中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合

中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合左宏愿

內(nèi)容提要：族際政治整合是現(xiàn)代國家構(gòu)建中不可回避的問題。本文運(yùn)用政黨吸納和嵌入、行政性自治和差異性公民權(quán)三個(gè)概念分析和探討了中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合邏輯。中國共產(chǎn)黨通過政黨組織整合、民族區(qū)域自治的制度安排以及少數(shù)民族優(yōu)惠政策，基本實(shí)現(xiàn)了中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合，其中基于“吸納”和“嵌入”的政黨組織整合是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)中族際政治整合的關(guān)鍵所在。隨著制度環(huán)境的變遷，中國的族際政治整合也面臨著挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)族際政治整合機(jī)制的有序更新和適應(yīng)性是必然的選擇，而如何在政治整合的基礎(chǔ)上加強(qiáng)文化整合是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中族際整合的應(yīng)然方向。關(guān)鍵詞：現(xiàn)代國家；族際政治整合；政黨；行政性自治；差異性公民權(quán)作者簡介：左宏愿，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士。中圖分類號：D633.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004－454X（2011）01－0025－008

一、現(xiàn)代國家構(gòu)建與族際政治整合

盡管現(xiàn)代國家構(gòu)建的歷史基礎(chǔ)、路徑和歷程存在差別，但是，現(xiàn)代國家建構(gòu)無疑是這個(gè)時(shí)代的任何一個(gè)政治共同體都無法回避的歷史性任務(wù)?，F(xiàn)代國家是相對前資本主義，即傳統(tǒng)國家而言的。傳統(tǒng)國家是一個(gè)相對性概念，一般被認(rèn)為是前現(xiàn)代，或者前資本主義的國家。在前現(xiàn)代化時(shí)期，人類社會(huì)主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同體構(gòu)成，并形成相應(yīng)的政治單位。這些政治單元獨(dú)立存在，分散化而聯(lián)系不夠緊密，國家的行政機(jī)構(gòu)并沒有成功地在其領(lǐng)土范圍內(nèi)壟斷合法使用暴力的權(quán)力，并加以有效的統(tǒng)治。[1]這就是吉登斯所說的，傳統(tǒng)國家的本質(zhì)特性是它的裂變性，其政治中心的行政控制能力如此有限，以至于政治中心的成員并不進(jìn)行現(xiàn)代意義上的統(tǒng)治，“傳統(tǒng)國家有邊陲（frontiers）而無國界（borders），這一事實(shí)表明其體系整合的水平相對有限。”[2]

現(xiàn)代國家是所謂的民族國家。一般認(rèn)為，現(xiàn)代民族國家體系的出現(xiàn)始于1648年的《威斯特伐里亞條約》，但民族國家的雛形至少在17世紀(jì)的歐洲就已出現(xiàn)，它們是威斯特伐里亞會(huì)議前500年間發(fā)生的各種過程共同作用的結(jié)果。[3]就民族國家的內(nèi)涵來說，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中的界定是：“兩種不同的結(jié)構(gòu)和原則的熔合，一種是政治的和領(lǐng)土的，另一種是歷史的和文化的?！盵4]所謂政治的，意思是主權(quán)原則的確立，主權(quán)對內(nèi)意味著對特定領(lǐng)土之內(nèi)的人口所擁有的獨(dú)立的合法權(quán)威。就族際政治而言，主權(quán)原則可以防止各主權(quán)國家內(nèi)部可能愈演愈烈、無限擴(kuò)大的民族亞民族或者以此為名的沖突；而所謂領(lǐng)土的，意即吉登斯所言的“國界”之確立，相對于傳統(tǒng)國家民族的波動(dòng)性和模糊性，現(xiàn)代國家必然表現(xiàn)出與其周邊的地區(qū)之間一種明確的可識別的地域界線。在這個(gè)特定地域范圍內(nèi)，“國家是一種強(qiáng)制性政治組織，它的行政班子卓有成效地運(yùn)用其對物理暴力的正當(dāng)性壟斷來維持其存在和秩序?！盵5]而在現(xiàn)時(shí)代，壟斷了合法使用暴力的權(quán)力則源于通訊與信息儲(chǔ)存手段的高度發(fā)展，使得監(jiān)控體系的發(fā)展達(dá)到了一個(gè)更高的程度；另一方面是由于國家內(nèi)部綏靖的發(fā)展，使國家的制裁能力從公開性地使用暴力轉(zhuǎn)變?yōu)闈B透性地使用行政力量。這就是說，現(xiàn)代國家無疑是具有很強(qiáng)的權(quán)力滲透性的，它有能力將權(quán)力延伸到邊界以內(nèi)的所有地域和每個(gè)角落，對其內(nèi)部實(shí)行一種強(qiáng)有力的“反思性監(jiān)控”。

所謂歷史的和文化的，是基于“民族”（nation）這個(gè)文化和歷史的范疇而言的。正如布萊克所言：“現(xiàn)代國家高度依賴于它的公民的各種形式的承認(rèn)與合作”，現(xiàn)代國家“無法脫離那些支持它的基礎(chǔ)——無論自愿或強(qiáng)制的，并且，一般來說，這一基礎(chǔ)是多種因素的結(jié)果，其中，共同的歷史經(jīng)驗(yàn)肯定是最有意義的，共同的語言常常是這些經(jīng)驗(yàn)的最主要特征，民族主義是現(xiàn)代國家有特色的振聲點(diǎn)，它已被證明是鞏固忠誠的最有效手段，沒有它的話，其它幾種組織會(huì)分裂這種忠誠”。[6]因此，現(xiàn)代國家的另一面就是“國族化”，即使分散的互不聯(lián)系和依賴的地方性族群形成一個(gè)統(tǒng)一體的過程?，F(xiàn)代國家構(gòu)建的過程同時(shí)是國族化的過程，是民族與國家的融合過程。在現(xiàn)代國家，“過去那種地方和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài)，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了?！盵7]也就是說，現(xiàn)代國家構(gòu)建既有前述國家主權(quán)構(gòu)建或政權(quán)建設(shè)的內(nèi)涵，也有民族構(gòu)建（nationbuilding）的內(nèi)涵，而民族構(gòu)建“即意指向一個(gè)具有權(quán)威性的國族范式方向積極同化和標(biāo)準(zhǔn)化的過程”。[8]正是在這個(gè)意義上，有學(xué)者指出：“如果民族認(rèn)同與合法權(quán)威的范圍基本一致，就可稱其為民族國家。”[9]

因此，現(xiàn)代國家的前提是所有公民都去除了地域、出身、民族、宗教和傳統(tǒng)等等這些自然因素，被抽象為擁有自然權(quán)利的理性人，[10]這樣，現(xiàn)代國家構(gòu)建必然要制造一種國民文化的同質(zhì)性，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)土范圍內(nèi)國民對主權(quán)國家的文化上、政治上的普遍認(rèn)同。因而，現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程是解除舊有的忠誠，形成普遍意義的現(xiàn)代公民的過程。強(qiáng)化公民認(rèn)同，消解極端的民族和宗教認(rèn)同，而其構(gòu)建的基礎(chǔ)則基于一系列同質(zhì)的權(quán)利和義務(wù)所規(guī)定的公民身份，以民族國家為典型的政治共同體的語境下，公民身份、公民認(rèn)同和國家認(rèn)同成為現(xiàn)代國家構(gòu)建的中心。現(xiàn)代國家，無論是從群體層面講，還是個(gè)人層面講，都是難以逃脫的存在形式。

綜上所述，現(xiàn)代國家構(gòu)建是通過有效的政治整合，將邊界內(nèi)諸人諸物納入其治理范圍的過程。然而悖異的是，雖然現(xiàn)代國家是民族國家，但現(xiàn)代國家在現(xiàn)實(shí)中大多并不具有“一個(gè)民族，一個(gè)國家”的形式，這就要求現(xiàn)代國家構(gòu)建必然要面對基于族裔的社會(huì)分野，實(shí)現(xiàn)對各個(gè)民族的政治整合，限制邊界內(nèi)以民族資格來進(jìn)行劃界的群體建立政治共同體分離運(yùn)動(dòng)，并“讓公民認(rèn)同及國家認(rèn)同占據(jù)優(yōu)先地位，以超越地域、族群、宗教和語言的分歧和差異?！盵11]然而，族際政治整合似乎是一個(gè)比“反思性監(jiān)控”和“行政權(quán)力滲透”更為困難的過程。阿爾蒙德認(rèn)為，雖然民族國家可能是組織世界政治的自然方式，但是情況并非從來如此，直到大約500年前，歐洲仍然是許多小國家和幾個(gè)很大的國家組成，其領(lǐng)土并不穩(wěn)定，民眾也并不總是擁有相同的民族認(rèn)同。[12]美國人類學(xué)家基辛也說：“文化的多元與政治統(tǒng)一和內(nèi)部秩序并存，對于這項(xiàng)矛盾，任何現(xiàn)代國家都付出巨大的代價(jià)與遭遇最嚴(yán)重的難題，也未見得能加以解決和掌控?！盵13]即便到了現(xiàn)代，加拿大、英國等國依然存在著族際政治整合困境。在相當(dāng)多的發(fā)展中國家，殖民地經(jīng)歷干擾了它們的民族形成過程，民族的整合往往滯后于國家主權(quán)的建立。[14]這些國家往往只有非常微弱的民族認(rèn)同，國家構(gòu)建任重道遠(yuǎn)。在比利時(shí)、塞浦路斯、巴基斯坦、馬來西亞、黎巴嫩、尼日利亞等國，因文化、宗教、資源或民主化引發(fā)的族際政治問題困擾著民族國家的穩(wěn)定和整合。至于蘇聯(lián)和南斯拉夫，已經(jīng)成為了族際政治整合模式的反面教材。就連美國人，也一直在說：“必須使我們的人民更美國化”。[15]

族際政治整合之所以是一個(gè)比“反思性監(jiān)控”和“行政權(quán)力滲透”更為困難的過程，是因?yàn)楝F(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合是一個(gè)雙向互動(dòng)的過程。一方面，現(xiàn)代國家總是力圖實(shí)現(xiàn)有效的族際政治整合，但另一方面，民族在國家的族際政治整合過程中并不是被動(dòng)的、消極的，而是一種互動(dòng)的關(guān)系，在這個(gè)互動(dòng)的過程中，總是存在著“合”與“分”的張力?！霸谌魏我粋€(gè)國家歷史上的某一時(shí)刻，當(dāng)對傳統(tǒng)的準(zhǔn)國家單位的忠誠同對國家的忠誠和國家的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，政治共同體的問題就可能成為首要的問題，并造成重大的政治危機(jī)。于是，全國政治共同體的合法性，即它能否名正言順地使人們服從，就成問題了，隨之而來的就是分裂主義運(yùn)動(dòng)。即使在立國已久的國家里，隨著新問題，特別是那些涉及語言和文化同一性問題的出現(xiàn)，政治共同體內(nèi)已解決了的邊界問題也會(huì)再次被提出來?！盵16]對民族成員而言，他們對民族共同體的忠誠有超越對民族國家的忠誠的可能性，從而有成為民族國家的離心力量的可能性。一旦可能性變成現(xiàn)實(shí)，便出現(xiàn)族際政治整合困境。

二、吸納和嵌入：中國族際政治整合的政黨組織邏輯

中國作為一個(gè)多民族的國家，少數(shù)民族聚居地區(qū)占全國面積一半以上，在中華人民共和國成立之前，不同的少數(shù)民族在社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)類型和文化上存在著很大差異，因此在現(xiàn)代國家構(gòu)建中面臨著更為復(fù)雜的族際政治整合問題。但到目前為止，中國的族際政治整合是后發(fā)現(xiàn)代化國家中是比較成功的。那么，中國的族際政治整合到底是一種什么機(jī)制在發(fā)揮作用？從已有的研究成果看，中國族際政治整合的研究絕大多數(shù)都是反映民族區(qū)域自治制度建設(shè)的視角，而從政黨角度研究的理論成果卻很少。事實(shí)上，政黨組織在中國族際政治整合過程中具有至關(guān)重要的地位。至于其作用方式，筆者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨能夠?qū)⒏魃贁?shù)民族人口整合到國家政治體系中，得力于政黨從少數(shù)民族成員當(dāng)中實(shí)現(xiàn)有效的吸納和培養(yǎng)，以及黨員向少數(shù)民族地區(qū)的滲透和嵌入。要說明這個(gè)問題，就有必要對中國共產(chǎn)黨民族干部政策進(jìn)行一個(gè)歷史的回顧與考察。

早在1921年，中國共產(chǎn)黨的第一個(gè)黨綱就明確提出，“凡承認(rèn)本黨黨綱和政策，并愿意為忠實(shí)的黨員者，經(jīng)黨員一人介紹，不分性別，不分民族，均可接收為黨員，成為我們的同志?！盵17]在中國共產(chǎn)黨的“一大”召開時(shí)，就有少數(shù)民族代表鄧恩銘（水族），他后來成為山東黨組織最早的領(lǐng)導(dǎo)者之一。到后來的馬駿（回族），王?。M族）、吳楨（回族）等一批中國共產(chǎn)黨的優(yōu)秀黨員，以及1925年加入中國共產(chǎn)黨的烏蘭夫（蒙古族）等。除了烏蘭夫，我們從前幾位犧牲的情況可以看出，他們無疑都具有堅(jiān)定的信仰和對黨組織的絕對忠誠。[18]與此同時(shí)，中國共產(chǎn)黨在這一時(shí)期已經(jīng)開始重視在少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)開展工作，主要表現(xiàn)在對內(nèi)蒙古以及對苗瑤民族的政策上。1925年，中共四屆一次擴(kuò)大執(zhí)委會(huì)議專門通過了關(guān)于蒙古問題的決議案，決議案指出，“中國邊境農(nóng)工群眾中的工作，對于我們的黨，也有很重要的意義。所以我們應(yīng)當(dāng)注意內(nèi)蒙古的工作?！盵19]中國共產(chǎn)黨以李大釗為首的中共北方組織很早就開展了對蒙古族和藏族的工作。在他們的爭取下，1923年的北京蒙藏學(xué)校成為中共這一時(shí)期培養(yǎng)蒙古族、藏族等少數(shù)民族干部的搖籃，李后來發(fā)展蒙古族青年榮耀先等加入中國共產(chǎn)黨，并在1924年組建了中國共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)少數(shù)民族支部。[20]1929年2月，中共中央在指導(dǎo)內(nèi)蒙民族運(yùn)動(dòng)時(shí)，又提出“吸收一般確能站在階級觀點(diǎn)上奮斗的分子入黨”。[21]

在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨又明確提出培養(yǎng)少數(shù)民族干部的政策。1931年《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題的決議案》中指出：“盡量引進(jìn)當(dāng)?shù)孛褡宓墓まr(nóng)干部擔(dān)任國家的管理工作”；“注意中華蘇維埃共和國的少數(shù)民族的共和國或自治區(qū)域內(nèi)”“注意當(dāng)?shù)馗刹康呐囵B(yǎng)與提拔，以消滅民族間的仇視與成見，建立一個(gè)沒有任何民族界限的工農(nóng)國家”。[22]

中國共產(chǎn)黨還有大力培養(yǎng)少數(shù)民族領(lǐng)袖干部政策。中國共產(chǎn)黨在長征途中經(jīng)過貴州、云南、四川、甘肅等少數(shù)民族地區(qū)時(shí)，吸收和培養(yǎng)了一批藏、彝、苗、羌等少數(shù)民族干部。在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨第一次在中央黨校開辦了少數(shù)民族班，在陜北成立了少數(shù)民族工作隊(duì)，并由此發(fā)展為民族部，進(jìn)而建立了民族學(xué)院。1936年5月，總政治部《關(guān)于回民工作的指示》提出：“現(xiàn)在各部隊(duì)及地方機(jī)關(guān)的回族同志，應(yīng)當(dāng)盡量的集中到各政治機(jī)關(guān)的地方工作部去，并加強(qiáng)對他們的培養(yǎng)，造成為強(qiáng)有力的回民的領(lǐng)袖干部。同時(shí)，從工作中斗爭中提拔和培養(yǎng)回民的新干部，盡量吸收一切愿意為回族自決而斗爭的回民人才，特別是對于在回民中有信仰的領(lǐng)袖，指導(dǎo)他們從各方面去進(jìn)行回民的自決運(yùn)動(dòng)，及吸收他們參加回民自決斗爭和政權(quán)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)，于必要時(shí)可組織短期訓(xùn)練班”。[23]在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，為加強(qiáng)對少數(shù)民族地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，團(tuán)結(jié)廣大少數(shù)民族革命力量，中國共產(chǎn)黨也制定了一系列有關(guān)培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部的政策，大量選拔和任用少數(shù)民族干部。

中華人民共和國成立以后，毛澤東在1949年11月《關(guān)于西北少數(shù)民族工作的指示》中指出：“要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動(dòng)派，沒有大批從少數(shù)民族出身的共產(chǎn)主義干部，是不可能的?！盵24]在這種思想的指導(dǎo)下，民族干部政策也有了新的開始，并在各民族自治地方繼續(xù)加大力度推行民族干部和少數(shù)民族黨員的培養(yǎng)工作，并把少數(shù)民族成員入黨條件也放寬了很多，[25]從數(shù)量上看，到1956年9月，全國脫產(chǎn)的少數(shù)民族干部已達(dá)21萬人。[26]雖然這個(gè)政策在“文革”這個(gè)中國政治的病變時(shí)期遭到了嚴(yán)重破壞，但在文革結(jié)束后就立即撥亂反正，在1978年就發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好培養(yǎng)少數(shù)民族干部工作的意見》，并受到后幾屆政府的進(jìn)一步推進(jìn)。2009年，胡錦濤在《國務(wù)院第五次民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)》講話中指出，大力培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部和各類人才，是做好民族工作的重要條件。新中國成立60年來，廣大少數(shù)民族干部和各類人才始終與黨和人民同心同德，風(fēng)雨同舟，為我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。

通過以上對中國共產(chǎn)黨民族政策史的粗略考察，我們可以看出，中國共產(chǎn)黨在處理民族問題的理念上經(jīng)歷了聯(lián)邦制到單一制下的民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變，①但對少數(shù)民族成員的“吸納”和將共產(chǎn)黨組織及其干部“嵌入”少數(shù)民族地區(qū)或后來的民族自治地方卻是一個(gè)一以貫之的政策，在中國共產(chǎn)黨“黨管干部”的原則下，吸納少數(shù)民族優(yōu)秀成員入黨和在民族自治地方大力培養(yǎng)民族干部其實(shí)是同一件事的兩種方式。因此，通過上述分析，這種“吸納”和“嵌入”機(jī)制是中國共產(chǎn)黨組織整合邏輯在族際政治整合中的表現(xiàn)，也是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)中族際政治整合的關(guān)鍵所在。通過吸納和嵌入機(jī)制，政黨對少數(shù)民族進(jìn)行組織與動(dòng)員，從而將民族社會(huì)改造為一個(gè)現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)。亨廷頓曾說，發(fā)展中國家是一個(gè)“多元社會(huì)”，存在各種原生的社會(huì)勢力?！霸鯓影堰@些原生的社會(huì)勢力糅合為單一的民族政治共同體，就成為一個(gè)棘手的問題。它們要么被現(xiàn)存政治體制所同化，要么成為對抗或推翻現(xiàn)代政治體制的禍根。因此，一個(gè)處于現(xiàn)代化的社會(huì)，其政治共同體的建立，應(yīng)當(dāng)在‘橫向’上能將社會(huì)群體加以融合，在‘縱向’上能把社會(huì)和經(jīng)濟(jì)階級加以同化?！盵27]中國共產(chǎn)黨的族際政黨組織整合的主要功能就是將分散或分化的民族成員通過黨的組織納入到到政治共同體中來，以及通過少數(shù)民族黨員干部進(jìn)而對民族社會(huì)成員進(jìn)行有效動(dòng)員。這又像亨廷頓所說：“一個(gè)政黨如果想首先成為群眾性的組織，進(jìn)而成為政府的穩(wěn)固基礎(chǔ)，那它就必須把自己的組織擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)。”[28]

共產(chǎn)黨組織向少數(shù)民族中間和民族地區(qū)嵌入并不是簡單地網(wǎng)絡(luò)成員，擴(kuò)大其成員數(shù)量的問題，而是有明確的政治蘊(yùn)含。尤其在初期階段非常重視少數(shù)民族成員“出身”，最主要的是良好教育的精英分子，他們?nèi)藬?shù)雖然較少，但有著改變傳統(tǒng)秩序的強(qiáng)烈政治要求。如果將這部分人納入黨的組織體系，會(huì)大大增強(qiáng)黨對少數(shù)民族的整合能力。伴隨這種“吸納和嵌入”機(jī)制的是，中國共產(chǎn)黨將其領(lǐng)導(dǎo)體制有效地延伸到少數(shù)民族中間，從組織上溝通了黨、國家與少數(shù)民族之間的聯(lián)系。而且不得不說的是，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織體制是民主集中制。民主制要求黨必須得到民意的支持，集中制要求黨的組織內(nèi)部遵循下級服從上級的原則。通過這一體制，保證黨的基層組織下對民眾負(fù)責(zé)，上對黨的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。當(dāng)這一體制延伸到少數(shù)民族地區(qū)之后，便可以有效地打通國家與少數(shù)民族成員的聯(lián)系，使民族成員的意見能夠向上傳達(dá)，黨和國家的意志能夠有效地在民族地區(qū)和少數(shù)民族成員中得到貫徹，并最終形成族際政治整合堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

三、行政性自治：中國族際政治整合的制度邏輯

自治在英文中有self－government和autonomy兩種說法。史密斯在界定self－government時(shí)，將其界定為“指某個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)?！辈⒄J(rèn)為自治以自決權(quán)為先決條件，從民族的形式來看，意即各民族由他們各自的代表實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治效果最好。[29]顯然，這里的“民族”指的是（nation），是我們中華民族這個(gè)意義上的民族，而非一國之內(nèi)的民族（ethnicgroups）；這里所說的“民族自治”指的是nationalself－government，而非ethnicautonomy。而對autonomy的界定又是這樣的，“指自我統(tǒng)治，在通用的政治語言中，亦指實(shí)行自我管理的國家，或國家內(nèi)部享有很大程度的獨(dú)立和主動(dòng)性的機(jī)構(gòu)?！盵30]在現(xiàn)代漢語中，自治有這樣幾種意思：1.自行管理或處理；2.修養(yǎng)自身的德性；3.自然安治；4.猶自營；5.民族、團(tuán)體、地區(qū)等除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領(lǐng)導(dǎo)外，對自己的事務(wù)行使一定的權(quán)力。從漢語自治的含義，尤其是第5條可以看出，中國的自治概念較少自主色彩，當(dāng)然，這可能并不是現(xiàn)代漢語的問題，因?yàn)樵缭?903年就有人注意到了中國語境中“自主”和“自治”的區(qū)別。[31]

1949年中國共產(chǎn)黨制定的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，沒有照搬蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，而是基于對國內(nèi)外形勢的清醒、全面認(rèn)識，創(chuàng)造性地確立了民族區(qū)域自治制度，并賦予其憲法地位，成為中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中族際政治整合的制度基礎(chǔ)。長期以來，民族學(xué)界的研究將中國民族區(qū)域自治制度解釋為既不是單純的民族自治，也不是單純的區(qū)域自治，而是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。這無疑是正確的。因?yàn)榫兔褡鍏^(qū)域自治的憲法文本來看，民族區(qū)域自治，是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度。但從政治學(xué)的角度出發(fā)來考察民族政治制度，我們就不能只停留在這樣一種解釋上。中國實(shí)行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)，只有在單一制國家結(jié)構(gòu)的前提下認(rèn)識民族區(qū)域自治制度才是符合實(shí)際的。作為民族區(qū)域自治主體的民族自治機(jī)關(guān)本身是單一制結(jié)構(gòu)下的一級地方行政機(jī)關(guān)。而我們知道，在聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)下，權(quán)力的源頭在地方，中央的權(quán)力是地方讓渡的。不同的是，在單一制的國家結(jié)構(gòu)下，權(quán)力的源頭在中央，地方的權(quán)力是中央授予的，這當(dāng)然也包括民族自治地方政府。因此，聯(lián)邦制下民族區(qū)域自治更多的是政治性自治，具有更大的自主權(quán)的自治，而單一制的民族區(qū)域自治從權(quán)力配置的角度來看，屬于行政性自治。

憲法和有關(guān)法律規(guī)定是我們認(rèn)識民族區(qū)域自治的前提。例如，憲法第一百一十四條規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使地方國家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。這就是說，民族自治地方的自治權(quán)是在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)的。關(guān)于這一點(diǎn)，鄧小平曾這樣說：“我們憲法上規(guī)定的少數(shù)民族權(quán)利是必須給的。不能設(shè)想在憲法之外還能做別的。如果現(xiàn)在規(guī)定的不夠，將來還可以補(bǔ)充?！标愒埔舱f；“自治權(quán)是有的，但也有限制，需要在憲法里規(guī)定?！盵32]如果我們對憲法第一百一十二條到一百二十二條再進(jìn)行詳細(xì)解讀，就完全可以發(fā)現(xiàn)，民族自治地方的自治權(quán)主要在于文化、教育、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生、體育、人口管理和環(huán)境保護(hù)等行政事務(wù)方面。至于制定自治條例和單行條例的權(quán)力，也主要是體現(xiàn)在憲法和法律原則下，采取特殊政策以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及對不適合民族自治地方實(shí)際情況的決議、決定、命令和指示在報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下變通執(zhí)行或停止執(zhí)行方面。

如前所述，現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合是一個(gè)互動(dòng)的過程，現(xiàn)代國家總是力圖實(shí)現(xiàn)有效的族際政治整合，但民族在國家的族際政治整合過程中并不是被動(dòng)消極的，而是一種互動(dòng)的關(guān)系，在這個(gè)互動(dòng)的過程中，總是面對著“合”與“分”的張力。根據(jù)現(xiàn)代政治學(xué)理論，中國的族際政治制度整合是通過差異化授權(quán)②，將民族區(qū)域自治限定在行政性自治的范圍內(nèi)，把自治機(jī)關(guān)與地方國家機(jī)關(guān)的結(jié)合起來，以及將自治地方內(nèi)的民族內(nèi)部事務(wù)納入到自治機(jī)關(guān)的行政事權(quán)范圍內(nèi)的制度安排。從實(shí)踐效果來看，這種行政性自治的族際政治的制度整合模式雖然存在著民族自治區(qū)和一般行政管理權(quán)的交織問題，但是，在給予少數(shù)民族一定自治權(quán)的基礎(chǔ)上，有效控制了少數(shù)民族可能存在的反向運(yùn)動(dòng)，有效控制了“分”的力量，加強(qiáng)了“合”的力量，處理好了國家統(tǒng)一的問題，即“國家主權(quán)的統(tǒng)一性、領(lǐng)土的統(tǒng)一性、法律與制度的統(tǒng)一性；經(jīng)濟(jì)生活方式與規(guī)則的統(tǒng)一性；核心價(jià)值的統(tǒng)一性”，并繼而在這種統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了有效的族際政治整合，較聯(lián)邦制下的政治性自治具有一定的優(yōu)越性。

四、差異化公民權(quán)：中國族際政治整合的優(yōu)惠政策邏輯

中國在現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程中并不是單純地將少數(shù)民族納入到國家政治體系的治理范圍，為其賦予一種與主體民族——漢族一樣的公民權(quán)，而是實(shí)行差異化對待，其具體體現(xiàn)就是一系列的少數(shù)民族優(yōu)惠政策。

中國是一個(gè)56個(gè)民族的多民族國家，也是族際發(fā)展差異很大的國家。中國的少數(shù)民族有這么幾個(gè)特點(diǎn)：一是人口規(guī)模差異。少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诒壤m然不大，但絕對人數(shù)不小，而且各少數(shù)民族之間在人口規(guī)模上極為懸殊，從幾千人、幾萬人、幾十萬人、到幾百萬人甚至上千萬人不等，人口最少的塔塔爾族、獨(dú)龍族、門巴族、珞巴族等不足萬人，人口最多的壯族則有1700余萬人。二是自然環(huán)境差異。少數(shù)民族和漢族以及少數(shù)民族之間在自然環(huán)境方面存在較大差別，少數(shù)民族多處于地理環(huán)境封閉、自然條件差的區(qū)域。正如費(fèi)孝通所總結(jié)的：“現(xiàn)在那些少數(shù)民族聚居的地方，大都是漢人不習(xí)慣的高原和看不上眼的草原、山溝和干旱地區(qū)，以及一時(shí)達(dá)不到的遙遠(yuǎn)地方，也就是‘以農(nóng)為本’的漢族不能發(fā)揮它們優(yōu)勢的地區(qū)”。[33]三是社會(huì)制度差異，在中華人民共和國成立之前，有的少數(shù)民族處于原始社會(huì)階段，有的民族處于農(nóng)奴制階段。這樣，導(dǎo)致少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展滯后的原因并不完全在于各少數(shù)民族和民族地區(qū)自身，它涉及民族地區(qū)的自然狀況、歷史上不公正的社會(huì)制度和民族壓迫政策等多種因素。正是在這個(gè)意義上，中國在族際政治整合的過程中，除了政黨組織整合和行政性自治制度以外，在基于對少數(shù)民族獨(dú)特性的承認(rèn)和尊重的基礎(chǔ)上，結(jié)合民族地區(qū)和民族社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，著眼于少數(shù)民族的特殊性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化落后的事實(shí)，一直強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育等方面的對少數(shù)民族的幫扶政策，并規(guī)定了上級國家機(jī)關(guān)對民族自治地方領(lǐng)導(dǎo)和幫助的責(zé)任。

在計(jì)劃生育、高考政策等方面，中國共產(chǎn)黨也給少數(shù)民族成員差異化的公民權(quán)利。比如，中國在1951年左右就有少數(shù)民族“人口興旺”政策，在實(shí)施計(jì)劃生育政策以后，也給少數(shù)民族成員很大的差異化權(quán)利，也就是說，將少數(shù)民族和漢族區(qū)分開來，實(shí)現(xiàn)差異化對待。從時(shí)間上看，少數(shù)民族實(shí)施計(jì)劃生育政策從20世紀(jì)80年代開始，比漢族要將近晚10年左右，從生育數(shù)量的控制上看，少數(shù)民族除了人口在千萬以上的外，一般都允許生兩個(gè)子女，有的民族甚至還可以生育三至四個(gè)子女，人口數(shù)量較少的民族暫不實(shí)行計(jì)劃生育政策。[34]可以看出，這些差異性的權(quán)利是基于少數(shù)民族成員的族屬身份。

如前所述，現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程也是一個(gè)制造同質(zhì)化公民的過程，納入疆域的公民是基于其公民身份來實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利義務(wù)的。但是，如有學(xué)者所言：“所謂的國民不過是一種為了達(dá)成民眾的同質(zhì)性而無視把人們加以區(qū)分的民族的、人種的、語言的、宗教的、文化的、地位的、身份的、和社會(huì)的各種價(jià)值差異而編織出來的虛構(gòu)觀念?！盵35]這種同質(zhì)化的公民其實(shí)是掩蓋了各種各樣的差異性和多元性。就族際政治而言，在民族國家構(gòu)建以前，這些納入到民族國家框架下的少數(shù)民族本身就具有差異性和不平等性，在同質(zhì)化的公民權(quán)下少數(shù)民族必然處于不利地位。在現(xiàn)代國家建構(gòu)中，雖然少數(shù)民族成員也擁有基本的公民資格，但相對于多數(shù)——主體民族來說，他們?nèi)杂斜贿吘壔目赡芎臀ｋU(xiǎn)，這不僅是因?yàn)檫@些少數(shù)民族成員的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，還因?yàn)槠湮幕矸?，即他們的差異性，而正是因?yàn)檫@本身就有的差異性，他們的需要只有通過基于群體差異的政策才得以滿足，這也許是中國族際政治整合中少數(shù)民族優(yōu)惠政策的邏輯。從積極的一面看，這種優(yōu)惠政策以少數(shù)民族利益為取向，滿足了少數(shù)民族對社會(huì)地位、自身發(fā)展的要求，提升了各民族的政治凝聚力和向心力，體現(xiàn)出民族優(yōu)惠政策的族際整合功能。

五、討論

從總體上看，中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合是有效的和成功的。中國共產(chǎn)黨通過政黨組織整合、行政性自治制度整合和差異化公民權(quán)的方式，在新中國成立后有效地實(shí)現(xiàn)了族際政治整合。那么，在這一個(gè)過程中，是基于什么價(jià)值理念？如何來論證中華民族作為“一”的合法性？這些疑問關(guān)涉重大的理論和實(shí)踐難題，這就是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中族際政治整合價(jià)值理念提升的問題。有幸的是，費(fèi)孝通創(chuàng)造性地解決了這個(gè)難題。在“中華民族的多元一體格局”中，他講到中華民族的建構(gòu)過程：“中華民族是指現(xiàn)在疆域里具有民族認(rèn)同的十幾億人民……中華民族作為一個(gè)自覺的民族實(shí)體是近百年來中國和西方列強(qiáng)對抗中出現(xiàn)的，但作為一個(gè)自為的民族實(shí)體是經(jīng)過幾千年的。中華民族的主流是由許多分散孤立的民族單位，經(jīng)過接觸、混雜、聯(lián)結(jié)和融合，同時(shí)也有分裂和消亡，形成的一個(gè)你來我去、我來你去、你中有我、我中有你，而又各具個(gè)性的多元統(tǒng)一體”。[36]費(fèi)孝通的“多元一體”，典范性地詮釋了中國人不同層次的文化——民族認(rèn)同（cultural/ethnicidentities）問題。在涵括性或包容性（inclusiveness）不同的意義上，56個(gè)民族的個(gè)體都在建構(gòu)其獨(dú)特的民族——文化認(rèn)同，而呈現(xiàn)出認(rèn)同多元性；但同時(shí)他們又是更大范疇“中華民族”共同體的不可或缺的有機(jī)成員，在建構(gòu)一體而統(tǒng)一的中華民族的文化——國家認(rèn)同。[37]56個(gè)具體民族的多元認(rèn)同和統(tǒng)一的民族國家認(rèn)同之間的張力，在多元一體中得到價(jià)值和理論上的解決，因此，中國并不是狹隘意義上的“一個(gè)民族，一個(gè)國家”，而是“多元一體格局”的多民族國家。

族際政治整合是一個(gè)過程，是一個(gè)互動(dòng)的過程，是一個(gè)只有起點(diǎn)而終點(diǎn)尚難預(yù)測的過程。雖然中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中的族際政治整合問題基本得到了解決，但現(xiàn)今的疆藏問題，確實(shí)又對中國族際政治整合模式提出了挑戰(zhàn)。這既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因。該如何應(yīng)對？其一，在全球化、市場化和信息化的背景下，及時(shí)完善政黨組織整合機(jī)制、民族區(qū)域自治制度和民族政策，實(shí)現(xiàn)族際政治整合機(jī)制的有序更新和適應(yīng)性肯定是必然的選擇。其二，雖然中國傳統(tǒng)的族際整合模式主要是基于文化性整合而非政治性整合，在中國現(xiàn)代國家建構(gòu)之初肯定是不適用的。但是，在現(xiàn)代國家構(gòu)建的框架確立之后，在基本完成了族際政治整合的基礎(chǔ)上，由政治整合上升到文化整合的邏輯上，創(chuàng)造不同文化群體間和諧相處的范例，當(dāng)是中國現(xiàn)代國家構(gòu)建中族際整合的最終去向，也才是族際政治整合的中國模式。

注釋

①參見姜又春：《從聯(lián)邦制設(shè)想到民族區(qū)域自治——中國共產(chǎn)黨解決民族問題之路》，載《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2006年第1期；姚金果：《聯(lián)邦制：中國共產(chǎn)黨早期綱領(lǐng)與政策的一個(gè)觀察》，載《浙江學(xué)刊》，2005年第4期。

②所謂差異化授權(quán)，即在授權(quán)體制下，中央針對不同地方的特點(diǎn)、為達(dá)到不同目標(biāo)對不同地方授予不同的權(quán)限。

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