第四章 政策的制定(下)

第四章政策的制定（下）第四節(jié)政策的規(guī)劃與決擇公共政策問(wèn)題的提出與認(rèn)定是整個(gè)政策過(guò)程的開(kāi)始，公共政策過(guò)程中最核心的階段是公共政策方案的規(guī)劃與抉擇，包括公共政策制定中的目標(biāo)確定、政策規(guī)劃、政策方案評(píng)估和抉擇四個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程。這個(gè)階段之所以重要，就因?yàn)樗哪繕?biāo)定位、體系程序和方法技術(shù)等都會(huì)直接關(guān)系到公共政策產(chǎn)出的質(zhì)量和水平。

一、公共政策目標(biāo)的確定

（一）何謂公共政策目標(biāo)公共政策問(wèn)題得以認(rèn)定之后，政策制定者首當(dāng)其沖要考慮的就是確定有關(guān)政策目標(biāo)。盡管在實(shí)際的公共政策制定過(guò)程中往往并不完全能夠立即做到政策目標(biāo)的明晰化（源于客觀條件的制約、人們的主觀認(rèn)識(shí)的局限性、政策目標(biāo)的多元性及對(duì)立性），但作為邏輯的一般過(guò)程，還是需要首先弄清有關(guān)政策目標(biāo)的抉擇問(wèn)題，而后才能考慮為了實(shí)現(xiàn)某一或某些政策目標(biāo)所要進(jìn)行的政策方案的規(guī)劃問(wèn)題。所謂政策目標(biāo)，就是有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問(wèn)題而采取的行動(dòng)（制定政策）在未來(lái)所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。1．關(guān)于公共政策目標(biāo)的特征根據(jù)上述定義，政策目標(biāo)一般主要具有如下兩大特征：（1）問(wèn)題的針對(duì)性。任何政策目標(biāo)都不是憑空產(chǎn)生的，幾乎都建立在對(duì)一定的社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注、關(guān)懷之上。缺少對(duì)有關(guān)問(wèn)題的針對(duì)性，任何政策目標(biāo)都難以立足。這些問(wèn)題不僅僅是過(guò)去或現(xiàn)實(shí)已經(jīng)存在的重大問(wèn)題，而且還可以是未來(lái)可能出現(xiàn)的重大社會(huì)問(wèn)題。例如當(dāng)今的老齡化社會(huì)政策目標(biāo)和環(huán)保政策目標(biāo)等都是如此。(2)未來(lái)的預(yù)期性。政策目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)是針對(duì)有關(guān)社會(huì)問(wèn)題，最終的落腳點(diǎn)也是要通過(guò)一定的政策行動(dòng)在未來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)有關(guān)問(wèn)題的解決，因而必然存在對(duì)未來(lái)的預(yù)期性。這種預(yù)期性往往涉及對(duì)未來(lái)社會(huì)環(huán)境變化、人們價(jià)值觀念變化等問(wèn)題的把握。2．關(guān)于政策目標(biāo)的分類從不同的視角出發(fā)，我們可以把公共政策目標(biāo)劃分成諸多不同的類型：（1）根據(jù)公共政策目標(biāo)所著眼的時(shí)間范圍，可有長(zhǎng)遠(yuǎn)政策目標(biāo)和近期政策目標(biāo)以及其他的政策目標(biāo)類型（如一些中長(zhǎng)期政策目標(biāo)和中短期政策目標(biāo)）。（2）根據(jù)公共政策目標(biāo)所服務(wù)的地域或空間范圍，可有全國(guó)性政策目標(biāo)和地方性政策目標(biāo)；國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)和對(duì)外政策目標(biāo)；全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)等。（3）依據(jù)政策本身所屬的社會(huì)領(lǐng)域，可有政治統(tǒng)治性和管理性政策目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)、文化政策目標(biāo)以及社會(huì)政策目標(biāo)等；與此相類似的則是，依據(jù)政策目標(biāo)本身所屬的社會(huì)領(lǐng)域，可有政策的政治性目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)、文化性目標(biāo)和社會(huì)性目標(biāo)。（4）依據(jù)政策所服務(wù)的主體是普通社會(huì)大眾還是社會(huì)少數(shù)人群體，可有公益性政策目標(biāo)和特殊性政策目標(biāo)。政策所服務(wù)的少數(shù)人群體既可能是少數(shù)特權(quán)強(qiáng)勢(shì)群體，也可能是少數(shù)弱勢(shì)群體，因而特殊性政策目標(biāo)又存在維護(hù)強(qiáng)勢(shì)利益目標(biāo)和維護(hù)弱勢(shì)利益目標(biāo)的區(qū)分。此外，我們還可以按照更細(xì)微的標(biāo)準(zhǔn)將上述一些分類再作進(jìn)一步的區(qū)分；或者按照吸收了幾種標(biāo)準(zhǔn)的混合標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作其他的劃分；或者按照上述并未提及的標(biāo)準(zhǔn)作其他劃分，如根據(jù)目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性程度可區(qū)分出實(shí)質(zhì)性政策目標(biāo)和象征性政策目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)彼此的重要程度可分成主要政策目標(biāo)和次要政策目標(biāo)等。3．基本的公共政策目標(biāo)依據(jù)政策目標(biāo)的地位，可有基本目標(biāo)和具體目標(biāo)之分。其中，基本目標(biāo)也稱元目標(biāo)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，一般包括公平、效率、自由和安全幾個(gè)方面。政策具體目標(biāo)（也稱次目標(biāo)），往往都由這幾個(gè)目標(biāo)派生出來(lái)，或最終都要服務(wù)于這幾個(gè)目標(biāo)。所謂公平，簡(jiǎn)單地理解即每人或每個(gè)群體得到同樣的利益。就分配而言，它總會(huì)涉及三大內(nèi)容：第一，從分配對(duì)象方面看，它涉及誰(shuí)有權(quán)得到分配、不同層級(jí)如何分配、不同群體如何分配等問(wèn)題；第二，從分配物來(lái)看，它涉及可分配事物的范圍多大、可分配物的價(jià)值如何等問(wèn)題；第三，從分配過(guò)程來(lái)看，它涉及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)是否平等、統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的平等分配過(guò)程、投票等政治參與機(jī)會(huì)平等問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，我們還可以把它們歸納為三種公平：第一是機(jī)會(huì)公平，每人都有同等的獲取分配物的機(jī)會(huì)，但不保證每位最終都能得到，例如抓鬮決定、投票決定、平等競(jìng)爭(zhēng)等都屬于機(jī)會(huì)公平。第二是分配公平，這又有兩種情況：一是分配物對(duì)于一定范圍的人群是一樣的，但對(duì)于該范圍以外的人可能就不同，如某單位分房子，該單位的人每人一套，但該單位以外的人是沒(méi)有權(quán)利參與分配；二是在不同的個(gè)體或集體之間是平等的，但對(duì)這些個(gè)體的背后或群體內(nèi)部的每個(gè)人來(lái)說(shuō)則可能并不平等，例如，每個(gè)職工的工資即便都一樣，但這些職工每個(gè)家庭成員數(shù)目有多有少，這樣他們的家庭人均收人也就會(huì)不一樣。第三是最終狀態(tài)公平，它會(huì)充分滿足每個(gè)人不同的偏好和實(shí)際需求和價(jià)值追求，例如按需分配。所謂效率，就是在給定投入的最大化產(chǎn)出。它通常既需要考慮投入、成本、努力等因素，還要考慮產(chǎn)出、效益、成果等因素，更要把兩方面的因素加以比較。在投入方面，它涉及如何計(jì)算投入，如何確定某種投入與某種產(chǎn)出的關(guān)聯(lián)，如何確定某種投入的機(jī)會(huì)成本（投入于某種事物就意味著犧牲對(duì)其他事物的投入）？在產(chǎn)出方面，主要涉及：第一，如何確定產(chǎn)出目標(biāo)，如學(xué)校是爭(zhēng)取科研多出成果，追求教學(xué)多培養(yǎng)人才，還是希望咨詢多為社會(huì)服務(wù)；第二，在多種產(chǎn)出目標(biāo)的條件下如何決定這些目標(biāo)的組合比例，如對(duì)一個(gè)學(xué)校，如果教學(xué)、科研和服務(wù)都要做，這三者的地位和比重問(wèn)題如何安排？所謂自由，學(xué)界爭(zhēng)論很多。孟德斯鳩認(rèn)為：“在一個(gè)有法律的社會(huì)里，自由僅僅是：一個(gè)人能夠做他應(yīng)該做的事情，而不被強(qiáng)迫去做他不應(yīng)該做的事情?！薄白杂墒亲龇伤S可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利?！奔s翰·密爾主張，在自由的邊界（不傷害他人）內(nèi)，政府應(yīng)該越少干涉自由越好。簡(jiǎn)言之，自由就是人們能做他們想做的事情，除非會(huì)傷害其他人和群體的利益。這里主要涉及政府或社會(huì)對(duì)個(gè)人行為的干涉范圍到底如何界定？也就是對(duì)人群存在什么樣的傷害（如物質(zhì)損傷，環(huán)境破壞、心理，感情或精神道德傷害以及傷害到什么程度等）才有必要由政府或社會(huì)來(lái)干涉？與此相應(yīng)的問(wèn)題就是如何防范和制約政府或社會(huì)對(duì)人們?cè)斐蓚?。所謂安全，簡(jiǎn)單的理解就是生理生存上的最低需求。按我們通常的分類，安全的種類主要有人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全、信息安全、心理安全等。其中后兩種安全是當(dāng)今十分突出的新安全類型。隨著信息社會(huì)的到來(lái)，人們的信息獲取越來(lái)越容易，但人們的信息安全利益也越來(lái)越容易受到損害，并且因?yàn)槭艿酵獠啃畔_擊的可能性越來(lái)越強(qiáng)烈，心理安全的問(wèn)題也越來(lái)越突出，人們極容易受到一些能造成心理恐怖的信息的影響。對(duì)于公平與自由、自由與效率、效率與安全、公平與安全之間的關(guān)系，人們的認(rèn)識(shí)也很不一致。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，這些目標(biāo)之間的關(guān)系本身就是極端復(fù)雜的，既有一致性，也會(huì)有相互沖突之處。案例：婦女回家問(wèn)題的爭(zhēng)論2001年3月7日，全國(guó)政協(xié)九屆四次會(huì)議上的一份大會(huì)發(fā)言大膽倡議：鼓勵(lì)已婚女職工退出工作崗位，返回家中相夫教子、操持家政。持此觀點(diǎn)的王賢才委員還于6日向大會(huì)提交相關(guān)提案，建議修訂《婚姻法》時(shí)明確，夫婦只有一方工作的，家庭財(cái)產(chǎn)應(yīng)強(qiáng)制視為夫婦共有財(cái)產(chǎn)，以此保障“回家婦女”的權(quán)利。王賢才委員說(shuō)：“男女平等不是一個(gè)狹隘的概念，男女有別、男女分工不同是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)?！彼鲝?，凡是妻子辭去工作從事家政的，丈夫一方的單位應(yīng)給付1.5倍的工資，即“丈夫的工資加妻子的一半工資”。但王玉玨委員則對(duì)鼓勵(lì)“婦女回家”的提法堅(jiān)決反對(duì)！她表示，如果讓婦女回家，建國(guó)以來(lái)倡導(dǎo)的男女平等就白費(fèi)了，是歷史的倒退。婦女沒(méi)有經(jīng)濟(jì)地位，其他權(quán)利就無(wú)從保障，就會(huì)任人宰割。她還告訴記者，她和其他幾位委員正在撰寫(xiě)一份提案，建議政府幫助下崗女職工重新就業(yè)。在這個(gè)案例中，我們可以討論的問(wèn)題很多。從公平與效率的關(guān)系角度，主要的問(wèn)題在于：回家與不回家哪個(gè)對(duì)婦女更公平？回家與不回家哪個(gè)更會(huì)增進(jìn)家庭和社會(huì)的效率？從女權(quán)主義者的觀點(diǎn)來(lái)看，多少年斗爭(zhēng)取得的婦女工作權(quán)益方面的歷史性成果會(huì)因?yàn)樽寢D女回家而喪失殆盡，也就是說(shuō)他們會(huì)認(rèn)為這不符合追求婦女公平權(quán)益的目標(biāo)要求。但從社會(huì)分工和婦女實(shí)際的權(quán)益狀況來(lái)看，婦女既工作又操持家務(wù)的負(fù)擔(dān)實(shí)際上比單純操持家務(wù)和單純工作的負(fù)擔(dān)都大，如果一味地不讓婦女回家就在事實(shí)上會(huì)加劇婦女權(quán)益的不公平狀況。至于婦女回家與否與效率的關(guān)系，女權(quán)主義者會(huì)說(shuō)回家固然會(huì)增進(jìn)家庭效率，但會(huì)有損社會(huì)效率，因?yàn)樯鐣?huì)的進(jìn)步少不了婦女對(duì)社會(huì)工作的廣泛參與。但也有人會(huì)說(shuō)，婦女兼顧工作和家庭雙重負(fù)擔(dān)，最后兩者很可能都做不好；如果允許婦女回家，她們專司家政既可以提高家庭效率，也有助于提高社會(huì)效率，比如可以解決一些社會(huì)失業(yè)的問(wèn)題。如果從自由與安全的角度，主要的問(wèn)題則有：回家與不回家哪個(gè)對(duì)于婦女來(lái)說(shuō)更自由？回家與不回家哪個(gè)更能保障婦女的社會(huì)地位，也就是說(shuō)哪個(gè)對(duì)她們可能更安全？對(duì)此爭(zhēng)議也會(huì)很多。對(duì)于上述這些問(wèn)題，不同的人從不同的角度都會(huì)有不同的看法。案例當(dāng)中兩位委員截然相反的觀點(diǎn)就是明證。一般公眾對(duì)此也不會(huì)只有一種意見(jiàn)。據(jù)2001年3月8日一一4月28日期間30290名網(wǎng)民投票結(jié)果顯示：15．2％的網(wǎng)民堅(jiān)決反對(duì)婦女回家，21．3％的網(wǎng)民支持婦女回家，56．2％的網(wǎng)民認(rèn)為這應(yīng)該讓她們或我們自己決定是否回家，另有7．4％的網(wǎng)民認(rèn)為無(wú)所謂。這個(gè)案例清楚地顯示，實(shí)際公共政策的目標(biāo)選擇的確十分困難。該案例的有關(guān)公共政策必須充分考量回家與不回家對(duì)婦女、家庭和社會(huì)等各方面在公平、效率、自由與安全等多元目標(biāo)上所產(chǎn)生的復(fù)雜影響，以及它們之間的平衡和協(xié)調(diào)問(wèn)題，最后還要根據(jù)大多數(shù)人的意愿讓人們自己去選擇要不要婦女回家，并輔之以相應(yīng)的配套措施。比如，如果婦女選擇回家，會(huì)增進(jìn)家庭效率，但其各方面權(quán)益應(yīng)該得到相應(yīng)的公平保障。如果婦女選擇工作，其各方面權(quán)益容易得到保障，但政府或有關(guān)部門(mén)一般要考慮幫助建立社會(huì)化的家政服務(wù)體系或提供一定的家政開(kāi)支性的福利補(bǔ)貼來(lái)解決婦女們工作時(shí)的后顧之憂?？梢?jiàn)，公共政策的規(guī)劃者和制定者面對(duì)如此復(fù)雜的政策多目標(biāo)選擇時(shí)的一項(xiàng)重要工作，就是要盡量找到它們之間的平衡點(diǎn)，以最大限度地把它們有機(jī)地兼顧起來(lái)。（二）確定政策目標(biāo)的意義在政策制定過(guò)程中，盡管人們因環(huán)境和自身理性能力的限制而往往難以迅速明確有關(guān)政策目標(biāo)，尤其是那些事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)和大局或者涉及一些細(xì)節(jié)的具體政策目標(biāo)，從而使得人們只能漸進(jìn)地明確有關(guān)目標(biāo)，但這一事實(shí)并不能否定我們?cè)谡咧贫ㄖ杏嘘P(guān)政策目標(biāo)的確定對(duì)政策制定過(guò)程的意義。就一般意義而言，確定政策目標(biāo)的價(jià)值意義主要體現(xiàn)為如下兩點(diǎn)：1、它能為制定政策方案提供方向性指導(dǎo)。政策目標(biāo)就是政策方案所要遵循的方向，如果目標(biāo)不明確，政策方案也就失去了明確的方向。這不僅不利于政策方案的抉擇，更不利于政策方案的貫徹，最終不利于有關(guān)公共政策問(wèn)題的解決。2、它能為政策方案的規(guī)劃和實(shí)施提供核心的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。雖然政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方法很多，但最核心的標(biāo)準(zhǔn)仍然是把方案的可能后果、實(shí)際后果與政策原本的目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，看兩者的差距到底有多大，以及產(chǎn)生這種差距的原因何在，從而決定是修改政策方案和完善實(shí)施手段與步驟，還是調(diào)整政策目標(biāo)；甚至完全廢止有關(guān)政策。正因?yàn)槊鞔_政策目標(biāo)對(duì)于政策制定、執(zhí)行和評(píng)估都意義重大，我們?cè)谡咧贫ǖ倪^(guò)程中就必須盡一切可能去弄清有關(guān)公共政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和各種成因，考量各種因素及其未來(lái)走向，明確制定切實(shí)有效而又具體的政策目標(biāo)，為政策制定做好鋪墊。有些政策目標(biāo)即便一時(shí)間不能明確，也需要不斷地探索并盡可能快地予以明確。（三）確定政策目標(biāo)的原則如何確定政策的具體目標(biāo)呢？在確定政策具體目標(biāo)時(shí)，我們通常應(yīng)該根據(jù)政策目標(biāo)本身的特點(diǎn)和政策制定與執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際要求以及有關(guān)倫理價(jià)值性考量來(lái)進(jìn)行。具體說(shuō)來(lái)，我們應(yīng)該遵循以下原則：1、實(shí)事求是實(shí)事求是是科學(xué)研究的基本要求，同樣也是確定政策目標(biāo)的一個(gè)基本原則。依據(jù)該原則，政策目標(biāo)的確定首先必須從實(shí)際的公共政策問(wèn)題出發(fā)，而不能從主觀意愿出發(fā)。根據(jù)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和表現(xiàn)形式及其成因，有針對(duì)性地制定解決問(wèn)題所要達(dá)到的目標(biāo)。其次，實(shí)事求是原則還要求我們?cè)诖_定政策目標(biāo)時(shí)一定要切實(shí)可行，既不能好高騖遠(yuǎn)，不切實(shí)際，也不能出于決策者個(gè)人或群體的某種打算而降格以求。其中最關(guān)鍵的是政策目標(biāo)要有可行性，既有充足的社會(huì)資源（經(jīng)濟(jì)、人力、技術(shù)、信息和權(quán)力資源等）可資配置，且有占主導(dǎo)地位的可控環(huán)境條件的配合。2．面向未來(lái)政策目標(biāo)本身的一個(gè)重要特征就是對(duì)未來(lái)的預(yù)期性，該特征要求我們?cè)诖_定政策目標(biāo)時(shí)必須面向未來(lái)。具體說(shuō)來(lái)，我們對(duì)于有關(guān)政策目標(biāo)的確定一定要充分考慮有關(guān)公共政策問(wèn)題本身、成因和環(huán)境條件等將來(lái)會(huì)發(fā)生的變化或延續(xù)的情況，從而讓我們制定的政策目標(biāo)符合未來(lái)發(fā)展的需要。例如我國(guó)目前的人口政策目標(biāo)就應(yīng)該充分考慮未來(lái)老齡化社會(huì)的有關(guān)問(wèn)題，及早籌劃，免得臨渴掘井，手足無(wú)措。3．系統(tǒng)協(xié)調(diào)我們?cè)谥贫ㄕ吣繕?biāo)時(shí)常常會(huì)遇到多重政策目標(biāo)的困擾，尤其當(dāng)它們相互矛盾和沖突時(shí)更甚。這就需要我們?cè)谡吣繕?biāo)的確定階段就力求讓同一政策的多項(xiàng)目標(biāo)相互協(xié)調(diào)，也讓某項(xiàng)政策的目標(biāo)與已有政策的有關(guān)目標(biāo)或即將出臺(tái)的其他政策的目標(biāo)相一致。這既可以避免政策目標(biāo)的混亂，也有利于制定、實(shí)施和評(píng)估有關(guān)的政策方案。為此，我們一方面需要運(yùn)用系統(tǒng)論、控制論及運(yùn)籌學(xué)等觀點(diǎn)和方法來(lái)對(duì)有關(guān)的政策目標(biāo)作全面考量；另一方面，更重要的是我們?cè)诖_定公共政策目標(biāo)時(shí)要弄清問(wèn)題的實(shí)質(zhì)所在，盡可能地逐步將目標(biāo)數(shù)量減少到最低數(shù)量，因?yàn)槟繕?biāo)越少，一項(xiàng)政策的制定、實(shí)施和評(píng)估就會(huì)越容易。4．明確具體一旦能確定有關(guān)政策目標(biāo)，就要使目標(biāo)具體明確。對(duì)于目標(biāo)中的有關(guān)概念、時(shí)間要求、目標(biāo)內(nèi)容、相關(guān)條件等都要進(jìn)行清晰界定或說(shuō)明，最好做到表達(dá)準(zhǔn)確，含義清楚單一，各項(xiàng)要求詳細(xì)具體，能量化的予以量化等，以利于理解和操作。只有目標(biāo)明確具體，才能為方案的規(guī)劃、選定和執(zhí)行創(chuàng)造一個(gè)良好的開(kāi)端和前提條件，否則，其后的政策過(guò)程將遇到許多麻煩。5．倫理考量任何公共政策的目標(biāo)都會(huì)涉及社會(huì)中的一些倫理價(jià)值考量，如前述有關(guān)公共政策元目標(biāo)追求的價(jià)值——自由、安全、公平和效率等。對(duì)這些問(wèn)題，不同的社會(huì)主體都會(huì)有不同的立場(chǎng)和偏好，但一定的社會(huì)在這些問(wèn)題上都會(huì)有居于統(tǒng)治地位的價(jià)值觀念。公共政策作為統(tǒng)治階級(jí)和階層實(shí)現(xiàn)其利益和意志的重要工具和手段，必然會(huì)在政策目標(biāo)的考量中體現(xiàn)他們的價(jià)值偏好。但有時(shí)統(tǒng)治階級(jí)為了更好地維持統(tǒng)治的穩(wěn)定，也會(huì)考量社會(huì)大眾的利益需求，甚至反映一些社會(huì)弱勢(shì)群體的利益和需求。就一般意義而言，在現(xiàn)代民主社會(huì)中，任何政策的目標(biāo)都不能侵犯公民的各項(xiàng)法定權(quán)利，都要確保民主程序的穩(wěn)定有效，為人們提供可靠的安全保障，既體現(xiàn)相對(duì)的社會(huì)公平，關(guān)心幫助社會(huì)中的一些弱勢(shì)群體，同時(shí)也要不影響社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和正常發(fā)展。也就是說(shuō)，在每一項(xiàng)政策目標(biāo)的確定中要主動(dòng)地將上述有關(guān)社會(huì)倫理和價(jià)值因素考慮進(jìn)去。二、公共政策方案的規(guī)劃（一）政策規(guī)劃的含義和特征政策規(guī)劃也稱政策構(gòu)建。許多學(xué)者從不同的視角曾給予它不同的界定。廣義的政策規(guī)劃被界定為政策制定的整個(gè)過(guò)程。此處是從狹義上來(lái)界定：政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評(píng)估政策方案與行動(dòng)步驟的過(guò)程。也就是說(shuō)，它應(yīng)將問(wèn)題界定、目標(biāo)確定、政策抉擇等從“政策規(guī)劃”這一概念中剔除出去。對(duì)政策規(guī)劃的特征主要強(qiáng)調(diào)如下兩點(diǎn)：（1）從政策規(guī)劃的主體來(lái)說(shuō)，多元化和政府主導(dǎo)并存。參與政策規(guī)劃的主體通常是多元的，但其中政府往往起著發(fā)起規(guī)劃、組織規(guī)劃、幫助規(guī)劃（提供規(guī)劃中的經(jīng)濟(jì)、信息等條件）等作用。顯然，政府起的是主導(dǎo)作用。（2）從時(shí)間進(jìn)程上來(lái)看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間。在實(shí)際的政策過(guò)程中，政策的修正性規(guī)劃還可能存在于政策執(zhí)行過(guò)程之中，然而作為政府決策過(guò)程中的政策規(guī)劃還是主要存在于政策目標(biāo)的確定和政策抉擇之間的階段。它僅僅涉及對(duì)于有關(guān)政策目標(biāo)實(shí)施方案的構(gòu)建和評(píng)估，也即僅涉及方案設(shè)計(jì)和方案擇優(yōu)兩個(gè)方面。（二）政策規(guī)劃的主體到底有哪些主體會(huì)參與到公共政策的規(guī)劃中去呢？對(duì)此，國(guó)外有的學(xué)者主要強(qiáng)調(diào)政府或執(zhí)行機(jī)構(gòu)（含總統(tǒng)和官僚機(jī)構(gòu)）、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)構(gòu)、參與投票的公眾以及一些社會(huì)權(quán)力代理者（如一些社會(huì)組織）等的作用。有的從政策系統(tǒng)的復(fù)雜性出發(fā)強(qiáng)調(diào)政策規(guī)劃的次系統(tǒng)和次主體，如在美國(guó)就有基于利益驅(qū)動(dòng)的由利益集團(tuán)、議會(huì)委員會(huì)和政府執(zhí)行局之間的所謂“鐵三角”關(guān)系；等等。我國(guó)也有一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。林水波、張世賢認(rèn)為，介入政策規(guī)劃的主體包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、研究機(jī)構(gòu)和利益團(tuán)體四類。這些分類簡(jiǎn)潔明晰，做了粗線條描述。要特別強(qiáng)調(diào)的是如下兩個(gè)方面：1．政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化我們?cè)趶?qiáng)調(diào)政策規(guī)劃主體多元化的同時(shí)，還必須注意政府主導(dǎo)化問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，這種主導(dǎo)主要體現(xiàn)在規(guī)劃的組織和管理方面，并不是說(shuō)政府的規(guī)劃方案必須占主導(dǎo)地位。無(wú)論是政府還是其他各類規(guī)劃主體在規(guī)劃過(guò)程中的地位，從對(duì)真理性的追求來(lái)說(shuō)都應(yīng)是平等的。但是在現(xiàn)實(shí)的政策規(guī)劃過(guò)程中，政府可能不僅僅在規(guī)劃組織與管理上占主導(dǎo)地位，在規(guī)劃方案進(jìn)入抉擇階段上也可能常常占主導(dǎo)地位。其中既有政府地位的影響，也有政府在設(shè)計(jì)方案時(shí)往往比較務(wù)實(shí)等原因。但是，我們應(yīng)盡可能避免政府地位對(duì)規(guī)劃方案帶來(lái)的負(fù)面影響。2．政策規(guī)劃的主體多元化政策主體既可以是單一式的，也可以是多元式的。目前無(wú)論在西方還是在中國(guó)都存在單一式政策規(guī)劃主體現(xiàn)象，只是在中國(guó)更為普遍和常見(jiàn)。在單一式中，主體通常為政府有關(guān)機(jī)構(gòu)。多元式主體的類型則如上述學(xué)者所論及的情況。從一般意義上看，這兩種模式是各有利弊的。單一式規(guī)劃主體——政府的優(yōu)勢(shì)在于它對(duì)有關(guān)問(wèn)題有具體詳細(xì)的了解，對(duì)問(wèn)題能從全局上進(jìn)行考量。但是缺陷在于：政府本身也有自利性和價(jià)值偏好，因而單純的政府規(guī)劃不能確保公正；同時(shí)政府對(duì)一些問(wèn)題的理性認(rèn)知能力也是有限的，單純由政府做出的規(guī)劃也難以保證科學(xué)；單一式政府規(guī)劃將各方利益主體排除于規(guī)劃過(guò)程之外，這種政策規(guī)劃明顯缺乏民主性。而多元式規(guī)劃主體中除政府以外的其他主體雖然可能對(duì)實(shí)際情況缺乏深入、全面的了解，也可能會(huì)從局部利益出發(fā)，規(guī)劃失之片面，但它們的參與畢竟可以對(duì)政府規(guī)劃起到制約、補(bǔ)充等作用，既有利于克服各方的自利性，保障社會(huì)公正。也有利于匯聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。因此，在現(xiàn)代公共政策過(guò)程中，除了那些機(jī)密性和緊急性程度很高的政策規(guī)劃可以由政府獨(dú)自完成外，政策規(guī)劃主體的多元化則是各國(guó)通行的模式。我國(guó)更應(yīng)該對(duì)此給予特別的關(guān)注，盡快并盡可能好地采用這一模式。為了實(shí)現(xiàn)政策規(guī)劃主體的多元化，不少國(guó)家通常會(huì)特別重視充分發(fā)揮各類政策分析組織（政策咨詢或參謀組織）的作用。這些組織按照它們與政府的關(guān)系可以分為政府內(nèi)與政府外兩大類。政府外的政策分析或咨詢組織有大學(xué)的政策研究機(jī)構(gòu)，也有一些營(yíng)利性的政策咨詢公司，還有一些非營(yíng)利的思想庫(kù)（ThinkTank）。同時(shí)，許多國(guó)家還特別重視采取聽(tīng)證制度實(shí)現(xiàn)政策規(guī)劃主體的多元化。聽(tīng)證，最早源于西方的司法實(shí)踐，后來(lái)被逐漸運(yùn)用到立法實(shí)踐和行政實(shí)踐之中，從而成為政府政策過(guò)程（尤其是政策規(guī)劃過(guò)程）中的一項(xiàng)重要的制度形式。其核心要求是政府在作規(guī)劃政策方案時(shí)要聽(tīng)取有關(guān)專家、有關(guān)管理主體、有關(guān)利益代表和公眾的意見(jiàn)，以利于政策規(guī)劃和抉擇的透明化、科學(xué)化、民主化、公正化和規(guī)范化。聽(tīng)證往往會(huì)針對(duì)特定的政策問(wèn)題，主要以會(huì)議的形式聽(tīng)取社會(huì)各方和有關(guān)專家的意見(jiàn)，有著比直接選舉和廣泛求諫以及座談會(huì)等形式更多的優(yōu)點(diǎn)。其中最大的優(yōu)點(diǎn)就是能克服代議民主制的不足，實(shí)現(xiàn)各方利益主體、官員、專家與百姓之間面對(duì)面的直接交流和溝通，從而發(fā)揚(yáng)民主，維護(hù)公平，達(dá)成共識(shí)，并提高決策的質(zhì)量與水平。中國(guó)個(gè)別地方（如深圳）自20世紀(jì)80年代末在價(jià)格決策領(lǐng)域就引入了聽(tīng)證制度。全國(guó)層面從1996年開(kāi)始先后在行政處罰、公共價(jià)格調(diào)整和人大立法以及一些司法領(lǐng)域都建立了這項(xiàng)制度。由于中國(guó)的基礎(chǔ)性權(quán)力配置制度（含直接選舉制度及政黨制度等）還不完善，而且短期內(nèi)難有大的變化，因此，中國(guó)一定時(shí)期內(nèi)的聽(tīng)證制度及其實(shí)踐必將在公共決策體制變革當(dāng)中發(fā)揮比它在西方社會(huì)更大、更直接和更有效的影響作用?？梢?jiàn)，聽(tīng)證制度是適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)需要的一種非常重要的公共決策體制變革。案例：青島出租車價(jià)格聽(tīng)證會(huì)2000年9月23日，在青島市廣播電視中800平米的演播廳里，青島市物價(jià)局舉行了價(jià)格聽(tīng)證方面的全國(guó)首次電視與廣播現(xiàn)場(chǎng)直播。會(huì)議由宋力局長(zhǎng)親自主持，與會(huì)的不僅有來(lái)自市人大、市政協(xié)、市政府各相關(guān)部門(mén)、其他社會(huì)組織及科研院所的代表和專家學(xué)者，還有通過(guò)社會(huì)公開(kāi)征求的10名出租車業(yè)代表及7名消費(fèi)者代表，一共35人。會(huì)上有20名代表當(dāng)場(chǎng)發(fā)表了意見(jiàn)，會(huì)后又有9名代表以書(shū)面形式表達(dá)了意見(jiàn)，只有6名代表沒(méi)有發(fā)表意見(jiàn)。另有許多市民通過(guò)電話、傳真、信件和電子郵件等方式也表達(dá)了他們的意見(jiàn)。這次聽(tīng)證會(huì)主要是因?yàn)閲?guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)燃油價(jià)連連上升而急需調(diào)整出租車價(jià)格而召開(kāi)。各方代表經(jīng)過(guò)3個(gè)小時(shí)緊張激烈的發(fā)言，最后大多數(shù)代表比較傾向于調(diào)價(jià)方案三。但后來(lái)政府的定價(jià)選擇的卻是調(diào)價(jià)方案一。因?yàn)榉桨敢慌c方案三差別不大，但卻能兼顧出租車主與乘客雙方的利益，特別是能保護(hù)廣大短途乘客的利益少受損失。由這個(gè)案例我們明顯可以看到，這次聽(tīng)證會(huì)通有效地?cái)U(kuò)大了價(jià)格決策過(guò)程中的公眾參與性，改變了過(guò)去價(jià)格決策全由政府物價(jià)部門(mén)一家說(shuō)了算的局面，各有關(guān)部門(mén)和各有關(guān)利益主體以及相關(guān)專家的代表都能到會(huì)面對(duì)面地表達(dá)自己的政策主張，相互溝通和交流思想，更重要的是媒體直播使得普通公眾實(shí)際上也能間接參與到這一活動(dòng)之中，從而真正實(shí)現(xiàn)了政策規(guī)劃主體的多元化。最重要的是通過(guò)這種方式做出的公共決策，使得政策規(guī)劃的各方在互動(dòng)之中容易達(dá)成很多共識(shí)，最后各方對(duì)政策過(guò)程和政策結(jié)果都比較滿意，從而有利于出租業(yè)行業(yè)的正常發(fā)展、乘客利益的正當(dāng)保護(hù)和整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。（三）政策方案的設(shè)計(jì)原則1．信息原則信息是政策規(guī)劃的基礎(chǔ)材料，從某種意義上講，政策規(guī)劃的過(guò)程就是信息的收集、整理、加工和處理的過(guò)程，政策規(guī)劃的成效很大程度上依賴于信息的全面、具體、準(zhǔn)確、及時(shí)。如果沒(méi)有充分的信息保障，政策規(guī)劃也只能是“巧婦難為無(wú)米之炊”。2000年3月8日，原湖北省監(jiān)利縣棋盤(pán)鄉(xiāng)黨委書(shū)記李昌平懷著一個(gè)共產(chǎn)黨員的忠誠(chéng)和對(duì)農(nóng)民的深切同情、對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的深切憂慮，以《一個(gè)鄉(xiāng)黨委書(shū)記的心里話》為題，用扎實(shí)的數(shù)據(jù)、詳盡的材料，向朱镕基總理反映“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的基層真實(shí)情況。中央領(lǐng)導(dǎo)人動(dòng)情批復(fù)，引發(fā)了后來(lái)一場(chǎng)“聲勢(shì)浩大”的農(nóng)村稅費(fèi)制度改革。2．系統(tǒng)原則系統(tǒng)性是社會(huì)問(wèn)題的重要特征之一。任何政策問(wèn)題都不是孤立存在的。在社會(huì)大系統(tǒng)內(nèi)，不同范圍、領(lǐng)域、層次的社會(huì)問(wèn)題存在著相互聯(lián)系、相互制約的辯證統(tǒng)一關(guān)系，這就要求政策規(guī)劃工作的參與者必須牢固樹(shù)立系統(tǒng)觀念，在決策活動(dòng)中要根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，正確處理整體與局部、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、主要目標(biāo)與次要目標(biāo)的關(guān)系?？紤]問(wèn)題應(yīng)以大局為著眼點(diǎn)，從事物的整體出發(fā)，去認(rèn)識(shí)、分析和處理局部性問(wèn)題。人們對(duì)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)是隨著對(duì)自然界和人類社會(huì)認(rèn)識(shí)能力的提高而不斷深化的。早在古代，人們對(duì)系統(tǒng)就有了樸素的認(rèn)識(shí)，并能夠利用系統(tǒng)方法解決一些實(shí)際問(wèn)題。我國(guó)北宋真宗年間，皇城失火，皇宮全部燒毀。真宗命大臣丁渭主持修復(fù)工作。當(dāng)時(shí)既需要清理廢墟，又需要挖土燒磚，還需要從外地運(yùn)送大批建筑材料。擺在面前的難題很多，丁渭提出了這樣一個(gè)方案：首先把皇宮前面的大街挖成一條大溝，利用挖出來(lái)的土就地?zé)u，然后把京城附近的河水引入大溝，通過(guò)沛水從外地運(yùn)進(jìn)建筑材料，等皇宮修復(fù)之后，再把碎磚爛瓦填入溝中，最后修復(fù)原來(lái)的大街。丁渭的建筑方案可謂一舉三得。一舉就是挖溝，省去從遠(yuǎn)方運(yùn)土燒磚，是謂一得；引水入溝把陸路運(yùn)輸改為水路運(yùn)輸，省工省時(shí)，節(jié)約了運(yùn)輸費(fèi)用，提高了運(yùn)輸效率，是謂二得；同時(shí)還解決了瓦礫的處理問(wèn)題，是謂三得。雖然挖溝取土?xí)簳r(shí)破壞了一條完好的大街，從局部角度看，可謂巨大損失，但從工程的全局來(lái)看，是非常有利的。丁渭的修復(fù)方案包含了系統(tǒng)思想的重要內(nèi)容，丁渭其人也因此被后人譽(yù)為運(yùn)用系統(tǒng)方法解決實(shí)際問(wèn)題的先人。丁渭的樸素系統(tǒng)論思想在歷史上有著很大貢獻(xiàn)。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的日益發(fā)展，人們對(duì)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入。系統(tǒng)思想在我國(guó)現(xiàn)階段政府決策中也起著非常重要的作用。建國(guó)以來(lái)，我們?cè)诠矝Q策問(wèn)題上曾有過(guò)許多大的失誤，如工業(yè)上提出以鋼為綱，造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例失調(diào)；再如環(huán)境保護(hù)方面出現(xiàn)的短期行為，對(duì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)極大危害。這些歷史教訓(xùn)應(yīng)引起我們的反思。政府決策應(yīng)統(tǒng)籌考慮，既見(jiàn)樹(shù)木，又見(jiàn)森林，避免出現(xiàn)以偏概全的錯(cuò)誤。3．預(yù)測(cè)原則政策規(guī)劃是對(duì)未來(lái)事物所作的行為設(shè)計(jì)和方案抉擇，是一種面向未來(lái)的活動(dòng)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢?？茖W(xué)預(yù)測(cè)是保證政策規(guī)劃成功的必要前提。只有建立在可靠預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的政策方案，才是具有現(xiàn)實(shí)可行性的政策方案。預(yù)測(cè)的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）從偶然中發(fā)現(xiàn)必然。1967年，日本常駐蘇聯(lián)的商務(wù)人員有兩三個(gè)星期沒(méi)有看到蘇聯(lián)外貿(mào)部的高級(jí)官員在公開(kāi)場(chǎng)合露面。他們將這一偶然發(fā)現(xiàn)的情況及時(shí)通報(bào)了東京，引起日本決策層的高度重視。他們馬上通知日本駐各國(guó)的商務(wù)人員，迅速查找蘇聯(lián)外貿(mào)部高級(jí)官員的確切所在。結(jié)果發(fā)現(xiàn)他們都到了美國(guó)，正與美國(guó)政府有關(guān)人士進(jìn)行秘密的糧食貿(mào)易談判。得到這一情報(bào)后，日本決策層進(jìn)行了認(rèn)真分析。他們認(rèn)為，一下派出這么多高層人士到美國(guó)談判，絕不會(huì)是一筆小買(mǎi)賣，蘇聯(lián)肯定是要大批購(gòu)買(mǎi)糧食，一定會(huì)引起國(guó)際市場(chǎng)的糧價(jià)上漲。日本作為糧食進(jìn)口國(guó)，不能等閑視之。根據(jù)這種分析，日本政府適時(shí)購(gòu)進(jìn)了相當(dāng)數(shù)量的糧食，避免了因價(jià)格上漲所造成的損失。可見(jiàn)，從偶然中發(fā)現(xiàn)必然，從小事件中發(fā)現(xiàn)大問(wèn)題對(duì)決策會(huì)大有幫助。（2）從局部掌握全局。1982年2月底，墨西哥愛(ài)爾基瓊火山猛烈噴發(fā)，火山灰形成大量云團(tuán)，美國(guó)氣象部門(mén)抓住這個(gè)偶然事件，對(duì)氣象資料認(rèn)真分析，預(yù)測(cè)出1983年會(huì)出現(xiàn)世界性氣候異常，可能導(dǎo)致大雨和干旱等災(zāi)害。由此認(rèn)為，世界谷物將大幅度減產(chǎn)，蘇聯(lián)作為進(jìn)口大國(guó)，一定會(huì)把目光投向美國(guó)，如果美國(guó)能減少播種面積就會(huì)迫使蘇聯(lián)以較高的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)美國(guó)小麥。而蘇聯(lián)為購(gòu)買(mǎi)糧食只能被迫出售黃金和壓縮軍費(fèi)，從而引起1983—1984年度的金價(jià)下跌和軍備競(jìng)賽的緩解。根據(jù)這種分析，美國(guó)政府采取了一系列對(duì)策。事實(shí)證明，美國(guó)的這種判斷是正確的。預(yù)測(cè)需要有認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度。唐山大地震中發(fā)生的奇跡足以說(shuō)明這點(diǎn)。1976年7月28日，中國(guó)唐山發(fā)生了里氏7．8級(jí)強(qiáng)烈地震，幾十萬(wàn)人遇難。然而，距震中唐山僅100公里之遙、同樣受到毀滅性地震襲擊的青龍縣，竟神話般地?zé)o一傷亡。1996年，隨著新華社、美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》、聯(lián)合國(guó)廣播中心等多家新聞機(jī)構(gòu)連篇累犢地對(duì)青龍縣減輕地震災(zāi)害的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了報(bào)道，一個(gè)帶有傳奇色彩的名字——王春清進(jìn)入了人們的視線。是他的一份震前會(huì)議記錄挽救了青龍縣成千上萬(wàn)父老鄉(xiāng)親的生命。1976年7月13日，初到青龍縣科委地震辦公室工作的王春清趕到唐山，參加了國(guó)家地震局召開(kāi)的京津唐渤張地區(qū)地震工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。當(dāng)時(shí)對(duì)京津唐地區(qū)的地震分析，國(guó)家地震局有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為遼寧海城地震之后，方圓幾百公里范圍內(nèi)不會(huì)有7級(jí)以上的強(qiáng)震。而國(guó)家地震局分析預(yù)報(bào)室京津組組長(zhǎng)汪成民等少數(shù)專家則認(rèn)為，近期唐山、灤縣一帶地上、地下情況異常，應(yīng)給予關(guān)注。7月16日晚，汪成民利用會(huì)議休息時(shí)間召集了一個(gè)自由座談會(huì)。王春清參加了會(huì)議并作了詳細(xì)的筆記，他記載著：“1976年7月22日至8月5日，京津唐渤張地區(qū)有5級(jí)左右的地震，下半年到明年可能有七八級(jí)地震?！?月21日，王春清回到青龍縣，他立即向縣科委和縣革委會(huì)辦公室作了匯報(bào)，縣委書(shū)記冉廣歧得知情況后非常重視。7月25日晚，縣常委會(huì)議進(jìn)行了專門(mén)研究和部署，當(dāng)天還召開(kāi)了全縣電話會(huì)議，并在“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”會(huì)議上向與會(huì)的800多人作了震情通報(bào)，宣傳了防震知識(shí)。1976年7月28日凌晨3時(shí)42分，地震發(fā)生。離7．8級(jí)震中115公里，離7．1級(jí)震中僅60公里的青龍縣房屋倒塌18萬(wàn)間，除一位老人震后因驚嚇?biāo)烙谛呐K病外，全縣無(wú)一人傷亡。4．客觀原則實(shí)事求是，尊重客觀規(guī)律，把握政策對(duì)象及其環(huán)境的主要特征，一切從實(shí)際出發(fā)，克服政策規(guī)劃過(guò)程中的主觀隨意性，這是政策規(guī)劃最基本的要求。只有做到這一點(diǎn)，才能大大減少政策規(guī)劃的主觀盲目性。5．智囊原則借助外腦，發(fā)揮思想庫(kù)的作用，讓專家參與，這是現(xiàn)代政策規(guī)劃不可缺少的外部條件。楚漢之爭(zhēng)劉邦得勝，欣喜之余，對(duì)眾臣道：“吾所以有天下者何？”聽(tīng)了幾個(gè)大臣的回答，他認(rèn)為都沒(méi)說(shuō)到點(diǎn)子上，言道：“夫運(yùn)籌策帷帳之中，決勝于千里之外，吾不如子房；填國(guó)家，撫百姓，給饋餉，不絕糧道，吾不如蕭何；連百萬(wàn)之軍，戰(zhàn)必勝，功必取，吾不如韓信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。項(xiàng)羽有一范增而不能用，此其所以為我擒也?！庇纱丝磥?lái)。劉邦之所以能夠取勝，關(guān)鍵在于他能夠聽(tīng)取別人的意見(jiàn)；項(xiàng)羽之所以最終失敗，主要是因?yàn)樗麆傘棺杂?，不肯?tīng)取高參的意見(jiàn)。6．優(yōu)化原則比較和選擇是政策規(guī)劃最突出的特征，追求優(yōu)化是政策規(guī)劃當(dāng)然的目標(biāo)。在決策科學(xué)中，人們習(xí)慣把只有一個(gè)備選方案、沒(méi)有其他選擇余地的決策條件稱為“霍布森選擇”。1631年，劍橋商人霍布森販馬時(shí)附上了一個(gè)條件：只準(zhǔn)挑選離欄門(mén)最近的馬。這實(shí)際上就是不讓挑選，“霍布森選擇”由此得名。值得注意的是，在情況非常嚴(yán)峻，無(wú)他路可走時(shí)，“霍布森選擇”也有可能帶來(lái)好的結(jié)果，如韓信的“背水之戰(zhàn)”。但一般說(shuō)來(lái)，在絕大多數(shù)的情況下都不會(huì)有好的結(jié)果，如馬謖失街亭。管理上有一條重要的格言：“當(dāng)看上去只有一條路可走時(shí)，這條路往往是錯(cuò)誤的?！边@句格言主要還是想鼓勵(lì)人們探求更多的出路，擺脫惟一選擇的困境，力爭(zhēng)多種方案中的擇優(yōu)。美國(guó)政府在處理古巴導(dǎo)彈危機(jī)時(shí)所作的方案選擇就充分體現(xiàn)了擇優(yōu)的原則。古巴導(dǎo)彈危機(jī)1962年3月17日，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫得到克格勃的密報(bào)，稱美國(guó)已經(jīng)完全做好了進(jìn)攻古巴的一切軍事準(zhǔn)備，美國(guó)中央情報(bào)局也已制定好推翻卡斯特羅政權(quán)的周密計(jì)劃，并得到了美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪的批準(zhǔn)。因?yàn)榇饲疤K聯(lián)曾得到過(guò)美國(guó)不進(jìn)攻古巴的口頭允諾，所以在獲得克格勃的情報(bào)后，蘇聯(lián)政府決策層認(rèn)為，美國(guó)過(guò)去的允諾是在故意蒙騙蘇聯(lián)，而蘇聯(lián)卻信以為真。古巴政權(quán)目前危在旦夕，蘇聯(lián)絕不能坐視旁觀，因?yàn)檫@事關(guān)冷戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)略地位。1962年5月在與古巴領(lǐng)導(dǎo)人秘密磋商后，蘇聯(lián)政府決定鋌而走險(xiǎn)，開(kāi)始在古巴秘密部署導(dǎo)彈，以遏制美國(guó)入侵古巴的戰(zhàn)略企圖。1962年10月，蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈，從而引起美國(guó)的強(qiáng)烈反應(yīng)，爆發(fā)了震驚世界的古巴導(dǎo)彈危機(jī)。美蘇兩個(gè)核大國(guó)眼珠對(duì)眼珠，劍拔弩張，劇烈對(duì)抗，使世界處于核戰(zhàn)爭(zhēng)的邊緣。如何正確處理這次危機(jī)？美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪召集了重要的政府閣員進(jìn)行緊急磋商，他們重點(diǎn)討論了下列六項(xiàng)對(duì)策，在對(duì)正反兩方面意見(jiàn)進(jìn)行充分討論的基礎(chǔ)上，做出了群體的選擇。方案一：無(wú)所作為。對(duì)蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地一事不予理睬。分析：用設(shè)置在蘇聯(lián)本土的遠(yuǎn)程導(dǎo)彈對(duì)美國(guó)實(shí)施攻擊與從古巴進(jìn)行導(dǎo)彈攻擊在本質(zhì)上并無(wú)太大區(qū)別，真正的危險(xiǎn)不是蘇聯(lián)所采取的行動(dòng)而是美國(guó)的過(guò)度反應(yīng)。如果美國(guó)采取一種無(wú)所謂的姿態(tài)，那么就會(huì)使赫魯曉夫自討沒(méi)趣，瞎忙活一場(chǎng)。對(duì)此方案的否定意見(jiàn)提出了如下理由：(1)過(guò)低估計(jì)了蘇聯(lián)這次行動(dòng)的軍事意義，蘇聯(lián)在古巴建立導(dǎo)彈基地不僅能夠使其軍事進(jìn)攻能力成倍增加，改變美蘇間的戰(zhàn)略平衡，而且蘇聯(lián)從古巴對(duì)美國(guó)實(shí)施導(dǎo)彈攻擊會(huì)使美國(guó)的早期預(yù)警能力完全遭到挫敗。進(jìn)一步講，蘇聯(lián)不會(huì)就此止步，它將尋找機(jī)會(huì)，加強(qiáng)部署，投入更大力量發(fā)展短程導(dǎo)彈，這種趨勢(shì)對(duì)美國(guó)極為不利。（2）蘇聯(lián)以捍衛(wèi)古巴革命成果為借口，悍然在美國(guó)的家門(mén)口舞刀弄槍，它的這次部署有著不可否認(rèn)的政治意義。如果認(rèn)為其只是出于防務(wù)性需要，對(duì)此不應(yīng)神經(jīng)過(guò)敏，那就大錯(cuò)特錯(cuò)了。蘇聯(lián)的這次行動(dòng)說(shuō)明它根本沒(méi)有把美國(guó)總統(tǒng)在多種場(chǎng)合提出的鄭重警告放在眼里，已經(jīng)向美國(guó)提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，如果美國(guó)無(wú)所作為，那么其今后的國(guó)際許諾將不會(huì)有人相信，外強(qiáng)中干的形象將成為世人的笑談。方案二：施加外交壓力。呼吁聯(lián)合國(guó)或美洲國(guó)家組織進(jìn)行干預(yù)，或者與赫魯曉夫進(jìn)行秘密或公開(kāi)的接觸。分析：不論通過(guò)哪種形式的外交努力，最后的裁定總會(huì)伴有一定的交換條件，如美國(guó)從意大利和土耳其撤出其導(dǎo)彈部署。當(dāng)然，美國(guó)如果這樣去做確實(shí)是無(wú)關(guān)痛癢的事，肯尼迪總統(tǒng)也曾在多種公開(kāi)場(chǎng)合表示過(guò)這樣的姿態(tài)，撤可以，卻絕不能選擇這樣的時(shí)機(jī)，美國(guó)的這種讓步會(huì)大長(zhǎng)蘇聯(lián)之士氣，大滅美國(guó)之威風(fēng)，使蘇聯(lián)人得寸進(jìn)尺，胃口越來(lái)越大。而且，歐洲國(guó)家會(huì)認(rèn)為美國(guó)在關(guān)鍵時(shí)刻為了自己的利益而犧牲歐洲的利益，是不可信賴的朋友，在“竊賊”面前，不應(yīng)考慮怎樣進(jìn)行妥協(xié)，而應(yīng)考慮如何抓住“竊賊”。此項(xiàng)方案有許多不利的條件：蘇聯(lián)是聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的成員，它對(duì)安理會(huì)的決議具有一票否決權(quán)。外交斡旋所耗費(fèi)的時(shí)間往往是很長(zhǎng)的，也是難以預(yù)料的，這會(huì)使蘇聯(lián)贏得充裕的時(shí)間把在古巴的導(dǎo)彈基地部署完畢，增加其在談判桌上的法碼。派秘使與赫魯曉夫進(jìn)行接觸，會(huì)把外交上的主動(dòng)權(quán)拱手相讓，使自己處于非常被動(dòng)且十分軟弱的地位。兩國(guó)政府首腦的峰會(huì)接觸，必然導(dǎo)致美國(guó)的繼續(xù)讓步，否則就將難以取得任何進(jìn)展。方案三：秘密接觸卡斯特羅。利用各種渠道，通過(guò)多種手段，許諾優(yōu)厚條件，設(shè)法使卡斯特羅與蘇聯(lián)分裂，從而解決古巴導(dǎo)彈危機(jī)。分析：古巴導(dǎo)彈危機(jī)為美國(guó)提供了分裂國(guó)際社會(huì)主義陣營(yíng)的一次機(jī)會(huì)，如果古巴能夠在各種利益的強(qiáng)大誘惑下投入美國(guó)的懷抱，將是再好不過(guò)的事惰。但是，這種結(jié)果的可能性到底有多大，誰(shuí)都難以做出判斷。而且，“請(qǐng)神容易送神難”，導(dǎo)彈設(shè)施屬于蘇聯(lián)，蘇聯(lián)軍人全權(quán)負(fù)責(zé)運(yùn)輸、安裝、保護(hù)和控制導(dǎo)彈，所以，會(huì)不會(huì)撤出導(dǎo)彈最終還要取決于蘇聯(lián)人的決定。方案四：武裝入侵古巴。導(dǎo)彈危機(jī)正好為美國(guó)入侵古巴提供了一個(gè)借口，可以使美國(guó)實(shí)現(xiàn)其消滅卡斯特羅統(tǒng)治的多年愿望。分析：這個(gè)對(duì)策直接且簡(jiǎn)單，不僅能夠徹底摧毀蘇聯(lián)設(shè)在古巴的導(dǎo)彈基地，而且可以消滅卡斯特羅的政權(quán)統(tǒng)治。美國(guó)軍方已經(jīng)為此進(jìn)行了長(zhǎng)期的準(zhǔn)備，在加勒比地區(qū)集中了強(qiáng)大的軍事力量，只是由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)慕杩趯?shí)施這種行動(dòng)，現(xiàn)在正是一次難得的機(jī)會(huì)。但是，武裝入侵并非上策，似缺少理性的考慮。發(fā)動(dòng)地面進(jìn)攻將使美軍面對(duì)面地和2萬(wàn)多蘇聯(lián)軍人發(fā)生沖突，這會(huì)把美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)拖入核戰(zhàn)爭(zhēng)的邊緣。不僅如此，比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，蘇聯(lián)很有可能發(fā)動(dòng)對(duì)西柏林的軍事進(jìn)攻，從而導(dǎo)致更大規(guī)模的軍事沖突。方案五：實(shí)施外科手術(shù)式空襲。轟炸蘇聯(lián)在古巴建立的導(dǎo)彈基地，可以顯示美國(guó)的強(qiáng)硬態(tài)度。分析；這是一種積極有效的反應(yīng)方式，首先能夠使蘇聯(lián)在古巴的導(dǎo)彈系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，其次能夠使蘇聯(lián)人明白美國(guó)處理這次導(dǎo)彈危機(jī)的堅(jiān)定決心，即只要發(fā)現(xiàn)威脅美國(guó)國(guó)家利益的事情，美國(guó)就會(huì)首先采取堅(jiān)決的反擊行動(dòng)。當(dāng)然，空襲行動(dòng)也面臨一定的困難：轟炸能做到像一次外科手術(shù)一樣嗎？蘇聯(lián)的轟炸機(jī)同樣可以轟炸美國(guó)本土或美軍在國(guó)外的基地。沒(méi)有炸毀的一些導(dǎo)彈設(shè)施有可能發(fā)射導(dǎo)彈攻擊美國(guó)。轟炸越密集，蘇聯(lián)軍人傷亡的可能性就越大，蘇聯(lián)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際各方面的壓力下，有可能采取報(bào)復(fù)性行動(dòng)?？找u要想取得理想的效果就應(yīng)采取突然襲擊的方式，但這與美國(guó)人的傳統(tǒng)價(jià)值觀背道而馳，美國(guó)人忘不了“珍珠港事件”給他們帶來(lái)的傷痛。方案六：進(jìn)行海上封鎖。通過(guò)這種常規(guī)形式來(lái)處理核沖突，把下一步棋的決策包袱甩給赫魯曉夫。分析：這是一種間接的軍事行動(dòng)，在無(wú)所作為與武裝入侵之間進(jìn)行折衷選擇，既可避免一定的戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)又足以表示美國(guó)堅(jiān)定且不妥協(xié)的態(tài)度。決策在進(jìn)退兩難之時(shí)，中庸之道往往成為最佳的選擇。美國(guó)的這種反應(yīng)方式會(huì)把難題留給赫魯曉夫，看他下一步如何動(dòng)作，然后再進(jìn)一步采取相應(yīng)對(duì)策。相對(duì)而言，海軍的介入對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)是最可取的軍事對(duì)抗形式，美國(guó)海軍具有舉世公認(rèn)的強(qiáng)大實(shí)力，而且又是在自已的家門(mén)口實(shí)施封鎖行動(dòng)，成功的把握很大。美國(guó)若采取這種常規(guī)的形式處理核沖突，那么在繼之而來(lái)的非核對(duì)抗中，美國(guó)都將保持絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槊绹?guó)在常規(guī)武器的裝備方面占有明顯的質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。然而，實(shí)施海上封鎖也不是沒(méi)有困難的：它同樣是戰(zhàn)爭(zhēng)行為，不僅違反聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法，而且會(huì)嚴(yán)重傷害周邊一些友好國(guó)家的利益，引起它們的強(qiáng)烈不滿。這種行動(dòng)勢(shì)必引起蘇聯(lián)在世界其他地方對(duì)美國(guó)采取一定的報(bào)復(fù)行動(dòng)。海上封鎖雖然排除了進(jìn)行空中打擊的可能性，可一旦蘇聯(lián)艦只不聽(tīng)警告，美軍勢(shì)必首先開(kāi)火，從而導(dǎo)致一定的人員傷亡，引起蘇聯(lián)的報(bào)復(fù)行動(dòng)。此外，古巴的艦只也可能主動(dòng)進(jìn)攻，挑起軍事沖突。海上封鎖對(duì)島上正在建設(shè)的導(dǎo)彈基地并不會(huì)構(gòu)成直接的威脅，從而給蘇聯(lián)人提供了搞拖延戰(zhàn)術(shù)的機(jī)會(huì)，使他們能夠爭(zhēng)取時(shí)間，盡快完成導(dǎo)彈基地的建設(shè)。決策小組進(jìn)行了多日的討論，對(duì)每項(xiàng)方案的利弊都進(jìn)行了全面的分析。通過(guò)比較鑒別，他們最終選擇了進(jìn)行海上封鎖的方案，并以空中打擊作為備用手段。他們認(rèn)為在六個(gè)可行性方案中，無(wú)論是從戰(zhàn)略角度還是從戰(zhàn)術(shù)角度來(lái)看，海上封鎖都是最優(yōu)的選擇，可以獲得最大的價(jià)值。后來(lái)事態(tài)發(fā)展的結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)：1962年10月22日，肯尼迪發(fā)表了電視講話宣布，立即對(duì)古巴進(jìn)行全面海上封鎖，任何進(jìn)出古巴的船只都將受到美國(guó)軍隊(duì)的打擊。10月25日赫魯曉夫致電肯尼迪，希望能夠?qū)で蠼鉀Q這次危機(jī)的可行方案。10月28日，美蘇迅速達(dá)成協(xié)議：蘇聯(lián)將全部拆除部署在古巴的導(dǎo)彈并在聯(lián)合國(guó)進(jìn)行核查之后運(yùn)回本國(guó)，美國(guó)則允諾拆除前不久剛剛在土耳其部署完畢的導(dǎo)彈基地，并保證不會(huì)發(fā)動(dòng)對(duì)古巴的軍事進(jìn)攻。美國(guó)政府之所以會(huì)做出這種選擇，還源于這樣一個(gè)原則，正像肯尼迪在總結(jié)危機(jī)教訓(xùn)時(shí)所指出的那樣：“核大國(guó)在保護(hù)自己重要利益的同時(shí)，注意不要把對(duì)手逼上絕境，使他要么選擇丟人的慘敗，要么選擇發(fā)動(dòng)核戰(zhàn)。如果真發(fā)生了這樣的事，那就是我們政策的重大失敗，或者說(shuō)是我們對(duì)世界末日的追求?！痹谠S多情況下，給對(duì)手只有一種選擇的棋并不是好棋。7．效益原則規(guī)劃不能不作成本效益分析，其目標(biāo)是以較低的資源消耗換取較高的政策收益。當(dāng)然，這種收益不能單純以金錢(qián)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。盡管政策制定要講經(jīng)濟(jì)效益，但更要考慮社會(huì)效益。既要講直接效益，又要講綜合效益。阿斯旺水壩的教訓(xùn)埃及20世紀(jì)70年代初竣工的阿斯旺水壩是蘇聯(lián)援建的，預(yù)計(jì)可以使尼羅河兩岸灌溉面積擴(kuò)大3億畝。水壩一方面給埃及帶來(lái)了廉價(jià)的電力，控制了水旱災(zāi)害，灌溉了農(nóng)田；另一方面卻破壞了尼羅河流域的生態(tài)平衡，遭到了一系列未曾料到的自然報(bào)復(fù)：（1）由于尼羅河泥沙和有機(jī)物質(zhì)沿壩積存到水庫(kù)底部，使尼羅河兩岸的綠洲失去了肥源，土壤日趨鹽漬化、貧瘠化。（2）由于尼羅河河口供沙不足，河口三角洲平原從向海中伸延變?yōu)槌懙赝丝s，一些工廠、港口、國(guó)防工事有跌入地中海的危險(xiǎn)。（3）由于缺乏來(lái)自陸上的鹽分和有機(jī)物，盛產(chǎn)沙丁魚(yú)的魚(yú)場(chǎng)毀于一旦（埃及1961年產(chǎn)沙丁魚(yú)15000噸，1965年500噸，1971年就幾乎絕跡了，沙丁魚(yú)搬家給埃及的國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成重大損失）。（4）由于大壩阻隔，尼羅河下游奔流不息的活水變成了相對(duì)靜止的湖泊，為血吸蟲(chóng)和瘧蚊的繁殖提供了生存條件，致使水庫(kù)一帶的居民血吸蟲(chóng)病率達(dá)80％以上。這一切使埃及付出了沉重的代價(jià)。其他國(guó)家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一些大型項(xiàng)目的建設(shè)也有過(guò)類似的情況。這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們，政策規(guī)劃要考慮綜合效益，應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)論證，權(quán)衡利弊得失，三思而后行。8．可行原則政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析，認(rèn)真考慮主客觀多種制約因素，如時(shí)間、空間、能力、技術(shù)、人力、物力等。非洲某國(guó)政府為了趕上西方的現(xiàn)代化發(fā)展步伐，從1975年開(kāi)始，制定和推行了雄心勃勃的“第三次國(guó)家建設(shè)計(jì)劃”。它們多方貸款，一下子從國(guó)外定購(gòu)了大約1600萬(wàn)噸水泥和大批其他建筑材料，用于建設(shè)新的公路、機(jī)場(chǎng)和高樓大廈，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的現(xiàn)代化。不久，歐洲各國(guó)的大型運(yùn)輸船隊(duì)滿載著水泥和其他建筑材料，云集在港口外。可是，這項(xiàng)宏偉計(jì)劃的制定者們未曾考慮當(dāng)?shù)睾８鄞a頭的實(shí)際吞吐量，進(jìn)行了非常不慎重的決策。這一疏忽的后果極為嚴(yán)重。單憑碼頭現(xiàn)有的裝卸能力，不要說(shuō)運(yùn)載其他建筑材料的船只，單就滯留在港口外的水泥運(yùn)輸船而言，沒(méi)有半年左右的時(shí)間是卸不完的。這個(gè)國(guó)家政府的官僚決策，沒(méi)有更多地考慮可行性問(wèn)題，這種看似很小的疏忽直接導(dǎo)致了“第三次國(guó)家建設(shè)計(jì)劃”的全面破產(chǎn)，使該國(guó)付出了慘重的代價(jià)，背上了沉重的債務(wù)包袱。9．兼聽(tīng)原則在政策方案的論證過(guò)程中應(yīng)注意聽(tīng)取不同的意見(jiàn)?！耙庖?jiàn)完全一致時(shí)不輕易做出選擇”，這是一條非常重要的規(guī)劃思想，體現(xiàn)了事物矛盾運(yùn)動(dòng)的規(guī)律?！巴耆恢隆蓖谏w了事物的本質(zhì)，特別是那種輕易形成的一致很可能并不是真正意義上的一致，英明的判斷和正確的抉擇往往都是在不同意見(jiàn)的激烈爭(zhēng)辯和交鋒中取得的。見(jiàn)解的沖突被認(rèn)為是通往正確之路的一種有利工具，因?yàn)樗梢允谷藗冏⒁獾絾?wèn)題的各個(gè)方面。從這種角度來(lái)看，矛盾斗爭(zhēng)的一致才是真正意義上的一致?！凹媛?tīng)則明”應(yīng)該成為決策者時(shí)刻牢記的重要信條。美國(guó)通用汽車公司總裁斯隆先生在主持一次高級(jí)經(jīng)理人員的決策會(huì)議時(shí)，發(fā)現(xiàn)大家提出的都是“一邊倒”的意見(jiàn)，他起身問(wèn)大家：“是不是在座的各位看法都完全一致？”與會(huì)者都點(diǎn)頭稱是，以為斯隆要最后拍板結(jié)束會(huì)議了，出乎大家意料的是，斯隆沒(méi)有這樣去做。他只是說(shuō)：“那好，現(xiàn)在我宣布暫時(shí)休會(huì)，直到我們能聽(tīng)到不同意見(jiàn)為止。”我國(guó)唐代的太宗李世民是一位出色的政治家，很能聽(tīng)取不同的意見(jiàn)。宰相魏征是位講話不留情面的人，經(jīng)常當(dāng)著滿朝文武的面直言不諱地指出皇帝決策中的缺點(diǎn)。李世民兼聽(tīng)則明，所以才有了歷史上著名的“貞觀之治”。魏征去世，太宗萬(wàn)分惋惜，他說(shuō)：“夫以銅為鏡，可以正衣冠；以古為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失；朕常保此三鏡，以防己過(guò)。今魏征逝，遂亡一鏡矣。”于是決定設(shè)置專門(mén)監(jiān)督群臣行事和給皇帝提意見(jiàn)的官職，并推行“五花判事”，使國(guó)家“鮮有敗事”，這是盛唐之世得以持續(xù)的重要原因。10、時(shí)效原則“機(jī)不可失，時(shí)不再來(lái)?！庇行r(shí)候，客觀情況的變化會(huì)創(chuàng)造某種機(jī)會(huì)，不能你是否利用，這種機(jī)會(huì)錯(cuò)過(guò)了就不會(huì)再來(lái)。由于短暫的時(shí)間差，成功的希望會(huì)成為泡影。所以決策者不可優(yōu)柔寡斷，坐失良機(jī)，要敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，把握決策時(shí)間。三、政策方案的評(píng)估擬定出政策方案后，接下來(lái)要做的就是政策方案的評(píng)估。評(píng)估是對(duì)各項(xiàng)政策方案效果的預(yù)測(cè)性分析和比較。在這個(gè)環(huán)節(jié)，政策規(guī)劃者需要利用掌握的信息，對(duì)每種方案的收益、成本和可能遇到的問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)方案實(shí)施的可靠性和可行性進(jìn)行分析，并且說(shuō)明每種方案的優(yōu)缺點(diǎn)。政策方案的評(píng)估涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是預(yù)測(cè)性評(píng)估，另一個(gè)是可行性評(píng)估。1、預(yù)測(cè)性評(píng)估政策規(guī)劃是一項(xiàng)立足現(xiàn)實(shí)卻又面向未來(lái)的活動(dòng)，因此需要對(duì)未來(lái)作出一定的判斷，以把握政策制定的方向。這種面向未來(lái)的判斷不是脫離現(xiàn)實(shí)去憑空設(shè)想，而是立足現(xiàn)實(shí)又不停留于現(xiàn)實(shí)，以現(xiàn)實(shí)作為起點(diǎn)，根據(jù)現(xiàn)有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)。（1）預(yù)測(cè)的概念及意義所謂預(yù)測(cè)，就是立足過(guò)去和現(xiàn)在，預(yù)料和推測(cè)事物發(fā)展的未來(lái)。預(yù)測(cè)是人類固有的一種行為，充分體現(xiàn)了人類活動(dòng)的主觀能動(dòng)性。自古以來(lái)，人們對(duì)于預(yù)測(cè)就有著非常濃厚的興趣，但那時(shí)候限于知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的缺乏，預(yù)測(cè)多為巫師占卜、抽簽算命、信天由地，很難擺脫宿命的怪影。隨著社會(huì)的進(jìn)步和科技的發(fā)展，人們逐漸發(fā)現(xiàn)客觀事物的發(fā)展變化帶有一定的規(guī)律性，如果能夠認(rèn)識(shí)它們的運(yùn)動(dòng)規(guī)律，就能把握其變化趨勢(shì)和預(yù)知其發(fā)展前景，對(duì)其未來(lái)的走向作出正確的判斷?，F(xiàn)代科學(xué)預(yù)測(cè)就是在這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的?？茖W(xué)預(yù)測(cè)要以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，運(yùn)用各種預(yù)測(cè)方法和技術(shù)，分析和判斷所掌握的多種信息，對(duì)事務(wù)未來(lái)發(fā)展的可能狀態(tài)作出合理的估計(jì)和推斷。預(yù)測(cè)的發(fā)展首先來(lái)自決策的需要，其目標(biāo)就是為決策提供合理的依據(jù)。預(yù)測(cè)的內(nèi)容會(huì)隨著決策的不同需要而有所變動(dòng)，一般而言，預(yù)測(cè)的作用更多地體現(xiàn)在備選方案的內(nèi)容評(píng)估方面。它要評(píng)價(jià)未來(lái)選擇的多種可能性，以及每種選擇所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和所能得到的收益。（2）預(yù)測(cè)的方法第一，專家會(huì)議法。是指以專家為索取信息的對(duì)象，通過(guò)會(huì)議討論的形式，對(duì)決策對(duì)象未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)和狀況進(jìn)行分析和判斷的預(yù)測(cè)方法。專家會(huì)議法具有如下優(yōu)點(diǎn)：集思廣益、信息放大；思維共振、有利創(chuàng)新；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、智能疊加；知識(shí)共享、互相啟發(fā)。其最明顯的優(yōu)勢(shì)在于當(dāng)缺少足夠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和沒(méi)有類似經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，它能夠起到非常有效的預(yù)測(cè)效果。專家會(huì)議法往往被用于項(xiàng)目規(guī)模宏大且環(huán)境條件復(fù)雜的預(yù)測(cè)情境。然而，面對(duì)面的專家會(huì)議方法也存在一些局限，如參加會(huì)議的人數(shù)有限，代表性不充分，意見(jiàn)表達(dá)受到一定限制，看問(wèn)題不全面；權(quán)威人物影響較大，容易出現(xiàn)“樂(lè)隊(duì)效應(yīng)”，即某些人的意見(jiàn)嚴(yán)重影響集體的看法；忽視少數(shù)人的意見(jiàn)，表現(xiàn)出從眾傾向；專家之間的意見(jiàn)交流會(huì)受到心理因素的干擾，如固執(zhí)己見(jiàn)、感情用事、以人劃線、聽(tīng)不得不同意見(jiàn)等；專家的語(yǔ)言表達(dá)能力和信息接受能力對(duì)會(huì)議中的意見(jiàn)交流也會(huì)構(gòu)成很大影響。第二，德?tīng)柗品?。德?tīng)柗剖枪畔ＥD的一個(gè)地名，阿波羅神殿的所在地。后人用德?tīng)柗票扔魃竦母叱A(yù)見(jiàn)力。德?tīng)柗品ㄓ擅绹?guó)蘭德（RAND）公司命名并首先使用。這種預(yù)測(cè)方法是對(duì)傳統(tǒng)專家會(huì)議法的改進(jìn)和發(fā)展。德?tīng)柗品ú捎媚涿ㄐ藕头磸?fù)征求意見(jiàn)的形式，使專家們?cè)诨ゲ恢獣?、彼此隔離的情況下交換意見(jiàn)，再把這些意見(jiàn)經(jīng)過(guò)技術(shù)處理后得出預(yù)測(cè)的結(jié)果。德?tīng)柗品ㄐ枰O(shè)計(jì)意見(jiàn)征詢表。具體要求是：?jiǎn)栴}含義要明確，以免應(yīng)答者對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生不同的理解，出現(xiàn)所答非所問(wèn)的情況。如“到哪一年（未來(lái)10年還是未來(lái)20年甚至更遠(yuǎn)）小汽車（什么樣的小汽車）可以進(jìn)入普通家庭（什么樣的家庭可以被稱為普通家庭）？”這樣的問(wèn)題就比較模糊，缺少具體的指標(biāo)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的不同理解會(huì)導(dǎo)致不同的答案。問(wèn)題具有獨(dú)立性，對(duì)一個(gè)問(wèn)題的回答不應(yīng)以對(duì)另一個(gè)問(wèn)題的回答為條件。如“到哪一年某城市的私人轎車擁有量可以超過(guò)50萬(wàn)輛？”這種問(wèn)題涉及公路建設(shè)的發(fā)展、家庭收入的提高等一系列前提條件，如果不事先進(jìn)行說(shuō)明，就很難做出預(yù)測(cè)。回答問(wèn)題的方法要統(tǒng)一，否則就難以對(duì)預(yù)測(cè)的結(jié)果做出比較。如“某件事發(fā)生的可能性有多大？”這樣的問(wèn)題，回答起來(lái)就難以統(tǒng)一。因?yàn)槭录l(fā)生的概率總是隨著時(shí)間的推移而增大的，如果沒(méi)有具體的時(shí)間條件，預(yù)測(cè)的結(jié)果是役法比較的。使用德?tīng)柗品ㄒ?jīng)過(guò)幾輪調(diào)查：第一輪：把意見(jiàn)征詢表寄給專家小組的成員，請(qǐng)他們填寫(xiě)意見(jiàn)。預(yù)測(cè)工作小組收回調(diào)查表后，進(jìn)行初步的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，發(fā)現(xiàn)具有共識(shí)性的意見(jiàn)和看法。第二輪：將第一輪得到的相對(duì)比較集中的意見(jiàn)再反饋給每位專家，要求他們以此為參考，重新填寫(xiě)意見(jiàn)。如果他做出的第二輪預(yù)測(cè)仍與多數(shù)人的意見(jiàn)不符，則要求他陳述理由，說(shuō)明為什么他的意見(jiàn)不同于大多數(shù)人的意見(jiàn)。預(yù)測(cè)工作小組收到調(diào)查先后就要根根新的數(shù)很重新講行統(tǒng)計(jì)和計(jì)算。第三輪：將第二輪統(tǒng)計(jì)結(jié)果及有些專家的陳述理由告知每位專家，請(qǐng)他們?cè)诖嘶A(chǔ)上進(jìn)行新的預(yù)測(cè)。下圖描述了德?tīng)柗品ǖ囊话愠绦?。二輪結(jié)果預(yù)測(cè)工作小組結(jié)果專家（所有被征詢者）一輪結(jié)果三輪結(jié)果第一輪第三輪第二輪征詢表征詢表征詢表例：我國(guó)上海市政府前兩年就曾借用德?tīng)柗品ǖ脑瓌t，進(jìn)行過(guò)一次小規(guī)模的政策咨詢，調(diào)查對(duì)象確定為45人，都是有關(guān)專家和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)測(cè)的內(nèi)容是：上海市當(dāng)前急需解決的十大問(wèn)題是什么？要求被征詢者按輕重緩急的順序進(jìn)行填寫(xiě)。從第一輪的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，問(wèn)題提得很分散，經(jīng)歸納整理后仍有107個(gè)問(wèn)題。調(diào)查小組從中選擇了20個(gè)意見(jiàn)比較集中的問(wèn)題進(jìn)行第二輪咨詢，要求每個(gè)人從這20個(gè)問(wèn)題里選出10個(gè)問(wèn)題。兩輪過(guò)后意見(jiàn)就比較統(tǒng)一了，有10個(gè)問(wèn)題均超過(guò)了半數(shù)，上海市在專家和領(lǐng)導(dǎo)中搞的這次預(yù)測(cè)咨詢，對(duì)上海市政府的政策制定具有重要的參考價(jià)值。第三，投入－產(chǎn)出分析其基本做法就是對(duì)政策方案的各種投入與產(chǎn)出之間的相互關(guān)系進(jìn)行定性和定量的分析和對(duì)比。這種方法源自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，更強(qiáng)調(diào)量化的分析。但在政策領(lǐng)域，并不能一味追求定量分析，因?yàn)閷?shí)際存在大量不易于量化的投入項(xiàng)和產(chǎn)出項(xiàng)，我們不得不使用一些定性分析的方法。第四，時(shí)間序列法時(shí)間序列預(yù)測(cè)法就是通過(guò)編制和分析時(shí)間序列，根據(jù)時(shí)間序列所反映出來(lái)的發(fā)展過(guò)程、方向和趨勢(shì)，進(jìn)行類推或延伸，借以預(yù)測(cè)下一段時(shí)間或以后若干年內(nèi)可能達(dá)到的水平。其內(nèi)容包括：收集與整理某種社會(huì)現(xiàn)象的歷史資料；對(duì)這些資料進(jìn)行檢查鑒別，排成數(shù)列；分析時(shí)間數(shù)列，從中尋找該社會(huì)現(xiàn)象隨時(shí)間變化而變化的規(guī)律，得出一定的模式；以此模式去預(yù)測(cè)該社會(huì)現(xiàn)象將來(lái)的情況。它包括簡(jiǎn)單平均和加權(quán)平均兩種形式。簡(jiǎn)單平均是也稱算術(shù)平均法。即把若干歷史時(shí)期的統(tǒng)計(jì)數(shù)值作為觀察值，求出算術(shù)平均數(shù)作為下期預(yù)測(cè)值。這種方法基于下列假設(shè)：“過(guò)去這樣，今后也將這樣”，把近期和遠(yuǎn)期數(shù)據(jù)等同化和平均化，因此只能適用于事物變化不大的趨勢(shì)預(yù)測(cè)。如果事物呈現(xiàn)某種上升或下降的趨勢(shì)，就不宜采用此法。加權(quán)平均是指根據(jù)各期實(shí)際值對(duì)預(yù)測(cè)值的影響大小，分別進(jìn)行加權(quán)，并以加權(quán)平均值作為下一階段的預(yù)測(cè)值。第五，回歸分析法在現(xiàn)實(shí)生活中，人們發(fā)現(xiàn)某些變量之間存在著一定的因果關(guān)系。一個(gè)變量的變化總會(huì)引起另一變量的變化。當(dāng)人們能夠準(zhǔn)確地測(cè)定其數(shù)量關(guān)系時(shí)，就表現(xiàn)為函數(shù)關(guān)系；當(dāng)人們難以準(zhǔn)確測(cè)定其數(shù)量關(guān)系時(shí)，就表現(xiàn)為相關(guān)關(guān)系。人們?yōu)榱硕康匕盐帐挛锏囊蚬?guī)律，就需要把變量間的相關(guān)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹瘮?shù)關(guān)系。這種轉(zhuǎn)化的中介就是回歸分析。所謂回歸分析就是根據(jù)相關(guān)因素的大量實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)近似地確定變量間函數(shù)關(guān)系的分析方法。經(jīng)回歸分析所建立的函數(shù)軌跡應(yīng)盡可能接近于已測(cè)數(shù)據(jù)。由此就可以從一個(gè)或多個(gè)變量的數(shù)值去估計(jì)另一個(gè)變量的數(shù)值。這種回歸函數(shù)反應(yīng)了事物內(nèi)部各個(gè)因素的變化關(guān)系及其發(fā)展趨勢(shì)。依據(jù)自變量和因變量之間關(guān)系的復(fù)雜程度，回歸分析可分為線性和非線性兩類。其中線性方程又可依自變量數(shù)目的多少分為一元線性回歸和多元線性回歸。一元線性回歸的一般表達(dá)式為：y＝a+bx現(xiàn)在如果有了n對(duì)實(shí)測(cè)數(shù)（X1,Y1）,(X2,Y2)……(Xn,Yn)，那么求回歸函數(shù)的問(wèn)題實(shí)際上就成為求函數(shù)系數(shù)a和b的問(wèn)題了。第六，趨勢(shì)外推法指根據(jù)事物歷史和現(xiàn)實(shí)的資料，探索事物發(fā)展和變化的規(guī)律，從而推測(cè)出事物未來(lái)發(fā)展?fàn)顩r的一種預(yù)測(cè)方法。盡管在現(xiàn)實(shí)生活中，預(yù)測(cè)對(duì)象在各種隨機(jī)的外界條件下運(yùn)動(dòng)，表現(xiàn)出大量的偶然性，但其固有的本質(zhì)不會(huì)改變，其發(fā)展和變化往往存在著一定的規(guī)律性。人們一旦能夠發(fā)現(xiàn)和掌握這種規(guī)律，就可以參照歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行外導(dǎo)性推斷，從而預(yù)測(cè)事物未來(lái)發(fā)展的狀況。第七，馬爾可夫模型在實(shí)際生活中，人們發(fā)現(xiàn)一些事物的變化過(guò)程只與事物的近期狀態(tài)有關(guān)，而與事物的過(guò)去狀態(tài)無(wú)關(guān)，即事物第n次的試驗(yàn)結(jié)果僅取決于第n－1次的試驗(yàn)結(jié)果；第n－1次的試驗(yàn)結(jié)果又只取決于第n－2次的試驗(yàn)結(jié)果。這種轉(zhuǎn)移過(guò)程的整體稱為馬爾可夫鏈。

馬爾可夫分析模型只需要近期得到的數(shù)據(jù)，不需要大量的歷史數(shù)據(jù)。這種預(yù)測(cè)方法既可用于短期預(yù)測(cè)，也可用于長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。

（二）政策方案的可行性評(píng)估可行性評(píng)估主要涉及的是方案實(shí)施在主客觀條件和政策預(yù)期效果方面的可行性問(wèn)題。評(píng)估應(yīng)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行，支用定性和定量的分析方法，系統(tǒng)研究政策方案的實(shí)施條件，以確保政策方案的順利實(shí)施。政策方案的可行性評(píng)估一般包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，政治可行性。即政策方案獲取政治資源支持的程度（獲得合法地位和被政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)接受的可能性）和對(duì)政治價(jià)值觀的影響。第二，經(jīng)濟(jì)可行性。即政策執(zhí)行中獲取政策資源的可能性。其中包括一般性資源（人力、財(cái)力和物力）和特殊性資源（信息資源等）。政策資源是一個(gè)寬泛的概念，包括自然資源和人文資源、國(guó)內(nèi)資源和國(guó)外資源等多種內(nèi)容。第三，行政可行性。即政府行政部門(mén)在執(zhí)行能力和工作效率方面的支持程度。第四，法律可行性。即政策方案是否符合國(guó)家憲法和法律的有關(guān)原則和條款。第五，技術(shù)可行性。即在現(xiàn)有技術(shù)條件下實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性。第六，社會(huì)可行性。即社會(huì)對(duì)政策方案的認(rèn)同和支持的可能性。其中傳統(tǒng)文化、道德觀念、社會(huì)環(huán)境和意識(shí)形態(tài)都是重要的影響因素。臺(tái)灣學(xué)者林水波和張世賢在其《公共政策》一書(shū)中提出政策方案的可行性評(píng)估應(yīng)考慮四個(gè)層次的內(nèi)容，即適當(dāng)、可能、可行和實(shí)驗(yàn)。所謂適當(dāng)，就是要考慮政策方案是否符合政策相關(guān)人員的心理感受，是否合乎社會(huì)的基本價(jià)值理念，是否合乎社會(huì)的政治文化，是否合乎歷史傳統(tǒng)，出臺(tái)的時(shí)機(jī)是否合適等問(wèn)題；所謂可能，就是要考慮政策制定和實(shí)施的政策資源、政府能力、社會(huì)共識(shí)和國(guó)際環(huán)境等因素；所謂可行，就是要從政治、法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等方面考慮政策實(shí)施的可行性；所謂實(shí)驗(yàn)，就是要對(duì)政策方案進(jìn)行小范圍的驗(yàn)證。四、政策方案的選擇1、選擇的意義和內(nèi)涵決策是一種面向未來(lái)的活動(dòng)，而未來(lái)會(huì)出現(xiàn)多種的可能性。當(dāng)人們能夠運(yùn)用一些方法預(yù)知這些可能性時(shí)，就可以根據(jù)現(xiàn)有條件進(jìn)行選擇，并努力使這種選擇成為現(xiàn)實(shí)。決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是選擇的過(guò)程，選擇性是決策過(guò)程最重要的特性。在實(shí)際的決策過(guò)程中，人們往往很難在政策方案的設(shè)計(jì)與選擇之間劃分出一個(gè)明確的界限。設(shè)計(jì)本身就包含著選擇，決策行為是一個(gè)不間斷的選擇過(guò)程。西蒙認(rèn)為，任何細(xì)微行為的決策，必然涉及更廣泛的決策。例如，一個(gè)人邁步前行，是為了到郵局去；到郵局是為了寄信；寄信是為了向某人傳遞信息；傳遞信息是為了使某人有所行動(dòng)；如此等等，每一項(xiàng)決策都包含著目標(biāo)的選擇和行動(dòng)的選擇。而這種選擇可能又是其它一些選擇的中介。從這個(gè)意義上講，政策方案的選擇并非只是始于方案的選擇階段。選擇，就是在對(duì)備選方案進(jìn)行全面評(píng)估的基礎(chǔ)上擇優(yōu)的過(guò)程。一般來(lái)講，做好了評(píng)估工作，政策規(guī)劃者就容易對(duì)政策方案進(jìn)行比較和鑒別了。并能夠根據(jù)政策目標(biāo)對(duì)最佳方案作出判斷。這里還需要說(shuō)明的是，擇優(yōu)有時(shí)候還表現(xiàn)為一種綜合的活動(dòng)，即以一個(gè)較好的政策方案為藍(lán)本，吸取其它一些方案的長(zhǎng)處，創(chuàng)新出一個(gè)更為滿意的政策方案。

2、選擇的規(guī)則政策方案的選擇必然會(huì)遇到程序和規(guī)則問(wèn)題，即擇案規(guī)則。所謂擇案規(guī)則就是決策群體選定最終政策方案的程序和方法，它的確定對(duì)最終選擇有著非常大的影響，就同一個(gè)組織而言，運(yùn)用不同的擇案規(guī)則很可能會(huì)導(dǎo)致完全不同的選擇結(jié)果。以下是一些可供選擇的擇案規(guī)則：1．一票否決規(guī)則即全體一致原則，指決策群體所有成員必須意見(jiàn)完全一致才可最終選定某個(gè)備擇方案，如果有任何人持不同意見(jiàn)，方案就不能通過(guò)?，F(xiàn)實(shí)中有很多這樣的實(shí)例，如聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在形成決議時(shí)，必須以常任理事國(guó)一致同意為前提條件。全體一致原則表現(xiàn)出以下兩點(diǎn)特征：（1）決策者平等分享決策權(quán)；（2）決策者中沒(méi)有人因最終的方案選擇而利益受損，即決策者都能由此獲得一定的收益。盡管全體一致原則從公平角度而言具有很多誘人之處，但它絕非應(yīng)用廣泛的擇案形式。這主要還是因?yàn)槠渲写嬖诘摹坝憙r(jià)還價(jià)”的難題。從理論上講，大家共同受益，雙贏或都贏并非是不可實(shí)現(xiàn)的。但從現(xiàn)實(shí)角度看，由于人們的價(jià)值取向、興趣愛(ài)好、利益預(yù)期是多種多樣的，所以要達(dá)到一個(gè)使大家都滿意、利益互不損害的“最優(yōu)”方案是非常難的、甚至是不可能的。實(shí)際上大家不得不進(jìn)行一而再、再而三的“討價(jià)還價(jià)”，一次性協(xié)商就能解決問(wèn)題的情況是極少出現(xiàn)的。因而，人們往往為了最終的選擇賠上時(shí)間、精力、物質(zhì)和金錢(qián)，這種損失有可能超出他們從該方案中所能獲得的收益，由此導(dǎo)致了許多“無(wú)奈的選擇”和決策活動(dòng)中的“策略行為”。例如，假定甲乙兩人在一致同意的前提下