西方行政組織理論演變史

6/6西方行政組織理論的演變一、西方早期行政組織思想1、古希臘、古羅馬時期的行政組織思想柏拉圖：行政組織思想主要體現(xiàn)在《理想國》《政治家》。主要的觀點有：（1）分工原則。社會分工是國家存在的基礎，國家是由不同職業(yè)的人員所構成。主要包括三個等級：統(tǒng)治者，武士和工匠,分別從事管理、打仗和生產(chǎn)的工作。（2)學者治國。柏拉圖認為，治理國家需要很高的政治智慧，只有具備豐富知識的人才能擔當此任，最高的統(tǒng)治者就是有大智慧的“哲學王”。（3）重視教育.因為從政者需要具備很高的智慧，因此國家的統(tǒng)治者當以教育為首要任務，培養(yǎng)后備人才.(4)依法行政。這是柏拉圖晚年的結論，他認為,在現(xiàn)實中,緊緊依靠“哲人治國”是很困難的,應該通過制定完備的法律來治理國家.亞里士多德:行政組織思想主要體現(xiàn)在《政治學》中.（1）區(qū)分了議事權力、司法權力、行政權力;指出任何政體的國家都應該有相對應的三種機構,即議事機構、行政機構、審判機構.可以說是西方三權分立制的雛形。(2）指出了行政機構設置的重要性，認為行政機構應該按照城邦事務管理的實際需要而設置,管理的對象應當是公眾事務，不同的政體應當設立不同的行政機構。（3）崇尚法治，主張要依靠法律治理國家。(４）對于從事管理的人員要建立專門的機構進行監(jiān)督.（5）擔任國家官員的人員應當具備很高的素質，既具有專業(yè)知識，也應當品德高尚。２、1６—18世紀時期的行政組織思想馬基雅維利：是意大利文藝復興時期著名的政治家、思想家。行政組織思想主要表現(xiàn)在《君主論》和《講話集》里。主要論述了國家行政組織管理的四項原則:群眾支持、組織凝聚、超人領導、生存.官房學派：是指１6－１8世紀德、奧國家的財政、行政改革家和學者，因為觀點彼此接近而形成的特殊集團.主張建立統(tǒng)一的國家和實行有效的行政和財政制度。主要觀點是：（1）建立統(tǒng)一有效的行政組織制度；（２）選用優(yōu)秀的人才治理國家；（3）將行政組織機構進行適當?shù)牟块T劃分；（4）強化國家和政府的權力。３、資本主義時期的行政組織思想漢密爾頓:主要觀點體現(xiàn)在《聯(lián)邦黨人文集》中：(１）擴大行政部門的權力。洛克、孟德斯鳩等人重視立法而忽視行政，但漢密爾頓則提出應該提高和加強行政機關的權力。(２)建立強有力的行政組織。體現(xiàn)為統(tǒng)一(統(tǒng)一的行政組織)、穩(wěn)定(穩(wěn)定的成員和政策）、充分的法律支持(可靠的法律保障）和足夠的權力(政府首腦有權否定議會制定的法律）。密爾:主要作品是《代議制政府》。主要觀點是:（1)衡量組織工作好壞的標準是能否促進社會利益的增長；（2）行政組織的分工要合理;（3)政府的職能不當妨害公民的自由;（4）只有專業(yè)性較強的人才才能擔任政府官員。二、傳統(tǒng)時期行政組織理論背景：(1）工業(yè)革命的完成，迫切要求企業(yè)組織管理化,最直接的原因就是資本同管理相分離需要有新的管理理論。（2）民主共和政體的建立要求行政組織管理科學化。在三權分立制度的基礎上，各國的社會管理事務日益增多，需要建立適應現(xiàn)實的管理體制。(３)政治學理論和管理學理論的發(fā)展，為行政組織理論的發(fā)展提供了基礎。具體表現(xiàn)為：行政學從政治學中脫離出來；企業(yè)組織理論被引入到行政管理中。威爾遜：西方行政學的創(chuàng)始人，是第二十八屆美國總統(tǒng)，１88７年,發(fā)表了《行政學研究》一文，標志著行政學從政治學中脫離出來,該文章主要探討了行政學研究的必要性、研究的目標和方法。其主要的行政學理論包括：行政組織的職能和范圍;改進政府機關的組織結構和工作方法；行政組織應該成為公眾信賴的機關。古德諾：美國著名的政治學家、行政學家和法學家，其主要著作是《政治與行政》。在進一步區(qū)分了政治與行政的不同之后,對于行政組織的理論貢獻主要表現(xiàn)在:1、政治組織對行政組織應該予以適當控制；2、行政組織應該適度集權；3、行政組織應該進行變革。泰羅:被稱為“科學管理之父”,１911年出版了《科學管理原理》.其研究的主要對象是企業(yè)組織，但是對于行政組織理論的發(fā)展起到了重要的推動作用。１、區(qū)分管理者的職能和工人的職能；2、組織管理職能應該專門化；3、組織工作應當有計劃、有標準、有程序；４、提出了“例外原理”，高層管理人員應當將部分權力下放，自己只保留例外事項的決定權和控制權；５、效率至上。法約爾:是法國人,他從更為宏觀的角度提出了組織管理理論，集中表現(xiàn)于他的著作《工業(yè)管理與一般管理》中。1、組織與管理密切相關，沒有組織就沒有管理；2、切實有用的管理理論可以用于任何一個組織;３、組織的層級應該適當,管理的幅度應當較?。?、提出組織管理的五要素：計劃、組織、協(xié)調、指揮、控制;5、提出了１４條組織的管理原則,包括精密分工、權責一致、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領導等等。韋伯:被稱為“組織理論之父"，最重要的理論就是“科層制”.他認為,任何一個組織的生存都要靠權威來維持，包括傳統(tǒng)型的權威、個人魅力型的權威和法理型的權威。官僚制或者說科層制的是法理型權威的最佳模式。官僚制的特征主要包括：組織內的成員都有確定的職位;組織內成員的薪酬和升級取決于個人的能力和表現(xiàn)；組織內有嚴格的上下級界限；組織有完備的規(guī)章和制度;組織的管理以書面文件為基礎。還需要提到的就是美國的古立克和英國的厄維克,他們在理論上建樹不大,主要貢獻在于首次提出了“組織理論”這一名稱。傳統(tǒng)行政組織理論的貢獻與不足：1、成績。提出了專業(yè)化分工的原理；概括出了管理的層次和幅度;強調組織規(guī)章制度的重要性。2、不足。重視靜態(tài)而忽視動態(tài)；強調人的理性化而忽視了人的多層次的需求;忽視了組織和外部環(huán)境的關系。3、之后的行政組織理論正是針對古典行政組織理論的缺點而展開的。三、行為科學時期的行政組織理論２０世紀30年代，行為科學興起來了，行為科學是指綜合運用人類學、社會學、心理學等方法對人類行為進行客觀的、科學的研究的學說。梅奧創(chuàng)立了人際關系學說，他也是行為科學的創(chuàng)建者。通過“霍桑實驗”，對人際關系理論有了更深層次的認識.1９33年，發(fā)表了《工業(yè)文明里的人的問題》。其基本的行政組織思想包括:１、社會人的理論。梅奧提出,組織中的人是具有復雜特點的社會性的人，不僅需要收入維持生活,更需要友誼、安全和實現(xiàn)自我.2、非正式組織的理論。梅奧通過霍桑實驗發(fā)現(xiàn),在正式組織中的個體,往往會通過某種形式自覺地形成非政式組織。正式組織追求的是效率利益,非正式組織形成的基礎則是感情,而且非正式組織的存在對正式組織的生產(chǎn)有著重要的影響。3、士氣理論。作為領導者,應當通過滿足組織成員的需求激勵人的士氣,以此促進組織效率的提高。巴納德的主要貢獻是提出了組織要素和平衡的理論.他認為:1、組織是由兩個以上的人通過某種關系所形成的協(xié)作系統(tǒng)。2、組織的三要素包括：共同的目標；協(xié)作的意愿;信息交流。目標是組織最基本的要素,是形成協(xié)作關系的必要前提;協(xié)作的意愿是組織產(chǎn)生的基礎,也是不同的個體加入組織的動力因;信息交流是組織的上下級之間,同事之間，組織和外部環(huán)境之間得以溝通的主要方式,這是維系組織生存的主要條件.3、組織權威理論。巴納德認為，權威的產(chǎn)生不是因為上級的地位，而是源于下級是否接受上級的命令。因此，作為組織的領導,如果想要獲得下級的認同,需要具備四個條件:命令要能使下屬明白；命令與組織目標一致;命令符合組織成員的利益;命令具有可行性.4、組織平衡理論。巴納德指出，組織的生存和發(fā)展主要取決于其是否能夠在組織的內外部之間保持一種平衡。內部平衡是指組織成績與組織成員滿足程度之間的平衡;外部平衡是指組織對外部環(huán)境的適應性。５、非正式組織理論.霍桑實驗發(fā)現(xiàn)了非正式組織的存在，梅奧的研究還比較粗糙，真正對非正式組織進行系統(tǒng)研究的是巴納德。他認為,任何正式組織中都存在著非正式組織,它對正式組織的積極作用可以表述為下面三點：可以傳遞一些正式組織無法輸送的信息；可以維持組織內部的團結；可以保護組織成員的心理健康.西蒙是美國著名的行政學家,他以巴納德的理論為基礎，建立起一個更加完善的現(xiàn)代組織理論體系，也被公認為是決策理論學派的創(chuàng)始人.主要的著作是《行政行為》。其主要的行政組織的思想可以歸納如下：1、組織的主要功能就是決策，所以應該關注組織的決策而不是其他方面。2、組織的目標是追求決策的合理性。任何一個人是具備“有限理性”，而且決策過程還要受到主觀和客觀多方民因素的影響，因此不存在“最優(yōu)化"的決策,只能出現(xiàn)在當時特定條件下相對令人滿意的決策。3、平衡-—誘因理論。在巴納德平衡理論的基礎上,著重探討了組織和成員之間的平衡關系。指出，組織為個人提供進入組織并且為組織服務的誘因，個人因之而為組織作出自己的貢獻；但另一方面，組織的誘因又是由成員的生產(chǎn)成果而來的。4、組織影響論。組織影響個人決策行為的因素主要包括:權威、組織認同、信息溝通、培訓和效率。５、組織設計理論。圍繞組織決策來討論組織的設計，西蒙指出，組織的設計首先應當圍繞目標來設計；其次,應當將決策系統(tǒng)分成若干具有較強獨立性的子系統(tǒng);組織的工作重心應當是重要的事務；組織的權力配置應該將集權和分權進行有機的結合。對行為科學時期行政組織理論的評述：優(yōu)點:注重對非正式組織的研究;注重對決策問題的研究.缺點：偏重個人而忽視整體；注重個別而忽視全部；突出內部而忽視外部。四、現(xiàn)代行政組織理論從行為科學組織理論到現(xiàn)代組織理論還經(jīng)過了一個時期，這就是“管理理論叢林時代”。1961年，美國管理學家孔茨發(fā)表了一篇文章，題目叫做《管理理論叢林》他指出，從20世紀４0年代以來，管理理論呈現(xiàn)出巨大的分歧和明顯的混亂,步入了一個“叢林時代”。他將其前的管理理論總結為六大學派。管理過程學派是在古典管理理論和行為科學理論之后影響最大的一個學派,基本觀點是把組織管理看作是一個過程。代表人物有孔茨、戴維斯、紐曼等。其主要的行政組織理論包括:１、管理就是一個動態(tài)的過程,是組織成員結合起來通過某種方式共同完成任務的過程。2、在整個的管理過程中，最重要的部分就是管理的職能。主要包括計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制。3、管理的經(jīng)驗是基礎。雖然任何一個組織的內部和外部條件都不相同,但是管理的本質和職能并無太大差別，應該通過對管理經(jīng)驗的總結,提煉出一套系統(tǒng)的理論,對實踐加以指導。４、管理人員和具體的管理活動是要受到各種條件的影響和制約，但是沒有必要將所有的學科，如社會學、生物學、心理學等都包括到管理理論中。經(jīng)驗主義學派:管理過程學派雖然重視經(jīng)驗的總結,但并沒有以之為中心.真正將實踐經(jīng)驗運用到管理理論中進行探討的是經(jīng)驗主義學派。該理論的重點是分析組織中管理人員的成功經(jīng)驗，并將其進行提煉和概括，形成系統(tǒng)化的理論。主要代表人物是德魯克、斯隆等。1、管理的任務。獲取經(jīng)濟效益、充分利用人力資源、承擔社會責任。２、管理的職責。設定目標、分解工作、激勵員工、衡量成果、提升水平（管理者和員工）。3、管理的職能。有效的決策、及時地信息交流、恰當?shù)暮瞬楹涂刂啤⑦\用科學分析工具。4、管理的結構。明確性、經(jīng)濟性、遠景方向、決策、理解本身的任務和共同的任務、穩(wěn)定性和適應性、永存性和自我更新.管理科學學派是在二戰(zhàn)之后發(fā)展起來的，主要特點是運用數(shù)學模型對管理問題進行定量分析，已達到管理的程序化和最優(yōu)化.主要代表人物是鮑曼、費特等人。１、將組織成員假設為“經(jīng)濟人”和“理性人”.2、應用數(shù)理模型，通過定量分析來解決管理問題。3、終極目標是管理的最優(yōu)化即實現(xiàn)組織利益。此外還有人類行為學派、社會系統(tǒng)學派、決策理論學派，代表人物是巴納德、西蒙等人,基本觀點前已述及。孔茨在總結管理叢林理論的基礎上，也對這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因進行了探討,他認為，各個學派的巨大分歧是造成管理學理論混亂的主要因素，具體表現(xiàn)為：概念混亂——對管理、組織、領導等種種概念都未能取得一致的認識；否定前人——為了突出自己的“新”，不惜對前人的理論進行曲解或者是否定;交流不多——各個管理學家之間缺乏必要的交流，只是相互攻擊。經(jīng)過了管理學上的叢林時代之后，現(xiàn)代行政組織理論開始出現(xiàn),主要包括系統(tǒng)權變組織理論、生態(tài)行政組織理論、新公共行政學理論和企業(yè)家政府組織理論。此外還要介紹兩個對行政組織理論起到重要影響的原理,即帕森斯定律和彼得原理。一、系統(tǒng)權變組織理論.2０世紀60年代以后，系統(tǒng)方法開始出現(xiàn)，順應這種趨勢，各種組織理論逐漸趨于統(tǒng)一,首先出現(xiàn)的一種理論就是系統(tǒng)權變組織理論。其主要的特點在于從整個組織及其與環(huán)境的相互關系中去探究組織理論。1、柏森斯的行政組織理論。柏森斯認為,任何一個組織都是出于社會這個大系統(tǒng)中的小系統(tǒng)，其主要包括以下幾方面的特質:適應環(huán)境、達成目標、統(tǒng)一協(xié)調、形態(tài)維持.這四個特質主要通過三個層級來體現(xiàn):第一，決策層級.如董事會、首長等,與客觀的環(huán)境直接發(fā)生關系，所以應該是開放式的.第二,管理層級.主要任務是協(xié)調內外部的各種活動,所以應該是辦開放式、半封閉式的.第三，技術層級。負責具體的工作,性質是封閉式的。2、卡斯特和羅森茨韋克的行政組織理論。主要體現(xiàn)于二人合著的《組織與管理——系統(tǒng)方法與權變方法》一書中。(1)組織是開放的.通過與外界資源的交流，保持一種動態(tài)的平衡。（2）組織是整體的.有五個分支系統(tǒng)：目標和價值分系統(tǒng)、技術分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結構分系統(tǒng)、管理分系統(tǒng).（3）組織是權變的。組織的內外部之間和組織內部系統(tǒng)之間不是固定不變的關系,而是始終處于一種變化之中.二、生態(tài)行政組織理論。即利用生物與環(huán)境之間相互關系的研究成果來對行政組織進行研究，開創(chuàng)這是高斯,主要代表人物是雷格斯,代表作品是《行政生態(tài)學》。1、行政組織模式。融合型——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的行政組織;棱柱型——農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡時期的行政組織；衍射型——高度發(fā)達的工業(yè)社會的行政組織。分別代表著行政機構與其他機構高度混同、正在分離和完全獨立的三種狀態(tài).2、棱柱型社會行政組織的特點。一是異質性的并存;二是事實和法制的脫節(jié)；三是機構上的重疊.3、考察了公共行政與外部的政治環(huán)境、社會機制、意識形態(tài)之間的關系。三、新公共行政學組織理論。2０世紀70年代以來，新公共行政學派成為美國最為著名的派別，主要代表人物是弗雷德里克森。１、對“效率至上”的反思.傳統(tǒng)的公共行政學過多的借鑒了企業(yè)組織理論，將經(jīng)濟和效率作為行政管理的基本目標，雖然促進了社會的繁榮，但是也造成了很嚴重的社會問題,比如失業(yè)、貧窮、疾病、兩極分化等。所以應當將社會公平作為組織目標中的核心價值.2、積極主張行政組織的變革。舊的行政組織完成不了社會公平的終極目標，所以應當實