公財(cái)政視角下的政府投融資創(chuàng)新講義

陜西省人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)張建申（教授）2010年4月公共財(cái)政視角下

同志們：大家好！

主要講三個(gè)問(wèn)題：

1)我所理解的公共財(cái)政；2)地方政府的投資領(lǐng)域；3)地方政府的融資創(chuàng)新。希望同志們自始至終有個(gè)好心情！

今天,我受賀校長(zhǎng)的邀請(qǐng),專門就《公共財(cái)政視角下的政府投融資創(chuàng)新》這個(gè)專題，講講自己的心得和意見(jiàn)，感到十分高興。但由于自己才疏學(xué)淺，水平有限，錯(cuò)誤和不妥之處實(shí)所難免,歡迎各位領(lǐng)導(dǎo)和同志們批評(píng)指正！前言

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)融入全球化與建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方針并舉，內(nèi)政與外交相互促進(jìn)，民主法治相輔相成，發(fā)展和諧并重，取得了舉世矚目的巨大成就。在長(zhǎng)達(dá)30多年的時(shí)間里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平均9.7%的高速增長(zhǎng)。即使在2008年遭遇國(guó)際金融危機(jī)的大背景下,我國(guó)去年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也達(dá)到了8.7%,這的確是一個(gè)了不起的世界奇跡!2009年的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo):1、GDP達(dá)到33.5353萬(wàn)億,增長(zhǎng)8.7%,人均約3800美元；我省GDP達(dá)到8186.85億元,增長(zhǎng)13.6%,高于全國(guó)4.9個(gè)百分點(diǎn)已經(jīng)居全國(guó)第17位。2、全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到6.85萬(wàn)億元，增長(zhǎng)11.7%;我省財(cái)政收入達(dá)到1389.5億元,增長(zhǎng)25.8%。

3、外匯儲(chǔ)備接近2.4萬(wàn)億美元，今年3月底已經(jīng)達(dá)到2.447萬(wàn)億美元,是世界上國(guó)際支付能力最強(qiáng)的國(guó)家.4、進(jìn)出口總額為22073億美元，其中出口為12017億美元，超過(guò)德國(guó)已經(jīng)處于世界第一。2009年,是新世紀(jì)以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為困難的一年。面對(duì)百年不遇的國(guó)際金融危機(jī)的嚴(yán)重沖擊和極其復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，科學(xué)決策，帶領(lǐng)全國(guó)人民萬(wàn)眾一心，共克時(shí)艱，堅(jiān)持實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，全面實(shí)施并不斷完善應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的一攬子計(jì)劃，較快扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，率先實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體回升向好。如果把2008年以來(lái)九個(gè)季度的GDP增幅畫條曲線：10、10.1、9、6.8、6.1、7.9、8.9、10.7、12.8,這是一個(gè)清晰的“V”型反轉(zhuǎn)。值得指出的是，2009年三季度以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好主要依賴政府投資拉動(dòng)，而民間投資、居民消費(fèi)和外貿(mào)出口依然呈現(xiàn)低迷態(tài)勢(shì)。政府投資“單引擎”驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇具有很大風(fēng)險(xiǎn)，很難使經(jīng)濟(jì)步入穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的內(nèi)生型增長(zhǎng)軌道。只有在全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇、居民消費(fèi)意愿和能力大幅提升、民間投資真正啟動(dòng)、產(chǎn)能過(guò)剩局面有效緩解后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)才有可能持續(xù)健康協(xié)調(diào)地發(fā)展。目前，我國(guó)各級(jí)地方政府的投資領(lǐng)域廣泛，需要花錢的地方很多，而資金又十分短缺。探討公共財(cái)政視角下的政府投融資創(chuàng)新，努力拓展地方政府的融資渠道，是一個(gè)有意義的重大課題。一、我所理解的公共財(cái)政

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政分配活動(dòng)應(yīng)該按照全體社會(huì)成員的集體偏好進(jìn)行，必須以滿足全社會(huì)的公共需要為目標(biāo)，努力使社會(huì)公眾的福利水平最大化。因此，我們要討論公共財(cái)政視角下的政府投融資創(chuàng)新，就要在弄清楚公共財(cái)政本質(zhì)的基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行。1、公共財(cái)政是法制財(cái)政

事實(shí)上，在法治背景和憲政視野下，人民和國(guó)家處于對(duì)等地位，國(guó)家只是提供公共服務(wù)的公團(tuán)體，對(duì)人民僅有管理與服務(wù)職能，而無(wú)支配和控制的權(quán)利。人民與國(guó)家有協(xié)商的必要和可能，對(duì)國(guó)家提供的公共服務(wù)（包括政府投資）有選擇權(quán)和決定權(quán)，有權(quán)參與確定公共物品的種類、規(guī)模及由此所需要支付的對(duì)價(jià)。

按照這樣的邏輯來(lái)推論，顯然財(cái)政收入的取得與支出的安排和使用，都必須嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，不能依照任何人的意愿或個(gè)人偏好進(jìn)行。即人民對(duì)國(guó)家所掌握的財(cái)政資金的使用享有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些權(quán)利是通過(guò)對(duì)預(yù)算、決算和財(cái)政政策的審批來(lái)實(shí)現(xiàn)的。即經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審批的年度預(yù)算和財(cái)政政策，具有法律約束力，政府必須嚴(yán)格依照?qǐng)?zhí)行。因此，公共財(cái)政的構(gòu)建對(duì)法制有著天然的依賴性，公共財(cái)政必然是法制財(cái)政。另一方面，公共財(cái)政運(yùn)行行機(jī)制的規(guī)范范性，也要求財(cái)政活活動(dòng)必須在法法制的約束下下進(jìn)行，必須站在制度度的制高點(diǎn)上去實(shí)施財(cái)政政分配活動(dòng)。。也就是說(shuō)，，既然政府被被社會(huì)成員委以了提供公公共物品（包括政府投投資）的神圣責(zé)任，，那么，就有必必要防范擁有公共權(quán)力力的部門及其其官員因?yàn)E用用權(quán)力而損害社會(huì)成員員的公共利益益。因此，公公共財(cái)政不僅僅僅要從公共性的角度來(lái)考慮財(cái)財(cái)政的供給范范圍，還要從從政府自身行行為的規(guī)范化化入手，來(lái)防防范公共權(quán)力力的濫用。2、公共財(cái)政政是道德財(cái)政政什么是道德？？不傷害他人為為“道”，關(guān)關(guān)愛(ài)他人為“德”。道德德是法律的必必要補(bǔ)充，又又有法律不可可替代的作用用。在一個(gè)文化厚厚實(shí)深沉的社社會(huì)里，人懂得尊重自自己——他不不茍且，因?yàn)闉椴黄埱宜砸杂衅肺唬蝗巳硕米鹬貏e別人——他不不霸道，因?yàn)闉椴话缘浪砸杂械赖?；人人懂得尊重社社?huì)——他不不掠奪，因?yàn)闉椴宦訆Z所以以有永續(xù)的智智能。從這種意義上上來(lái)講，公共財(cái)政就是是道德財(cái)政，，無(wú)論從財(cái)政收入還是支出上都是如此。。如果我們站在在政治的立場(chǎng)場(chǎng)上來(lái)看，實(shí)實(shí)際上任何賦賦稅是不得民民心的。法國(guó)國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)長(zhǎng)柯?tīng)柌鼐途妥鬟^(guò)一個(gè)生生動(dòng)的比喻：：征稅就像拔鵝鵝毛，你要想想以最少量的的反對(duì)的噓噓噓聲來(lái)得到最最大數(shù)量的鵝鵝毛，幾乎是是不可能的。。這就是說(shuō)，我我們?cè)O(shè)計(jì)稅制制，必須考慮慮道德因素，，既要體現(xiàn)效效率、還要體體現(xiàn)公平，更更要講政治。。我們不能為為了增加政府府收入而傷害害了人民群眾眾的根本利益益。要知道，，政府與人民民群眾是舟和和水的關(guān)系：：水能栽舟、亦亦能覆舟。再?gòu)闹еС錾仙蟻?lái)看看：因因?yàn)槲椅覀儾徊徽摶ɑㄔ谑彩裁吹氐胤降牡腻X，，都不不是我我們自自家的的錢，，而是是納納稅稅人人的的錢錢，，是是十十分分珍珍貴貴的的公公共共資資源源。。因此此，，我我們們花花的的每每一一分分錢錢，，都都必必須須對(duì)對(duì)人人民民負(fù)負(fù)責(zé)責(zé)，，讓讓人人民民滿滿意意，，都都要要千千方方百百計(jì)計(jì)地地讓讓人民笑笑起來(lái)來(lái)，而而不能能讓人人民哭哭起來(lái)來(lái)，更更不敢敢使人人民罵罵起來(lái)來(lái)。目前，，我國(guó)國(guó)政府的的投資資體制制不健健全，，監(jiān)督督不到到位，，擠占、、挪用用、貪貪污、、浪費(fèi)費(fèi)政府府投資資的現(xiàn)象象十分分嚴(yán)重重。我國(guó)公公路、、鐵路路、機(jī)機(jī)場(chǎng)、、城市市交通通、水水利等等基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)設(shè)中頻頻頻暴暴露出出來(lái)的的各種種嚴(yán)重重問(wèn)題題，已已經(jīng)令令人民民深惡惡痛絕絕，政政府投投資效效益低低下是是不爭(zhēng)爭(zhēng)的事事實(shí)。。試想一一想：：人如如果沒(méi)沒(méi)有道道德、、沒(méi)有有良知知，那那么，，在利利益面面前，，在金金錢面面前，，在燈燈紅酒酒綠面面前，，只憑憑著血血肉之之軀，，憑著著本能能，顯顯然是是無(wú)法法抵擋擋的。。當(dāng)人沒(méi)沒(méi)有了了道德德感與與羞恥恥感，，喪失失了人人性的的尊嚴(yán)嚴(yán)與高高貴之之后，，在瘋瘋狂鄙鄙俗及及充滿滿誘惑惑力與與刺激激性的的世界界面前前，很很難寂寂然不不動(dòng)，，立定定腳根根。于是腐腐敗產(chǎn)產(chǎn)生了了，墮墮落出出現(xiàn)了了，違違反財(cái)財(cái)經(jīng)法法紀(jì)的的現(xiàn)象象也司司空見(jiàn)見(jiàn)慣，，以至至于一一些人人走上上了職職務(wù)犯犯罪的的道路路，陷陷入了了罪惡惡的深深淵。。所有有這些些，都說(shuō)明明公共共財(cái)政政必須須擔(dān)當(dāng)當(dāng)起維維護(hù)國(guó)國(guó)家民民族利利益，，保護(hù)護(hù)弱勢(shì)勢(shì)群體體免受受災(zāi)難難傷害害，維維護(hù)財(cái)財(cái)經(jīng)秩秩序的的歷史史重任任。3、公公共財(cái)財(cái)政是是民生生財(cái)政政關(guān)注民民生民民意，，相信信依靠靠人民民群眾眾，自自覺(jué)接接受群群眾的的監(jiān)督督，是是我們們黨和和政府府堅(jiān)持持群眾眾路線線，逐逐步走走向成成功的的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)和光光榮傳傳統(tǒng)。。目前前，民民生問(wèn)問(wèn)題還還是比比較嚴(yán)嚴(yán)重的的：“生不起，，剖腹一刀刀五千幾；；讀不起，，選個(gè)學(xué)校校三萬(wàn)起；；住不起，，一萬(wàn)多元元一平米；；娶不起，，沒(méi)房沒(méi)車車誰(shuí)跟你；；病不起，，藥費(fèi)讓人人脫層皮；；死不起，，火化下葬葬一萬(wàn)幾。。”這些民間順順口溜，就就是對(duì)目前前民生問(wèn)題題的真實(shí)寫寫照。近年來(lái)，我我們一些人人把發(fā)展就等等同于經(jīng)濟(jì)濟(jì)的快速運(yùn)運(yùn)行，等同同于GDP和財(cái)政收收入的高速速增長(zhǎng)，而忽視了人人民群眾的的切身利益益和真實(shí)感感受。這種種認(rèn)識(shí)上的的片面性肯肯定會(huì)造成成一系列嚴(yán)嚴(yán)重的后果果，我們也也為此付出出了血的代代價(jià)。毫無(wú)無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展必須必必須以人為為本，必須須民生優(yōu)先先，必須把把人民群眾眾的根本利利益放在首首要位置。。發(fā)展為了人民民、發(fā)展依靠靠人民、發(fā)展展成果由人民民共享，即發(fā)發(fā)展的終極目目的就是為了了造福人民大大眾。如果我們以犧犧牲人民群眾眾的切身利益益為代價(jià)而換換取了發(fā)展，，我們寧可回回到自然社會(huì)會(huì)。所以，我我們應(yīng)該把人人民群眾滿意意不滿意，高高興不高興，，生活得愜意意不愜意作為為檢驗(yàn)財(cái)政工工作的重要標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。二、地方政府府的投資領(lǐng)域域我們討論投融資創(chuàng)新問(wèn)問(wèn)題，弄清楚地方政府的投投資領(lǐng)域很有有必要。也就就是說(shuō)，我們們地方政府的錢錢能夠投在那那里？哪些領(lǐng)領(lǐng)域應(yīng)該保障障？哪些領(lǐng)域域不能涉獵？？我個(gè)人認(rèn)為為，以下幾個(gè)個(gè)問(wèn)題值得我我們高度重視視：一是地方方政府的主要要責(zé)任是什么么？二是地方方政府投資的的主要領(lǐng)域應(yīng)應(yīng)該如何界定定？三是地方方政府投融資資主要存在那那些問(wèn)題？1、地方政府府的主要責(zé)任任在憲政視野下，，我們的政府府是公共政府府，政府手中的權(quán)權(quán)力是公共權(quán)權(quán)力，而與之之相應(yīng)的財(cái)政政則是公共財(cái)政。政府投資必須須緊緊圍繞自自己的責(zé)任進(jìn)進(jìn)行，既不能能缺位，也不不能越位，更更不能錯(cuò)位。。按照現(xiàn)代公共共政府理論的的基本觀點(diǎn)，，地方政府的主主要責(zé)任，就就是要千方百百計(jì)地滿足社社會(huì)公共需要要，保證自己己的人民像人一樣樣活著。我認(rèn)為，就政政府投資領(lǐng)域域而言，地方方政府的主要要責(zé)任：一是保證人民民享受良好的的生存環(huán)境科學(xué)發(fā)展的最最低要求是，，要保證人民民能夠呼吸到到新鮮的空氣、、享受到溫煦煦的陽(yáng)光、喝喝上清潔無(wú)污污染的水和奶奶、吃上綠色色的食品；即能夠在良好好和諧的自然然環(huán)境中幸福福地工作、學(xué)學(xué)習(xí)和生活，，是政府的重重要責(zé)任之一一，也是科學(xué)學(xué)發(fā)展的目的的所在。人民民有權(quán)依法對(duì)對(duì)政府提出這這方面的要求求。二是保證人民民享受良好的的教育政府要把教育切實(shí)實(shí)擺在優(yōu)先發(fā)發(fā)展的戰(zhàn)略地地位，因?yàn)榻探逃鳛榘l(fā)展展的基石，事事關(guān)民族興旺旺、人民福祉祉和國(guó)家未來(lái)來(lái)，是百年大大計(jì)、千秋工工程。教育公平的確確是科學(xué)發(fā)展展的重點(diǎn)和難難點(diǎn)所在。政政府不僅要保保障教育的經(jīng)經(jīng)費(fèi)需要，還還要保證教育育資源配置的的相對(duì)公平。。體現(xiàn)在政府投投資方面，就就是要把各級(jí)級(jí)各類學(xué)校建建設(shè)放在優(yōu)先先投資和突出出的位置。三是保證人民民享有均等的的就業(yè)機(jī)會(huì)就業(yè)是民生之之本，關(guān)系到到億萬(wàn)勞動(dòng)者者及其家庭的的切身利益，，是我們實(shí)現(xiàn)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、、促進(jìn)社會(huì)和和諧的重要基基礎(chǔ)。嚴(yán)格說(shuō)說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展的過(guò)程，，實(shí)際上就是是促進(jìn)就業(yè)持持續(xù)擴(kuò)大的過(guò)過(guò)程，因此，，政府投資必必須與促進(jìn)就就業(yè)緊密聯(lián)系系起來(lái)，千方方百計(jì)地創(chuàng)造造有利于擴(kuò)大大就業(yè)的政府府投資領(lǐng)域和和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方方式，形成適適應(yīng)我國(guó)國(guó)情情的多元化就就業(yè)格局。（（美國(guó)州長(zhǎng)和重重慶市長(zhǎng)的喜喜與憂）四是保證人民民享有充分的的知情權(quán)知情權(quán)是公民民人權(quán)的基本本內(nèi)容之一，，因?yàn)檎顿Y資不管到什么么領(lǐng)域，說(shuō)到到底所花的錢錢都是納稅人人的錢，是人人民的錢；政政府投資所行行使的是憲法法賦予的公共共權(quán)力。所以以，從理論上上講，人民有有權(quán)知道政府想干什么么、能干什么么、干了什么么、干得怎么么樣？即人民有權(quán)參參與政府投資資的決策，要把政府投資信息息最大限度地地公開(kāi)，因?yàn)闉楸Ｃ鼙厝蛔套躺瘮?。五是保證人民民享受良好的的醫(yī)療保障我們知道，人人的生理和心心理健康健康康是現(xiàn)代社會(huì)會(huì)人類生活質(zhì)質(zhì)量的重要標(biāo)標(biāo)志之一。發(fā)發(fā)達(dá)國(guó)家的公公共衛(wèi)生和醫(yī)醫(yī)療保障都很很到位，一般般實(shí)行國(guó)民衛(wèi)衛(wèi)生保健體系系本國(guó)居民提提供免費(fèi)或部部分免費(fèi)的醫(yī)醫(yī)療服務(wù)。我我國(guó)近年來(lái)在在保障人民群群眾的公共衛(wèi)衛(wèi)生和醫(yī)療方方面，也做了了大量的事情情，但仍有很很大的欠帳。。因此，政府府投資應(yīng)該向向這方面傾斜斜，以提高人人民健康水平平。六是保證人民民享受良好的的公共服務(wù)我們知道，地地方政府的一一個(gè)重要職責(zé)責(zé)，就是為人人民提供良好好的公共服務(wù)務(wù)。而公共服服務(wù)的范圍十十分廣泛，如如城市基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施、水利、、生態(tài)環(huán)境、、道路交通、、社會(huì)治安、、社會(huì)保障、、公共衛(wèi)生、、文化體育等等。無(wú)論是城城市還是農(nóng)村村，無(wú)論是發(fā)發(fā)達(dá)地區(qū)還是是落后地區(qū)，，人民群眾都都有權(quán)享受良良好的公共服服務(wù)。2、地方政府府的投資領(lǐng)域域顯然，地方政府的投投資領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)當(dāng)與其主要責(zé)責(zé)任是一致的的。地方政府投資資既不能缺位，，要切實(shí)管好自己己應(yīng)該管、管得得了、能管好好的事情；這些事事情決定政府府投資領(lǐng)域的的范圍。也不能越位，，要堅(jiān)決放開(kāi)自己己不該管、管不不了、出力不不討好的事情。更不能錯(cuò)位，，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府府職能，擺正正政府的位置置，發(fā)揮市場(chǎng)場(chǎng)在配置資源源中的基礎(chǔ)性性作用。地方政府的投投資領(lǐng)域主要要有：一是生態(tài)環(huán)境境建設(shè)之所以把生態(tài)環(huán)境建設(shè)設(shè)放在政府投資資領(lǐng)域的首位位，就是因?yàn)闉榱己玫纳鷳B(tài)環(huán)環(huán)境是保證人民像人一樣活著著的最主要的基基礎(chǔ)，也是使使人民群眾生生活得舒適愜愜意的基本依依托。這實(shí)際際上是一個(gè)執(zhí)政理念問(wèn)題：即我們們發(fā)展和建設(shè)是為了什么，政府投資的目目的是什么。。一言以蔽之之，那無(wú)疑就要讓發(fā)展的的成果惠及全全體人民。如果我們以犧犧牲或者人為為地破壞生態(tài)態(tài)環(huán)境為代價(jià)價(jià)，而換取所所謂的發(fā)展，，我們寧可不不要！二是基礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施既是發(fā)展的重要基礎(chǔ)，又是保證人民民生活質(zhì)量的的重要依托。。在城市，如果每天上下下班人們坐在在擁擠難耐、、簡(jiǎn)陋不堪的的公交車上顛顛簸震蕩，在在路上浪費(fèi)很很長(zhǎng)的時(shí)間，，怎么可能有有好心情呢？？在農(nóng)村，如果因道路問(wèn)問(wèn)題致使成熟熟的農(nóng)副產(chǎn)品品運(yùn)不出去，，又怎么讓農(nóng)農(nóng)民增收呢？？顯然，鐵路、公路、、機(jī)場(chǎng)、橋梁梁、水利、電電力、電信，，以及城市道道路、立交、、地鐵、輕軌軌等基礎(chǔ)設(shè)施都都屬于政府投投資或者政府府資金可以介介入的領(lǐng)域。。三是公共服務(wù)務(wù)設(shè)施建設(shè)公共服務(wù)水平平的高低，是衡衡量一個(gè)地方方人民生活質(zhì)量量的重要標(biāo)志。。它不是可有有可無(wú)，也不不是政績(jī)工程程，而是科學(xué)學(xué)和諧發(fā)展所所必須，是從從精神方面保保證人民像人一樣活著著的需要。前些些年我去東莞莞考察，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)長(zhǎng)安鎮(zhèn)東方方村投資上億億元修建了一一個(gè)豪華的文文化廣場(chǎng)，專專門供上萬(wàn)名名農(nóng)民工休閑閑納涼?，F(xiàn)在在，我們陜西西的許多城市市、甚至縣城城都修建了很很漂亮的廣場(chǎng)、公園、、體育館、文文化長(zhǎng)廊等，這些，都都是為了滿足足人民群眾的的精神需要。。另外，諸如基礎(chǔ)教育、科科學(xué)普及、公公共文化、公公共衛(wèi)生、基基本醫(yī)療、公公共體育等都是典型的的公共產(chǎn)品，，必須由政府府保障。而與與之密切相關(guān)關(guān)的一些設(shè)施施，如學(xué)校、文化化廣場(chǎng)、科普普儀器和場(chǎng)所所、影劇院、、基層醫(yī)療機(jī)機(jī)構(gòu)、防疫檢檢疫、質(zhì)量監(jiān)監(jiān)測(cè)等設(shè)施，，也都屬于政府投投資或者應(yīng)該該介入的范疇疇。我們知道道，義務(wù)教育育是對(duì)全民而而言的，因此此，無(wú)論是發(fā)發(fā)達(dá)地區(qū)還是是落后地區(qū)，，是城市還是是農(nóng)村，是富富人還是窮人人，每個(gè)人都都有權(quán)力享受受大體公平的的義務(wù)教育。。所以，中小小學(xué)校不應(yīng)該該讓私人去投投資呢？還有，社會(huì)主義的文文化陣地，如果我們不去去占領(lǐng)，腐朽朽文化就會(huì)去去占領(lǐng)，因此此，公共文化化必須由政府府去投資。此此外，近年來(lái)來(lái)頻繁發(fā)生的的公共衛(wèi)生事事件，如非典、禽流感感、豬流感，，以及食品藥藥品安全事件件，如三鹿奶奶粉、大頭奶奶粉、蘇丹紅紅、中藥針劑劑等，都說(shuō)明這這些問(wèn)題已經(jīng)經(jīng)嚴(yán)重影響到到科學(xué)發(fā)展和和和諧社會(huì)的建立。。因此，公共衛(wèi)生問(wèn)題應(yīng)該引起起全社會(huì)的高高度關(guān)注。而而人民群眾的的身體健康和和精神健康，，也越來(lái)越成成為人們關(guān)注注的熱點(diǎn)問(wèn)題題。這也是政政府的職責(zé)所所在。因此，，公共衛(wèi)生和基基本醫(yī)療設(shè)施施無(wú)疑也是政府府投資的領(lǐng)域域。四是災(zāi)害防救救設(shè)施建設(shè)我國(guó)是一個(gè)天天災(zāi)人人禍頻頻發(fā)的國(guó)家，，地震、水災(zāi)、、泥石流、冰冰雪災(zāi)害、旱旱災(zāi)等自然災(zāi)害，，近年來(lái)頻頻頻發(fā)生的人禍禍，如火災(zāi)、潰堤、、交通事故、、生產(chǎn)安全事事故等，都給我們們敲響了警鐘鐘。增加防災(zāi)救災(zāi)投資資，保證人民免免受或者少受受天災(zāi)人禍的的影響，促進(jìn)進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)，改善人民民生活和生產(chǎn)產(chǎn)，是政府義義不容辭的重重要職責(zé)。顯顯然，災(zāi)害防防救設(shè)施建設(shè)設(shè)如江河湖海海堤壩、農(nóng)田田水利設(shè)施、、城市消防設(shè)設(shè)施等都是政政府投資的重重要方面。3、政府投融融資存在的主主要問(wèn)題我國(guó)地方政府府的投融資工工作，存在一一系列突出的的問(wèn)題，概括括起來(lái)主要有有以下幾個(gè)方方面：一是建設(shè)資金普遍遍匱乏，導(dǎo)致致公共投入嚴(yán)嚴(yán)重不足；二是投融資體制不不健全，導(dǎo)致致投資決策失失誤率居高不不下，政府投投資效益不高高；三是融資理念落后后、融資渠道道單一，政府府投資的放大效益不夠夠突出；四是金融市場(chǎng)發(fā)育育不成熟，導(dǎo)導(dǎo)致商業(yè)銀行行面臨巨大的的風(fēng)險(xiǎn)壓力。。一是建設(shè)資金匱乏乏、公共投入入不足全國(guó)各地普遍遍缺乏建設(shè)資資金是一個(gè)不不爭(zhēng)的事實(shí)，，即使發(fā)達(dá)地地區(qū)也不例外外。就我省的實(shí)際際而言，由于于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相相對(duì)滯后，財(cái)財(cái)政實(shí)力不足足，保運(yùn)轉(zhuǎn)都都顯得捉襟見(jiàn)見(jiàn)肘，更談不不上投資和發(fā)發(fā)展。我省70—80%的縣區(qū)、80—95%的財(cái)力主要依依靠轉(zhuǎn)移支付付過(guò)日子，省省上和西安這這樣的大城市市，幾個(gè)國(guó)有有投資集團(tuán)或或者公司的實(shí)實(shí)力都不是很很強(qiáng)，投融資資能力明顯不不足。這個(gè)問(wèn)題在我我省各市、縣縣則更為突出出。以上海為例，，2009年年政府投資的的缺口就有1000億元元之巨，到現(xiàn)現(xiàn)在為止，連連韓正都不知知錢從哪來(lái)。。根據(jù)預(yù)算，，上海的軌道道交通1-13號(hào)線，預(yù)預(yù)計(jì)總投資2380億，，政府至少要拿拿出35%的資本金就是是833億，現(xiàn)在只到位位600多億億元，還有200億元的的缺口。另外外，根據(jù)中央央擴(kuò)大投資促促進(jìn)內(nèi)需的要要求，上海市市安排了86個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目目，包括新開(kāi)開(kāi)工18項(xiàng)、、基本建成23項(xiàng)，所涉涉及總投資達(dá)達(dá)5386億億元，，政政府府投投資資規(guī)規(guī)模?？湛涨扒?。。上上海海近近期期完完成成了了到到2020年年的的《《上上海海市市軌軌道道交交通通網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)規(guī)規(guī)劃劃方方案案》》，，規(guī)規(guī)劃劃城城市市軌軌道道線線路路總總長(zhǎng)長(zhǎng)達(dá)達(dá)880公公里里，未未來(lái)來(lái)還還要要需需要要投投入入2100億億，其其中中60%銀行行貸貸款款，，35%需要要由由政政府府支支出出的的資資本本金金860億億，外外加加前前13條條線的的資資本本金金缺缺口口共計(jì)計(jì)1000億億韓正正直直言言不不諱諱地地告告訴訴煤煤體體：：““這這1000億億從從哪哪里里來(lái)來(lái)，，我我還還不不知知道道。。借借的的貸貸款款拿拿什什么么錢錢來(lái)來(lái)還還，，我我也也不不知知道道””。。我我估估計(jì)計(jì)，，韓韓正正所所面面臨臨的的問(wèn)問(wèn)題題，，我我們們陜陜西西肯肯定定也也會(huì)會(huì)面面臨臨。。二是是投投資資體制制不不健健全全、、政政府府投投資資效效益益不不高高目前前，，政政府府投投融融資資活活動(dòng)動(dòng)實(shí)實(shí)際際上上是是在在缺乏乏約約束束的條條件件下下進(jìn)進(jìn)行行的的，，繁雜雜的的審審批批程程序序帶帶來(lái)來(lái)了了巨巨大大的的尋租機(jī)會(huì)會(huì)，同時(shí)，還還必然伴伴隨著領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)直接接決策的的首長(zhǎng)工程程、樣板板工程，即使出出現(xiàn)投資資失誤，，也往往往是無(wú)人人負(fù)擔(dān)最終的責(zé)責(zé)任。而且，政府主導(dǎo)導(dǎo)的低水平重重復(fù)建設(shè)設(shè)問(wèn)題，嚴(yán)嚴(yán)重影響響政府投資資的效益益。此外，，政府對(duì)對(duì)中小企業(yè)業(yè)又缺乏必必要而應(yīng)應(yīng)有的投融資支支持，使得中中小企業(yè)業(yè)促進(jìn)就業(yè)業(yè)的功能得得不到充充分發(fā)揮揮。三是融資渠道道單一，，放大效效益不突突出不少地方方政府的的融資過(guò)多多地依賴賴財(cái)政預(yù)算算安排、、土地出出讓收益益、銀行行貸款，，融資渠道道單一，，放大效效益不夠夠突出。。有些地方方政府的的投資項(xiàng)項(xiàng)目由開(kāi)發(fā)商墊墊資，但但政府又又不能兌兌現(xiàn)承諾諾，既影影響政府府信譽(yù)，，又給開(kāi)開(kāi)發(fā)商造造成難以以彌補(bǔ)的的損失。。實(shí)際上，，有一些些低成本、、高額度度、靈活活多樣的的債券、、收費(fèi)權(quán)權(quán)信托、、資產(chǎn)證證券化等投融資資方式，，都可以以作為政政府的融融資渠道道。四是銀行貸款款隱藏著著大量風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)表明明，2003年年以來(lái)，，我國(guó)貸貸款擴(kuò)張張和固定定資產(chǎn)投投資同時(shí)時(shí)提速，，其中機(jī)場(chǎng)、地地鐵、公公路、橋橋梁、電電信和電電力等基基礎(chǔ)設(shè)施施投資擴(kuò)擴(kuò)張的勢(shì)勢(shì)頭尤其其明顯。。這一發(fā)展展勢(shì)頭雖雖然在2007年下半半年到2008年上半半年，國(guó)國(guó)家曾經(jīng)經(jīng)一度采采取措施施予以遏遏制，但但自從金金融危機(jī)機(jī)爆發(fā)以以來(lái)，中中央不得得已而又又采取了了“雙松””政策，，致使貸款擴(kuò)張張和固定定資產(chǎn)投投資又再一次次提速。。而商業(yè)業(yè)銀行以以居民儲(chǔ)儲(chǔ)蓄存款款承擔(dān)公公共設(shè)施施長(zhǎng)期貸貸款，隱隱藏著期限不匹匹配和流流動(dòng)性風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)；加之資本本市場(chǎng)發(fā)發(fā)育落后后，在公公共設(shè)施施融資中中的作用用有限，，銀行的巨巨額資金金又找不不到有效效的投資資渠道，，有流動(dòng)性過(guò)過(guò)剩的矛盾。。三、地方方政府的的融資創(chuàng)創(chuàng)新我認(rèn)為，，地方政府府的融資資創(chuàng)新，，要努力力實(shí)現(xiàn)三三個(gè)轉(zhuǎn)變變：一是是由隱形負(fù)負(fù)債向顯顯性負(fù)債債轉(zhuǎn)變；；二是由依靠銀銀行貸款款向發(fā)行行地方政政府債券券轉(zhuǎn)變；；三是由指指令性擔(dān)擔(dān)保向信信用評(píng)級(jí)級(jí)轉(zhuǎn)變。。在此基礎(chǔ)上，，借鑒美、英等發(fā)達(dá)國(guó)國(guó)家的融融資經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)，結(jié)合合我國(guó)各各地的實(shí)實(shí)際積極極穩(wěn)妥地地推進(jìn)。。1、美美國(guó)模式式及其借借鑒意義義美國(guó)實(shí)施施聯(lián)邦、州州和縣三級(jí)財(cái)政政管理體體制。對(duì)對(duì)于地方方政府的的融資需需求，主主要通過(guò)過(guò)各級(jí)政政府發(fā)行行市政債券券的方式予予以解決決。其發(fā)發(fā)行主體體包括政府、政政府授權(quán)權(quán)機(jī)構(gòu)和和以債券券使用機(jī)機(jī)構(gòu)名字出現(xiàn)現(xiàn)的直接接發(fā)行體體，其中中州、縣縣、市政政府占50％，，政府授權(quán)權(quán)機(jī)構(gòu)約約占47％，，債券使用用機(jī)構(gòu)約約占3％。其投資資者主要要是銀行、保保險(xiǎn)公司司、基金金和個(gè)人人投資者者，其中家庭庭和各類類基金約約占75％左右。美國(guó)市政債券券的主要特特點(diǎn)，可可以概括括為以下下幾點(diǎn)：：一是運(yùn)用地方財(cái)政政或項(xiàng)目目的現(xiàn)金金流支持債券券的發(fā)行行，其實(shí)實(shí)質(zhì)是借借助州以及地地方政府府的信用用，來(lái)落實(shí)還還款資金金和擔(dān)保保問(wèn)題。。二是通過(guò)金融擔(dān)保保及保險(xiǎn)險(xiǎn)公司的參與達(dá)達(dá)到債信增級(jí)級(jí)。三是是對(duì)市政債債券的利利息收入入實(shí)現(xiàn)免稅政策，意意味著美美國(guó)地方方政府，，可以用用比其他他相同信用用等級(jí)債債券低的利率成本本進(jìn)行融資資，從而而為地方方發(fā)展籌籌集大量量的資金金。顯然然，美國(guó)地方方政府的的這些做做法，我我們也可可以嘗試試借鑒，，以通過(guò)過(guò)發(fā)行市政債券券的方式，來(lái)來(lái)籌集市政政建設(shè)資金金。以市政債券作為融資主主渠道的美美國(guó)政府模模式，一方方面滿足了了地方政府府的公共產(chǎn)品配配置職能，另一一方面解決決了大規(guī)模公共共投資在幾幾代人之間間的公平負(fù)擔(dān)擔(dān)問(wèn)題。從從公共產(chǎn)品品的配置角角度來(lái)看，，全國(guó)性受益益的項(xiàng)目由由中央提供，地方受益的的項(xiàng)目應(yīng)由由地方提供。而從從公平的角角度來(lái)看，，建設(shè)一個(gè)個(gè)可使用３０年的公共設(shè)施施，僅靠當(dāng)?shù)卣畮啄甑牡亩愂諏⑷控?fù)擔(dān)集集中在此階階段納稅人身上是不合理理的。如果采取舉舉債并將債債務(wù)在受益期分?jǐn)倲偅瑒t負(fù)擔(dān)就會(huì)分分散到受益益于此的后后幾代人當(dāng)當(dāng)中，從而解決決了公平問(wèn)問(wèn)題。2、英國(guó)模模式及其借借鑒價(jià)值英國(guó)作為新公共管理理理論的發(fā)祥地，，卻自1992年以以來(lái)一直積積極鼓勵(lì)私人財(cái)力參與甚至主主導(dǎo)公共投資計(jì)計(jì)劃的公共管理理理念，其其核心是私人融資優(yōu)優(yōu)先權(quán)。1997年年工黨執(zhí)政政后又創(chuàng)新新出公私合伙制制(PFI)模式，提出出構(gòu)建合伙制的英英國(guó)政府的工作目標(biāo)標(biāo)，以通過(guò)過(guò)公私合作作提高公共共投資的專專業(yè)管理水水平，拓寬寬公共融資資渠道，延延伸私人投投資領(lǐng)域，，確保公共共投資項(xiàng)目目的按時(shí)實(shí)實(shí)施和成功功。2000年年，英國(guó)政政府對(duì)公私私合伙制定定義了三種種類型：一是通過(guò)各種可可能的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)把私人的產(chǎn)權(quán)權(quán)引入到國(guó)有有企業(yè)，也也可以直接接出售企業(yè)業(yè)股份給私私人部門，，將控制權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)移。二是對(duì)私人融資賦賦予優(yōu)先權(quán)權(quán)，公共部門通通過(guò)簽訂民民事合同向向私人公司司購(gòu)買高質(zhì)質(zhì)量的公共共服務(wù)，充充分利用私私人部門的的資金和管管理技術(shù)。。授予私人人部門特許許經(jīng)營(yíng)權(quán)，，讓私人部部門去承擔(dān)擔(dān)經(jīng)營(yíng)責(zé)任任。三是向市場(chǎng)廣泛出售需需政府承擔(dān)擔(dān)的公共服服務(wù)，在私人部門門專業(yè)知識(shí)識(shí)和金融管管理占優(yōu)勢(shì)勢(shì)的領(lǐng)域開(kāi)開(kāi)展合伙制制，從而充充分發(fā)掘政政府資產(chǎn)的的商業(yè)價(jià)值值和潛力。。英國(guó)政府在在引入PFI模式時(shí)，要要對(duì)每一個(gè)個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行行嚴(yán)格的評(píng)評(píng)估，以保保證所有項(xiàng)項(xiàng)目都滿足足政府在效率、公正正和責(zé)任方面的要求求。私人部部門必須滿滿足政府提提出的具體體標(biāo)準(zhǔn)和要要求，并由項(xiàng)目參與與各方共同同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)，以激勵(lì)私人人部門為公公共部門保保障資產(chǎn)價(jià)價(jià)值。政府府有權(quán)終止止合同，隨隨時(shí)更換劣劣質(zhì)服務(wù)的的提供商。。吸引私人資資本共擔(dān)項(xiàng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，，以最好的的公共服務(wù)務(wù)保證公眾眾的利益，，是PFI的主主要優(yōu)點(diǎn)。。英國(guó)國(guó)國(guó)家審計(jì)署署的研究表表明，在公公共投資項(xiàng)項(xiàng)目中只有30％％的非PFI項(xiàng)目按時(shí)交交付使用，，27％的非PFI項(xiàng)目控制在在預(yù)算之內(nèi)內(nèi)。但卻有76％的PFI項(xiàng)目按時(shí)時(shí)或提前前交付使使用，且無(wú)一超超支。說(shuō)明政府府直接投投資有許許多弊端端：經(jīng)費(fèi)測(cè)算算不精確確、缺少少風(fēng)險(xiǎn)管管理機(jī)制制、缺乏乏高效管管理、沒(méi)沒(méi)有足夠夠的激勵(lì)勵(lì)機(jī)制保保證項(xiàng)目目的有序序開(kāi)展和和成功實(shí)實(shí)施。多數(shù)政府府直接投投資項(xiàng)目目，存在在交付延延遲和預(yù)預(yù)算超支支現(xiàn)象，，而這些些不良后后果都最最終都轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)嫁到了了納稅人人身上。。例如：：在英國(guó)國(guó)浮士港港建造的的三叉戟戟潛艇吊吊車和船船臺(tái)，其其花費(fèi)從從最初預(yù)預(yù)算的１億英鎊鎊上升到到3.14億英鎊，并并推遲了了２年半半交付使使用；倫倫敦地鐵鐵紀(jì)念５５０周年年線路延延長(zhǎng)工程程不僅推推遲了２２年交付付使用，，更驚人人的是花花費(fèi)竟然然超出預(yù)算算１４億億英鎊之巨巨。3、我國(guó)國(guó)的投融融資體制制創(chuàng)新地方政府府的投融融資創(chuàng)新新：一是要逐步將將“審批制制”改為為“備案案制”，