2022年行業(yè)分析建立我國食品安全事件處理長效機制的建議

建立我國食品安全事件處理長效機制的建議食品平安問題是民生問題、是政治經(jīng)濟問題，也是社會科學(xué)進(jìn)展問題。作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的進(jìn)展中國家，我國還將在一段時期內(nèi)應(yīng)對和處理食品平安問題，依據(jù)我在美國學(xué)習(xí)食品政策學(xué)及回國從事食品平安工作的閱歷，基于與國內(nèi)外食品平安機構(gòu)官員和學(xué)者的溝通（我國衛(wèi)生部、北京市食品平安委員會、美國FDA、歐盟食品平安局和我國香港特區(qū)政府食物平安中心等），建議我國政府部門采納“風(fēng)險性分析”這一國際上成熟并得到廣泛認(rèn)同的原則，參考?xì)W盟以及我國香港特區(qū)政府的做法，建立負(fù)責(zé)風(fēng)險評估和溝通的國家級專業(yè)機構(gòu)。該機構(gòu)將極大的促進(jìn)形成“權(quán)威統(tǒng)一的科學(xué)評估、政府科學(xué)決策與管理、相關(guān)部門準(zhǔn)時信息溝通”食品平安大事處理長效機制。該機制將：一、日常監(jiān)管與危機處理中體現(xiàn)科學(xué)決策的指導(dǎo)思想；二、有效避開和掌握由媒體炒作和消費者熟悉誤區(qū)所引起的社會恐慌及其衍生到經(jīng)濟、政治上的負(fù)面效應(yīng)，從而在很大程度上轉(zhuǎn)變我國在食品平安處理方面處于被動的局面。

一、風(fēng)險分析原則在食品平安管理中的作用

“風(fēng)險分析”（riskanalysis）最初由國際食品法典委員會提出，近十余年來用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危機大事。該原則由三個既相互關(guān)聯(lián)而又相對獨立的部分組成：風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險性溝通。形象地說，“風(fēng)險性分析”是三個套在一起的環(huán)組成的科學(xué)決策體系。近十余年來應(yīng)用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危機大事處理。

首先，“風(fēng)險性評估”，它是科學(xué)家對某一種食品存在的擔(dān)心全因素（包括微生物和化學(xué)物的污染）進(jìn)行評估的過程。比如，專家對三聚氰胺污染的乳制品進(jìn)行評估，對兒童和成人攝入多少會造成多大程度的危害等問題作出回答。

其次，“風(fēng)險性管理”，政府決策者依據(jù)風(fēng)險性評估結(jié)果制定相應(yīng)的對策和管理措施，作為立法或監(jiān)督部門的工作,這包括制定和實施國家法律、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)監(jiān)管措施（如：確定檢測頻率、發(fā)布食品召回或禁止問題食品進(jìn)口等），必定受各國的政治、經(jīng)濟進(jìn)展水平和生活習(xí)慣的影響。

最終，科學(xué)家（風(fēng)險評估者）與政府官員（風(fēng)險管理者）之間要有雙向的溝通；政府和專家還要在實行管理措施的同時向消費者、媒體等利益相關(guān)方進(jìn)行溝通。這就是“風(fēng)險性溝通”。只有上述三個部分都發(fā)揮作用，才能稱之為運用了風(fēng)險分析原則。

國內(nèi)外應(yīng)用“風(fēng)險分析”處理食品平安大事的案例分析

回顧近幾年我國比較“出名”的食品平安大事，可以發(fā)覺假冒偽劣性質(zhì)的問題居多。比如，所謂“毒菜花大事”是超范圍使用二氧化硫，所謂“致癌毒魚”是鰻魚中使用“孔雀石綠”，所謂“毒辣椒醬”是食品中使用化工原料蘇丹紅。這類大事有的特點是，一方面使用非食品的物質(zhì)造成食物污染屬于違法行為，但并沒有達(dá)到“有毒”的程度；另一方面是媒體冠以“有毒”、“致癌”等語言描述誤導(dǎo)消費者,進(jìn)一步引起社會恐慌。食品平安危機需要官員第一時間做出決策，既要打擊違法行為，又要對消費者開展樂觀的溝通活動。以下兩個例子，說明“風(fēng)險分析”原則在大事處理中的應(yīng)用。

例一、2022年英國處理進(jìn)口食品中蘇丹紅大事。蘇丹紅作為一種化工原料，是不允許在食品中使用的。2022年2月，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局（FSA）檢出印度進(jìn)口的調(diào)料中含有蘇丹紅之后，馬上公布召回全部發(fā)覺含有蘇丹紅的食品；同時向消費者開展信息溝通活動，包括官方網(wǎng)站上登出“大事背后的事實”，說明：“食品中使用蘇丹紅是違法行為，政府已全面停售并監(jiān)督企進(jìn)行召回；但依據(jù)評估，就目前在食品中的含量來講，對你的健康危害微小，偶然誤食也不會致病”。這就是一個符合風(fēng)險分析原則處理大事的正確程序，“蘇丹紅”大事起始于英國，但沒有引起恐慌的社會現(xiàn)象。

例二、2022年我國處理辣椒醬中蘇丹紅大事。幾乎與英國處理蘇丹紅大事同時，我國有關(guān)部門在番茄醬等調(diào)料中檢出蘇丹紅。政府投入了大量管理資源查處，消費者對全部帶紅色的加工食品都非常懼怕。值得反思的是，在“蘇丹紅”大事發(fā)生2個月后，我國專家的評估報告才得以公布：“蘇丹紅是動物致癌物，人體通過辣椒醬可能攝入的蘇丹紅最大量僅相當(dāng)于動物致癌劑量的十萬到一百萬分之一，由于實際在辣椒粉中蘇丹紅的檢出量通常較低，因此對人健康造成危害的可能性很小，偶然攝入含有少量蘇丹紅的食品，引起的致癌性危急性不大?！痹u估結(jié)論沒有在引導(dǎo)政府和消費者正確了解風(fēng)險之中發(fā)揮“科學(xué)依據(jù)”的作用。全國人民在媒體炒作“有毒辣椒醬”中，“談紅色變”。這樣的大事引起消費者對整體食品平安狀況的誤會，也使我國在國際貿(mào)易中陷入被動的局面。

這兩個例子說明過去幾年我國與國際水平的“風(fēng)險分析”原則之間曾存在的差距，突出風(fēng)險評估和風(fēng)險溝通對政府管理起到的重要作用。

值得重視的是，近幾年來，我國政府已經(jīng)開頭重視“風(fēng)險分析”的理論與實踐。2022年，國家食品藥品監(jiān)督管理局與世界衛(wèi)生組織合作共同舉辦了國際食品平安風(fēng)險分析研討班，參與人員為各省食品藥品監(jiān)督管理干部。

最近的“三聚氰胺污染奶粉”大事處理過程，近期專家稱“中國政府對此次奶粉污染大事的處理基本遵循了國際通行的風(fēng)險分析原則，這次的堅決決策帶來的影響從長遠(yuǎn)來看是樂觀的”。首先，政府有關(guān)部門依據(jù)專家的評估快速做出了管理決策，包括：馬上啟動國家重大食品平安事故I級響應(yīng)機制；同時，政府準(zhǔn)時向社會各界公眾管理措施和最新進(jìn)展；衛(wèi)生部在12320全國公共衛(wèi)生公益熱線網(wǎng)站上發(fā)布公眾詢問指南,并組織專家通過主流媒體,將風(fēng)險評估的科學(xué)結(jié)果向公眾解釋大事性質(zhì)。首先向公眾說明添加三聚氰胺屬于非法行為，進(jìn)而解釋三聚氰胺的毒性評估結(jié)論。此次大事處理還體現(xiàn)了三個特點：（1）政府與其他利益相關(guān)者之間的溝通準(zhǔn)時而且“有前瞻性”。比如，考慮到需要盡快重建消費者信念、恢復(fù)國有乳品企業(yè)的市場，我國衛(wèi)生部發(fā)布三聚氰胺在乳制品中臨時管理限量檢出值，既能判定、掌握摻假行為，又可愛護奶農(nóng)的利益，在充分論證并征求相關(guān)部門、企業(yè)、消費者以及世界衛(wèi)生組織等國際組織看法之后，衛(wèi)生部發(fā)布三聚氰胺在乳制品中的臨時管理限量檢出值；同時，考慮了社會可能消失的反響，新聞發(fā)布上邀請專家與政府官員一起回答媒體問題，準(zhǔn)時澄清了幾個簡單混淆的概念；（2）“雙憧憬返”的溝通過程，政府部門收集了媒體、公眾對這一大事的看法和投訴，有針對性地進(jìn)行了溝通，而不是以往單方面的宣揚和灌輸；（3）保持信息的“全都性”，政府指定幾位專家以統(tǒng)一的口徑對公眾進(jìn)行解釋，轉(zhuǎn)變了以往“專家”眾多，產(chǎn)生誤導(dǎo)的混亂局面。這一系列決策和做法使風(fēng)險信息溝通最大程度地消退人們的心理恐慌，為社會削減不必要的損失。

二、促進(jìn)“風(fēng)險分析”制度化的詳細(xì)建議

依據(jù)我與部分國家或地區(qū)食品平安機構(gòu)之間的溝通和理解（美國FDA、歐盟食品平安局、澳大利亞新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)局和我國香港特區(qū)政府食物平安中心等），我建議從“機構(gòu)化”動身，提高科學(xué)家與政府官員之間的有機連接與協(xié)作，逐步建立健全“風(fēng)險分析”制度和工作機制。

機制通常是制度的詳細(xì)表現(xiàn)形式,受制度制約,為決策體制服務(wù)?！敖Y(jié)構(gòu)打算結(jié)果”，高效的食品平安大事處理機制必需首先確定能夠擔(dān)當(dāng)其職能的機構(gòu)和相應(yīng)制度。目前，我國的食品平安監(jiān)管體制屬于“分段管理”，即衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局、工商總局和農(nóng)業(yè)部等業(yè)務(wù)部按環(huán)節(jié)分別擔(dān)當(dāng)了“風(fēng)險分析”框架中“風(fēng)險管理”的職能，為了更有效地為主管部門和信息溝通供應(yīng)科學(xué)依據(jù)，亟需建立擔(dān)當(dāng)“風(fēng)險評估”和“風(fēng)險溝通”的國家級機構(gòu)。

（一）建立“風(fēng)險評估”、“風(fēng)險溝通”的國家級機構(gòu)的依據(jù)

其一、我國開展風(fēng)險評估工作將具有法律依據(jù)。全國人大常委會三審“國家食品平安法草案”中增加了兩款關(guān)于風(fēng)險評估的規(guī)定，其中一款為：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品平安風(fēng)險監(jiān)測或者接到舉報發(fā)覺食品可能存在平安隱患的，應(yīng)當(dāng)馬上依法進(jìn)行檢驗并進(jìn)行食品平安風(fēng)險評估”。由此明確了“風(fēng)險評估”在行政管理和執(zhí)法中的法律基礎(chǔ)?！皣壹墶痹u估機構(gòu)的權(quán)威地位。與國際水平相比，我國食品平安領(lǐng)域開展風(fēng)險評估尚處在需要大量實踐的階段，技術(shù)手段和專家資源都集中在國家級業(yè)務(wù)機構(gòu)中（主要是衛(wèi)生部下屬的中國疾病預(yù)防掌握中心），在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立“國家評估機構(gòu)”，可以避開不同地區(qū)“閉門評估”、不同部門“分段評估”導(dǎo)致方法不統(tǒng)一、結(jié)果不同等混亂局面。

其二、國際上共同趨勢是設(shè)立一個部門負(fù)責(zé)風(fēng)險評估和風(fēng)險溝通。我國目前所開展的風(fēng)險評估主要在衛(wèi)生部下屬的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)委員會中進(jìn)行，由同一組專家既進(jìn)行風(fēng)險評估、又進(jìn)行風(fēng)險管理（如起草標(biāo)準(zhǔn)）。這是由于專家資源不足而實行的權(quán)宜之計，不符合“風(fēng)險分析”中“評估”與“管理”相對獨立以確保其過程科學(xué)的原則。在這方面，一些國家和地區(qū)的做法值得借鑒。歐盟在經(jīng)受了“瘋牛病”危機之后重新組建食品平安機構(gòu)，2022年成立了歐盟食品平安局（EFSA）。作為獨立的科學(xué)機構(gòu)，該局主要為歐盟委員會和成員國政府就涉及食品飼料等方面的平安問題供應(yīng)專家風(fēng)險評估服務(wù)，幫助政府機構(gòu)做出科學(xué)合理的管理決策并統(tǒng)一發(fā)布信息，從制度上保障管理行為的科學(xué)性。

同理，我國香港食物及衛(wèi)生局負(fù)責(zé)全部涉及食物平安與醫(yī)療方面的政策制訂。該局下屬的食物環(huán)境衛(wèi)生署負(fù)責(zé)食物的監(jiān)測、監(jiān)管以及餐館發(fā)牌照等工作。2022年，依據(jù)“風(fēng)險分析”原則建立了隸屬于食物環(huán)境衛(wèi)生署的“食物平安中心”，由署長之下的食物平安專員負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)。該中心下設(shè)“食物監(jiān)察和管制、風(fēng)險評和風(fēng)險傳達(dá)科”三個部門，從機構(gòu)設(shè)置和專業(yè)人員結(jié)構(gòu)上供應(yīng)了實現(xiàn)“風(fēng)險分析”的必要條件。其中，“風(fēng)險評估”部門科學(xué)評估食物中的風(fēng)險、發(fā)布風(fēng)險評估報告，“風(fēng)險管理”部門實施食品平安掌握與督察方案，“風(fēng)險傳達(dá)”部門適時向市民發(fā)布食物平安信息，通過建立“業(yè)界詢問論壇”、“消費者聯(lián)系小組”促進(jìn)政府與企業(yè)、市民之間的溝通，編寫通俗易懂的“風(fēng)險簡訊”，在引導(dǎo)消費者、媒體理性對待風(fēng)險方面發(fā)揮了樂觀的作用。比如，在“三鹿奶粉大事”中，香港“食物平安中心”設(shè)立專欄對市民進(jìn)行集中溝通，對于“每人要食用了多少三聚氰胺含量超過法例標(biāo)準(zhǔn)的食物，才會超過平安參考值？”的問題，“食物平安中心”答：“由于幼童和成人對三聚氰胺的反應(yīng)有所不同，因此我們供應(yīng)兩組資料作為例子。無論如何，只要長期平均的攝入量不超出平安參考值，間或超出這個參考值并不會影響健康。”

其三、食品平安信息需要國家有統(tǒng)一的渠道予以發(fā)布和解釋。食品平安大事處理的難點在于引導(dǎo)消費者、媒體與政府部門共同應(yīng)對風(fēng)險。在食品平安大事中，公眾主要依靠政府供應(yīng)權(quán)威而專業(yè)的信息，我國有必要加強對媒體、對公眾供應(yīng)針對大事特定內(nèi)容的信息服務(wù)。英國的“瘋牛病”和我國的“蘇丹紅”等大事已表明，假如與消費者的風(fēng)險溝通不夠準(zhǔn)時、到位，即便實行風(fēng)險評估技術(shù)和管理的手段，也不能確保掌握衍生到社會、國家甚至國際上的負(fù)面影響。鑒于溝通的內(nèi)容專業(yè)化程度高、溝通的影響廣泛而快速，許多國家將“風(fēng)險溝通”作為危機管理重要組成部分加以系統(tǒng)化培訓(xùn)和演練，如:美國衛(wèi)生部、環(huán)保局和澳大利亞政府通過案例分析、模擬演習(xí)等方式提高官員們與媒體、公眾溝通的水平。我國可以借鑒這些做法，最有效的方式就是通過政府的機構(gòu)開展這方面的工作。

（二）關(guān)于國家級食品平安風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通專業(yè)機構(gòu)職責(zé)的設(shè)想

1、“國家食品平安風(fēng)險評估機構(gòu)”負(fù)責(zé)建立日常和危機管理所需的風(fēng)險評估工作機制。主要職能：（1）在日常工作中，對食品中的各種健康影響因素進(jìn)行評估，確定監(jiān)管重點；（2）為地方管理機構(gòu)供應(yīng)專業(yè)指導(dǎo)；（3）在突發(fā)大事中，協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門開展評估，向政府部門供應(yīng)權(quán)威的評估結(jié)果。

2、“國家食品平安風(fēng)險溝通機構(gòu)”負(fù)責(zé)建立日常和危機管理所需的風(fēng)險溝通工作機制。主要職能:（1）在日常工作中，匯合分析國內(nèi)外食品平安輿情；（2）討論適合我國國情的風(fēng)險溝通策略并組織實施信息溝通活動；（3）在突發(fā)大事中，依據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果為政府供應(yīng)書面材料，并通過易于理解的方式關(guān)心公眾樹立正確的熟悉。

新建部門以“國家食品平安風(fēng)險評估與溝通中心”命名，對上述風(fēng)險評估、風(fēng)險溝通兩個機構(gòu)統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)是接近于抱負(fù)狀態(tài)的組織結(jié)構(gòu)。這個“中心”是設(shè)置在某個國家部委還是作為獨立的專業(yè)部門較適合，還需要進(jìn)一步論證。

介紹：

韓蕃璠