論農民平等權的法律保障問題

農民平等權的法律保障問題提要：我國農民應享有與其他社會主體平等的權利但從整體上看他們的平等權、經濟平等權和社會平等權均缺乏法律保障。正視農民在以上三個方面遭受的種種不平等際遇進一步采取實在措施促進和保障農民的平等權利使他們在新的歷史條件下同其他社會階層一起更好地開展這是建立法治和法治社會的應有之義。保障是法治建立的核心要求隨著依法治國的方略載入莊嚴的??之中標志著我國正邁向新的時代。而在我們這個農村人口占多數(shù)的國度內農民權利的充分實現(xiàn)無疑是法治建立不可回避的問題。同志在分析農村改革的經歷時指出：“我們農村改革之所以見效就是因為給農民更多的自主權調動了農民的積極性。〞這里的自主權主要有兩個方面：一是通過建立以家庭承包經營為根底、統(tǒng)分結合的雙層經營體制使農民有了消費經營自主權農民成為了經濟的主體;二是隨著人民公社的解體在農村實行村民自治制度農民的權利得到落實和保障農民成為了生活的主體。通過擴大農民的自主權大大激發(fā)了他們的積極性和創(chuàng)造性推動了農村和農民生活相貌的歷史性轉變創(chuàng)始了我國改革的新場面。但是從整體上來看當前農民的權利仍是欠缺的不完好的與其他社會主體相比農民更缺乏的是平等權利。農民平等權利的欠缺已成為農村和農民邁入經濟的重大障礙。因此用法律保障農民的平等權利不僅能表達現(xiàn)代社會對農民的關愛更是建立法治的根本要求。一、農民平等權的法律保障問題在我國長的封建歷史中農民被排擠在生活之外沒有任何權利只能是絕對君主意志支配的客體農民沒有也不可能通過制度化的途徑表達其意愿。農村的矛盾在農民的逆來順受中不斷積累和激化以致引起整個社會的大動亂這正是我國歷史上農民起義風起云涌的深入原因。新中國成立之后長處于社會最底層的農民獲得了上的解放他們與工人階級一起結成上的聯(lián)盟共同執(zhí)掌人民的。但是我國農民在實際權利的占有和利益表達機制方面與城居民仍有很大的差異。這種差異也反映到了法律上。如1953年的?選舉法?對農村與城每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定即自治州、為4∶1;、自治區(qū)為5∶1;全國為8∶1.這個比例一直延續(xù)到1995年新?選舉法?才統(tǒng)一把各級選舉中的農村與城每一代表所代表的人數(shù)改為4∶1;在直轄、、轄區(qū)規(guī)定農村每一位代表所代表的人口數(shù)應多于區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)。從歷屆全國的構成來看第一屆有農民代表63人占5.14;第二屆67人占5.46;第三屆209人占6.87;第四屆662人占22.9;第五屆720人占20.59;第六屆348人占11.7;第七屆與工人代表合占23;第八屆280人占9.4;第九屆240人占8。由此可見在歷屆全國代表名額中農民所占的份額與其有80多數(shù)人口的極不相稱。而且即使按農村與城的每一代表所代表的人口數(shù)為8∶1的理模型設計假設農村人口占80城人口占20那么農村選出的代表也應占到33.3這與實際出入也很大。假如考慮到非農民代表也能代表農民的利益那似乎能理解這一現(xiàn)象但這樣一來對農村與城每一位代表所代表的人口數(shù)作出不同的規(guī)定就沒有意義了。對照的平等權那么給予充分的尊重。人口占我國人口約8左右在歷屆全國中所占的份額最低是四屆的9.4是七屆的15九屆為14.4這對于實現(xiàn)各民族的大團結發(fā)揮了積極的作用。在另一個社會各階層參與生活的重要場所-人協(xié)中農民就更少了在七屆全國政協(xié)的一千多名中僅有2名是農民。與其他社會成員相比農民也缺乏統(tǒng)一的組織。工人有工會婦有婦聯(lián)青年有共青團私營企業(yè)主都有個協(xié)會這些組織能在一定程度上保護該社會成員的利益。由于參與渠道的殘缺各自承包經營、分散的農民很難抗衡現(xiàn)代中不法權利的損害以致各種坑農、傷農、卡農的不斷發(fā)生各種攤派、集資名目繁多雖經三五申農民負擔問題卻難以得到有效解決。在經濟條件下應當逐步取消對農民權利不平等的法律規(guī)定盡農民可能因為行為才能等原因不能充分行使權利但法律卻不能因此作出不平等的規(guī)定。作為農民權利最重要表現(xiàn)形式的選舉權理界有兩種觀點：由于工人數(shù)量遠遠小于農民數(shù)量假如農民代表的比例過大便不能使工人階級在的指導地位得到應有的表達;假如城鄉(xiāng)都按同等比例選代表那么人民就會變?yōu)檗r民了。筆者認為這兩種觀點都是偏頗的。前已述及在人民專政的里工人階級雖居于指導地位但工人和農民的法律地位仍應是平等的。人民很重要的一個方面就是農民的利益可以得到有效的反映和代表。比方在50年代工業(yè)化之初工業(yè)化是符合農民的長遠利益的實際上我國廣闊農民也懂得這個道理他們積極為工業(yè)化提供了大量的原始資金積累即使是在50年代末到60年代初由于“左〞傾錯誤和自然災害的影響農村出現(xiàn)了大批農民餓的情況他們仍然交“愛國糧〞沒有出現(xiàn)歷史上農民因饑寒交迫群起反叛的行為。但在已經或初步實現(xiàn)工業(yè)化后就應當反哺農民而由于代表農民利益的代表比例被過分壓低就很難實現(xiàn)農民當年支持工業(yè)化望的那部長遠利益。這就是權利的潛在影響權利的不平等待遇也容易使“指導〞的性質發(fā)生改變。而那種怕把人民變成農民的思想前提無非有二：一認為農民是二等公民這顯然不對;二認為農民素質低、參政才能差這恐怕是最主要的顧慮。但這里假如弄清代表農村人口的代表和農民代表的區(qū)別后就不應該有這種顧慮了。代表農村人口的代表不一定必是農民也可以是素質高、參政才能強的專家只要他能代表農民的利益又何嘗不可以做代表。理中北京人去做天津的全國代表甚至湖北的全國代表已不是。因此對選舉權作出不平等的規(guī)定客觀上只會使農民的利益得不到充分的保障使本已存在的城鄉(xiāng)之間的差異進一步擴大與縮小進而消滅城鄉(xiāng)差異的目的相沖突。二、農民經濟平等權的法律保障問題從方案經濟走向經濟是中國社會開展不可逆轉的潮流農村和農民也不例外。然而實行經濟體制以來城鄉(xiāng)收入差距呈不斷擴大。[7]收入差異固然有多方面的原因但農民經濟平等權利的缺乏無疑是其中的重要方面。先看農民的資源分配權利。從理上講國有資產屬于全體國民但實際上國有資產帶來的收益幾乎為城階層所壟斷。從我國工業(yè)化的過程來看幾十年來農民提供了大量的原始資金積累是我國國有企業(yè)的原始股東。據(jù)統(tǒng)計農民通過工農業(yè)“剪差〞向提供的積累從1952年到1986年是5823.74億元加上收繳的農業(yè)稅1044.38億元兩項合計6868.12億元約占農民所創(chuàng)造價值的18.5。以后每年繼續(xù)增加到1994年工農業(yè)“剪差〞為670億元加上農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的稅收每年直接或間接為提供1000億元的積累資金。對農業(yè)的卻逐年下降在“六五〞間占總額的10“七五〞間占5到1993、1994年分別下降為2.2和1.9僅及同國有企業(yè)用于房地產的13左右。農業(yè)用于水利方面的很大一部還是解決城和工業(yè)用水的。[8]值得指出的是農民為提供的積累相當一部直接轉化成了城居民的生活福利“一旦成為城人口每年便可從獲得120元的糧油補助財政每年為城人口提供食物補貼500多億元占財政總支出的近1/4.〞[9]資源分配的不平等使農業(yè)在為工業(yè)化進程承當積累重負的同時失去了自身的開展時機即從傳統(tǒng)農業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代農業(yè)的時機。在興旺當工業(yè)產值已經超過或接近農業(yè)產值時便開場對農業(yè)實行愈來愈強的扶助政策將國民經濟其他部門的積累用于農業(yè)的開展。如財政收入中農業(yè)一般只占1但農業(yè)投入卻占總的10。90年代對農業(yè)額的年遞增率達13.4。那么把農業(yè)作為一項公共事業(yè)對農業(yè)消費給予大量的和補貼。[10]因此在實行經濟體制的今天理應在資源宏觀分配上向農村和農民傾斜回報為建立作出宏大奉獻的農民扶助先天缺乏的農民參與競爭。再看農民的交易權。平等交易是農民參與經濟的必要條件但目前從整體上來看農民在交易中是處于優(yōu)勢的受非經濟因素的影響較多。首先我國農業(yè)尚處在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉化的時處在用黃牛耕地的消費力開展階段把這種狀況的農業(yè)完全推向其優(yōu)勝劣汰的結果是可想而知的;其次農業(yè)時不但沒有得到有效的保護還要遭到人為的控制如低價定購、制止交易(由糧食部門購置、制止跨地區(qū)銷售等)或者出現(xiàn)過度的競爭使農的預利潤難以實現(xiàn);再次農民在購置農用消費資料(如化肥、農藥等)時面對的卻是賣方壟斷分散的農民沒有才能去參加會談影響價格他們進展的是不平等的交易。據(jù)統(tǒng)計僅1995年國產尿素價格即比上年上漲50農藥上漲18農膜上漲31。[11]所以在當前龐大的傳統(tǒng)農業(yè)與比擬興旺的現(xiàn)代工業(yè)并存的情況下對農業(yè)施行保護使農民獲得平等交易的權利是為建立經濟所必需支付的社會費用和開展本錢。三、農民社會平等權的法律保障問題“人類社會產生以后任何人都不由自主地被卷入社會生活之中。他們必然要為社會作出特定的奉獻也必然要從社會享受一定的利益和待遇。〞[12]城和鄉(xiāng)村是構成社會兩個親不分的組成部城居民和農村居民同是歷史的創(chuàng)造者但由于城鄉(xiāng)的二元構造使得農民在社會生活的根本權利方面往往處于不平等的地位其主要表如今以下三個方面。1.勞動權利不平等我國?勞動法?第3條規(guī)定勞動者有平等就業(yè)的權利2條卻限制解釋為：“勞動者就業(yè)不因民族、種族、性別、信仰不同而受歧視。〞因此勞動者就業(yè)因出身而受歧視屢見不鮮。其中最主要的是對農民身分的歧視。農民除自身很難變換職業(yè)外其子子孫孫也只能做農民除非通過高考進正規(guī)院?；騾④娞岣勺兏渖矸帧１M理界人士反復呼吁平等就業(yè)、公平競爭、勞動力流動以推動經濟所必需的勞動力的盡快形成但限制農民的部門規(guī)章和地方性法規(guī)卻紛紛出現(xiàn)。如1994年11月公布的?農村勞動力跨流動就業(yè)理暫行規(guī)定?第5條規(guī)定：“當本地勞動力無法滿足需求并符合以下條件之一的用人可跨招用農村勞動力。(一)經勞動就業(yè)效勞機構核準確屬因本地勞動力普遍短缺需跨招收人員;(二)用人需招收人員的行業(yè)、工種屬于勞動就業(yè)效勞機構核準的在本地無法招足所需人員的行業(yè)、工種;(三)不屬于上述情況但用人在規(guī)定的范圍和限內無法招到或招足所需人員。〞在青島該將對外來勞動力的招用數(shù)量控制在屬企業(yè)職工總數(shù)的14以內并規(guī)定每使用外來勞務一人需交納50元費用而每吸收一個本地待崗6個月以上且在35歲或在40歲以上的人員那么可獲得3000元補貼。上海那么對本勞動者統(tǒng)一實行?勞動手冊?制度并以“先城鎮(zhèn)、后農村先本、后外地〞的用工原那么公布了一系列政策、法規(guī)。它們規(guī)定凡能安排下崗和待工人員的工種崗位企業(yè)不能使用外來勞動力;依法可以使用外地勞動力的用人或個體工商戶必須申請?務工證?交納務工理費承受勞動或在使用外地勞動力時按一定比例招收本城鎮(zhèn)勞動力不準擅自使用、聘用或未到指定的勞動力進展招收或招用自行來滬尋找工作的外地勞動力;合法招收外地勞動力時須通過勞動效勞職業(yè)介紹中心或指定的職業(yè)介紹效勞機構登報公開缺乏前方可按一定程序聘用外來勞動力。在武漢?武漢勞動力理?(1999年1月22日)一方面在第5條規(guī)定勞動者有平等就業(yè)的權利;一方面在第7條規(guī)定外來勞動者求職須答應手續(xù)3條規(guī)定用人招用本失業(yè)、下崗職工的按規(guī)定享受有關待遇在4條規(guī)定用人招用外來勞動力的應符合本外來勞動力方案和行業(yè)工種要求實行職業(yè)保存制度。盡各地就業(yè)政策向本地城鎮(zhèn)偏斜但“貴族化〞的城就業(yè)者似乎并不領情不少人寧愿坐在家中領社會保障金也不愿去干“臟、累、差、重〞的工作。據(jù)報載南京環(huán)衛(wèi)部門共用了2000多農民工為解決下崗職工再就業(yè)問題方案“騰籠換鳥〞卻僅有50名下崗職工真正上班的只有10人。[13]顯然一些地方對勞動就業(yè)的不平等規(guī)定使農民成了城里的“二等公民〞。平等就業(yè)權是對公民生存權平等保護在勞動權上的反映歧視農民工的政策人為地強化了城里人與鄉(xiāng)里人的身分等級色彩。2.教育方面權利的不平等教育是一種特殊權利保證農民與城居民一樣享有平等受教育的權利是經濟公平競爭的根底。然而長以來辦學政策對農民的歧視使農民沒有享受平等的受教育權。從教育經費上看每年幾百億的教育經費幾乎全部用于城而廣闊農村那么依靠農民自己的力量辦教育。從1985年起財政還取消了對農村每個中學生31.5元、小學生22.5元的教育撥款改為農民在“三提五統(tǒng)〞中支出農村學校只能依靠農民自己出錢集資建立和改造。從師資力量上看那些經過正規(guī)培訓、具有較高教學才能的老師被優(yōu)先安排在城而農村地區(qū)尤其是落后山區(qū)師資奇缺民辦老師仍被委以重任。此外還有戶籍制度限制農民子弟對教育資源的選擇以及在升學中城鄉(xiāng)不同分數(shù)線的設定使得農民子弟在教學質量更低的情況下還要去跨越更高的升學門檻。據(jù)統(tǒng)計1998年我國小學適齡兒童入學率為98.9初中入學率為87.3小學學生和初中學生的輟學率分別為0.93和3.23。[14]從實際情況來看不能入學和中途輟學的根本上都是貧窮的農民子弟且數(shù)字有可能更大。在某大城郊區(qū)還出現(xiàn)過本有百余名學生的村辦小學因大多交不起學費只有10多人上學的現(xiàn)象[15]更不用說那些進城打工的農民的子是如何背著書包找學堂的。[16]農民的文化素質低是農村社會的主要問題之一而教育跟不上那么是直接原因。它使許多農民難以承受科技知識農業(yè)消費率難以進步。保護農民教育權利的平等對解決我國農村與農民問題具有不可估量的意義。3.社會保障權利的不平等長以來城居民享受了“高就業(yè)、高福利、高補貼〞每年為城居民提供幾百至上千億元的各類社會保障城職工可享受退休養(yǎng)老、最低生活保障等多項社會福利農村只有少量貧困人口享受一點微薄的社會救濟。我國??第44條公民退休權的規(guī)定也只限于企事業(yè)職工和工作人員農民不得不養(yǎng)兒防老使農村的方案生育政策推行困難更加深了農村的貧困。據(jù)統(tǒng)計1990年全國社會保障支出1103億元其中城保障支出977億元占88.6農村僅126億元城人均413元農村人均14元(包括特困救濟、優(yōu)扶軍烈屬等)相差29.5倍。[17]即使是進城工作的農民也不可能與城職工享受同等社會保障待遇他們地位卑微常常被叫做“打工仔〞或“打工崽〞。根據(jù)1999年1月頒發(fā)的?失業(yè)?失業(yè)主體僅限城鎮(zhèn)企事業(yè)職工農民工連續(xù)工作滿一年后失去工作的只由社會經辦機構支付一次性生活補助不能享受城鎮(zhèn)職工的失業(yè)待遇。因此我國農民幾乎處在社會保障體系之外正如一位社會保障專家指出：“至今為止中國社會保障制度的研究和建立都是面向城鎮(zhèn)居民的對于占人口70的農村根本上沒有考慮。〞[18]在公共根底設施建立方面每年拿出幾百億元用于城鎮(zhèn)農村幾乎享受不到分文一些農村為了興辦公益事業(yè)不得不在農民頭上攤派、集資、收費。長政策偏斜導致的城鄉(xiāng)差異使得一些人在戶口問題上大做文章、“挖掘潛力〞到1992年上半年全國幾乎每一個份都出現(xiàn)了“買戶口〞的現(xiàn)象。據(jù)部對全國17個區(qū)950個()的不完全統(tǒng)計共收費農轉非戶口248萬人每個戶口收費2千元到2萬元不等僅1992年各地賣戶口所得金額超過100億元有可能到達200億元之巨。[19]這是對農民赤裸裸的剝奪。4.缺乏受社會尊重的權利在我國有悠久的重農傳統(tǒng)“鋤禾日當午〞是農民生活的寫照內陸型的地理條件使農耕成為華夏文明萌生和延續(xù)的根底。因此農民首先是一種職業(yè)專指從事農業(yè)消費活動的人口和其他勞動者一樣都理應得到全社會的尊重不勞而獲才是羞恥的。但在當代卻有一種奇特的現(xiàn)象人們看不起農業(yè)勞動更鄙視農民農民進城被稱為“鄉(xiāng)里人〞、“土巴子〞甚至“打工崽〞其中不乏侮辱性的歧視。社會普遍的“賤農〞意識使得農民千方百計“跳農門〞并形成浩浩蕩蕩的“民工潮〞此時才讓一些人驚慌失措一些地方一級還常設“遣返站〞采取各種措施甚至堵截和遣返進城農民工。有的“專家〞還建議“應想方法讓農民呆在家里不出來〞。農民在我國日益成為一個身分概念而不是一個職業(yè)概念它與“非農〞嚴格對應。無是在鄉(xiāng)務農還是在城打工農民在社會