補償安置方式，建立被征地農民社會保障制度；二是允許集體土地進入市場流轉，規(guī)定農民集體經濟組織和農民的參與權、收益權等內容；三是應當提高集體土地的地位，與國有土地同等地位；四是需要建立農村宅基地退出(tuìchū)機制。第十八頁，共53頁。（五）調整(tiáozhěng)土地收益分配關系一是土地出讓收益應更多用于失地農民的社會保障、農地保護、農村基礎設施建設；二是明確集體(jítǐ)建設用地流轉的收益分配。第十九頁，共53頁。（六）簡化審批(shěnpī)程序，提高審批(shěnpī)效率一是應按照權責一致的原則，適當下放審批權限，減少中央的具體審批事項，增加地方向中央的報備事項；二是強化中央對用地動態(tài)的時時監(jiān)控，同時發(fā)揮地方政府調控用地的權力和責任；三是通過嚴格的規(guī)劃、計劃實施總量控制，強化中央的監(jiān)督和指標(zhǐbiāo)控制作用。第二十頁，共53頁。（七）突出土地資源的市場(shìchǎng)配置一是應增加土地交易的有關內容，明確土地出讓方案、合同、土地價格、交易機制等內容；二是規(guī)定建立(jiànlì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是進一步強化土地節(jié)約集約利用，加強存量土地管理。第二十一頁，共53頁。（八）強化土地管理和利用的

法律責任體系(tǐxì)建設一是應將地方政府作為關鍵的責任主體納入法律制度，改變過去國土部門獨自承擔土地違法責任的現象；二是規(guī)定地方政府在耕地和基本農田保有量、建設用地總量、城市邊界增長控制和土地違法監(jiān)管等方面的責任，實行行政首長負責制；三是建立(jiànlì)各有關部門按分工進行監(jiān)管的土地違法處理機制和責任追究機制。第二十二頁，共53頁。四個核心(héxīn)第一、完善農民土地(tǔdì)財產權的實現方式；第二、進一步嚴格耕地保護制度；第三、改革土地(tǔdì)審批制度；第四、強化土地(tǔdì)監(jiān)管制度。第二十三頁，共53頁。法律(fǎlǜ)修改重點《土地管理法》修改重點是“兩大完善，四大改革”。“兩大完善”，一是完善土地權利體系；二是完善土地法律責任制度?！八拇蟾母铩保皇峭恋卣魇罩贫雀母?；二是農村土地管理制度改革；三是土地審批(shěnpī)制度改革；四是土地節(jié)約集約利用。第二十四頁，共53頁。三、《土地管理法》修改(xiūgǎi)重點問題第二十五頁，共53頁。（一）關于土地(tǔdì)權利1.土地權利體系；2.農用地使用權；3.宅基地使用權；4.建設用地使用權分層設置(shèzhì);5.相鄰權和地役權。第二十六頁，共53頁。土地登記(dēngjì)制度（1）登記的種類:權力(quánlì)登記制、托侖斯登記制、契據登記制。（2）關于統(tǒng)一登記制度。理順確權、登記、發(fā)證的關系，實行各類土地登記資料匯交、共享第二十七頁，共53頁。（二）完善耕地保護(bǎohù)制度第二十八頁，共53頁。1．關于(guānyú)劃定永久基本農田對劃定永久基本農田有兩種理解，一是在現有的基本農田中劃一定的比例，比如80%，作為永久基本農田；二是將所有的基本農田15.6億畝全部劃為永久基本農田，在程序上實行(shíxíng)更加嚴格的控制。所以，采取第二種方案更為合理。第二十九頁，共53頁。2.關于建立基本農田保護補償(bǔcháng)制度我國已有各類農業(yè)補貼，但仍有必要建立基本農田保護補償制度，考慮(kǎolǜ)如下：一是兩者的功能不同；二是有利于調整土地收益分配；三是保護耕地實質上剝奪了農民的發(fā)展權，應當在發(fā)展工業(yè)的收益以及財政收入中給予補償；四是很多地方已有很好的實踐基礎。具體制度設計，應當中央建立基金，除了補農民，還要補地方政府。第三十頁，共53頁。3.關于(guānyú)先補后占第三十一頁，共53頁。4.關于(guānyú)異地占補第三十二頁，共53頁。5．關于落實耕地保護目標(mùbiāo)

責任制度第三十三頁，共53頁。（三）關于土地征收(zhēngshōu)制度第三十四頁，共53頁。1.關于公共利益的界定和

縮小(suōxiǎo)征地范圍實踐中，界定公益性范圍是一個十分困難的問題，世界各國也都沒有明確的劃分。（1）工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展用地；（2）農村集體經濟組織結構；（3）城市(chéngshì)發(fā)展和農民受益；（4）產權管控。第三十五頁，共53頁?！锻恋毓芾矸ā匪蛯徃?/p>

規(guī)定(guīdìng)的征地范圍（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍(fànwéi)內，國家實施城市規(guī)劃進行成片開發(fā)建設；（二）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍(fànwéi)外進行基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性設施建設，可以征收。第三十六頁，共53頁。2.土地征收補償(bǔcháng)改革思路送審稿實行補償和安置兩條線。一是補償標準；二是農村房屋拆遷補償；三是實行留地安置和就業(yè)扶持；四是建立被征地農民(nóngmín)社會保障制度。第三十七頁，共53頁。3.關于土地征收(zhēngshōu)程序一是征地的程序規(guī)定；二是規(guī)定土地征收補償(bǔcháng)爭議裁決的制度。第三十八頁，共53頁。（四）關于集體(jítǐ)建設用地流轉第三十九頁，共53頁。（1）流轉的土地(tǔdì)范圍《土地管理法》（修訂案送審稿）規(guī)定：符合(fúhé)土地利用總體規(guī)劃，依法取得的集體建設用地，可以以出讓、租賃、作價入股等方式，用于非公益項目，但土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內的農村集體建設用地使用權非因企業(yè)破產、兼并等情形不得轉讓。第四十頁，共53頁。（2）流轉(liúzhuǎn)的程序一是流轉嚴格限定在村莊、集鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)建設用地范圍內，權屬合法、界址清晰、符合規(guī)劃是前提；二是流轉可以采取轉讓、出租、作價出資（入股）等方式；三是流轉要符合自愿、有償和內部成員(chéngyuán)優(yōu)先的原則；四是明確界定流轉雙方的權利和義務；五是明確集體建設用地流轉的收益分配主要歸集體建設用地的產權人所有的原則。第四十一頁，共53頁。（五）關于(guānyú)用地審批制度改革一是實行中央控制總量和空間布局，地方負責具體項目實施；二是適當下放審批權限，減少中央的具體審批事項，增加地方向中央報備事項；三是加強(jiāqiáng)批后監(jiān)管。第四十二頁，共53頁。（六）農村土地管理制度改革(gǎigé)第四十三頁，共53頁。1.宅基地退出(tuìchū)機制要制定農民宅基地的退出政策，鼓勵進城鎮(zhèn)的農民將宅基地退出，要實現其房屋和土地的財產權。農民宅基地退出應保護(bǎohù)好農民利益。第四十四頁，共53頁。2.關于(guānyú)農村土地整治國土資源部大力推進農村土地的綜合整治工作，將土地整治與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相協調，要求整合資金，整村推進，田水路林村綜合整治，住宅(zhùzhái)向中心村集中，工業(yè)向園區(qū)集中，耕地向規(guī)模集中。第四十五頁，共53頁。土地整治(zhěngzhì)思路村落文化是中國的政治基礎和社會基礎。推進土地整治，必須與經濟社會發(fā)展的水平相適應，做到：第一、因地制宜；第二(dìèr)、要綜合改革生產方式和組織結構；第三、要把土地收益讓農民受益；第四、耕地要增加，質量有提高，建設用地規(guī)模不擴大；第五、保留村落文化。第四十六頁，共53頁。（七）關于土地(tǔdì)節(jié)約

集約利用第四十七頁，共53頁。1．我國土地利用現狀(xiànzhuàng)一是城鎮(zhèn)用地中仍有大量空閑用地；二是村莊用地規(guī)模(guīmó)偏大；三是工業(yè)用地效率仍有較大的提升空間。第四十八頁，共53頁。2．城市土地(tǔdì)節(jié)約集約利用（1）嚴格土地使用標準；（2）閑置用地處置；（3）土地用途與規(guī)劃修改(xiūgǎi)；（4）建設用地使用權續(xù)期；（5）嚴格依法收回國有土地使用權；（6）縮小劃撥用地范圍。第四十九頁，共53頁。3．城市(chéngshì)存量土地開發(fā)（1）借鑒(jièjiàn)區(qū)段征收和市地重劃制度；（2）引入社會資本，實行多種開發(fā)模式。第五十頁，共53頁。（八）法律責任(fǎlǜzérèn)1.土地違法行為(wéifǎx