財(cái)政學(xué)09國有經(jīng)濟(jì)與政府預(yù)算課件

9國有經(jīng)濟(jì)、政府預(yù)算

目標(biāo)國有經(jīng)濟(jì)了解國有資產(chǎn)收入的形式概念種類了解國有企業(yè)改革的起點(diǎn)、過程以及所碰到的問題了解財(cái)政公共化改革對國有經(jīng)濟(jì)定位的影響政府預(yù)算了解政府預(yù)算了解預(yù)算的基本種類了解預(yù)算的編制了解部門預(yù)算29.1國有資產(chǎn)收入的形式9.1.1國有資產(chǎn)的概念“資產(chǎn)”的概念：

胡潤排行榜（總財(cái)富）；室友（人力資本）

會(huì)計(jì)上所說的資產(chǎn)，是指作為以往事項(xiàng)的結(jié)果而由企業(yè)控制的，可以為企業(yè)帶來未來經(jīng)濟(jì)效益的資源。根據(jù)聯(lián)合國SNA中的核算口徑，“資產(chǎn)”指經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。所謂經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，是指資產(chǎn)的所有權(quán)已經(jīng)界定，其所有者由于在一定時(shí)期內(nèi)對它們的有效使用、持有或者處置，可以從中獲得經(jīng)濟(jì)利益的那部分資產(chǎn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)周轉(zhuǎn)特性的不同，可以分為流動(dòng)資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和遞延資產(chǎn)等；根據(jù)存在的形態(tài)不同，可以分為金融資產(chǎn)與非金融資產(chǎn)，有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)。

39.1國有資產(chǎn)收入的形式9.1.1國有資產(chǎn)的概念

國有資產(chǎn)，是一法律用語，指的是屬于國家所有的資產(chǎn)，包括國家依法取得和認(rèn)定的，或者國家以各種形式對企業(yè)投資和投資收益、國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)。不僅僅是能帶來未來經(jīng)濟(jì)效益的資源。國有資產(chǎn)的“資產(chǎn)”更接近于“財(cái)產(chǎn)”的意義。49.1.1國有資產(chǎn)的概念廣義的國有資產(chǎn)，是指屬于國家所有的一切財(cái)產(chǎn)。狹義的國有資產(chǎn)，可定義為法律上確定為國家所有的，并能為國家提供未來經(jīng)濟(jì)效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。這里所講的狹義國有資產(chǎn)，嚴(yán)格限定在“經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)并能為國家提供未來經(jīng)濟(jì)效益”這一范圍內(nèi)，包括國家以各種形式對企業(yè)投資和投資收益形成的經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)，以及依據(jù)法律、行政法規(guī)認(rèn)定的企業(yè)的其他的經(jīng)營性國有財(cái)產(chǎn)。59.1.2國有資產(chǎn)的分類（1）按經(jīng)濟(jì)用途分為經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)—經(jīng)營業(yè)績2010年-2011年全國國有及國有控股企業(yè)單位：億元人民幣數(shù)據(jù)來源：

7指標(biāo)2010年全年2011.1-2011.10營業(yè)總收入303,253.7(397,983;76%)301,525.8

中央國企191,981.7191,013地方國企111,272110,512.8實(shí)現(xiàn)利潤19870.6(6.55%)18703.5(6.20%)中央國企13415.1(6.99%)12655(6.63%)地方國企6455.5(5.80%)6048.5(5.47%)9.1.2國有資產(chǎn)的分類（2）按存在形態(tài)分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)（3）按形成方式分為自然資源資產(chǎn)和非自然資源資產(chǎn)（人類自身加工、改制、開發(fā)利用形成的資產(chǎn)）89.1.3國有資產(chǎn)收入（流量）所謂國有資產(chǎn)收入，就是指國家憑借其所擁有的資產(chǎn)，以資產(chǎn)所有者代表的身份取得的財(cái)政收入，即經(jīng)營和使用國有資產(chǎn)的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人把其收入的一部分交給資產(chǎn)所有者——國家。（非經(jīng)營性資產(chǎn)也有收入；一個(gè)探頭罰10萬元）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)：國家擁有全社會(huì)絕大部分資產(chǎn)，國有資產(chǎn)收入是財(cái)政的最主要收入形式。市場化改革：國有經(jīng)濟(jì)比重大幅下降，國有經(jīng)濟(jì)逐步向非競爭性和非營利性領(lǐng)域集中，國有資產(chǎn)收入在財(cái)政總收入中的比重嚴(yán)重下降，而只成為極為次要的財(cái)政收入形式（5%或10%）。109.1.3國有資產(chǎn)收入11歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》9.1.4國有資產(chǎn)收入的形式（1）經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入：包括國有企業(yè)以上繳利潤、租金、股利、資產(chǎn)占用費(fèi)等形式形成的收入。（2）國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入：國家通過國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、出售、拍賣、兼并等方式取得的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入；國家通過國有資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而取得的國有資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，等等。（3）國家投資借款歸還收入：收回以前年度的國家投資貸款的本金和利息而取得的收入。

129.2財(cái)政公共化與國有資產(chǎn)收入9.2.1財(cái)政制度與國有企業(yè)改革關(guān)系回顧改革開放前（1949-1976）企業(yè)基金和利潤留成（1978-1982）利改稅（1983-1986）企業(yè)經(jīng)營承包制與股份制試點(diǎn)（1987-1993）稅利分流（1988-1993）國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組139.2.1.1改革開放前（1949-1976年）主要制度實(shí)施時(shí)間出發(fā)點(diǎn)主要內(nèi)容企業(yè)留利占比（%）統(tǒng)收統(tǒng)支1949-1952恢復(fù)經(jīng)濟(jì)利潤全額上交0企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金、超計(jì)劃利潤分成1953-1957（“一五”）調(diào)動(dòng)企業(yè)、職工和企業(yè)主管部門積極性利潤部分留存于企業(yè)3.6利潤留成1958-1961（“大躍進(jìn)”）進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)財(cái)力利潤部分留存于企業(yè)10.2企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金1962-1968（“三年調(diào)整”）緩解“大躍進(jìn)”給國民經(jīng)濟(jì)造成的困難減少企業(yè)留存利潤3.8統(tǒng)收統(tǒng)支1969-1976（“文革”）緩解國家財(cái)政困難利潤基本全額上交0.1714資料來源：項(xiàng)懷誠，《中國財(cái)政體制改革》，19949.2.1.2企業(yè)基金和利潤留成（1978-1982）15企業(yè)基金

1978年11月，國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》文件，規(guī)定國營企業(yè)在全面完成各項(xiàng)年度計(jì)劃指標(biāo)及供貨合同后，可以從利潤中按職工全年工資總額的5%提取企業(yè)基金。該基金用于企業(yè)福利開支。利潤留成

1979年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于按照五個(gè)改革管理體制文件組織試點(diǎn)的通知》，同時(shí)印發(fā)了《關(guān)于國營企業(yè)實(shí)行利潤留成的規(guī)定》，開始在部分企業(yè)（工業(yè)、交通系統(tǒng)）開展“利潤留成”試點(diǎn)。例如，新產(chǎn)品試制費(fèi)按利潤額的2%提留。9.2.1.3稅利分流（1988-1993）17利改稅的缺陷

所得稅稅率過高；存在“稅前還貸”。如何實(shí)現(xiàn)“稅高于利”？“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”

1988年，首先在重慶市的國營企業(yè)試行；1991年3月，全國范圍內(nèi)推廣。

國營企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤一部分要以所得稅形式上交國家，另一部分要以利潤形式上交國家；企業(yè)利潤不得稅前償還貸款，統(tǒng)一實(shí)行稅后還貸。9.2.2財(cái)政公共化對國有資產(chǎn)活動(dòng)范圍的要求（1）財(cái)政公共化目標(biāo)的要求財(cái)政的公共化目標(biāo)，要求國有資產(chǎn)活動(dòng)范圍不應(yīng)該處于市場有效范圍之內(nèi)，因而國有資產(chǎn)監(jiān)管也必須服從這個(gè)目標(biāo)的要求。國有資產(chǎn)追逐利潤，顯然背離了財(cái)政的公共化目標(biāo)。

“公益型國企”：只要公益，就可壟斷？Verticalstructure：國企趴在上游拿著壟斷利潤，千千萬萬非國有企業(yè)和個(gè)體戶在下游拼命；你在下游拼的越成功，國企越開心，因?yàn)檫@意味著你需要用更多的水和電、打更多的電話、車要加更多的油、貸更多的款……189.2.3國有經(jīng)濟(jì)布局根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，國有經(jīng)濟(jì)分布領(lǐng)域的優(yōu)先順序是：①關(guān)系國家安全的行業(yè)，包括軍事工業(yè)、造幣工業(yè)、航天工業(yè)等；②大型基礎(chǔ)設(shè)施以及其他具有較大正外部性的建設(shè)項(xiàng)目；③大型不可再生資源，如大型油田、大型煤礦等的開發(fā)項(xiàng)目；④對國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)的開發(fā)，如超大規(guī)模集成電路的研制等，國家應(yīng)當(dāng)給這類研究開發(fā)以財(cái)政支持，并通過投資引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)這些行業(yè)的發(fā)展。在國家財(cái)力有限的情況下，應(yīng)按上述戰(zhàn)略優(yōu)先順序安排投資。

209.2.3國有經(jīng)濟(jì)布局政府退出競爭性領(lǐng)域是一個(gè)漸進(jìn)的長期過程，但這并不妨礙對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合理定位，改革只有在對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合理定位的基礎(chǔ)之上才能順利進(jìn)行，即明確將未來國有企業(yè)定位為具有特殊社會(huì)功能的企業(yè)。必須將現(xiàn)有國有企業(yè)分成兩大類進(jìn)行改革管理。分類的基本原則是抓大放小：少數(shù)負(fù)有特殊社會(huì)功能的企業(yè)按“公共經(jīng)濟(jì)”和“國有企業(yè)”的制度進(jìn)行改革，國家制定專門規(guī)范國有企業(yè)行為的法律，將其納入特殊企業(yè)的運(yùn)行軌道；大多數(shù)并不負(fù)有特殊社會(huì)功能的企業(yè)按企業(yè)經(jīng)濟(jì)和“一般企業(yè)”（即公司制企業(yè)）的制度進(jìn)行改革，其行為完全納入民法和公司法所規(guī)范的一般企業(yè)運(yùn)行規(guī)則之中。219.3政府預(yù)算概述9.3.1預(yù)算的定義生活中的預(yù)算：讀研究生時(shí)，曾嘗試編制月度收支預(yù)算，并詳細(xì)記錄每天收支信息；開銷（1000元左右），融資結(jié)構(gòu)（家里40%）。（理工科的研究生：豬狗不如的生活；人文社科的研究生：看看我猜，數(shù)數(shù)流星）預(yù)算是預(yù)先安排的基本收支計(jì)劃。政府預(yù)算就是公共部門預(yù)先安排的基本收支計(jì)劃，反映公共部門所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府預(yù)算與私人部門的預(yù)算相比，有很大的特點(diǎn)：首先，政府預(yù)算規(guī)模的靈活度大于私人預(yù)算。其次，政府預(yù)算決策是非營利性的，這與私人預(yù)算的營利性不同。1979年開始，恢復(fù)人代會(huì)批準(zhǔn)國家預(yù)決算的制度。每年3月份，人大審批政府預(yù)決算報(bào)告。229.3政府預(yù)算概述9.3.1預(yù)算的定義國有資本經(jīng)營預(yù)算部門預(yù)算

239.3政府預(yù)算概述國有資本經(jīng)營預(yù)算

是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（國發(fā)[2007]26號(hào)），標(biāo)志我國開始正式建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

收入預(yù)算+支出預(yù)算國家資產(chǎn)負(fù)債表（38萬億？20萬億？70萬億？）249.3政府預(yù)算概述部門預(yù)算

財(cái)政部預(yù)算司巡視員王衛(wèi)星回憶說（劉克崮、賈康，《中國財(cái)稅改革三十年；親歷與回顧》，2008，第396頁）：

在部門預(yù)算改革之前，在人代會(huì)開始的時(shí)候，有代表詢問某部門首長今年部門預(yù)算有多少、打算干點(diǎn)什么事情，這個(gè)部長是絕對回答不了的。他自己也沒有概念，因?yàn)楸仨氂韶?cái)政部的不同司局一點(diǎn)點(diǎn)、一段段地切給他，他才能指導(dǎo)本部門今年花錢的全部盤子。這是部門預(yù)算改革前的狀況。從財(cái)政部的角度來講，第一是“基數(shù)治天下”，第二是分段核定預(yù)算，然后陸陸續(xù)續(xù)地總裝，部門才能知道可以花多少錢。

259.3.1政府預(yù)算制度的形成“王在議會(huì)”第一個(gè)現(xiàn)代政府預(yù)算產(chǎn)生于英國，制約君主的王權(quán)。政府預(yù)算制度在英國的形成和發(fā)展過程，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）政府預(yù)算制度是經(jīng)濟(jì)利益爭奪的產(chǎn)物（2）政府預(yù)算制度是政治格局變動(dòng)的直接結(jié)果（3）政府預(yù)算制度是議會(huì)對君主財(cái)政權(quán)剝奪的直接結(jié)果（4）政府預(yù)算制度直接促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的建立健全279.3.2政府預(yù)算制度的基本性質(zhì)

（1）計(jì)劃性（2）歸一性（全口徑預(yù)算）（3）公開性（4）法治性289.4.2項(xiàng)目預(yù)算和績效預(yù)算按投入項(xiàng)目能否直接反映其經(jīng)濟(jì)效果分類，政府預(yù)算可分為項(xiàng)目預(yù)算和績效預(yù)算。所謂項(xiàng)目預(yù)算，是指只反映項(xiàng)目的用途和支出金額，而不考慮其支出經(jīng)濟(jì)效果的預(yù)算形式。所謂績效預(yù)算，是指根據(jù)成本-效益比較的原則，決定支出項(xiàng)目是否必要及其金額大小的預(yù)算形式，即有關(guān)部門先制定所要從事的事業(yè)計(jì)劃和工程計(jì)劃，再依據(jù)政府職責(zé)和施政計(jì)劃選定執(zhí)行實(shí)施方案，確定實(shí)施方案所需支出費(fèi)用而編制的預(yù)算。

309.4.3增量預(yù)算和零基預(yù)算按編制方法分類，政府預(yù)算可分為增量預(yù)算和零基預(yù)算。所謂增量預(yù)算，是指財(cái)政收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，按新的財(cái)政年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的預(yù)算形式。所謂零基預(yù)算，是指對所有的財(cái)政收支，完全不考慮以前的水平，重新以零為起點(diǎn)而編制的預(yù)算形式。

319.4.4其他分類方法預(yù)算的分類方法還有很多。根據(jù)收支管理范圍分類，政府預(yù)算可分為總預(yù)算和單位預(yù)算；根據(jù)預(yù)算的級(jí)次分類，政府預(yù)算可分為中央預(yù)算和地方預(yù)算；根據(jù)按預(yù)算作用的時(shí)間分類，政府預(yù)算可分為年度預(yù)算和中長期預(yù)算，等等。

329.5政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與決算

9.5.1政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)：收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制

（1）兩種預(yù)算的基本界定

政府預(yù)算編制方法的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)有二，即收付實(shí)現(xiàn)制（現(xiàn)金制）和權(quán)責(zé)發(fā)生制。傳統(tǒng)的政府預(yù)算編制方法是以收付實(shí)現(xiàn)制（現(xiàn)金制）為基礎(chǔ)的。從1990年代開始，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府預(yù)算的做法，得到了許多國家的重視。339.5.1政府預(yù)算編制的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)：收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算，在收到和付出現(xiàn)金的同時(shí)就記錄收入和支出，而不考慮公共部門行為何時(shí)實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源或增加負(fù)債。權(quán)責(zé)發(fā)生制的預(yù)算，在公共部門行為實(shí)現(xiàn)收入、耗費(fèi)資源和增加負(fù)債的期間記錄交易，而不考慮與之相關(guān)的現(xiàn)金是否已經(jīng)收到或已付出。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算，通常是指按照以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則記錄預(yù)算成本。兩種預(yù)算的不同，不僅僅是公共部門服務(wù)預(yù)算會(huì)計(jì)計(jì)量的技術(shù)差異，實(shí)際上反映了對預(yù)算的作用和功能的不同選擇。34（2）兩種預(yù)算的利弊權(quán)衡收付實(shí)現(xiàn)制政府預(yù)算之利：現(xiàn)金是評(píng)價(jià)公共部門經(jīng)濟(jì)影響時(shí)用的較廣和較習(xí)慣的指標(biāo)之一；現(xiàn)金易于跟蹤，適應(yīng)公共部門預(yù)算強(qiáng)調(diào)控制和確保不超支的傳統(tǒng)管理辦法；對大部分公共部門行為來說，形成公共債務(wù)的交易發(fā)生時(shí)間和為清償債務(wù)而支付現(xiàn)金的時(shí)間間隔較短。因此，一般來說，收付實(shí)現(xiàn)制既能提供充分信息，又能實(shí)施有效的控制。收付實(shí)現(xiàn)制之弊：不能預(yù)警某些決策的長期影響，難以全面地反映公共部門的財(cái)務(wù)狀況和提供關(guān)于公共部門行為的長期持續(xù)能力的信息；不能將公共部門的服務(wù)成本與績效配比，難以滿足更加注重績效的政府預(yù)算管理制度改革的需要。

35（2）兩種預(yù)算的利弊權(quán)衡權(quán)責(zé)發(fā)生制提高了決策用預(yù)算信息的完整性和有用性；提高了預(yù)算報(bào)告的一致性和可靠性。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算能更好地反映公共部門行為所實(shí)際耗費(fèi)的資源，有助于了解取得績效的成本，了解預(yù)算與績效之間的關(guān)系。權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算有利于更充分地評(píng)價(jià)公共部門對資產(chǎn)和負(fù)債的管理狀況，從而能夠更