探究新疆兵地水資源協(xié)調(diào)機(jī)制,水資源論文

探究新疆兵地水資源協(xié)調(diào)機(jī)制,水資源論文CoordinationmechanismofwaterresourcesinXinjiangregionandXinjiangproductionconstructioncorpsAbstract:ItisoneofgeographicaldistributioncharacteristicsofXinjiangregionandXinjiangproductionconstructioncorpsthattheyarecloselyrelatedtoeachother.Itdeterminestheexistenceofcomplexwaterrelationsbetweenregionandcorpsintheprocessofwaterhazardcontrolandwaterresourcesdevelopment,utilization,protectionandmanagement.Scientificandeffectivecoordinationmechanismisthebasistosolvethisproblem.ThispapermakesapreliminarystudyonthecoordinationmechanismofwaterresourcesbetweenXinjiangregionandXinjiangproductionconstructioncorps,bytheinvestigationsometypicalsuccessfulcasesoftreatmentwaterrelationsbetweenregionandcorpsintheconstructionofwaterconservancyandwaterresourcesmanagement,aswellasinterviewsomerelevantpartiesandothermethods.Keyword:waterresource;coordinationmechanism;Xinjiangproductionandconstructioncorps;Xinjiang;水利興則新疆興。水資源在新疆具有突出的地位和作用。新疆脆弱的生態(tài)環(huán)境，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上受制于水資源。獨(dú)特的綠洲經(jīng)濟(jì)形態(tài)，決定了水資源不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是其它優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。有水才有發(fā)展，無(wú)水一切無(wú)從談起，水資源是推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重要支撐和保障，解決好新疆水的問(wèn)題，已成為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的總目的的重要基礎(chǔ)[1].解放以來(lái)，新疆水利事業(yè)在新疆維吾爾自治區(qū)〔下面簡(jiǎn)稱地方〕與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)〔下面簡(jiǎn)稱兵團(tuán)〕共同努力下，水利事業(yè)獲得了宏大成就。然而，由于兵團(tuán)的特殊體制及兵團(tuán)與地方〔下面簡(jiǎn)稱兵地〕你中有我，我中有你的地理分布特點(diǎn)，決定了兵地在防治水害和水資源開發(fā)、利用、保衛(wèi)及管理的經(jīng)過(guò)中也存在較為復(fù)雜的水事關(guān)系。2006年9月，胡錦濤在考察新疆時(shí)指出，兵團(tuán)要注重處理好屯墾和戍邊、特殊管理體制和市場(chǎng)機(jī)制、兵團(tuán)和地方這三個(gè)重大關(guān)系[2].在第二次新疆工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，兵團(tuán)要科學(xué)處理屯墾和維穩(wěn)戍邊、兵團(tuán)和地方的關(guān)系，在事關(guān)根本、基礎(chǔ)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題上發(fā)力[3].兵團(tuán)成立以來(lái)，十分是改革開放以來(lái)，把處理好兵地關(guān)系擺在了突出位置，而處理好兵地水事關(guān)系成為華而不實(shí)一項(xiàng)很重要的內(nèi)容。本文通過(guò)調(diào)研兵地在水利工程建設(shè)和水資源管理中，處理兵地水事關(guān)系的一些典型成功案例，以及訪談一些相關(guān)的當(dāng)事人等方式，總結(jié)與梳理兵地之間協(xié)調(diào)水事關(guān)系的一些好的做法和經(jīng)歷體驗(yàn)，在這里基礎(chǔ)上初步探究新疆兵地水資源協(xié)調(diào)機(jī)制。1、兵地水資源管理體制現(xiàn)在狀況在新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)并存兩個(gè)水利管理部門，即自治區(qū)水利廳和兵團(tuán)水利局，且分別構(gòu)成了完好的水管理組織體系。自治區(qū)按行政區(qū)劃設(shè)置有自治區(qū)、州〔地、市〕、縣〔市〕、鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕四級(jí)水管理機(jī)構(gòu)；兵團(tuán)則設(shè)置有兵團(tuán)水利局、師水利局、農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)水管站三級(jí)水管理機(jī)構(gòu)〔圖1〕.各自水管理部門在各自管轄范圍內(nèi)行使相應(yīng)的水管理職能，有些地方還互相穿插。2、兵地水資源管理存在的一些主要問(wèn)題當(dāng)前兵地雙方在水資源管理中存在的分歧和矛盾，有立法問(wèn)題，也有執(zhí)法〔貫徹水法規(guī)〕問(wèn)題。1988年水法公布后，自治區(qū)人大、制定了多部地方性水法規(guī)、規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計(jì)，華而不實(shí)有9部規(guī)定了兵團(tuán)水管理部門的權(quán)限，但有些規(guī)定不詳細(xì)，沒(méi)有能充分考慮兵團(tuán)管理范圍的客觀現(xiàn)實(shí)，缺乏可操作性。也有部分地方性水法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有規(guī)定兵團(tuán)的水管理權(quán)限。主要表如今：〔1〕對(duì)兵團(tuán)水利局在水資源管理上的地位認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一；〔2〕水資源統(tǒng)一管理難以有效施行；〔3〕河道管理權(quán)限不明晰，影響防洪安全；〔4〕防汛抗旱統(tǒng)一調(diào)度難度大，調(diào)度指令落實(shí)難[6];〔5〕工程建設(shè)和管理運(yùn)行關(guān)系不順[7];〔6〕水行政執(zhí)法不到位，水事糾紛協(xié)調(diào)難。3、兵地水事協(xié)調(diào)的主要經(jīng)歷體驗(yàn)在新疆并存兩個(gè)水利管理部門，即自治區(qū)水利廳和兵團(tuán)水利局。由于這種體制，在水資源管理上矛盾和問(wèn)題不可避免[8].新疆水利發(fā)展史既有互相配合又有互相矛盾，在兵地水事矛盾不斷協(xié)調(diào)中前進(jìn)。通過(guò)相關(guān)案例分析，發(fā)現(xiàn)盡管兵地之間關(guān)系敏感復(fù)雜，但兵地之間在處理水事問(wèn)題上總體來(lái)講還是協(xié)調(diào)的。詳細(xì)主要經(jīng)歷體驗(yàn)如下：〔1〕思想方面兵地高度統(tǒng)一。自治區(qū)和兵團(tuán)的各級(jí)水利部門長(zhǎng)期以來(lái)構(gòu)成了依法治水、團(tuán)結(jié)治水、科學(xué)治水的治水理念，雙方遵循顧全大局、尊重歷史、互諒互讓、協(xié)商解決的原則，思想方面兵地是高度統(tǒng)一?！?〕兵地雙方具有大局意識(shí)，兵地水利協(xié)調(diào)服從并服務(wù)于維穩(wěn)戍邊大局的意識(shí)明確?！?〕兵地建立有效的水事協(xié)商機(jī)制，民主協(xié)商，分享資源。自治區(qū)水利廳、兵團(tuán)水利局先后出臺(tái)自治區(qū)深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)和兵團(tuán)深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，初步構(gòu)成了兵地流域管理形式的雛形，進(jìn)一步協(xié)調(diào)新疆水利體制機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性，建立了民主協(xié)商，分享資源的省級(jí)水事協(xié)商機(jī)制[7-9].〔4〕兵地互助，兵地融合深切進(jìn)入人心。在干旱缺水季節(jié)，兵地互相應(yīng)急調(diào)水解決旱情。2020年5月，自治區(qū)與兵團(tuán)舉行第一次聯(lián)席會(huì)議，就促進(jìn)兵地融合發(fā)展對(duì)話,與會(huì)人員達(dá)成共鳴：兵地共融才能合力推動(dòng)跨越發(fā)展，兵地一體才能有效推動(dòng)長(zhǎng)治久安。隨后，自治區(qū)與兵團(tuán)水利部門之間、地州市與師及團(tuán)場(chǎng)之間相繼建立聯(lián)席會(huì)議制度，碰到重大問(wèn)題，雙方隨時(shí)協(xié)商解決?！?〕在知足兵地引水或用水各自利益的前提下，兵地能夠默契地充分利用引取河道的季節(jié)余水和汛期的洪水量，各自有不成文的引水比例和引取水量[10],這也是兵地?cái)U(kuò)大耕地面積的主要原因之一。〔6〕在充分利用國(guó)際河流水量開發(fā)、山區(qū)水庫(kù)建設(shè)、高效節(jié)水工程建設(shè)和水資源高效利用管理上兵地構(gòu)成共鳴，互相積極配合，獲得成效。伊犁河、額爾齊斯河的干流出境，兵地在充分利用國(guó)際河流水量方面構(gòu)成共鳴，積極配合，充分利用國(guó)際河流水量，兵地合作，相繼建立了卡拉貝利水利樞紐工程山區(qū)〔新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州南部烏恰縣境內(nèi)〕,烏魯瓦提水利樞紐工程〔新疆和田縣境內(nèi)〕,肯斯瓦特水利樞紐工程〔新疆石河子市境內(nèi)〕等控制性水利工程?！?〕良好的工作關(guān)系是減少兵地矛盾、促進(jìn)兵地水利和諧發(fā)展的重要因素。4、兵地水資源協(xié)調(diào)機(jī)制初探新疆地處祖國(guó)西北，戰(zhàn)略地位極為重要，具有荒漠綠洲，灌溉農(nóng)業(yè)型生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系，水利在新疆的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占有突出地位，是新疆國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈。自治區(qū)水利廳和兵團(tuán)水利局同屬水利系統(tǒng)，必須從籑本上解決水管理體制不順的問(wèn)題，堅(jiān)持依法辦事，全面貫徹(水法〕及其配套法規(guī)和地方性法規(guī)、規(guī)章[11-12].〔1〕必須加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一管理?！?〕充分發(fā)揮兵團(tuán)水利部門的職能作用。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)擔(dān)負(fù)著賦予的屯墾戍邊的責(zé)任，兵團(tuán)水利部門是全國(guó)水利系統(tǒng)的一分子。多年來(lái)，兵團(tuán)在新疆的水利建設(shè)中發(fā)揮了很大作用。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在自治區(qū)人民的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照國(guó)家和自治區(qū)的法律、法規(guī)，根據(jù)統(tǒng)一的流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃在所轄墾區(qū)內(nèi)行使水行政管理職能，負(fù)責(zé)水資源管理和監(jiān)督工作；兵團(tuán)水利局接受自治區(qū)水利廳的指導(dǎo)和監(jiān)督；兵團(tuán)系統(tǒng)師、團(tuán)水利部門按規(guī)定權(quán)限行使水行政管理職能，并接受當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T的指導(dǎo)和監(jiān)督；兵團(tuán)單位在兵團(tuán)墾區(qū)外從事開發(fā)、利用、節(jié)約和保衛(wèi)水資源以及防治水害活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)接受有管轄權(quán)的縣級(jí)以上地方人民水行政主管部門的管理和監(jiān)督[2-3].〔3〕建立協(xié)調(diào)工作制度。自治區(qū)和兵團(tuán)的各級(jí)水利部門，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，堅(jiān)持依法治水、團(tuán)結(jié)治水。要研究建立協(xié)調(diào)機(jī)制和體制，根據(jù)顧全大局，尊重歷史，互諒互讓，協(xié)商解決的原則，協(xié)調(diào)和解決兵地間的各種詳細(xì)問(wèn)題，處理好兵團(tuán)所屬水管理單位和自治區(qū)各級(jí)水行政主管部門之間的關(guān)系?！?〕水管理權(quán)限、職責(zé)的劃分。一是，水資源規(guī)劃。自治區(qū)確定的重要江河、湖泊和跨州〔市〕、地的河流、湖泊的流域綜合規(guī)劃由自治區(qū)水行政主管部門會(huì)同兵團(tuán)水利局及同級(jí)有關(guān)部門和有關(guān)州〔市〕人民、地區(qū)行政公署編制，報(bào)請(qǐng)自治區(qū)人民批準(zhǔn)。二是，取水許可管理。自治區(qū)人民水行政主管部門負(fù)責(zé)自治區(qū)取水許可制度的組織施行和監(jiān)督管理。自治區(qū)縣級(jí)以上人民水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)取水許可制度的組織施行和監(jiān)督管理。從兵團(tuán)所轄墾區(qū)的河段、湖泊和地下取水的，應(yīng)當(dāng)向兵團(tuán)水利部門申請(qǐng)辦理取水許可手續(xù)；兵團(tuán)水利部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的分水方案或分水協(xié)議確定給兵團(tuán)使用的水資源量進(jìn)行審批發(fā)證，并報(bào)自治區(qū)水行政主管部門備案[3].在兵團(tuán)墾區(qū)之外區(qū)域取水的兵團(tuán)單位，應(yīng)當(dāng)向取水口所在地縣級(jí)以上人民水行政主管部門申辦取水許可證。三是，河道管理。自治區(qū)人民水行政主管部門是自治區(qū)境內(nèi)河道的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)全區(qū)河道的統(tǒng)一管理工作。州〔地、市〕、縣〔市〕人民水行政主管部門是其行政區(qū)域內(nèi)河道的主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)河道的管理。兵團(tuán)水利局行使兵團(tuán)墾區(qū)內(nèi)河道的管理職能，并接受自治區(qū)河道主管機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。兵團(tuán)系統(tǒng)師、團(tuán)設(shè)立的水利部門，行使兵團(tuán)水利局賦予的河道管理職能，并接受州〔地、市〕、縣〔市〕河道主管部門的指導(dǎo)與監(jiān)督。由兵團(tuán)負(fù)責(zé)開發(fā)、利用和管理的河道〔河段〕,且兵團(tuán)己設(shè)置了流域管理機(jī)構(gòu)的，可參照石河子市的管理方式，受權(quán)其行使河道主管機(jī)關(guān)的職能，并接受自治區(qū)水行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。四是，工程建設(shè)管理。水工程的建設(shè)，必須符合流域規(guī)劃、防洪規(guī)劃以及水量分配方案等有關(guān)條件，根據(jù)誰(shuí)立項(xiàng)，誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)管理的原則進(jìn)行建設(shè)和管理，并服從水量統(tǒng)一分配和防汛抗旱統(tǒng)一調(diào)度。五是，水土保持。自治區(qū)人民水行政主管部門主管全區(qū)水土保持工作。縣級(jí)以上人民水行政主管部門主管所轄區(qū)域內(nèi)的水土保持工作。兵團(tuán)水利部門在自治區(qū)人民的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)統(tǒng)一的水土保持規(guī)劃，負(fù)責(zé)兵團(tuán)墾區(qū)內(nèi)的水土保持工作，并接受縣級(jí)以上人民水行政部門的監(jiān)督。六是，防汛抗旱管理。根據(jù)(防洪法〕防汛抗旱工作實(shí)行各級(jí)人民行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級(jí)與分部門負(fù)責(zé)的規(guī)定。自治區(qū)防汛抗旱指揮部負(fù)責(zé)全區(qū)的防汛抗旱管理工作，兵團(tuán)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)服從自治區(qū)防訊抗旱指揮部的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度，并負(fù)責(zé)兵團(tuán)管理的堤防、河道和墾區(qū)的防洪工作，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制[5].七是，水行政執(zhí)法權(quán)限及水事糾紛調(diào)處。自治區(qū)人民水行政主管部門負(fù)責(zé)全區(qū)的水行政執(zhí)法工作及其監(jiān)督管理；縣級(jí)以上水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水行政執(zhí)法工作及其監(jiān)督管理；流域管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法規(guī)和水行政主管部門的受權(quán)，負(fù)責(zé)受權(quán)范圍內(nèi)的水行政執(zhí)法工作[9].水事糾紛處理，按水法規(guī)定的原則進(jìn)行。兵團(tuán)所轄墾區(qū)內(nèi)發(fā)生的水事糾紛，由兵團(tuán)協(xié)調(diào)處理。地方、兵團(tuán)之間發(fā)生的水事糾紛，由爭(zhēng)議雙方所在地上一級(jí)人民和兵團(tuán)方上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)共同處理，處理不成的[10],由自治區(qū)人民處理。八是，規(guī)費(fèi)的征收及管理。水資源費(fèi)的征收遵循誰(shuí)發(fā)證，誰(shuí)收費(fèi)的原則，建議根據(jù)(新疆維吾爾自治區(qū)水資源費(fèi)征收管理辦法〕的規(guī)定，盡快制定兵團(tuán)水資源費(fèi)征收使用規(guī)定。九是，以上權(quán)限、職責(zé)的劃分，另有規(guī)定的〔如塔里木河的管理體制〕[8],根據(jù)規(guī)定執(zhí)行。為了進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，依法治水、管水，從根本上解決當(dāng)前水資源管理上存在的問(wèn)題，需要自治區(qū)人大、在制定或修訂(水法施行辦法〕等地方性法規(guī)、規(guī)章和政策時(shí)，對(duì)上述建議予以充分考慮。新疆水管理總的原則是在自治區(qū)的統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，兵團(tuán)通過(guò)自治區(qū)的受權(quán)，在所轄區(qū)域內(nèi)自行開展規(guī)劃、許可、執(zhí)法、收費(fèi)等各項(xiàng)管理職責(zé)。自治區(qū)對(duì)兵團(tuán)的相關(guān)受權(quán)缺失，兵團(tuán)在實(shí)際管理中面臨執(zhí)法地位不明確的窘境，水行政管理工作難以到位。5、結(jié)論與討論兵地一盤棋，分級(jí)落實(shí)責(zé)任，齊抓共管、通力合作，切實(shí)把三條紅線作為水資源管理的基準(zhǔn)線，全面落實(shí)和完善最嚴(yán)格水資源管理制度，全力確保用水總量控制目的的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)施行最嚴(yán)格的水資源管理制度，正確處理好人與自然的關(guān)系，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，推動(dòng)新疆生態(tài)文明和干凈新疆建設(shè)，對(duì)新疆兵地水資源協(xié)調(diào)提下面建議：〔1〕樹立大局意識(shí)是推進(jìn)各項(xiàng)工作的前提。兵團(tuán)服從并服務(wù)于維穩(wěn)戍邊大局的意識(shí)明確。兵團(tuán)以屯墾和維穩(wěn)戍邊為己任，不與地方爭(zhēng)利，部分灌區(qū)無(wú)償或低價(jià)給地方供水構(gòu)成常態(tài)，在一定程度上是獲得地方支持的重要因素；〔2〕建立有效的水事協(xié)商機(jī)制，民主協(xié)商，分享資源。兵地在牽涉重大事項(xiàng)、重大工程上或成立水事協(xié)商機(jī)構(gòu)和共管機(jī)構(gòu)上，能夠充分互相征求意見(jiàn)，合理推進(jìn)工作；〔3〕兵地協(xié)商成果以協(xié)議的形式固定下來(lái)，是減少兵地之間矛盾的重要手段；〔4〕良好的工作關(guān)系是減少兵地矛盾、促進(jìn)兵地水利事業(yè)和諧發(fā)展的重要基石。兵地水管單位之間應(yīng)加強(qiáng)溝通往來(lái)，通常在知足兵地引水或用水各自利益的前提下，兵地能夠默契地充分利用引取河道的季節(jié)余水和汛期的洪水量；〔5〕兵地應(yīng)在充分利用國(guó)際河流水量開發(fā)、山區(qū)水庫(kù)建設(shè)、高效節(jié)水工程建設(shè)和水資源高效利用管理等方面達(dá)成共鳴，互相積極配合，構(gòu)成兵地融合、利益分享、求大同存小異發(fā)展局面；〔6〕引用先進(jìn)的技術(shù)手段，例如互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)網(wǎng)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)等先進(jìn)的監(jiān)控監(jiān)管手段，使得以往的管理難變革并可行易行。以下為參考文獻(xiàn)[1]中國(guó)新聞辦