對(duì)中國(guó)社會(huì)福利戰(zhàn)略性發(fā)展的思考

對(duì)中國(guó)社會(huì)福利戰(zhàn)略性發(fā)展的思考摘要：當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利的普惠程度十分有限、社會(huì)政策功能十分微弱。發(fā)展中國(guó)社會(huì)福利，應(yīng)當(dāng)走深化改革道路，在現(xiàn)行社會(huì)保障“三足鼎立”的體系格局中，綜合考慮需求和條件，立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，加快建立一個(gè)中等范圍的政府主導(dǎo)合作范式、適度普惠型福利模式。關(guān)鍵詞：社會(huì)福利；適度普惠在我國(guó)當(dāng)前階段，社會(huì)福利作為社會(huì)保障體系的重要子系統(tǒng)，專指由民政部門主管的，為保障老年人、殘疾人和孤殘兒童等特殊群體的基本生活權(quán)益而提供的供養(yǎng)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等方面的福利服務(wù)。上世紀(jì)80年代以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的福利格局逐步走向瓦解，為建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的福利體制機(jī)制，民政部門適時(shí)提出了一條社會(huì)福利社會(huì)化的社會(huì)福利發(fā)展道路，逐步確立了政府支持引導(dǎo)、社會(huì)積極參與、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)行的社會(huì)福利發(fā)展模式。經(jīng)過10多年的改革實(shí)踐，中國(guó)社會(huì)福利事業(yè)堅(jiān)持了正確方向，取得了顯著進(jìn)展。但客觀分析，當(dāng)前社會(huì)福利的普惠程度還十分有限，以適度普惠取向拓展社會(huì)福利的合作機(jī)制和政策支撐體系尚不健全，使當(dāng)前制度的福利程度基本限定于針對(duì)特殊福利對(duì)象基本生活的救助層次上，具有補(bǔ)缺性、救助性特征，社會(huì)福利的政策功能十分微弱。在社會(huì)建設(shè)提上日程、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景之下，社會(huì)福利作為重要的社會(huì)政策內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)結(jié)合時(shí)代特征，及時(shí)作出應(yīng)時(shí)性回應(yīng)，研究提出社會(huì)福利的戰(zhàn)略性發(fā)展框架。一、中國(guó)社會(huì)福利面臨的發(fā)展形勢(shì)現(xiàn)代社會(huì)福利的演變軌跡表明，在相當(dāng)程度上，福利制度的發(fā)展是對(duì)社會(huì)形態(tài)變遷和社會(huì)結(jié)構(gòu)改變積極回應(yīng)的結(jié)果，與一個(gè)社會(huì)的價(jià)值認(rèn)同、傳統(tǒng)習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展程度有著緊密的關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各種因素綜合作用的漸進(jìn)式過程。這個(gè)過程的實(shí)質(zhì)是，諸多因素變化所產(chǎn)生的制度需求經(jīng)由政治程序?qū)崿F(xiàn)有效的制度供給，從而使原有制度實(shí)現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)調(diào)整或轉(zhuǎn)向新的發(fā)展范式。近10多年，隨著國(guó)際化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化以及老齡化的深入，中國(guó)社會(huì)的生產(chǎn)生活領(lǐng)域發(fā)生了許多新的變化，這些變化無不映射到社會(huì)福利領(lǐng)域，成為對(duì)再造社會(huì)福利持續(xù)產(chǎn)生和激活新的制度需求的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的客觀需要。社會(huì)福利的發(fā)展離不開一定的經(jīng)濟(jì)條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣需要社會(huì)福利的制度性支持。近5年來，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)10％以上，人均GDP年均遞增8%左右，其中，2007年GDP達(dá)246619億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元，農(nóng)村居民人均純收入4140元，國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了顯著積累。宏觀經(jīng)濟(jì)總體上的平穩(wěn)發(fā)展，支撐了國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)，2006年全國(guó)財(cái)政收入39000多億元，2007年突破5萬億元，連續(xù)四年平均增長(zhǎng)21％。[1]從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度來看，我國(guó)“十五”以來整體工業(yè)化水平持續(xù)提高，2005年工業(yè)化綜合指數(shù)達(dá)到50，預(yù)計(jì)到2018年將達(dá)到100，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化[2]。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)無疑是近30年的改革開放激活整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。事實(shí)表明，當(dāng)前階段我國(guó)已經(jīng)初步具備了經(jīng)濟(jì)起飛所必需的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)容量及體制環(huán)境，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)邁入美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托所說的經(jīng)濟(jì)起飛階段[3]，總體上正處于向轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式尋求發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)以社會(huì)福利為核心和主體的社會(huì)政策將產(chǎn)生較高的依賴程度。之所以這樣說，從增長(zhǎng)方式看，內(nèi)生增長(zhǎng)將是經(jīng)濟(jì)起飛階段乃至更高階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力，這勢(shì)必引發(fā)對(duì)人力資本投資的潛在需求，從而對(duì)面向全民的教育福利提出了更高程度的需求；其次，從資源結(jié)構(gòu)看，工業(yè)化深入發(fā)展是一個(gè)資本與勞動(dòng)相比占據(jù)優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)過程，因此，資本和知識(shí)的擁有者取得強(qiáng)勢(shì)地位，從而使得資本缺乏和低技能勞動(dòng)者相對(duì)失去競(jìng)爭(zhēng)力，與此同時(shí)，伴隨著統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，勞動(dòng)力流動(dòng)將在更大規(guī)模上突破行業(yè)、地區(qū)、所有制的限制，短期性和結(jié)構(gòu)性失業(yè)將會(huì)取代體制變遷性失業(yè)，這勢(shì)必產(chǎn)生對(duì)勞動(dòng)力尤其是同質(zhì)化和低技能勞動(dòng)者就業(yè)扶助的需求。同時(shí)由于非正式就業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，非正式就業(yè)、彈性就業(yè)人員的福利保障問題同樣需要國(guó)家采取一定的政策性行動(dòng)；再次從政府職能看，毫無疑問，中國(guó)近10多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展得益于政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革而產(chǎn)生的能量釋放，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)起飛階段之后，隨著市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和體制環(huán)境的逐步定勢(shì)以及“政府——市場(chǎng)”邊界的日漸清晰，政府行使經(jīng)濟(jì)職能的途徑與方式勢(shì)必發(fā)生深刻變化，主導(dǎo)解決工業(yè)化社會(huì)產(chǎn)生的諸如工傷、疾病、失業(yè)、老齡等原因?qū)е碌氖杖霌p失或生活無著等社會(huì)問題將是政府的首要職能。從上述變化看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新階段客觀上需要一種與其相匹配的社會(huì)福利模式，在一定意義上是“工業(yè)化邏輯”產(chǎn)生的新的功能需求對(duì)社會(huì)福利產(chǎn)生了新的“推力”[4]。事實(shí)上，一些福利理論研究者的經(jīng)驗(yàn)研究表明“一個(gè)國(guó)家工業(yè)化程度越高，福利服務(wù)在國(guó)民收入中所占的比例就越高”，[5]此種結(jié)論無疑正在中國(guó)得到不同程度的印證。概括而言，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角上的社會(huì)福利發(fā)展需求，要求目前社會(huì)福利改革至少確立的議題應(yīng)包含：適當(dāng)擴(kuò)大福利內(nèi)涵、適度提高福利水平、重建政府主導(dǎo)責(zé)任等若干重要方面。第二，轉(zhuǎn)型期社會(huì)建設(shè)的必然要求。在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)建設(shè)作為“四位一體”[6]國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，被獨(dú)立提出來是改革開放發(fā)展的歷史必然，是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中統(tǒng)籌社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享和普惠的結(jié)果。改革開放以來，我國(guó)的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展，解決了很多社會(huì)問題，但是，發(fā)展上的偏向使得我國(guó)社會(huì)建設(shè)沒有同步于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而積累了很多歷史欠賬。隨著社會(huì)步入轉(zhuǎn)型期，社會(huì)不協(xié)調(diào)因素趨于活躍，社會(huì)矛盾容易激化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。由于社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變動(dòng)，而引發(fā)的諸多社會(huì)問題既是伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型本身的一種客觀趨勢(shì)，也反映出中國(guó)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果在社會(huì)成員之間的共享。這些問題的存在一般關(guān)系到公眾的基本利益，尤其是關(guān)系到基層群眾的民生利益，進(jìn)而關(guān)系到社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。對(duì)這些問題的回應(yīng)，出路在于社會(huì)建設(shè)，要遵循社會(huì)建設(shè)的自身規(guī)律，注重對(duì)社會(huì)機(jī)制的系統(tǒng)化構(gòu)造，結(jié)合當(dāng)前的客觀實(shí)際，首要任務(wù)是需要完善和形成一種共享保障機(jī)制與合作參與機(jī)制。共享保障機(jī)制，能夠確保全體社會(huì)成員獲得基本生活權(quán)益上的“兜底”保證，能夠使社會(huì)公眾以合理方式平等參與成果分享；合作參與機(jī)制，能夠在非同質(zhì)性社會(huì)結(jié)構(gòu)之下實(shí)現(xiàn)群體、階層、組織等基于合法環(huán)境之下的社會(huì)多元治理和社會(huì)秩序整合。從理論上來說，有了這兩種機(jī)制，將有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與普惠民生的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有助于融合處于分層或斷裂中的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而為社會(huì)建設(shè)開辟出重要的推進(jìn)路徑。從功能視角看，社會(huì)福利作為解決社會(huì)問題、提升國(guó)民生活質(zhì)量的基本制度安排，作為讓公眾分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的基本途徑，其實(shí)質(zhì)就在于促進(jìn)社會(huì)機(jī)制構(gòu)造，其發(fā)展的動(dòng)因在于“社會(huì)形態(tài)的改變和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷”[7]。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)福利在整體促進(jìn)社會(huì)機(jī)制構(gòu)造上功能尚不健全，其中較大因素在于社會(huì)福利理念落后、政府主導(dǎo)責(zé)任弱化、福利社會(huì)化程度不高、社會(huì)福利體系不健全、政府投入力度不夠等問題，導(dǎo)致社會(huì)福利所能解決的社會(huì)問題十分有限，有大量社會(huì)問題的解決沒有納入社會(huì)福利制度安排，使市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的成果缺少一種普惠社會(huì)成員的有效工具。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然帶動(dòng)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代終結(jié)之后，如何進(jìn)行社會(huì)建設(shè)已經(jīng)成為一個(gè)顯命題，其破題的關(guān)鍵應(yīng)該是從重構(gòu)社會(huì)福利切入，這是轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)建設(shè)的必然要求。第三，應(yīng)對(duì)人口老齡化提速的需要。根據(jù)有關(guān)測(cè)算，中國(guó)早在1999年就已進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，現(xiàn)有60歲以上老年人口1.49億，約占總?cè)丝诘?1％，為整個(gè)亞洲總?cè)丝诘?/2、世界老齡人口的1/5。[8]有關(guān)研究表明，21世紀(jì)的中國(guó)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)，從2001年到2020年將是人口老齡化快速發(fā)展的階段，老齡人口年均增長(zhǎng)速度將達(dá)到3.28％，大大超過年均0.66％的總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)速度，老齡化水平將達(dá)到17.17％。從2021年到2050年將是加速老齡化階段，老齡化水平將達(dá)到30％以上，其中，80歲以上老年人將占老年人口的21.78％。從2051年到2100年將是穩(wěn)定的重度老齡化階段，老齡化水平將維持在31％的水平，社會(huì)進(jìn)入高度高齡化的平臺(tái)期。與老齡化迅速發(fā)展形成鮮明對(duì)照的是，中國(guó)的老齡化屬于已成共識(shí)的“未富先老”，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障就面臨巨大壓力。與此同時(shí)，由于生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村勞動(dòng)人口大量涌入城市，所帶來的空巢老人和留守老人問題越來越突出。滿足老年人福利服務(wù)需求是全社會(huì)的責(zé)任，也是福利發(fā)展的重要價(jià)值所在。近些年來民政部門在發(fā)展城鄉(xiāng)“三無”老人福利基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化示范活動(dòng)，實(shí)施了一批養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，著力于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，養(yǎng)老福利服務(wù)工作取得了顯著進(jìn)展。但是，相比巨大的需求，目前的福利服務(wù)水平十分低下，僅傳統(tǒng)意義上的供養(yǎng)問題尚未完全滿足，更不要說滿足社會(huì)老人的福利需求。就服務(wù)設(shè)施來看[9]，目前的1.49億老年人口其中約有3200萬人需要不同形式的長(zhǎng)期照料護(hù)理，但全國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅有3.9萬個(gè)、床位數(shù)170.2萬張，平均每千名老年人11.4張；就社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)看，發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員占就業(yè)總?cè)丝诘?0％-30％，發(fā)展中國(guó)家為12％-18％，而目前我國(guó)只有3.9%；全國(guó)約有1/3以上的城市街道辦和1/2左右的社區(qū)居委會(huì)沒有建立老年服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更少。就此而言，目前老齡應(yīng)對(duì)與老齡化的提速發(fā)展之間存在巨大差距，加快發(fā)展面向老齡人口的福利服務(wù)是中國(guó)人口老齡化提出的重大挑戰(zhàn)。綜上所述，中國(guó)社會(huì)福利面臨著深刻的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口形勢(shì)以及自身的內(nèi)在發(fā)展需求。從較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期來看，社會(huì)福利的再造首先應(yīng)該將其放置在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和意識(shí)形態(tài)背景之下，進(jìn)而合理地規(guī)劃社會(huì)福利的發(fā)展模式，理清實(shí)現(xiàn)的階段性目標(biāo)。二、中國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展方向一般而言，不同的社會(huì)福利發(fā)展模式是在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段上的產(chǎn)物。在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善與和諧社會(huì)建設(shè)提上重要日程的背景下，中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生了顯著的變化，需要對(duì)社會(huì)福利作新的定位并確立相應(yīng)的發(fā)展的目標(biāo)，這既是以問題為取向解決中國(guó)社會(huì)福利現(xiàn)存問題的選擇，也是以功能為取向再造中國(guó)社會(huì)福利的客觀要求。基于此，本文認(rèn)為，中國(guó)目前應(yīng)當(dāng)走改革道路，在現(xiàn)行社會(huì)保障“三足鼎立”[10]的體系格局中，著力于建立一個(gè)中等范圍的社會(huì)福利制度，這種社會(huì)福利制度是政府主導(dǎo)合作范式的適度普惠型福利模式，它既區(qū)別于范圍狹小的傳統(tǒng)福利制度，也不同于傳統(tǒng)福利國(guó)家體制，而是在綜合考慮需求和條件的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的一種福利發(fā)展模式。概括來看，政府主導(dǎo)合作范式的適度普惠型福利模式的主要目標(biāo)是：以不斷改善社會(huì)成員生活質(zhì)量、彌合社會(huì)斷裂、促進(jìn)社會(huì)和諧為指歸，走政府主導(dǎo)、多元合作、層次化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)福利發(fā)展道路。其主要架構(gòu)是：在福利范圍上，覆蓋生活困難群體、特殊問題群體、社會(huì)邊緣群體；在福利程度上，在保障基本生活基礎(chǔ)上，滿足住房、健康、精神等多樣化多層次需求，并向矯正社會(huì)問題延伸；在發(fā)展機(jī)制上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，在合作架構(gòu)中推進(jìn)社會(huì)福利的多元化發(fā)展；在政策支撐上，構(gòu)建包括政府責(zé)任政策體系、專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)工作政策體系、多元化、專門化的社區(qū)服務(wù)政策體系等社會(huì)福利政策體系。在上述架構(gòu)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)，其合理的努力方向至少應(yīng)當(dāng)包含如下方面：第一，以逐步擴(kuò)大覆蓋范圍為取向，將福利關(guān)注對(duì)象由傳統(tǒng)低收入救助對(duì)象擴(kuò)展至老年人、未成年人、殘疾人及身心障礙者等社會(huì)群體。在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障體系格局中，一直存在狹義上的，特指老年人、殘疾人、孤殘兒童等方面的救助性福利事業(yè)，但是正如前面所述，隨著中國(guó)社會(huì)老齡化程度的逐步加深，殘疾人權(quán)益的提高和就業(yè)難度加大，以及社會(huì)結(jié)構(gòu)的日趨多元，傳統(tǒng)福利難以滿足矯正社會(huì)問題的需要。當(dāng)前，以逐步擴(kuò)大覆蓋范圍為取向再造社會(huì)福利的首要任務(wù)就是要適度拓展社會(huì)福利覆蓋范圍，在民政部門主管的“三無”老人福利、孤殘兒童福利和殘疾人福利的基礎(chǔ)上，將福利服務(wù)的對(duì)象延伸到所有老年人、兒童、殘疾人及問題家庭等社會(huì)弱勢(shì)群體和邊緣群體，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度統(tǒng)一，在政府救助機(jī)制之上，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)福利適度普惠面。第二，以提升生活質(zhì)量為核心，注重發(fā)揮救助、服務(wù)、扶持的綜合效能。社會(huì)福利的價(jià)值含義在于強(qiáng)調(diào)生活狀態(tài)的改進(jìn)，但是受經(jīng)濟(jì)條件的約束，達(dá)到社會(huì)合意的社會(huì)福利狀態(tài)需要在可能的條件下，進(jìn)行綜合的制度安排和方案設(shè)計(jì)。就我國(guó)社會(huì)目前階段而言，福利國(guó)家全方位的保障程度已被證明既缺乏效率也不符合中國(guó)國(guó)情，要提升福利服務(wù)對(duì)象的生活質(zhì)量只能是?；?、差別化、適度福利型的制度化福利。其一，需要完善基于家計(jì)調(diào)查的救助制度。在健全制度的基礎(chǔ)上，建立隨居民生活水平的提高而同步提高救助標(biāo)準(zhǔn)和保障水平的彈性救助機(jī)制，并完善一系列專項(xiàng)性和配套性的救助制度，逐步將邊緣群體和特殊社會(huì)問題群體納入制度性救助范圍。其二，需要完善福利服務(wù)計(jì)劃。由于社會(huì)問題開始出現(xiàn)多元化、差異化的趨勢(shì)，社會(huì)福利應(yīng)對(duì)的手段也應(yīng)該由單純收入轉(zhuǎn)移模式向動(dòng)員資源提供多樣化的福利服務(wù)轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)以不斷改善和提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為追求目標(biāo)，既要滿足特殊群體生活需要，又要側(cè)重滿足社會(huì)成員較高層次的發(fā)展性或功能恢復(fù)性需求。當(dāng)前來看，包括面向特殊群體的寄養(yǎng)服務(wù)、社區(qū)照顧、家庭扶助計(jì)劃，針對(duì)特殊問題的康復(fù)服務(wù)、心理矯治、法律援助、就業(yè)扶持等福利服務(wù)計(jì)劃都應(yīng)納入社會(huì)福利服務(wù)體系，使福利框架內(nèi)的服務(wù)對(duì)象的正常生活得以維護(hù)，最大限度地避免產(chǎn)生社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂，使福利對(duì)象的普惠程度適度提高。其三，面向社會(huì)開放社會(huì)福利服務(wù)。福利服務(wù)具有社會(huì)公共品屬性，要突破僅服務(wù)于福利保障對(duì)象的局限，對(duì)全體社會(huì)成員開放，政府針對(duì)不同對(duì)象可采取不同的提供方式，并采取社會(huì)化的手段發(fā)展福利事業(yè)。第三，以福利合作主義思想為指引，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、社區(qū)、家庭在社會(huì)福利發(fā)展中的地位，在多元架構(gòu)中推進(jìn)社會(huì)福利發(fā)展。中國(guó)社會(huì)福利的走向在一定程度上受到了以市場(chǎng)化為取向的新自由主義和強(qiáng)調(diào)家庭自助與互助和社區(qū)責(zé)任的保守主義的影響。要發(fā)展中等概念的社會(huì)福利，應(yīng)當(dāng)將政府、市場(chǎng)、家庭、社區(qū)聯(lián)結(jié)成為地位有別、相互支持、互為補(bǔ)充的既滿足社會(huì)成員的福再包辦包攬社會(huì)福利，其責(zé)任限定于行政主導(dǎo)、財(cái)政供款、規(guī)則制定、市場(chǎng)監(jiān)管等宏觀領(lǐng)域；政府之外的市場(chǎng)組織、非營(yíng)利組織、社區(qū)組織承擔(dān)微觀運(yùn)營(yíng)和組織生產(chǎn)的責(zé)任。其二，在政策架構(gòu)上，形成基于政府主導(dǎo)性責(zé)任的社會(huì)福利政策體系、有利于社會(huì)資源和社會(huì)力量成分動(dòng)員的福利社會(huì)化政策體系、促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)配送的非政府組織政策體系，以社區(qū)為載體的社區(qū)福利政策體系，形成社會(huì)福利多元架構(gòu)發(fā)展的主體多元、領(lǐng)域?qū)挿旱母＠唧w系。第四，以社會(huì)化為基本途徑，強(qiáng)化政府責(zé)任、動(dòng)員社會(huì)資源，加強(qiáng)社會(huì)福利服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高福利服務(wù)水平。福利機(jī)構(gòu)和福利設(shè)施是社會(huì)福利事業(yè)的重要載體，也是社會(huì)福利高于社會(huì)救助的重要標(biāo)志。要確保社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施納入各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，重點(diǎn)建設(shè)各類老年福利機(jī)構(gòu)，滿足“三無”老人、高齡老人、優(yōu)撫對(duì)象和需照料老年人養(yǎng)老需求；加強(qiáng)具有養(yǎng)護(hù)、醫(yī)療、康復(fù)、教育功能的兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高收養(yǎng)、救治、康復(fù)、教育、回歸等兒童福利服務(wù)水平；加強(qiáng)精神病人福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高治療、康復(fù)、心理援助福利服務(wù)水平，使各類福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施普遍呈現(xiàn)合理增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公眾福利服務(wù)需求提高相適應(yīng)，滿足老年人、孤殘兒童、精神病人和重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象等群體所需。政府要加大對(duì)福利服務(wù)設(shè)施的財(cái)政資金投入，合理調(diào)整投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新投入機(jī)制，大力發(fā)展針對(duì)困難群體的一定規(guī)模的供養(yǎng)性福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)化為基本途徑，探索政府財(cái)政補(bǔ)貼、資助以及優(yōu)惠政策等有效方式，引導(dǎo)社會(huì)力量投資興辦福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)多元化投資機(jī)制的形成，提升全社會(huì)的福利服務(wù)水平。三、中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策前面已經(jīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)福利近期發(fā)展模式和發(fā)展方向作了探討性闡述，政府作為中國(guó)社會(huì)福利組織推動(dòng)者，當(dāng)務(wù)之急是在這一框架之下進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)福利發(fā)展戰(zhàn)略。（一）確立社會(huì)福利戰(zhàn)略地位。從國(guó)外的發(fā)展來看，社會(huì)福利在社會(huì)發(fā)展中居于戰(zhàn)略性地位。對(duì)于中國(guó)而言，改革開放30年成績(jī)的取得，具有中國(guó)特色的社會(huì)福利為其提供了重要的基礎(chǔ)條件。但長(zhǎng)期以來，在國(guó)家整體發(fā)展格局中社會(huì)福利始終從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家包攬和集體負(fù)擔(dān)的福利體制打破之后，原有福利保障項(xiàng)目過度向家庭（個(gè)人）轉(zhuǎn)嫁，政府的福利責(zé)任被極大地收縮，由此造成或惡化的問題是養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等民生問題凸顯，收入差距拉大趨勢(shì)難以根本遏止，以及越來越多的社會(huì)病態(tài)得不到應(yīng)有的矯治?？陀^上講，中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)以工具理性設(shè)計(jì)社會(huì)福利的傾向性民意，大力發(fā)展社會(huì)福利也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展同步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。確立社會(huì)福利的戰(zhàn)略地位，需要我們?cè)邳h和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，將發(fā)展社會(huì)福利列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和和諧社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，把社會(huì)福利事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等看待，堅(jiān)持投入優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適度發(fā)展的原則，穩(wěn)步加以推進(jìn)，逐漸使其成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的有效系統(tǒng)。（二）重建社會(huì)福利責(zé)任架構(gòu)。現(xiàn)代社會(huì)福利已步入福利多元化時(shí)代，中國(guó)社會(huì)福利的改革路向是由國(guó)家為中心向福利多元模式轉(zhuǎn)換，在政府財(cái)政能力遠(yuǎn)不能滿足國(guó)民福利需求的條件下，橫向上需構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)銜接互補(bǔ)的責(zé)任架構(gòu)，縱向上需構(gòu)建不同層級(jí)政府間責(zé)任合理分擔(dān)架構(gòu)，這是發(fā)展政府主導(dǎo)合作范式福利模式的主體保證。在橫向架構(gòu)上，社會(huì)福利作為制度化的政府責(zé)任，在制度內(nèi)容、福利程度、運(yùn)行方式等方面有著不同的規(guī)定性，按照這些內(nèi)在規(guī)定性，納入合作框架的福利責(zé)任主體應(yīng)包括：政府、市場(chǎng)、家庭，以及有助于福利配送的社區(qū)。重建社會(huì)福利責(zé)任首先是要在上述主體之間形成基于比較優(yōu)勢(shì)的合作架構(gòu)，政府作為主導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)者，基本職責(zé)主要集中在立法和制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、監(jiān)督和實(shí)施等領(lǐng)域，從宏觀上發(fā)揮掌舵和托底的作用。在縱向架構(gòu)上，主要是形成基于公共產(chǎn)品理論和政府責(zé)任劃分的中央——地方政府間社會(huì)福利責(zé)任架構(gòu)。理順縱向責(zé)任框架，首先，要按照分級(jí)負(fù)擔(dān)、屬地管理原則，合理劃定中央政府和省以下各級(jí)政府責(zé)任。在政府責(zé)任的縱向劃分上，中國(guó)與西方存在很大不同，中國(guó)在行政上是多層集權(quán)型政體、財(cái)政上是分級(jí)分稅制體制，與西方國(guó)家的聯(lián)邦主義相比，中國(guó)社會(huì)發(fā)展福利事業(yè)可能存在更為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱、委托代理問題以及較多的交易費(fèi)用，因此要格外注意縱向政府責(zé)任的劃分問題，處理不好勢(shì)必影響社會(huì)福利的整體發(fā)展。（三）健全完善社會(huì)福利制度體系。社會(huì)福利是政府行政實(shí)務(wù)的重要內(nèi)容，通常需要在政策和法律構(gòu)成的制度框架之內(nèi)有序進(jìn)行。上世紀(jì)９０年代以來，全國(guó)人大和各級(jí)政府先后制定出臺(tái)了一系列涉及社會(huì)福利的法規(guī)制度，形成了以《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》和《老年人權(quán)益保障法》為法律依據(jù)，以政府各種規(guī)范性文件為政策依據(jù)的制度體系，其中各級(jí)政府出臺(tái)的政策和部門規(guī)章是社會(huì)福利行政的直接依據(jù)。從制度周期和可行性視角分析，社會(huì)福利制度建設(shè)可以作近、中、長(zhǎng)三種思路性考慮。近期思路是調(diào)整現(xiàn)有的法律政策框架，并以需求為導(dǎo)向適度擴(kuò)充和完善相關(guān)政策。中期思路是在修訂原有法律的基礎(chǔ)上，考慮出臺(tái)專項(xiàng)性福利工作條例，逐步構(gòu)建包括老年人福利事業(yè)條例、殘疾人福利事業(yè)條例、兒童福利事業(yè)條例在內(nèi)的政府行政法規(guī)體系，為國(guó)家社會(huì)福利法的出臺(tái)創(chuàng)造條件。長(zhǎng)期思路是在原有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺(tái)綜合性的社會(huì)福利法，使社會(huì)福利法等位于即將出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法和社會(huì)救助法，促進(jìn)社會(huì)保障法律的完整性和體系性。（四）健全和編織社會(huì)福利支持網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)福利作為一項(xiàng)實(shí)務(wù)性工作和復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要有發(fā)達(dá)的支持網(wǎng)絡(luò)為福利運(yùn)行提供必要的支撐。完整的社會(huì)福利支持網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)涵蓋專門化的福利機(jī)構(gòu)、以服務(wù)為導(dǎo)向的社區(qū)以及專業(yè)化的社會(huì)工作。從我國(guó)實(shí)際看，福利機(jī)構(gòu)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)經(jīng)過多年的發(fā)展已具備一定的基礎(chǔ)，社會(huì)工作已納入中央重要日