城市公共經濟管理

第7

章城市公共經濟管理城市管理學重點問題城市財政收入的主要來源城市財政支出的分類城市財政支出的效率管理城市政府采購的目標和原則城市政府采購的主要方式城市政府規(guī)制的含義和作用政府規(guī)制的理論流派城市政府規(guī)制的政策選擇自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式城市管理學7.1城市公共財政管理1.城市公共財政的含義城市公共財政（publicfinance）是城市政府為實現(xiàn)公共管理職能，而參與社會產品的分配和再分配的活動。在市場經濟體制下，城市公共財政具有三大職能：（1）資源配置職能（2）收入分配職能（3）經濟穩(wěn)定與增長職能城市管理學7.1.1

城市公共財政概述7.1城市公共財政管理2.中國城市財政體制在計劃經濟時代，財政權集中在中央政府手中，城市政府收入基本上全部上繳中央，然后再由中央統(tǒng)籌安排地方財政開支。從1980年開始，中央在大多數(shù)地區(qū)實行財政包干。1994年，開始實施分稅制改革。城市管理學7.1.1

城市公共財政概述7.1城市公共財政管理1.城市財政收入的來源城市財政收入的特點：（1）公共性；（2）強制性；（3）規(guī)范性；（4）穩(wěn)定性城市財政收入的主要來源：（1）稅收收入；（2）國有資產收入；（3）公共收費收入；（4）債務收入城市管理學7.1.2

城市政府的財政收入7.1城市公共財政管理2.城市財政收入的原則（1）公平原則（2）效率原則（3）適度原則（4）法治原則城市管理學7.1.2

城市政府的財政收入7.1城市公共財政管理1.城市財政支出的分類（1）根據(jù)政府職能的不同，財政支出可分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。（2）根據(jù)財政支出的性質不同，可分為購買性支出和轉移性支出。城市管理學7.1.3

城市政府的財政支出7.1城市公共財政管理2.城市財政支出的原則（1）彌補市場失靈原則（2）社會利益最大化原則（3）公平、公開、透明原則（4）厲行節(jié)約、量入為出原則（5）統(tǒng)籌兼顧、保證質量原則城市管理學7.1.3

城市政府的財政支出7.1城市公共財政管理（1）改進城市公共產品的攻擊方式（2）規(guī)范財政支出，硬化預算約束（3）精簡機構，精減人員，提高公共部門的工作效率（4）完善支出決策和執(zhí)行管理，提高財政支出的使用效果城市管理學7.1.4

城市財政支出的效率管理7.2城市政府采購管理1.城市政府采購的概念城市政府采購（governmentprocurement），是指城市政府及其他受政府控制的企事業(yè)單位，為實現(xiàn)政府職能和公共利益，在財政監(jiān)督下使用公共資金，從市場購買所需商品、工程和服務的行為。城市管理學7.2.1

城市政府采購的特點7.2城市政府采購管理2.城市政府采購的特點（1）采購資金的公共性（2）采購對象的廣泛性（3）政府采購的非營利性（4）政府采購的公開性（5）政府采購的政策性（6）政府采購規(guī)模龐大城市管理學7.2.1

城市政府采購的特點7.2城市政府采購管理（1）經濟性和有效性（2）保障廉潔采購（3）調控經濟發(fā)展（4）促進社會目標城市管理學7.2.2

城市政府采購目標7.2城市政府采購管理（1）公開性原則（2）公平性原則（3）公正性原則（4）有效競爭原則城市管理學7.2.3

城市政府采購原則7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（1）集中采購：是指城市政府機關及其附屬單位的一切物資、工程或服務，都由專門設立的采購執(zhí)行機構統(tǒng)一采購的管理形式。集中采購可以降低采購價格，減少采購成本。（2）分散采購：是指由城市政府各消費或使用單位以貨幣形式直接采購所需貨物、工程或服務的采購形式。分散采購的優(yōu)點是靈活、自主、手續(xù)簡便，有利于縮短采購時間，迅速解決具體問題。其弊端在于監(jiān)督管理不力，容易出現(xiàn)重復采購、管理不規(guī)范等問題。城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（3）公開招標采購：是指城市政府的有關采購方以招標公告的形式邀請不確定的供應商投標的采購方式。首先，它要求招標程序公開；其次，它要求招標程序具有競爭性。公開招標采購被認為是最能促進競爭和提高采購效益的方法，它可使招標者以合理價格獲得所需物資，防止徇私舞弊行為。缺點是程序和手續(xù)復雜，對急需物資難以適用。城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（4）邀請招標采購：是指城市政府采購方以投標邀請書的形式直接邀請有限數(shù)目的供應商參加投標的采購方式。邀請招標采購主要適用于技術復雜或專門性的貨物、工程或服務，研究和評審標書需要時間和費用，采購實體只能通過限制投標人數(shù)來達到經濟和效益目標。（5）詢價采購：是指城市政府向幾個供應商發(fā)出詢價單，讓其報價，然后對其報價進行比較，確定合格的供應商的采購方式。城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（6）單一來源采購：是指城市采購中心在適當?shù)臈l件下向單一供應商征求建議或報價而進行的采購，這是一種沒有競爭的采購方式。（7）征求建議采購：是指城市采購實體與少數(shù)的供應商接洽，讓它們提出建議書，與之談判有無可能對建議書的實質內容作出更改，再從中要求提出“最佳和最后建議”，對供應商的建議進行評價和比較，有可能選出最能滿足采購實體需求的供應商。城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理1.城市政府采購方式（8）談判采購：是指采購和銷售雙方就交易的條件達成一項雙方都滿意的協(xié)議的過程。談判采購是私營領域的常用采購方法。在公共領域中，談判主要用于國防和服務性采購中。談判要求運用判斷、智謀和常識。城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理2.城市政府采購程序規(guī)范的政府采購程序，主要包括以下步驟：（1）確定采購需求（2）選擇采購方式（3）審核供應商資格（4）執(zhí)行采購方式（5）簽訂采購合同（6）履行采購合同（7）驗收（8）結算（9）效益評估城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.2城市政府采購管理2.城市政府采購程序完整的公開招標采購過程包括以下六個階段：（1）招標（2）投標（3）開標（4）評標（5）決標（6）簽訂合同城市管理學7.2.4

城市政府采購制度7.3城市政府規(guī)制管理1.政府規(guī)制的概念城市政府規(guī)制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有關部門以矯正市場失靈和維護社會多元利益平衡為使命，對微觀經濟和社會主體實行的直接干預和控制行為。政府規(guī)制依據(jù)有關的法規(guī)，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的市場活動施加直接的影響。城市管理學7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理2.政府規(guī)制的特點（1）政府規(guī)制以市場經濟體制為制度前提。在完善的市場經濟體制下，私有產權和公共產權受到同等保護。（2）政府規(guī)制是有據(jù)可循的管理。（3）政府規(guī)制具有明確的程序規(guī)定性。（4）政府規(guī)制具有法定的救濟途徑和糾錯機制。城市管理學7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理3.政府規(guī)制的種類城市政府規(guī)制可分為經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩類：經濟性規(guī)制是為了保障公平競爭、防止資源配置低效和確保市民的使用權利，城市政府通過許可和認可的方式，對企業(yè)的市場進入、退出、產品的價格、服務的數(shù)量和質量等活動進行限制。經濟性規(guī)制主要是針對自然壟斷行業(yè)和公用事業(yè)。城市管理學7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理3.政府規(guī)制的種類社會性規(guī)制以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境、保護未成年人、增進社會福利為目的，通過制定一定的標準去禁止和限制特定的企業(yè)行為。社會性規(guī)制涉及環(huán)境規(guī)制、交通規(guī)制、教育規(guī)制、文化規(guī)制等領域。無論是競爭性產業(yè)，還是壟斷性行業(yè)，只要存在不利于消費者、生產者安全與健康的隱患，只要有污染環(huán)境的事情發(fā)生，只要對社會福利具有潛在危害，就要對其進行社會性規(guī)制。城市管理學7.3.1

政府規(guī)制的基本含義7.3城市政府規(guī)制管理1.城市政府規(guī)制的積極意義（1）有利于防止過度競爭，提高經濟效率（2）有利于維護公平的市場交易（3）有利于增進公共利益，提高社會整體福利水平城市管理學7.3.2

政府規(guī)制的作用7.3城市政府規(guī)制管理1.公共利益理論公共利益理論一直是主張強化政府規(guī)制的最重要的理論依據(jù)。它以市場失靈和福利經濟學為基礎，認為政府規(guī)制之所以發(fā)生，是由于存在市場失靈問題，需要通過政府規(guī)制提高資源配置效率，實現(xiàn)社會福利最大化。公共利益理論認為，政府可以代表公眾對市場作出理性的計算，并使市場規(guī)制過程符合帕累托最優(yōu)原則，從而保護客戶免受私人壟斷廠商的侵害。城市管理學7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理2.規(guī)制俘虜理論規(guī)制俘虜理論認為，政府對企業(yè)行為的規(guī)制，是為了滿足產業(yè)對規(guī)制的需要而產生的，規(guī)制的最初發(fā)動者往往并不是政府，而是產業(yè)組織。政府規(guī)制的實質是規(guī)制者和立法者被產業(yè)組織所俘虜和控制。在產業(yè)組織的游說下，不僅政策制定機構會被俘虜，行政執(zhí)法者也會被俘虜。城市管理學7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理3.放松規(guī)制理論過于過度規(guī)制抑制了市場競爭，不利于提高經濟效率，20世紀50—60年代，在西方發(fā)達國家，反對政府規(guī)制的呼聲日益高漲。自70年代末以來，發(fā)達國家紛紛進行政府規(guī)制改革，開始放松規(guī)制（deregulation）和重建規(guī)制（reregulation）。國家放松規(guī)制主要發(fā)生在經濟領域，支持放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。城市管理學7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理4.激勵性規(guī)制理論在規(guī)制俘虜和放松規(guī)制理論的影響下，為了提高規(guī)制效力，降低規(guī)制成本，激勵性規(guī)制（incentiveregulatory）理論應運而生。激勵性規(guī)制理論側重于研究如何設計激勵機制和設置正面誘因，鼓勵企業(yè)顯露真實的經營信息，從而以最小成本獲得規(guī)制信息，并刺激企業(yè)提高生產和經營效率。城市管理學7.3.3

政府規(guī)制的理論發(fā)展7.3城市政府規(guī)制管理1.維護多元利益平衡2.放松經濟性規(guī)制3.強化社會性規(guī)制4.實施成本收益分析5.加強對規(guī)制者的規(guī)制城市管理學7.3.4

政府規(guī)制的政策選擇7.4城市自然壟斷管理1.壟斷的含義所謂壟斷，是指排他性控制和獨占某種經濟資源、產品、技術或市場。這種排他性的控制權，既可能對經濟增長和經濟效率產生負面影響，同時也是經濟秩序的基本支撐點城市管理學7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理2.壟斷的類型（1）資源性壟斷（2）技術性壟斷（3）經營性壟斷（4）強制性壟斷（5）自然壟斷城市管理學7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響不同性質的壟斷現(xiàn)象，對經濟和社會發(fā)展具有不同的影響。把壟斷行為分為：產權排他性壟斷和強制禁止性壟斷兩類。前者是從產權的“排他性”中派生出來的壟斷；后者是侵犯產權的結果。城市管理學7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響資源性壟斷、技術性壟斷、經營性壟斷和自然壟斷，都屬于產權排他性壟斷。產權是市場機制有效發(fā)揮作用的前提，城市政府必須依法保護產權。保護產權就是保護產權主體對于自身擁有資源的排他性的支配權利，這種排他性權利以不妨礙他人行使產權為限。強制禁止性壟斷由于限制甚至禁止市場準入，消除了潛在的競爭對手，因而會妨礙技術進步，對經濟效率產生不利影響。城市管理學7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理3.壟斷的影響（1）在存在可替代性產品的情況下，資源性壟斷并不能夠持續(xù)控制價格和獲取高額利潤。（2）在市場競爭中，技術性壟斷通常也難以“一勞永逸”。（3）經營性壟斷也難以持久保持。（4）自然壟斷突破規(guī)模經濟的“瓶頸”以后，同樣可以引入市場競爭機制。（5）強制性壟斷消除了潛在的競爭對手，因而會妨礙技術進步和經濟效率。城市管理學7.4.1

壟斷與自然壟斷7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷的經濟特征（1）規(guī)模經濟效應明顯（2）投資成本具有沉淀性（3）企業(yè)經營具有公益性（4）壟斷企業(yè)處于支配地位城市管理學7.4.2

自然壟斷行業(yè)的特點7.4城市自然壟斷管理2.自然壟斷的業(yè)務邊界從靜態(tài)角度看，凡是需要進行大規(guī)模網絡和管道建設的經濟領域，都屬于自然壟斷行業(yè)。從動態(tài)角度看，自然壟斷的業(yè)務范圍具有相當大的可變性。首先，技術進步可以在很大程度上改變自然壟斷的邊界。其次，市場半徑的擴展以及市場容量的擴大也會改變自然壟斷的邊界。城市管理學7.4.2

自然壟斷行業(yè)的特點7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀中國城市自然壟斷企業(yè)實行政府直接投資、壟斷經營的管理體制，政府不對民間投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。在這種制度安排下，企業(yè)領導由政府委派，資金由政府劃撥，價格由政府制定，盈虧由政府負擔，不存在任何經營風險。因此，影響了企業(yè)效率和企業(yè)的發(fā)展。城市管理學7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理1.自然壟斷行業(yè)的管理現(xiàn)狀20世紀80年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達國家，開始在電信等自然壟斷行業(yè)，積極推進民營化改革，引入市場競爭機制。20世紀90年代以來，中國城市政府也開始對自然壟斷行業(yè)進行改革，政企分開、放松規(guī)制、引入競爭、股份化和民營化改造等措施，取得了一定的成效。總體來看，中國城市的自然壟斷規(guī)制改革尚處于初始階段，在市場準入規(guī)制、價格規(guī)制等方面都還有待改進和完善。城市管理學7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理2.自然壟斷行業(yè)規(guī)制的必要性（1）抑制壟斷利潤，維護社會公平。（2）防止破壞性競爭，保障生產效率和供給穩(wěn)定。（3）制約不正當競爭行為。城市管理學7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理3.自然壟斷規(guī)制管理的目標應以有效競爭作為自然壟斷產業(yè)的競爭目標導向。有效競爭的要點是合理界定規(guī)模經濟與競爭活力之間的“度”，自然壟斷企業(yè)不是不需要競爭機制，而是要合理引入競爭機制。有效競爭規(guī)制是收益明顯大于成本的規(guī)制。城市管理學7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理3.自然壟斷規(guī)制管理的目標有效競爭規(guī)制需要遵循以下一些基本原則：（1）適度競爭原則（2）公開透明原則（3）公眾參與原則（4）非歧視原則（5）成本效益原則（6）可操作性原則（7）保護弱者原則城市管理學7.4.3

自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制7.4城市自然壟斷管理1.特許投標競爭即在一定的質量要求下，政府通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)參與競爭自然壟斷行業(yè)的獨家經營權，從而可以在投標階段對服務質量及最佳服務價格形成比較充分的競爭，報價最低的那家企業(yè)將取得特許經營權。在規(guī)制實踐中，特許投標競爭也存在一些問題。首先，特許投標競爭仍可能出現(xiàn)競爭不充分問題。其次，資產轉讓也是個問題。最后，合同款項的變更和修改問題。城市管理學7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理2.區(qū)域間比較競爭也稱區(qū)域間標尺競爭，其基本思路是，以其他區(qū)域中與本區(qū)域受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)的生產技術、市場需求相似的企業(yè)的生產成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價格和服務水準，以激勵本區(qū)域內壟斷企業(yè)提高生產效率、降低生產成本、改善服務質量。城市管理學7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理3.價格上限規(guī)制也稱RPI-X定價機制，即把受規(guī)制行業(yè)的產品和服務價格與零售價格指數(shù)（retailpriceindex，RPI）結合起來，受規(guī)制行業(yè)的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時，該定價機制還考慮到技術進步帶來的勞動生產率（X）的提高，將會使行業(yè)的價格下降。城市管理學7.4.4

自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式7.4城市自然壟斷管理4.社會契約規(guī)制也稱成本合同規(guī)制，是指