第九章公共政策評估

政策問題確認(rèn)制定公共政策政策合法化公共政策執(zhí)行公共政策評估公共政策終結(jié)政策過程本章重點(diǎn)：政策評估的含義和特征政策評估的形式政策評估的方法本章難點(diǎn)：政策評估實(shí)踐與研究的發(fā)展

第九章公共政策評估（POLICYEVALUATION）案例導(dǎo)入：布什政府頒發(fā)國家航天政策評估總統(tǒng)令

美國依靠國防、情報、民用與商業(yè)航天能力來保衛(wèi)國家安全，提高經(jīng)濟(jì)競爭能力。國家航天政策的最近一次修改是在1996年。此后，國內(nèi)外的發(fā)展已經(jīng)極大地改變了美國航天能力所面對的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和威脅。為了對新型環(huán)境作出應(yīng)對，布什政府2002年6月28日以總統(tǒng)令形式發(fā)起對國家航天政策的階段性評估，發(fā)布了旨在對國家航天政策進(jìn)行評估、甚至徹底修改的《國家安全總統(tǒng)令》?！秶野踩偨y(tǒng)令》指示，由國家安全委員會、科技政策辦公室等部門組成一個跨部門委員會，該委員會要對現(xiàn)有國家航天政策進(jìn)行評估，評估工作由國家安全委員會領(lǐng)導(dǎo)。評估的領(lǐng)域有以下三個：美國遙感政策、美國航天運(yùn)輸政策、對與航天有關(guān)的現(xiàn)有國家政策條文提出“修改、鞏固或刪除”建議。評估工作定于2003年2月底以前完成。一、政策評估概述（一）政策評估的含義評估=量（或質(zhì)）的記述+價值判斷事實(shí)描述主觀愿望與需要的判斷所謂政策評估是指一定的政策評估主體，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，采用科學(xué)的研究方法，對公共政策的效果和價值進(jìn)行的評價和判斷的一種政治行為。從以下幾個方面來理解1、政策評估活動是由一定的主體完成的。包括個人、團(tuán)體或組織。又可以分為內(nèi)部與外部主體2、政策評估行為必須依賴一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法3、政策評估的核心是公共政策的效果和價值。是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？基本達(dá)到還是完全達(dá)到？對社會生活帶來哪些影響？哪些是正面的，哪些是負(fù)面的？是繼續(xù)還是調(diào)整？政策是優(yōu)是劣，是好還是壞？（二）政策評估實(shí)踐與研究的發(fā)展1、第一代評估：1910年到第二次世界大戰(zhàn)期間這個階段的標(biāo)志是“測量”(measurement)認(rèn)為“政策評估即實(shí)驗(yàn)室實(shí)驗(yàn)”。評估的重點(diǎn)放在技術(shù)性測量工具的提供上，以實(shí)驗(yàn)室內(nèi)的實(shí)驗(yàn)為主。不足在于，過分重視測量和實(shí)驗(yàn)室評估研究的結(jié)果，而沒有顧及實(shí)驗(yàn)室的評估能否適用、推廣到現(xiàn)實(shí)生活中。2、第二代評估：第二次世界大戰(zhàn)到1963年標(biāo)志是“描述”(description)，主張“政策評估即實(shí)地實(shí)驗(yàn)”，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)生活實(shí)地調(diào)查的重要性。除仍保留技術(shù)測量的特性外，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)描述的功能，政策評估者逐漸變成了描述者。第三代評估：1963年到1975年標(biāo)志是“判斷”(judgement)認(rèn)為“政策評估即社會實(shí)驗(yàn)”，強(qiáng)調(diào)價值判斷功能，將重點(diǎn)放在社會公平性議題上。第四代評估：1975年以后標(biāo)志是“協(xié)商”認(rèn)為“政策評估即政策制定”，強(qiáng)調(diào)綜合考慮，應(yīng)結(jié)合評估者與政策相對人在互動協(xié)商中評估。“拒絕剖腹產(chǎn)手術(shù)生孩子，后果自負(fù)?！毙ぶ拒娫卺t(yī)務(wù)人員百般苦求仍拒絕簽字同意懷孕女友手術(shù)，致使兩條人命逝去。問題與假設(shè)：不簽字不能做手術(shù)嗎？政策依據(jù)：《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定，手術(shù)或特殊治療須征得患者同意，家屬或關(guān)系人同意并簽字。案例：為什么要進(jìn)行政策評估？（三）政策評估的作用1、檢驗(yàn)政策價值和效果

避免政策的盲目性結(jié)果并非一目了然2、是合理有效配置政策資源的基礎(chǔ)政策評估可以使決策者從整體和全局出發(fā)，使有限資源產(chǎn)生更大效益，防止局部利益資源投入過多3、決定政策未來的發(fā)展方向是延續(xù)、調(diào)整還是終結(jié)？4、有利于促進(jìn)政策的科學(xué)化、民主化金口玉言、一勞永逸的政策模式已經(jīng)不能為公眾所接受5、是厘清政策責(zé)任歸屬的必要手段問題（四）公共政策評估的基本內(nèi)容：規(guī)范：確定公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)信息：收集評價對象的各種信息分析：運(yùn)用方法做出價值的判斷建議：提出未來公共政策的建議（五）政策評估的類型1、正式評估&非正式評估（評估組織活動形式的角度）正式評估（政策評估中占據(jù)主導(dǎo)地位）：指事先制定完整的評估方案，并嚴(yán)格按規(guī)定的程序和內(nèi)容執(zhí)行，并由確定的評估者進(jìn)行的評估。如：一些重大工程的論證。非正式評估：指對評估者、評估形式、評估內(nèi)容沒有嚴(yán)格規(guī)定，對評估的最后結(jié)論也不作嚴(yán)格的要求，人們根據(jù)自己掌握的情況對政策做出鑒定的評估。如：記者采訪居民對某項(xiàng)政策的隨意評論，政府領(lǐng)導(dǎo)人視察某地的即興評說。2、內(nèi)部評估&外部評估（評估主體的地位角度）內(nèi)部評估是由政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的評估組織和人員所進(jìn)行的評估。信度和效度高但很難中立和客觀外部評估是由政府機(jī)構(gòu)外的評估主體所進(jìn)行的評估評估結(jié)論比較客觀、公正，明顯弱點(diǎn)是難以獲得真實(shí)充足的評估資料評估主體外部內(nèi)部上級與同級黨委上級與同級人大公民社會團(tuán)體社會輿論組織上下級人民政府職能部門人事部門審計監(jiān)察部門3、預(yù)評估、執(zhí)行評估&后評估（政策過程中所處的階段角度）預(yù)評估：是政策執(zhí)行之前所進(jìn)行的評估執(zhí)行評估：是對政策執(zhí)行行為進(jìn)行的系統(tǒng)地分析和評價。后評估（最重要的一種評估方式）：是政策執(zhí)行活動完成以后所進(jìn)行的評估。二、公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)1、政策投入政策過程中資源使用狀況2、政策效益政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的程度3、政策效率政策的投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的比例關(guān)系4、公平標(biāo)準(zhǔn)政策的成本和收益在不同集團(tuán)或階層中分配的公正程度5、政策回應(yīng)度政策滿足社會需求的程度一項(xiàng)政策回應(yīng)度不高，即使有較高的投入、效益和效率，也不能認(rèn)定是一項(xiàng)十分成功的政策。三、公共政策評估的方法（一）前后對比法將政策執(zhí)行前后的有關(guān)情況進(jìn)行對比，從中測度出政策效果及價值的方法。（二）社會實(shí)驗(yàn)法實(shí)驗(yàn)組（采用政策）和控制組（不采用政策）對比的方法。（三）影子控制法（判斷法）依靠專家、政策執(zhí)行者、政策對象的判斷。美國德克薩斯州一項(xiàng)計劃生育服務(wù)政策的評估（一）政策內(nèi)容與評估任務(wù)按照有關(guān)法律，一個孩子出生后，州政府應(yīng)根據(jù)其家庭情況提供一定的補(bǔ)貼。

1981年，該州人力資源局實(shí)施了一項(xiàng)新政策，其內(nèi)容是，州政府撥款，免費(fèi)給育齡婦女提供避孕藥和避孕用品，以促進(jìn)她們采取避孕措施，達(dá)到減少生育數(shù)量的目的。如果僅從經(jīng)濟(jì)方面考慮，州政府實(shí)施該政策是否值得呢？一年后，研究人員采取成本收益方法進(jìn)行評估。（二）評估過程從州政府的財政支出來看，實(shí)施該政策一年支付的成本是每名育齡婦女75美元1、抽樣調(diào)查，得出接受該服務(wù)的育齡婦女生育情況2、利用既有育齡婦女生育數(shù)據(jù)，計算出政策實(shí)施一年后，平均1000名育齡婦女少生99個。3、計算出平均每生育一個孩子州政府一年花費(fèi)成本為1463美元4、計算每個接受服務(wù)的育齡婦女一年的成本：1463x99/1000=1455、計算成本收益比，75：145=1：1.93結(jié)論：州政府實(shí)施該政策，每支出1美元便節(jié)省近2美元，該項(xiàng)政策從經(jīng)濟(jì)上看是相當(dāng)值得的。四、政策評估的影響因素（一）主觀原因1、評估主體的認(rèn)識能力有限理性2、評估主體的認(rèn)識態(tài)度以表象取代事實(shí)；以政治取代科學(xué)；以獲取政策資源取代政策目的等不良態(tài)度（二）客觀原因1、政策目標(biāo)的不確定性2、政策影響的廣泛性3、政策資源的混合性與政策行為的重疊性政策資源混合政策資源的混合使政策成本計算難以厘清，從而無法評估政策本身的效果。政策行為重疊各不同政策主體的政策交織在一起，，難以將某一單獨(dú)政策的效果從眾多的政策中有效分離出來。

4、政府的態(tài)度的不確定政府實(shí)際控制著政策評估所需要的相當(dāng)?shù)囊徊糠值馁Y料5、政策對象的抵制6、因果關(guān)系的不確定性很多時候我們并不能確定某種客觀情形的改變是否是直接起因于某一項(xiàng)公共政策的實(shí)施，即是否由于某一項(xiàng)公共政策的實(shí)施而導(dǎo)致某一社會事實(shí)的出現(xiàn)。譬如，糧食產(chǎn)量的增加是否完全是一項(xiàng)關(guān)于增產(chǎn)糧食的農(nóng)業(yè)政策的結(jié)果呢？顯然至少不能完全歸功于政策，其它一些變數(shù)，譬如風(fēng)調(diào)雨順的氣候條件，國際或國內(nèi)糧食市場上糧食或糧食制品需求量的增加引發(fā)農(nóng)民擴(kuò)大種植面積或提高投入，加強(qiáng)精耕細(xì)作等等五、評估在中國實(shí)踐萬人評議網(wǎng)上評議政府聽證評價機(jī)制的多元化：社會力量的評估活動從2001年起，南京市市委、市政府連續(xù)幾年按年度開展了“萬人規(guī)模的群眾評議機(jī)關(guān)作風(fēng)”活動，評議方法、程序及組織工作不斷改進(jìn)，評議內(nèi)容逐步充實(shí)，取得了顯著的成效。從評議統(tǒng)計的結(jié)果來看，人民群眾的總體“滿意率”和“比較滿意率”保持在98％以上的較高水平。三個組前兩位的單位分別是：第一組，南京市人口計生委、市地稅局；第二組，市發(fā)改委、市民政局；第三組，市委統(tǒng)戰(zhàn)部、市婦聯(lián)?！按豪儆媱潯痹u估旨在幫助所有失學(xué)、輟學(xué)女童重返校園的公益項(xiàng)目“春蕾計劃”自1989年至今已經(jīng)走過15年，累計救助失學(xué)女童近150萬人次，救助面覆蓋全國30個省區(qū)市。由中國兒童少年基金會組織的“春蕾計劃”評估結(jié)果報告會暨實(shí)施“春蕾計劃”15年座談會在北京召開。據(jù)中國兒童少年基金會秘書長程淑琴介紹，15年前女童在全國失學(xué)兒童中占的比例超過80%，“男娃上學(xué)、女娃喂豬”，“狗不耕田、女不讀書”等落后的觀念在我國許多地區(qū)盛行。春蕾計劃”還將著重對失學(xué)女童進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，爭取使她們中學(xué)畢業(yè)以后就能具備脫貧致富、建設(shè)家鄉(xiāng)的職業(yè)技能。而“春蕾計劃”的幫扶重心也將由過去單一面向農(nóng)村貧困地區(qū)拓展到兼顧城鎮(zhèn)貧困家庭。公益項(xiàng)目邀請除資助方與被資助方以外的第三方進(jìn)行社會效益的評估，這在我國還是史無前例的。本次評估課題組專家代表李培林說，本次“春蕾計劃”社會效益評估標(biāo)志著我國對公益事業(yè)的社會監(jiān)督前進(jìn)了一大步，他以學(xué)者的身份保證評估結(jié)果的科學(xué)準(zhǔn)確，并表示歡迎社會各界的監(jiān)督。1、評估對象界定（1）包括春蕾計劃的所有子項(xiàng)目如：結(jié)對救助、春蕾班，春蕾橋（2）時間界定：1989—2003（3）地域：所有春蕾計劃的覆蓋區(qū)域2、評估內(nèi)容集中對春蕾計劃的社會效益展開評估，包括實(shí)施效果和社會形象這兩個主要方面；實(shí)施效果又包括產(chǎn)出：項(xiàng)目覆蓋面和基本情況結(jié)果：對受助對象的直接作用影響：對受助對象本人及其家庭、項(xiàng)目實(shí)施社區(qū)乃至社會的長遠(yuǎn)和間接影響社會形象是在社會公眾心目中的基本形象3、評估方法

本次評估堅持“以數(shù)據(jù)和事實(shí)說話”的原則，采取了定量研究和定性研究相結(jié)合的實(shí)證評估方法。自2004年3月到2004年9月間，評估課題組在全國范圍內(nèi)共進(jìn)行了9項(xiàng)定量的問卷調(diào)查(發(fā)放各類調(diào)查問卷、報表25055份)，6項(xiàng)定性的訪談和考察，并實(shí)地調(diào)研了解了河北、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、新疆、四川、湖南、廣西、廣東等9個省份27個區(qū)縣的春蕾計劃實(shí)施情況。4、評估結(jié)果形成了《春蕾計劃社會效益評估報告》春蕾計劃社會形象的專題評估”等6篇專題評估報告春蕾計劃致力于女童教育事業(yè)的發(fā)展，承擔(dān)著關(guān)注兒童、發(fā)展教育、扶貧濟(jì)困、促進(jìn)性別平等等諸多公益責(zé)任，產(chǎn)生了良好的社會影響。春蕾計劃對項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)、尤其是項(xiàng)目比較集中的貧困地區(qū)的女童教育事業(yè)具有明顯的促進(jìn)作用，在相當(dāng)程度上改變了這些地區(qū)“重男輕女”的落后觀念，提高了各級政府和社會各界對女童教育的重視程度。此外，春蕾計劃在提高公眾的公益意識，促進(jìn)城鄉(xiāng)、軍民、民族等社會群體之間的溝通與交流等方面發(fā)揮了積極的作用。北京市養(yǎng)狗北京市90年代曾采取高收費(fèi)登記的辦法來限養(yǎng)，規(guī)定第一年登記費(fèi)5000，以后每年注冊費(fèi)用是2200。但實(shí)際效果差強(qiáng)人意，據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時近半數(shù)養(yǎng)狗家庭人均月收入不足500，北京市個人養(yǎng)犬?dāng)?shù)超過40萬只，真正繳費(fèi)登記的不到1/4，養(yǎng)犬?dāng)?shù)量比限養(yǎng)前7.5萬只增加了好幾倍。

自行車征稅？據(jù)1951年頒布的《中華人民共和國車船使用牌照稅暫行條例》和1986年頒布的《中華人民共和國車船使用稅暫行條例》，中國自1951年起開征自行車車船使用牌照稅，自1986年起開征自行車車船使用稅，兩項(xiàng)稅種當(dāng)時的稅額分別為0．5元至1元和2元至4元，已開征幾十年2007年正式實(shí)施的《中華人民共和國車船稅暫行條例》規(guī)定，自7月1日起，機(jī)動車車船稅將隨交強(qiáng)險一同繳納，自行車、電動自行車等非機(jī)動車輛免交車船稅。

11月5日，烏魯木齊。一場由一家新疆省級智囊機(jī)構(gòu)、一家國家級科研機(jī)構(gòu)和一所新疆高校主辦，兩個地區(qū)發(fā)改委參與承辦的“陸海統(tǒng)籌海水西調(diào)高峰論壇”上，上百位水利工程專家和企業(yè)代表共同論證了一項(xiàng)名叫“海水西調(diào)、引渤入新”的科學(xué)設(shè)想。思考題1、結(jié)合現(xiàn)實(shí)中政策案例說明政策評估的重要意義?2、你認(rèn)為哪種政策評估效果最好，說明理由?3、總結(jié)政策評估的發(fā)展特點(diǎn)并對未