特許經(jīng)營項(xiàng)目的主要內(nèi)容及操作技巧

特許經(jīng)營，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條的規(guī)定，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定在其一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。上述定義包含了特許經(jīng)營的核心特征，即經(jīng)營項(xiàng)目并獲得收益。但實(shí)踐操作中比較突出的問題是：一是特許經(jīng)營與PPP模式的關(guān)系；二是什么情況下適合采用特許經(jīng)營。首先是特許經(jīng)營與PPP模式的關(guān)系，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）（以下簡稱“國辦發(fā)42號文”）規(guī)定:“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行?！眹k發(fā)42號文從適用范圍的角度區(qū)分特許經(jīng)營和PPP模式，與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條的定義方式一致，該規(guī)定的邏輯是特許經(jīng)營僅適用于特定領(lǐng)域，而PPP模式適用范圍較廣，因此特許經(jīng)營是PPP模式的子概念，或者說是PPP模式實(shí)踐操作中的一種具體模式。但《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）規(guī)定“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程、社會事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，廣泛篩選適宜開展特許經(jīng)營的項(xiàng)目”，將特許經(jīng)營的適用范圍擴(kuò)展到社會事業(yè)，而社會事業(yè)可以將保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等通通納入，使得特許經(jīng)營與PPP模式的關(guān)系更加模糊，對實(shí)踐操作中認(rèn)定特許經(jīng)營產(chǎn)生不利影響，筆者贊同特許經(jīng)營是PPP模式子概念的觀點(diǎn)。其次是什么情況下適用特許經(jīng)營，國辦發(fā)42號文規(guī)定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是“需要實(shí)施特許經(jīng)營”，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定“……等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法”，上述規(guī)定對特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)采取回避的態(tài)度，在實(shí)踐中不具備可操作性，下面將從規(guī)范層面和理論層面進(jìn)行分析論述，明確特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（1）規(guī)范層面梳理我國關(guān)于特許經(jīng)營的規(guī)范體系可知，認(rèn)定特許經(jīng)營必須尋求行政法規(guī)體系的“幫助”，因?yàn)樘卦S經(jīng)營強(qiáng)調(diào)政府對特許經(jīng)營者經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的同意和認(rèn)可，即政府授權(quán)，而政府授權(quán)的依據(jù)是行政法規(guī)范體系。《行政許可法》第十二條規(guī)定，政府對“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”可以設(shè)定行政許可，而基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目屬于公共資源配置并直接關(guān)系公共利益，因此特許經(jīng)營可以從項(xiàng)目是否存在市場準(zhǔn)入限制的角度進(jìn)行認(rèn)定。即政府決定采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，若需要市場準(zhǔn)入行政許可，則認(rèn)定為特許經(jīng)營項(xiàng)目，與《行政許可法》一脈相承的是《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，公民、法人或其他組織可以對“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議”提起行政訴訟，同時《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2015]9號)（以下簡稱“行政訴訟法司法解釋”）第十一條規(guī)定，公民、法人或其他組織就政府特許經(jīng)營提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。行政訴訟法司法解釋將人民法院受理政府特許經(jīng)營協(xié)議行政訴訟的義務(wù)由“可以”強(qiáng)化為“應(yīng)當(dāng)”。因此，在現(xiàn)有的規(guī)范體系下，可以通過項(xiàng)目是否需要市場準(zhǔn)入方面的行政許可判定項(xiàng)目是否屬于特許經(jīng)營項(xiàng)目。但市場準(zhǔn)入行政許可并未體現(xiàn)特許經(jīng)營的核心特征，即特許經(jīng)營的“經(jīng)營”特征，而且與國際上特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，因此有理論建議借鑒國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。（2）理論層面理論上借鑒國際上PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是英國和法國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為PPP模式存在兩種基本類型:使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營PPP模式和政府購買服務(wù)類PPP模式。使用者付費(fèi)類PPP模式，要求采用特許經(jīng)營方式，向項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者收取費(fèi)用，用以回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本，使用者付費(fèi)無法滿足社會資本收益的項(xiàng)目，可采用可行性缺口補(bǔ)貼模式，因使用者付費(fèi)在可行性缺口補(bǔ)貼中占據(jù)主導(dǎo)地位，也被認(rèn)定為特許經(jīng)營。政府購買服務(wù)類PPP模式，通過政府向項(xiàng)目提供的公共服務(wù)支付購買費(fèi)用使得社會資本能夠回收項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。對特許經(jīng)營認(rèn)定劃分的標(biāo)準(zhǔn)是使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，屬于特許經(jīng)營，依據(jù)是特許經(jīng)營中的“經(jīng)營”二字對應(yīng)使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的直接或主要收益來源是通過特許經(jīng)營者的經(jīng)營向公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接受益者收取費(fèi)用。而且按照項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制劃分認(rèn)定特許經(jīng)營在我國PPP模式政策規(guī)范中也有體現(xiàn)，《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱“發(fā)改委2724號文”）規(guī)定：“1.經(jīng)營性項(xiàng)目。對于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交（BOOT）等模式推進(jìn)。要依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實(shí)行特許經(jīng)營。2.準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。對于經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）等模式推進(jìn)。要建立投資、補(bǔ)貼與價格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。3.非經(jīng)營性項(xiàng)目。對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益?！睆?qiáng)調(diào)經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目采用特許經(jīng)營模式，而經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目分別對應(yīng)使用者付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)貼模式。即實(shí)踐操作中，對項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目，根據(jù)特許經(jīng)營的一般特征，應(yīng)認(rèn)定項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營，通過項(xiàng)目收益機(jī)制進(jìn)行認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)相對于是否需要行政許可的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)更加清晰，也更契合特許經(jīng)營的本質(zhì)，期待后續(xù)PPP模式立法能夠借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，厘清特許經(jīng)營與PPP模式的關(guān)系，并明確特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。1特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)作模式特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)作模式是指實(shí)踐操作中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選取的特定交易結(jié)構(gòu)，主要考慮因素包括是否存在建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)的設(shè)置等內(nèi)容?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第五條規(guī)定，特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)作模式包括：（1）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即BOT/ROT模式；（2）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建、擁有并運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即BOOT/ROOT模式；（3）特許經(jīng)營者投資新建或改擴(kuò)建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運(yùn)營，即BTO/RTO模式；（4）針對存量項(xiàng)目，在一定期限內(nèi)，政府可將項(xiàng)目設(shè)施轉(zhuǎn)讓給特許經(jīng)營者，由特許經(jīng)營者負(fù)責(zé)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即TOT模式。上述運(yùn)作模式只是特許經(jīng)營項(xiàng)目的典型運(yùn)作模式，實(shí)踐操作中特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)作模式的選擇并非簡單的套用，如在不同項(xiàng)目捆綁運(yùn)作的情形下，典型運(yùn)作模式均無法全面反映項(xiàng)目的特征。因此必須結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，設(shè)計適當(dāng)?shù)倪\(yùn)作模式。2特許經(jīng)營項(xiàng)目的應(yīng)用范圍根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條的規(guī)定，特許經(jīng)營適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，但《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好<基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法>貫徹實(shí)施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）將特許經(jīng)營適用的范圍擴(kuò)展到社會事業(yè)領(lǐng)域，而社會事業(yè)領(lǐng)域涵蓋范圍廣，包括保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等行業(yè)，該通知擴(kuò)展了特許經(jīng)營的適用范圍，導(dǎo)致實(shí)踐操作中產(chǎn)生爭議，主要原因是我國未明確特許經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過行業(yè)領(lǐng)域劃分特許經(jīng)營，而行業(yè)領(lǐng)域概念無法準(zhǔn)確定義，因此特許經(jīng)營的應(yīng)用范圍在實(shí)踐操作中不存在確定的范圍，必須結(jié)合具體項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定。3特許經(jīng)營融資辦法常見的特許經(jīng)營融資辦法是銀行貸款融資，除常規(guī)的銀行貸款業(yè)務(wù)外，為鼓勵特許經(jīng)營項(xiàng)目的推廣發(fā)展，政策性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營項(xiàng)目差異化的信貸支持，對符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30年。在開發(fā)性金融支持方面，《國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2015]445號）強(qiáng)調(diào)開發(fā)銀行為PPP項(xiàng)目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。國家鼓勵探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源，而最高人民法院指導(dǎo)性案例53號，《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》確認(rèn)了特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可以作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記，特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價、拍賣或變賣，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先權(quán)優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務(wù)人將收益權(quán)的應(yīng)收賬款優(yōu)先支付質(zhì)權(quán)人。因此53號指導(dǎo)性案例可以作為特許經(jīng)營項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款融資的依據(jù)，有利于特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資。除銀行貸款融資外，特許經(jīng)營項(xiàng)目可以通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式提供項(xiàng)目投融資支持，特許經(jīng)營項(xiàng)目公司可以進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)。特許經(jīng)營項(xiàng)目可以通過成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜?、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式進(jìn)行融資。相關(guān)政策依據(jù)包括《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《城市停車場建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》、《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》等。最后，政府在特許經(jīng)營項(xiàng)目融資領(lǐng)域，可以設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金，通過投資補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，如財政部制定的《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定財政部可以設(shè)立投資基金，支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資。4特許經(jīng)營項(xiàng)目合同要件特許經(jīng)營項(xiàng)目合同是政府或其授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與依法選定的特許經(jīng)營投資人就特許經(jīng)營事項(xiàng)簽訂的一系列協(xié)議。若特許經(jīng)營項(xiàng)目需要成立項(xiàng)目公司的，政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營項(xiàng)目合同。一般特許經(jīng)營項(xiàng)目合同主要包括以下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）所提供產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；（五）設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護(hù)和更新改造；（六）監(jiān)測評估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定方法以及調(diào)整程序；（九）履約擔(dān)保；（十）特許經(jīng)營期內(nèi)的風(fēng)險分擔(dān)；（十一）政府承諾和保障；（十二）應(yīng)急預(yù)案和臨時接管預(yù)案；（十三）特許經(jīng)營期限屆滿后，項(xiàng)目及資產(chǎn)移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補(bǔ)償；（十五）違約責(zé)任；（十六）爭議解決方式；（十七）需要明確的其他事項(xiàng)。項(xiàng)目合同的具體內(nèi)容應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況擬定。（1）特許經(jīng)營項(xiàng)目的合同體系特許經(jīng)營項(xiàng)目的合同體系，是指特許經(jīng)營項(xiàng)目中，政府與社會資本間、項(xiàng)目公司的股東之間、項(xiàng)目公司與項(xiàng)目的融資方、承包商、專業(yè)運(yùn)營商、原料供應(yīng)商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司等其他參與方之間，圍繞特許經(jīng)營項(xiàng)目簽訂的一系列確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合同。特許經(jīng)營項(xiàng)目合同體系通常包括特許經(jīng)營協(xié)議、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等），融資合同和保險合同等，其中特許經(jīng)營協(xié)議是特許經(jīng)營項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。（2）銀行與特許經(jīng)營協(xié)議銀行對特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行融資時，為保證特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資安全，一般會要求在特許經(jīng)營協(xié)議中設(shè)置保障融資方權(quán)利的條款：一是明確銀行的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)，如果項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)或其他權(quán)益（如特許經(jīng)營收費(fèi)權(quán)）、或社會資本以其持有的與項(xiàng)目相關(guān)的權(quán)利（如其持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)）為擔(dān)保向銀行申請融資，銀行在主張其擔(dān)保債權(quán)時可能會導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)以及項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)或權(quán)益的權(quán)屬變更，因此銀行首先要確認(rèn)特許經(jīng)營協(xié)議中已明確規(guī)定社會資本和項(xiàng)目公司有權(quán)設(shè)置上述擔(dān)保，并且政府方可以接受銀行行使主債權(quán)或擔(dān)保債權(quán)所可能導(dǎo)致的法律后果，以確保銀行權(quán)益能夠得到充分有效的保障。二是銀行方的介入權(quán)，當(dāng)特許經(jīng)營項(xiàng)目出現(xiàn)提前終止等情形的，可能會對銀行的債權(quán)實(shí)現(xiàn)造成嚴(yán)重影響，因此銀行一般會要求在特許經(jīng)營協(xié)議中約定，當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生嚴(yán)重違約事件且項(xiàng)目公司無法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救的，為保障銀行的權(quán)利，銀行通常會在特許經(jīng)營協(xié)議中要求設(shè)置銀行的直接介入權(quán)利或者通過與政府、項(xiàng)目公司簽訂直接介入?yún)f(xié)議，保障銀行對項(xiàng)目的直接介入的權(quán)利。5特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)作過程（1）特許經(jīng)營項(xiàng)目識別特許經(jīng)營項(xiàng)目的識別，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第九條規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人或其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。特許經(jīng)營項(xiàng)目首先應(yīng)滿足PPP項(xiàng)目的一般特征，即通過篩選論證，確保項(xiàng)目適合開展PPP模式，而且特許經(jīng)營項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和安全生產(chǎn)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確。確定開展特許經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目提出部門應(yīng)按照要求編制項(xiàng)目實(shí)施方案，特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案一般包括以下內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱；（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)；（三）項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)；（四）投資回報、價格及其測算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算等；（六）特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限；（七）特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；（十）應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。開展項(xiàng)目可行性評估，完善特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評估的，由財政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。特許經(jīng)營可行性評估一般包括：（一）特許經(jīng)營項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；（二）相關(guān)領(lǐng)域市場發(fā)育程度，市場主體建設(shè)運(yùn)營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評估。項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，項(xiàng)目提出部門應(yīng)按照同級政府建立的PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門對特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查。經(jīng)審查認(rèn)為實(shí)施方案可行的，各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)分別出具書面審查意見。項(xiàng)目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)政府審定后，由項(xiàng)目實(shí)施方案確定的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目的具體實(shí)施工作。（2）特許經(jīng)營項(xiàng)目投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施方案經(jīng)政府審批后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定競爭性方式選擇特許經(jīng)營者，由于特許經(jīng)營項(xiàng)目屬于PPP模式的子概念，因此根據(jù)《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第四條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購，因此特許經(jīng)營項(xiàng)目也可適用上述采購方式。為保證特許經(jīng)營項(xiàng)目采購的效率和選擇的社會資本的綜合實(shí)力，《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》要求項(xiàng)目采購實(shí)行資格預(yù)審，因此特許經(jīng)營項(xiàng)目在項(xiàng)目正式選擇特許經(jīng)營者前，應(yīng)該實(shí)施資格預(yù)審。并根據(jù)資格預(yù)審結(jié)果決定是否進(jìn)入項(xiàng)目正式采購階段。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案確定的競爭方式，按照相關(guān)法律規(guī)定的要求，發(fā)布公告，應(yīng)注意發(fā)布的公告中，不得違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，保證選擇特許經(jīng)營者程序上的合法性。潛在社會資本，可根據(jù)通知公告的內(nèi)容，參加項(xiàng)目資格預(yù)審，并決定是否參與投標(biāo)，決定參與投標(biāo)競爭者，應(yīng)完全按照通知公告的要求準(zhǔn)備投標(biāo)文件，符合公告的實(shí)質(zhì)響應(yīng)要求。經(jīng)過評審后，選定特許經(jīng)營投資者的，應(yīng)按照法律規(guī)定的要求履行公示公告程序。（3）特許經(jīng)營項(xiàng)目執(zhí)行選定特許經(jīng)營投資者后，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者簽訂的特許經(jīng)營初步協(xié)議，按照簽訂的股東協(xié)議的要求，擬定項(xiàng)目公司章程，成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂正式特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營項(xiàng)目融資社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂等工作，并嚴(yán)格按照特許經(jīng)營協(xié)議的要求，完成項(xiàng)目融資交割程序，當(dāng)社會資本或項(xiàng)目公司為找項(xiàng)目合同的約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終結(jié)合同，遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險或不可抗力的，政府、社會資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)項(xiàng)目合同約定協(xié)商修訂特許經(jīng)營協(xié)議中關(guān)于融資的相關(guān)條款。當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權(quán)人利益時，銀行等金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)與政府、社會資本或項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會資本或項(xiàng)目公司改善管理等。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險已解除的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)停止介入。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及新建或改擴(kuò)建有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設(shè)條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司應(yīng)嚴(yán)格按照特許經(jīng)營協(xié)議的約定，履行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的義務(wù)，保證項(xiàng)目建設(shè)按照約定期限完工。特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行檢修和保養(yǎng)。根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格或財政補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整的機(jī)制，保障所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。縣級以上人民政府有關(guān)部門可根據(jù)各自職責(zé)，對特許經(jīng)營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，以及其他有關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)督管理。特許經(jīng)營者應(yīng)配合政府部門的監(jiān)督檢查工作。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，特許經(jīng)營者可依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，通過向用戶收費(fèi)等方式獲得收益，對使用者付費(fèi)無法滿足特許經(jīng)營者收益需求，需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務(wù)風(fēng)險狀況，合理確定財政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益，或者根據(jù)公共利益需要，要求特許經(jīng)營者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)給予特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。在特許經(jīng)營有效期內(nèi)，特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容需要變更的，協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽署補(bǔ)充協(xié)議，如協(xié)議可能對特許經(jīng)營項(xiàng)目的存續(xù)債務(wù)產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)當(dāng)事先征求債權(quán)人同意。特許經(jīng)營項(xiàng)目涉及直接融資行為的，應(yīng)當(dāng)及時做好相關(guān)信息披露。特許經(jīng)營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)充分評估論證，協(xié)商一致并報批準(zhǔn)后，可以延長。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，因特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴(yán)重違約或不可抗力等原因，導(dǎo)致特許經(jīng)營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務(wù)，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權(quán)人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當(dāng)收回特許經(jīng)營項(xiàng)目，并根據(jù)實(shí)際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者相應(yīng)補(bǔ)償。在特許經(jīng)營期限內(nèi)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、維修、保養(yǎng)過程中有關(guān)資料，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸檔保存。并按照規(guī)定，將特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議及其變更或終止、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、所提供公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上年度財務(wù)報表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。（4）特許經(jīng)營項(xiàng)目移交當(dāng)特許經(jīng)營期限屆滿或發(fā)生特許經(jīng)營提前終止事項(xiàng)的，特許經(jīng)營者應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，以及有關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關(guān)設(shè)施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗(yàn)收等手續(xù)。首先應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，對采取無償移交的，特許經(jīng)營者應(yīng)配合完成項(xiàng)目設(shè)施的移交工作，采用有償移交的，特許經(jīng)營者和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，擬定移交補(bǔ)償方案，移交補(bǔ)償方案的基本原則是恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位。其次特許經(jīng)營者應(yīng)配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)立項(xiàng)目設(shè)施移交工作小組，根據(jù)確認(rèn)的移交情形和補(bǔ)償方式，制定特許經(jīng)營項(xiàng)目資產(chǎn)評估和性能測試方案，需要資產(chǎn)評估的，建議聘請第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照特許經(jīng)營協(xié)議約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。最后社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。項(xiàng)目移交完成后，政府應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、特許經(jīng)營應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展特許經(jīng)營管理工作決策參考依據(jù)。6特許經(jīng)營項(xiàng)目的運(yùn)作要點(diǎn)（1）特許經(jīng)營項(xiàng)目特許期的設(shè)計特許經(jīng)營項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限的確定，一般是在編制項(xiàng)目實(shí)施方案的過程中予以確定，確定項(xiàng)目特許經(jīng)營期限，通常需綜合考慮一下因素：（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時點(diǎn)；（3）項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；（4）項(xiàng)目的投資回收期；（5）項(xiàng)目設(shè)計和建設(shè)期間的長短；（6）財政承受能力；（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目期限最長不超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定超過30年的特許經(jīng)營期限。但設(shè)置特許經(jīng)營期限時，應(yīng)注意其他法律規(guī)范的規(guī)定，如《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定，經(jīng)營性收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限，最長不得超過30年。此外，關(guān)于特許經(jīng)營項(xiàng)目的最低特許經(jīng)營期限，目前直接規(guī)范特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)范未規(guī)定，但財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財金[2015]57號）的規(guī)定：“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年?！碧卦S經(jīng)營項(xiàng)目在確定特許經(jīng)營期限時應(yīng)予以考慮。根據(jù)特許經(jīng)營項(xiàng)目中特許經(jīng)營者履行的義務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目實(shí)際情況，項(xiàng)目特許經(jīng)營期限的設(shè)置存在兩種不同的模式，一是自特許經(jīng)營協(xié)議生效之日起一個固定的期限，二是分別設(shè)置獨(dú)立的設(shè)計建設(shè)期和運(yùn)營期，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營之日起一個固定的期限。上述兩種合作期限規(guī)定方式的最主要區(qū)別在于：在分別設(shè)置設(shè)計建設(shè)期間和運(yùn)營期間的情況下，如建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長建設(shè)期的情形，均不會影響項(xiàng)目運(yùn)營期限，項(xiàng)目公司仍然可以按照合同約定的運(yùn)營期運(yùn)營項(xiàng)目并獲得收益；而在規(guī)定單一固定期限的情況下，如項(xiàng)目公司未按照約定的時間開始運(yùn)營且不屬于可以延長期限的情形，則會直接導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營期縮短，從而影響項(xiàng)目公司的收益情況。鑒此，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險分配方案、運(yùn)作方式、付費(fèi)機(jī)制和具體情況選擇合理的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式?；镜脑瓌t是，項(xiàng)目合作期限可以實(shí)現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對項(xiàng)目公司的有效激勵。需要特別注意的是，項(xiàng)目的實(shí)際期限還會受制于提前終止的規(guī)定。由于特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施周期通常較長，為確保項(xiàng)目實(shí)施的靈活性，特許經(jīng)營協(xié)議中一般會設(shè)置特許經(jīng)營期限延長的規(guī)定，即在擬定特許經(jīng)營協(xié)議的過程中，確定特許經(jīng)營期限的延期事由，確定延期事由的基本原則是：在法律允許的范圍內(nèi)，對特許經(jīng)營合作期限內(nèi)發(fā)生的非項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失的情形下，項(xiàng)目公司可以請求延長項(xiàng)目合作期限，常見的延期事由包括：1.因政府方違約導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；2.因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險導(dǎo)致項(xiàng)目公司延誤履行其義務(wù)；3.經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。（2）產(chǎn)品/服務(wù)價格的設(shè)計產(chǎn)品/服務(wù)價格的設(shè)計，是指特許經(jīng)營者根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的約定，向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)收取的費(fèi)用。產(chǎn)品或服務(wù)價格的設(shè)計直接關(guān)系特許經(jīng)營者收益的取得，產(chǎn)品或服務(wù)的價格過低，將影響特許經(jīng)營者的收益需求，產(chǎn)品或服務(wù)價格過高的，將影響社會公眾獲取產(chǎn)品或服務(wù)的需求。因此在編制項(xiàng)目實(shí)施方案的過程中，需要政府部門在考慮社會公眾的支付意愿等因素的前提下，經(jīng)過財務(wù)測算，確定一個滿足特許經(jīng)營者合理收益需求的測算價格。該價格便是特許經(jīng)營項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的理想價格。但特許經(jīng)營適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，根據(jù)《價格法》第十八條的規(guī)定，重要的公用事業(yè)價格在必要時可以實(shí)行政府指導(dǎo)價或政府定價，因此當(dāng)特許經(jīng)營項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價格采用政府定價或政府指導(dǎo)價的，特許經(jīng)營者在產(chǎn)品或服務(wù)的價格設(shè)計上不具備自主決定的權(quán)利，必須接受同類型公共產(chǎn)品或服務(wù)已有的政府定價或政府指導(dǎo)價。常見的做法是將測算價格與政府定價或政府指導(dǎo)價進(jìn)行比較，若測算價格低于政府指導(dǎo)價或政府定價，則以政府定價或指導(dǎo)價重新進(jìn)行財務(wù)測算，調(diào)整項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限和特許經(jīng)營收益率。保證產(chǎn)品或服務(wù)的價格與政府定價或政府指導(dǎo)價一致；若測算價格高于政府指導(dǎo)價或政府定價的，則調(diào)整特許經(jīng)營期限或合理收益率，重新進(jìn)行財務(wù)測算，保證產(chǎn)品或服務(wù)的測算價格與政府定價或指導(dǎo)價相同，若測算價格在滿足特許經(jīng)營期限和合理收益率的要求的情況下，仍高于政府指導(dǎo)價或政府定價的，則將產(chǎn)品或服務(wù)的價格設(shè)定為政府定價或政府指導(dǎo)價，但對測算價格與政府定價或指導(dǎo)價之間的差額，由政府部門提供可行性缺口補(bǔ)助。特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)施周期比較長，對特許經(jīng)營期限范圍內(nèi)的價格變化趨勢，只能進(jìn)行合理的預(yù)期，因此有必要在特許經(jīng)營協(xié)議中設(shè)置價格調(diào)整機(jī)制，特許經(jīng)營項(xiàng)目的價格調(diào)整機(jī)制一般分為兩種模式：一是普通的價格調(diào)整機(jī)制，二是特殊的價格調(diào)整機(jī)制。普通的價格調(diào)整機(jī)制是指在項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營過程中，基本材料、人力等價格會隨之產(chǎn)生波動，主要體現(xiàn)的數(shù)據(jù)是特許經(jīng)營項(xiàng)目所在地的通貨膨脹水平，一般約定的方式是，根據(jù)某年度權(quán)威部門發(fā)布的通貨膨脹系數(shù)，調(diào)整特許經(jīng)營項(xiàng)目的產(chǎn)品或服務(wù)的價格。特殊的價格調(diào)整機(jī)制是指特許經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)生了除通貨膨脹因素以外的價格波動因素，需要調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價格，實(shí)踐中常見的做法是在特許經(jīng)營協(xié)議中根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，約定特殊價格調(diào)整機(jī)制的觸發(fā)因素，常見的做法是列舉特殊價格調(diào)整因素加兜底條款，如北京地鐵四號線項(xiàng)目，由于北京市地鐵系統(tǒng)定價由原來的統(tǒng)一票價調(diào)整為按里程計價，該因素便屬于項(xiàng)目開始實(shí)施時未預(yù)見的價格波動因素，需要啟動特殊價格調(diào)整機(jī)制。需要注意的是，根據(jù)《價格法》第二十三條的規(guī)定，制定和調(diào)整政府定價或政府指導(dǎo)價的，需要通過聽證程序，按照規(guī)定的權(quán)限適時調(diào)整，因此當(dāng)特許經(jīng)營項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)采用政府定價或政府指導(dǎo)價的，政府定價或政府指導(dǎo)價不可能通過特許經(jīng)營協(xié)議的約定發(fā)生變動，當(dāng)政府啟動政府定價或指導(dǎo)價的調(diào)整程序并調(diào)整成功的，則適用調(diào)整后的價格，當(dāng)未啟動政府定價或指導(dǎo)價調(diào)整程序或調(diào)價失敗的，則實(shí)踐中價格調(diào)整通常調(diào)整的是產(chǎn)品或服務(wù)的測算價格，實(shí)質(zhì)是調(diào)整政府提供的可行性缺口補(bǔ)貼的價格。此外，特殊情況下，可以通過調(diào)整特許經(jīng)營合作期限而不調(diào)整特許經(jīng)營項(xiàng)目的價格。（3）特許經(jīng)營項(xiàng)目可行性資金缺口補(bǔ)助7特許經(jīng)營的風(fēng)險管理（1）特許經(jīng)營的融資風(fēng)險及其應(yīng)對措施分析特許經(jīng)營的融資風(fēng)險是指特許經(jīng)營項(xiàng)目在融資過程中，影響項(xiàng)目融資事項(xiàng)發(fā)生的可能性。融資業(yè)務(wù)存在的主要風(fēng)險包括政策調(diào)整、惡性通貨膨脹、籌資成本過高等方面的風(fēng)險。政策調(diào)整是指對我國固定項(xiàng)目投資進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，從而影響項(xiàng)目融資的情形，如國務(wù)院為控制地方政府債務(wù)規(guī)模，制定《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），通知嚴(yán)格限制地方政府融資平臺的融資，導(dǎo)致政府投資建設(shè)的在建項(xiàng)目的融資受到嚴(yán)重影響，以至于《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕40號)要求銀行支持融資平臺在建項(xiàng)目的后續(xù)融資，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。可見國家政策的調(diào)整對項(xiàng)目融資的影響。如《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）規(guī)定調(diào)整了各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例，對促進(jìn)特許經(jīng)營項(xiàng)目融資具有重要意義，但對于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，通知要求金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）有關(guān)規(guī)定?？梢娢覈a(chǎn)業(yè)政策方面的政策調(diào)整對特許經(jīng)營項(xiàng)目的融資影響較大。但國家政策的調(diào)整對特許經(jīng)營者和政府而言均無力控制，因此當(dāng)政策調(diào)整影響特許經(jīng)營項(xiàng)目融資的，一般由特許經(jīng)營者和政府共同承擔(dān)。發(fā)生惡性通貨膨脹，將直接影響我國的金融秩序，從而影響項(xiàng)目融資的可行性，但特許經(jīng)營者和政府均無力控制惡性通貨膨脹風(fēng)險，一般由特許經(jīng)營者和政府共同承擔(dān)。針對融資過程中發(fā)生的引發(fā)的不可抗力風(fēng)險，一般因在特許經(jīng)營協(xié)議中約定不可抗力風(fēng)險發(fā)生后的溝通解決機(jī)制，降低不可抗力風(fēng)險的影響。融資成本過高，是指特許經(jīng)營者獲取融資款項(xiàng)的利率過高，直接影響項(xiàng)目融資的可行性，為因?qū)θ谫Y成本過高的風(fēng)險，特許經(jīng)營者常見的應(yīng)對措施有，提供足額優(yōu)質(zhì)的擔(dān)保物，或者通過投保商業(yè)保險等形式，降低項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期的風(fēng)險，從而降低項(xiàng)目的融資成本。或者采用創(chuàng)新融資工具，通過設(shè)立私募基金、發(fā)行企業(yè)債券等多種形式融資，總體上降低項(xiàng)目融資成本。（2）特許經(jīng)營項(xiàng)目的完工風(fēng)險及對策（3）特許經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營模式、經(jīng)營風(fēng)險及財務(wù)評價（4）特許經(jīng)營項(xiàng)目風(fēng)險分配特許經(jīng)營項(xiàng)目風(fēng)險分配是指對特許經(jīng)營項(xiàng)目中存在的風(fēng)險，在政府和特許經(jīng)營者之間進(jìn)行合理的分配。特許經(jīng)營項(xiàng)目風(fēng)險分配的基本原則是：承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)該對該風(fēng)險具有控制力；承擔(dān)風(fēng)險的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險合理轉(zhuǎn)移（例如通過購買相應(yīng)保險）；承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)；由該方承擔(dān)該風(fēng)險最有效率；如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。具體特許經(jīng)營項(xiàng)目風(fēng)險分配需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，，以及各方的風(fēng)險承受能力，在談判過程中確定，在實(shí)踐中不同特許經(jīng)營協(xié)議中的風(fēng)險分配安排可能完全不同。常見的風(fēng)險分配安排如下：一是通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險，包括：土地獲取風(fēng)險；項(xiàng)目審批風(fēng)險；政治不可抗力。二是通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險，包括:如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險；項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)相關(guān)風(fēng)險，例如完工風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險以及移交資產(chǎn)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險等；項(xiàng)目審批風(fēng)險（根據(jù)項(xiàng)目具體情形不同，可能由政府方承