西方政治學名著選讀2改革政府

改革政府

——戴維·奧斯本核心問題以什么方式重塑政府？213

14一、背景20世紀80～90年代，當美國經(jīng)濟蕭條乃至更加不景氣時，美國各地方政府紛紛進行改革?！罢驗槲覀円呀?jīng)看到許多公立機構把自己從陳舊落后的官僚主義機構轉變成為革新的、靈活的、反應靈敏的組織，所以我們相信肯定有解決的辦法。”

——奧斯本

1516“無論是傳統(tǒng)的自由主義還是傳統(tǒng)的保守主義，都不是解決我們各級政府今天面臨問題的有效之道。我們解決我們的問題，既不靠大把花錢增加政府的開支，也不靠節(jié)制支出縮小預算；既不靠新建一批政府官僚機構，也不用對現(xiàn)有的官僚機構實行‘私有化’。在某些時候在某些地方，我們確實需要多花錢或者少花錢，需要制訂一些新的計劃或者把一些政府功能私有化。但是，為了使我們的政府重新變得有效，我們一定要重塑政府?！薄獖W斯本17二、企業(yè)家政府理論必須要重塑（再造）政府，以企業(yè)家政府取代產(chǎn)生并適應于工業(yè)社會的官僚制政府政府的本質：政府是“用來作出公共決策的一種機制”，政府是可以向我們大家提供有益服務的一種方式，是我們解決共同問題的方式。政府的現(xiàn)狀并不令人滿意，原因不在于在政府中工作的人本身，而在于官僚主義制度。重塑的最根本之處即在于把企業(yè)管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內部的管理機制和內部驅動力，來達到重新塑造政府形象的目的。

181、對政府運作現(xiàn)狀（低效、低質）及運作體制的批評：“工業(yè)時代的政府官僚機構既龐大又集權化，提供的服務千篇一律地標準化而又不看對象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會和以知識為基礎的經(jīng)濟的挑戰(zhàn)。”192、指出官僚體制是產(chǎn)生并適應于工業(yè)社會的官僚制的早期意涵：理性與效率。它代表了一種理想的、高效的組織形式，用以取代傳統(tǒng)的獨裁政權。它的層級組織形式與專業(yè)化管理使高效地完成大規(guī)模的復雜任務成為可能。官僚制組織是適應工業(yè)社會需要的。它向人們提供了相對穩(wěn)定的職業(yè)，向社會顯示了公開、平等的精神，提供了最基本的社會服務。

1103、指出社會環(huán)境的變化使得官僚制不能適應今天的社會需要，低效低質當官僚組織產(chǎn)生時，人們的生活節(jié)奏較慢，整個社會處于一種金字塔式的結構之下，居于塔尖上的人們比其他人更能獲得信息、作出正確決策。當時勞動力水平很低，手工勞動是主要形式。地理位置嚴重影響經(jīng)濟發(fā)展，市場很不發(fā)達。

“本世紀30年代和40年代設計出的官僚體系，中央集權，層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉。”1114、重塑政府，以企業(yè)家政府取代官僚制政府（1）企業(yè)家政府：具有企業(yè)家精神的政府薩伊：企業(yè)家把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉移到較高的地方。奧斯本：企業(yè)家政府試圖把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源，注重投入產(chǎn)出，提高行政效率。

112區(qū)別企業(yè)與政府：政府領導者與企業(yè)領導者的行為動機不同。

政府與企業(yè)的主要收入來源和方式不同。

政府與企業(yè)的動力不同。

政府部門與企業(yè)組織對其成員的考核標準不同。

政府雇員與企業(yè)雇員對風險和報酬的看法不同。

113（2）政府應更具企業(yè)家精神，即創(chuàng)造力與創(chuàng)新精神今天我們問題的根本之處不是政府太大或者政府太小?！覀儐栴}的根本之處在于我們政府的類型錯了。我們不需要什么大政府或者小政府，我們需要一個更好的政府。說得更加精確一點，我們需要更高的政府治理?！卫硎侵肝覀児餐鉀Q自己的問題和滿足我們社會需要的實施過程。政府是我們使用的一種工具。1二、重塑政府的內容一二四三五六從劃槳到掌舵從服務到授權從壟斷到競爭從規(guī)章到使命從投入到效果從官僚到顧客141二、重塑政府的內容七八十九從浪費到收益從治療到預防從集權到分權從計劃到市場151（一）從劃槳到掌舵政府應該集中精力做好決策工作（即掌好舵），而把具體的服務性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機構去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策去吸引競爭者，保持最大靈活性來應付變化著的環(huán)境，出色地扮演好自己的角色。企業(yè)家政府應該“轉向一種把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”。161第三方政府：大量依靠第三方力量來進行公共服務的政府，即以政府之所長籌集各種資源，通過民主程序設定社會需要的優(yōu)先目標。與此同時，又利用私人部門之所長，組織商品和勞務的生產(chǎn)。在這個過程中，使美國人敵視政府的傳統(tǒng)與近代美國人喜歡政府提供現(xiàn)代社會所要求的越來越多的服務這兩者之間的矛盾調和起來。171政府、企業(yè)與第三部門各自適合的領域與任務政府：政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及保持全社會的凝聚力等；企業(yè)：完成經(jīng)濟任務、創(chuàng)新、推廣成功的試驗，適應迅速的變化、拋棄不成功的過時的活動、完成復雜的或技術性任務等方面；181第三部門：微利或者無利可圖的任務，需要有同情心和對個人關系尊重的任務，需要顧客或者當事人方面給予廣泛的信任，需要親自動手和直接關心的任務以及牽涉到貫徹道德準則和個人行為職責的任務方面。191（二）從服務到授權在一個民眾自治的國家里，政府的行政專家們不應事必躬親，而要善于授權，鼓勵公眾參與管理。

授權：政府將社會服務與管理的權限通過參與或民主地方式下放給社會的基本單元——社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務、自我管理，激發(fā)他們的創(chuàng)新精神。201（三）從壟斷到競爭政府應通過各種形式引入競爭機制，改善行政管理。政府之所以沒有商界那樣富有效率，其主要原因就在于它缺乏競爭機制。競爭“最明顯的好處是提高效率：即投入少產(chǎn)出多?！偁幤仁构珷I的（或私營的）壟斷組織對顧客的需要作出反應?！偁帾剟罡镄拢粔艛喽髿⒏镄??！偁幪岣吖珷I組織雇員的自尊心和士氣?！闭畱獙Ω偁幮袨檫M行規(guī)范。

211（四）從規(guī)章到使命（1）規(guī)章驅動的政府是低效率的大多數(shù)公共組織都是被它們的規(guī)章制度和預算所左右。規(guī)章過多導致低效率。（2）有使命感的政府（任務驅動的政府）簡單地界定他們的基本目標和任務，再根據(jù)這一目標和任務制定必要的規(guī)章和預算，然后就放手讓其雇員去履行各自的責任。221塑造富有使命感的政府：1.取消過時的規(guī)章制度，還要取消過時的計劃；2.改革預算制度，建立有使命感的預算制度，即支出控制式預算制度；3.改變照章辦事的人事制度；現(xiàn)代人事制度的特征是工作分類和工資級別劃分的寬、市場薪金、根據(jù)績效支付報酬、根據(jù)績效而不是資歷提升和解雇等。

2314.確定自己的使命，并圍繞這一使命組織起來。第一，通過組織內討論和辯論的方式明確組織的使命；第二，把大組織分割成小組織，讓一個組織只承擔一項使命，給每個小組很大的自主權，并鼓勵每個組織確定自己的使命；第三，根據(jù)使命而不是根據(jù)分管范圍進行組織；第四，圍繞使命建立組織文化，闡明組織的價值標準，塑造所需要的行為。第五，建立允許失敗的機制。241（五）從投入到效果傳統(tǒng)的官僚制度注重投入，而非產(chǎn)出。企業(yè)家政府講求效果，按效果而不是按投入撥款。它對政府各部門表現(xiàn)的評估和資助是以其政策效果為依據(jù)，而非依據(jù)項目的多少。重產(chǎn)出的具體措施：（1）按業(yè)績付酬；（2）按業(yè)績進行管理；（3）按效果作預算。251（六）從官僚到顧客“顧客”：指政府公共組織的服務對象——即公民。從理論上講“民主政府是為它們的公民服務而存在的。企業(yè)是為盈利而存在”。但現(xiàn)實是，企業(yè)在想方設法取悅顧客，而政府卻是個“顧客盲”。261政府是顧客盲的原因：他認為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因很簡單：企業(yè)的錢是直接從顧客那里來的；而政府是依靠議會撥款，依靠納稅人交稅。政府的“顧客”是在被動地等待政府為其提供服務，因此常常不被重視。企業(yè)家政府以滿足顧客需要為宗旨（顧客驅使或導向）。

271政府為何要顧客導向？①顧客驅使的制度迫使服務提供者對他們的顧客負責。②顧客驅使的制度使選擇提供者的決定不受政治影響。③顧客驅使的制度促進更多的革新。④顧客驅使的制度讓人們在不同種類服務之間作出選擇。⑤顧客驅使的制度浪費較少。⑥顧客驅使的制度授權顧客作出選擇，而被授權的顧客成為更加盡責的顧客。⑦顧客驅使的制度創(chuàng)造更多公平機會。281（七）從浪費到收益企業(yè)家政府是有事業(yè)心的政府，是有收益而不浪費的政府，它不應僅僅靠預算度日，它應學會用種種形式集資、賺錢，它主張以花錢來省錢，為回報而投資。為何政府雇員沒有收益意識：缺乏激勵機制。291（八）從治療到預防具有企業(yè)家精神的政府應該著眼于以預防為主，而不是通過事后服務來挽回損失；應該是有預見力的政府。要求我們的政治體制能夠從這紛繁復雜的現(xiàn)象中，提煉出社會未來發(fā)展的共同利益。必須改變決策層的內部驅動力，包括改革預算體制、改變財務制度、建立區(qū)域性聯(lián)合政府、改革選舉制度等，從而達到轉變政府目光短淺的根基，使政府具有企業(yè)家精神。301（九）從集權到分權集權式政府是工業(yè)社會的模式。分權機構的優(yōu)越性：（1）它們比集權的機構有多得多的靈活性；它們對情況和顧客需求的變化能迅速地作出反應。（2）權力分散的機構比集權的機構更有效率。（3）分權的機構比集權的機構更具創(chuàng)新精神。（4）分權機構產(chǎn)生更高的士氣，更強的責任感，更高的生產(chǎn)率。分權的政府應變層級節(jié)制模式為參與協(xié)作模式。311

對政府組織改革的意見：第一，分散聯(lián)邦政府的權力：將公共服務的責任盡可能交給基層，由聯(lián)邦政府制定政策框架。第二，分散公共機構權力：通過參與式管理以及建立各種代表委員會使之參與決策，強化組織內部的寫作。第三，簡化機構等級：對中層管理人員采用提前退休或空額不補缺的方式，從而減少起阻擋作用的中間層次。第四，加強公共機構內的勞資合作，采取不解雇政策使雇員擁護改革。321（十）從計劃到市場（1）與行政機構相比，市場機構有諸多優(yōu)勢：市場機制有許多優(yōu)勢，如分權、競爭、顧客選擇自由、資源與產(chǎn)出緊密相連、對外部環(huán)境反應迅速等等。（2）行政機制也有其作用：任何合法的市場都有一定的規(guī)則，并且需要政府一定的干涉。331奧斯本列舉了政府在建立市場過程中所要擔負的責任：（1）建立市場規(guī)則；（2）刺激私營企業(yè)的生產(chǎn)；（3）為消費者提供信息；（4）利用政策平衡供求關系；（5）填補市場空白；（6）鼓勵新的市場因素的產(chǎn)生；（7）與私營企業(yè)一起分擔社會風險；（8）調整公共投資政策；（9）溝通買方賣方關系；（10）利用稅收政策調節(jié)市場；（11）支持建立群眾自治組織。341三、重塑的反應一二四三實踐藍圖管理之外傳統(tǒng)之內政府與市場五兩難權衡351（一）實踐藍圖“治道”哲學：機會：通過自由市場而產(chǎn)生的經(jīng)濟增長，是為人人提供機會的前提。他們認為平等在于機會平等，而不在于結果平等。相互責任心：政府和公民之間遵守一種新的契約，它的基礎是相互盡義務。社區(qū)：重視社區(qū)的志愿聯(lián)合組織和機構，被稱為美國的“第三部門”。富有進取心的政府：把選擇、競爭和市場激勵因素引進公共部門。361奧斯本具體列出了新政府重塑政府的十項行動方案：1.建立一種以成績?yōu)榛A的預算制度。2.徹底改革文官制。3.建立一個勞工——管理部門委員會，與聯(lián)邦雇員公會談判一項“大交易”，并通過自然減員使聯(lián)邦行政機構削減20萬個工作崗位。4.通過一項《日落法》和建立一個“日落委員會”，以取消聯(lián)邦的一些計劃和規(guī)章條例。5.通過一項不征稅的財政收入法，以刺激聯(lián)邦機構和雇員創(chuàng)造新收入。3716.建立革新基金7.四年內每年削減用于諸如農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部以及商務部這樣一些指定的機構的開支的6%，以迫使它們從“劃槳”組織變成“掌舵”組織。8.把人口統(tǒng)計局和其他相應統(tǒng)計機構合并成一個全新的全國信息署。3819.通過《開支真相法案》，這將迫使選舉產(chǎn)生的和任命的領導人面對聯(lián)邦一切開支決策的長期后果。10.向聯(lián)邦服務的提供注入新的競爭。391（二）管理之外重塑政府是不是政治問題？如果只是把“重塑政府”當作一個管理問題來處理，它就會碰到更多的問題。401（三）傳統(tǒng)之內美國政府領域的學者認為，奧斯本和蓋布勒試圖將政府管理與美國的政治制度和政治文化傳統(tǒng)割裂開來，將牽扯到憲法制度與傳統(tǒng)重大政治問題淡化為行政部門的管理問題。格林與哈伯爾認為，奧斯本和蓋布勒對改革的先驅者們缺少歷史的視野和理解力，他們把從進步黨人和新政改革者中學來的內容融入到“企業(yè)化政府”的模式。

411“重塑”政府理論忽略了美國治道模式中制度與分權對政府的約束作用。奧斯本和蓋布勒對于政府三個部門的角色作用的認定作了錯誤判斷，在他們看來，立法機關和司法部門對政府的改革無關緊要。但是就掌舵和劃槳而言，常常難以截然分開。奧斯本和蓋布勒的原則可能會侵蝕在立法、行政和司法三個部門間形成的一種復雜的權力平衡。421美國的“治道”模式既重視結果，也重視手段，或者說認為二者同等重要，不計手段的危害性甚于沒有結果?！爸厮堋闭碚撝惺袌鲵寗优c市場刺激應用于公共部門的管理和組織的原則將會對美國制度的穩(wěn)定性和合成力造成危害?！爸厮堋闭碚撛谡軐W方面存在簡單化、絕對化的二分法傾向：政府與企業(yè)、官員與企業(yè)家、壟斷與競爭、集權與分權、歷史與現(xiàn)在等都被極端化地一分為二了，而他們無條件地站在一邊。431（四）政府與市場政府，特別是地方政府以企業(yè)家和公司組織行事是否逃避了憲法與法律規(guī)定的約束？企業(yè)在代政府行事的同時是否獲得了某種政府的權限？政府是否應與企業(yè)在微觀領域內競爭？441在市場或政府的經(jīng)濟學選擇之間出現(xiàn)了多重組合缺陷。在微觀經(jīng)濟活動領域中，政府以權力介入交易，這種交易是否能促使或者起碼不干擾資源的最佳配置，以及是否會產(chǎn)生雙重缺陷即收入和財富的分配不公與權力和特權的分配不公問題。把法律規(guī)定的特殊權利交給牟利的公司、把實施脫貧計劃的責任托付給主要對股東負責的公司，這樣做是否合適？451（五）兩難權衡官僚制度已成為效率低下的象征，但卻由于其能發(fā)揮強大作用而難以“摧毀”?；趹椃ǖ拿绹沃贫仍O計，也是美國政府弊病產(chǎn)生的根源。利益多元化，是美國政治獨特的產(chǎn)物。對美國政治制度與政治文化傳統(tǒng)的分析。461古德賽爾提出了相反的十項原則：1.政府應是由人民通過選舉的代表來控制的，而不是企業(yè)家；2.政府應該為公共利益服務而不是滿足企業(yè)家的自我；3.政府必須按照憲法和法律活動而非依據(jù)目標或任務；4.政府應該與私營企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人；5.政府應該是靈活的，富有創(chuàng)造性，但同時也必須具有公共責任心；4716.政府活動的社會效果固然重要，但也必須尊重那些為政府服務的雇員；7.在政府中，采用私營企業(yè)的管理模式必須不違背機會平等和公眾監(jiān)督的原則；8.簡化繁文縟節(jié)是對的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序；9.減輕財政負擔的設想是可行的，但不能無視行政工作本身對公共開支的原則；10.處理改革問題應該具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊。481評價1、貢獻與價值：理論價值：他提出的政府改革的十項原則——亦即企業(yè)家政府的十大特征，對于我們重新審視現(xiàn)時代的政府角色、正確地認識政府的職能具有重要的啟示。對實踐的重大影響：揭開了克林頓政府行政改革的序幕。4912、異議與批評：（1）查爾斯·古德塞爾教授的反駁：難道我們需要一種體制而不惜毀壞現(xiàn)存的公共制度嗎？難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責任？難道我們需要一種競爭而不管是否造成了重復和浪費？難道我們需要一種財務自由而不怕招致公眾的懷疑？難道我們要把美國人看作顧客而非公民？難道我們要以市場機制來取代公共利益？難道我們要把納稅人的錢放到私人企業(yè)的腰包里嗎？501（2）四組內在價值的矛盾：企業(yè)自主與民主責任的矛盾；公共企業(yè)圖景與民眾參與價值的矛盾；企業(yè)隱秘性與民主開放性的矛盾；企業(yè)的風險承擔與民族的公共財政處置責任的矛盾。511

3、綜評：（1）任何一個鮮明的觀點都存在正反兩方面的傾向，而一種理論在其建立之初，都往往把其觀點推向一個極端。（2）任何一種制度的產(chǎn)生都有與之相適應的客觀環(huán)境。西方人對現(xiàn)行政府制度的不滿，在很大程度上是對政府的管理模式?jīng)]能適應社會從傳統(tǒng)工業(yè)時代向信息時代的轉變而感到失望。（3）我國在從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉軌過程中難免會出現(xiàn)西方政府面臨的某些矛盾，因此，我們應該善于從它們的經(jīng)驗中借鑒一些有益的東西。（4