政策體系的評價

3、我國農(nóng)村土地集約利用的政策支撐體系2008年6月25日全國第18個“土地日”的宣傳主題是：堅守耕地紅線，節(jié)約集約用地，構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋?，切實保護(hù)耕地”是四大基本國策之一。堅守18億畝耕地的底線，是具有法律效力的約束性指標(biāo)。當(dāng)代中國改革開放近30年的歷史，作為一個剛剛從極度貧困中走出的發(fā)展中國家，粗放粗糙的土地利用方式難以為繼，集約節(jié)約利用土地已是空前的共識，為此，近些年國家先后出臺了多項相關(guān)政策，支持、支撐我國農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用工作的開展。2004年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）〉的通知》，旨在促進(jìn)建設(shè)用地的集約利用和優(yōu)化配置，提高工業(yè)項目建設(shè)用地的管理水平。要求各級國土資源管理部門嚴(yán)格執(zhí)行《控制指標(biāo)》與相關(guān)工程項目建設(shè)用地指標(biāo)，從嚴(yán)控制供地。加強(qiáng)對工業(yè)用地利用狀況的評價與分析，大力推進(jìn)工業(yè)用地集約利用。鼓勵建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，明確在工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或工業(yè)項目用地范圍內(nèi)不得建造“花園式工廠”。國土資源部下發(fā)《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）〉的通知》動機(jī)是好的，旨在促進(jìn)建設(shè)用地的集約利用和優(yōu)化配置，提高工業(yè)項目建設(shè)用地的管理水平。但是在中央和地方政府存在巨大的利益差異的情況下，國土資源部下發(fā)的各種文件往往成了擺在臺面上的一紙空文，地方政府可以輕易地找到來應(yīng)對中央的對策。一個例子就是富士康在成都的工廠。大成網(wǎng)有一篇“富士康70天成都投產(chǎn)，創(chuàng)世界建廠史奇跡”報道?！皟H70天的時間，這片250畝地已完成了8棟廠房的建設(shè)?！备皇靠导瘓F(tuán)投資長莊宏仁說。在世界見證成都速度的時候，不能忽視成都速度背后的影響。為了吸引富士康落戶成都，成都市政府不但提供富士康建廠的土地面積，而且在短短的70內(nèi)為其建成了整齊的廠房，完備的配套設(shè)施。走進(jìn)富士康廠區(qū)，仿佛到了一個公園，成片的綠地。典型的“花園式工廠”。這同國土資源部下發(fā)德《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）〉的通知》中明確規(guī)定禁止的在工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或工業(yè)項目用地范圍內(nèi)不得建造“花園式工廠”是違背的。成都富士康只是一個很小的縮影，鄭州富士康，重慶富士康呢？各地為了吸引大型企業(yè)在當(dāng)?shù)芈鋺?，這種違規(guī)用地的現(xiàn)象是層出不窮?？梢钥闯?，國土資源部下發(fā)《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）〉的通知》的實施效果是不理想的。2004年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》的通知，要求加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地，切實保護(hù)耕地。嚴(yán)格實施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。加大盤活存量建設(shè)用地力度。各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作?？v觀《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，無論從嚴(yán)格實施的規(guī)劃，比較完善的宅基地審批制度，還是加強(qiáng)法制宣傳教育等方面，《意見》都是比較完善和系統(tǒng)的，在頒布實施后的這些年中，取得了很好的效果。新農(nóng)村建設(shè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)民的居住條件有了明顯的改善，農(nóng)村村容得到了很大的改觀。同樣，通過土地整理，盤活了大量的農(nóng)村建設(shè)用地。節(jié)約出的集體建設(shè)用地，一方面保障了耕地的占補(bǔ)平衡，另一方面也為城市和農(nóng)村的發(fā)展提供了大量的建設(shè)用地。這同科學(xué)合理的《意見》是分不開的。2006年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于〈堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)〉的通知》，明確提出在新農(nóng)村建設(shè)中，要充分利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地等存量建設(shè)用地。有條件的地方，要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，在依法依規(guī)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民集中建房，以集中促進(jìn)節(jié)約集約，提高農(nóng)村建設(shè)用地利用率。在《通知》中，第一條是加強(qiáng)農(nóng)村用地規(guī)劃和管理，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地?？梢钥闯?，規(guī)劃在整個農(nóng)村土地集約利用的體系中所起的作用是全局性的。通觀國際上土地關(guān)系處理的比較好的國家，無不是規(guī)劃體系做的很完善，并且規(guī)劃在根據(jù)現(xiàn)實情況的變化不斷地進(jìn)行編制和更新，而且有一整套的配套的措施。我國也要順應(yīng)世界潮流的發(fā)展變化，制定科學(xué)合理的規(guī)劃體系，形成具有中國特色的規(guī)劃。接下來要指出的是，《通知》要求重點加強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所的建設(shè)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所是國土資源部的法規(guī)措施的具體的實施部門，是國土資源部的最基層的組織，所以國土資源所的重點加強(qiáng)是很有必要的。2006年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于發(fā)布實施〈全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》，要求加強(qiáng)對工業(yè)用地的調(diào)控和管理，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，部統(tǒng)一制定了《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》，作為市、縣人民政府出讓工業(yè)用地，確定土地使用權(quán)出讓價格時必須執(zhí)行的最低控制標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓底價和成交價格均不得低于所在地土地等別相對應(yīng)的最低價標(biāo)準(zhǔn)。（我認(rèn)為對于農(nóng)村土地來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的全國工業(yè)用地的比重是很小的，故而認(rèn)為這項條例對農(nóng)村土地集約利用來說是不必要的。）年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。在這個《通知》里，國務(wù)院針對土地領(lǐng)域節(jié)約集約提出了明確要求。要求切實保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子。一要按照節(jié)約集約用地原則，審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)。二要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率。開展建設(shè)用地普查評價；嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策；積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地；鼓勵開發(fā)利用地上地下空間；鼓勵開發(fā)區(qū)提高土地利用效率。三要充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地長效機(jī)制。四要強(qiáng)化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用。五要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責(zé)任?！锻ㄖ分兄匾螅和恋亻e置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費(fèi)。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關(guān)部門抓緊研究制訂具體辦法。通過對《通知》的解讀，可以理解三點：首先，國家進(jìn)一步重申了對土地閑置滿兩年，逾期不開發(fā)將依法無償收回的要求，這進(jìn)一步表明國家在緊守18億畝耕地紅線的同時，為避免出讓土地不足造成的地價上漲，正在極力解決現(xiàn)有閑置土地的開發(fā)問題。其次，國務(wù)院同時規(guī)定，對"土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費(fèi)。最后，關(guān)于閑置土地，特別是閑置房地產(chǎn)用地的增值地價問題，進(jìn)一步表明了中央希望減少土地投機(jī)分子在囤地過程中所獲得的收益。雖然具體執(zhí)行辦法暫時還未出臺，但是已經(jīng)在向社會公眾傳達(dá)中央希望打擊土地投機(jī)，希望進(jìn)一步逼出更多閑置用地的決心。2008年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于發(fā)布和實施〈工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)〉的通知》，對2004年發(fā)布的《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》進(jìn)行了修訂，要求編制工業(yè)項目供地文件和簽訂用地合同時，必須明確約定投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等土地利用控制性指標(biāo)要求及相關(guān)違約責(zé)任。建設(shè)項目竣工驗收時若沒有達(dá)到控制指標(biāo)要求，應(yīng)依照合同約定及有關(guān)規(guī)定追究違約責(zé)任。2008年，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，在強(qiáng)調(diào)堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的同時，要求實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模?！稕Q定》在認(rèn)識上有新的高度，政策上有新的突破，制度上有新的安排，舉措上有新的措施，對農(nóng)民有新的實惠。《決定》的貫徹落實必將開啟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的嶄新時代，讓億萬農(nóng)民共享美好生活?！稕Q定》提出的指導(dǎo)思想，完整闡述了推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展“以什么為指導(dǎo)、圍繞什么任務(wù)、沿著什么方向、按照什么要求、達(dá)到什么目標(biāo)”等一系列重大問題。特別是其中提出的“三個作為”是今后指導(dǎo)‘三農(nóng)'工作總體思路的一個新概括新論述?！稕Q定》既著眼于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，又著眼于優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境；既著眼于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，又著眼于完善上層建筑。具體強(qiáng)調(diào)了穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、改革和完善農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度等“六項改革”。其中首當(dāng)其沖的是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。著眼我國基本國情，從最大限度保護(hù)耕地資源和農(nóng)民土地承包權(quán)益出發(fā)，《決定》對農(nóng)村土地管理制度上進(jìn)行了一系列改革和完善的制度安排。概括起來，突出的亮點是建立“兩個市場”和保障“兩個權(quán)益”，同時提出實行“兩個最嚴(yán)格制度”?！皟蓚€最嚴(yán)格制度”，就是堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度?！皟蓚€市場”，就是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。，“兩個市場”的建立將嚴(yán)格在政策指導(dǎo)下不斷完善。如在建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場方面，《決定》鮮明提出了“三個不得”，即土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這體現(xiàn)中央在農(nóng)村土地改革上持極為審慎的態(tài)度?！皟蓚€權(quán)益”，就是依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利和農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。這一方面表明承包地、宅基地等農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)將得到更好保護(hù)；另一方面說明農(nóng)村土地、宅基地的市場要素屬性也將被激活?？梢灶A(yù)見，隨著《決定》中一系列戰(zhàn)略部署落到實處，我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的矛盾將會逐步得到扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一體化的美好前景一定可以實現(xiàn)。年3月，國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會和國家統(tǒng)計局聯(lián)合出臺《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》。該文件就單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗，對各?。▍^(qū)、市）政府進(jìn)行評價考核?？己瞬捎昧炕椒?，設(shè)置集約用地水平區(qū)域位次指標(biāo)和集約用地水平年度變化指標(biāo)。年，黨的十七屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，提出要加快建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。要求加強(qiáng)資源節(jié)約和管理，落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，全面實行資源利用總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理。健全節(jié)約土地標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)用地節(jié)地責(zé)任和考核?！笆濉睍r期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》突出強(qiáng)調(diào)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園，意義重大，影響深遠(yuǎn)。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的突破點。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的著力點。拓寬農(nóng)民增收渠道是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的落腳點。完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵點。上述幾個方面是以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化來引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)的。在新農(nóng)村建設(shè)中，土地的作用是基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性的。所以，做好農(nóng)村土地的集約利用，集約利用的效率高與否，都直接影響新農(nóng)村建設(shè)的成敗，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。《建議》還指出：“嚴(yán)格保護(hù)耕地，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?、集約化?！本C上，在“十二五”時期，加強(qiáng)和