關(guān)于未批先建項(xiàng)目環(huán)境行政

關(guān)于未批先建項(xiàng)目環(huán)境行政處罰管理之探討2011年9月主要內(nèi)容未批先建的表現(xiàn)形式行政處罰依據(jù)行政處罰務(wù)實(shí)案例分析與探討

未批先建的表現(xiàn)形式（一）建設(shè)項(xiàng)目的未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的。（二）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的。（三）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)（含未報(bào)批），擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的。（四）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。（五）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。（六）無視審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生的污染項(xiàng)目（可歸到四）1、批大建小或批小建大2、批甲建乙（七）環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格行政處罰依據(jù)法律行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件司法解釋法律1、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第三十六條建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。2、《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位有前兩款所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定處罰。3、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第八十條違反本法第四十三條第一款的規(guī)定，未持有經(jīng)審核和批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書，興建海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令其停止違法行為和采取補(bǔ)救措施，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款；或者按照管理權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令其限期拆除。法律4、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第四十八條違反本法第十四條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由批準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。5、《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十七條違反本法第十一條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的大氣污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處一萬元以上十萬元以下罰款。6、《中華人民共和國放射性污染防治法》第五十條違反本法規(guī)定，未編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行建造、運(yùn)行、生產(chǎn)和使用等活動(dòng)的，由審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀，并處一萬元以上二十萬元以下罰款。第五十一條違反本法規(guī)定，未建造放射性污染防治設(shè)施、放射防護(hù)設(shè)施，或者防治防護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，并處五萬元以上二十萬元以下罰款。7、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十九條違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處十萬元以下的罰款。8、《中華人民共和國水污染防治法》第七十一條違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。行政法規(guī)、地方性法規(guī)1、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，可以處１０萬元以下的罰款：（一）未報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的；（二）建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化，未重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的；（三）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表自批準(zhǔn)之日起滿５年，建設(shè)項(xiàng)目方開工建設(shè)，其環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表未報(bào)原審批機(jī)關(guān)重新審核的。第二十五條建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批機(jī)關(guān)重新審核同意，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)責(zé)審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期恢復(fù)原狀，可以處１０萬元以下的罰款。第二十六條違反本條例規(guī)定，試生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款。第二十七條違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目投入試生產(chǎn)超過３個(gè)月，建設(shè)單位未申請(qǐng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期辦理環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收手續(xù)；逾期未辦理的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款。第二十八條違反本條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處１０萬元以下的罰款。行政法規(guī)、地方性法規(guī)2、國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定（國發(fā)〔2005〕39號(hào)）（十九）嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)。要強(qiáng)化依法行政意識(shí)，加大環(huán)境執(zhí)法力度，對(duì)不執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度（同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）、不正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施、超標(biāo)排污、不遵守排污許可證規(guī)定、造成重大環(huán)境污染事故，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法開發(fā)建設(shè)和開展旅游或者違規(guī)采礦造成生態(tài)破壞等違法行為，予以重點(diǎn)查處。加大對(duì)各類工業(yè)開發(fā)區(qū)的環(huán)境監(jiān)管力度，對(duì)達(dá)不到環(huán)境質(zhì)量要求的，要限期整改。加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的行政監(jiān)察。完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。（二十一）加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管制度。要實(shí)施污染物總量控制制度，將總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解到地方各級(jí)人民政府并落實(shí)到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目；建設(shè)項(xiàng)目未履行環(huán)評(píng)審批程序即擅自開工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的，責(zé)令其停建或者停產(chǎn)，補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)生態(tài)治理工程實(shí)行充分論證和后評(píng)估。要結(jié)合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善強(qiáng)制淘汰制度，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，及時(shí)制訂和調(diào)整強(qiáng)制淘汰污染嚴(yán)重的企業(yè)和落后的生產(chǎn)能力、工藝、設(shè)備與產(chǎn)品目錄。強(qiáng)化限期治理制度，對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)或超總量的排污單位實(shí)行限期治理，治理期間應(yīng)予限產(chǎn)、限排，并不得建設(shè)增加污染物排放總量的項(xiàng)目；逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令其停產(chǎn)整治。完善環(huán)境監(jiān)察制度，強(qiáng)化現(xiàn)場執(zhí)法檢查。嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，地方各級(jí)人民政府要按照有關(guān)規(guī)定全面負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作，環(huán)?？偩旨皣鴦?wù)院相關(guān)部門根據(jù)情況給予協(xié)調(diào)支援。建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達(dá)到考核目標(biāo)。國家加強(qiáng)跨省界環(huán)境執(zhí)法及污染糾紛的協(xié)調(diào)，上游省份排污對(duì)下游省份造成污染事故的，上游省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補(bǔ)償責(zé)任，并依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。賠付補(bǔ)償?shù)木唧w辦法由環(huán)?？偩謺?huì)同有關(guān)部門擬定。3、《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》第三十條有下列行為之一的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門，根據(jù)不同情節(jié)給予處罰：

（一）在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、城市規(guī)劃確定的居民區(qū)和飲用水源地等需要特殊保護(hù)的區(qū)域內(nèi)興建污染和破壞環(huán)境的工程、設(shè)施的，責(zé)令停止使用、限期改正；

（二）未按規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書或者環(huán)境影響報(bào)告表審批手續(xù)的，責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)；

（三）建設(shè)項(xiàng)目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達(dá)到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處五千元以上五萬元以下的罰款；規(guī)章和規(guī)范性文件1、湖南省人民政府關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定（湘政發(fā)[2006]23號(hào)）（十四）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入。針對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè)，制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入條件。對(duì)不符合環(huán)保法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，對(duì)選址、布局不合理的項(xiàng)目，對(duì)飲用水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)產(chǎn)生重大不利影響、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的項(xiàng)目，對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)的新增污染項(xiàng)目，一律不予審批。強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門組織編制的土地利用和區(qū)域流域建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，在報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。凡是未依法經(jīng)環(huán)保審批、不符合國家環(huán)保法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)改委等部門不得審批或核準(zhǔn)立項(xiàng)，國土資源部門不得批準(zhǔn)用地和發(fā)放采礦許可證，規(guī)劃部門不得發(fā)放規(guī)劃選址意見書，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證和進(jìn)行竣工驗(yàn)收，安全監(jiān)管部門不得發(fā)放安全生產(chǎn)許可證，工商行政管理部門不得辦理工商登記，電力部門不得供電，金融部門不得給予貸款。嚴(yán)肅查處未經(jīng)環(huán)保審批而擅自開工建設(shè)或生產(chǎn)的項(xiàng)目，對(duì)于其中符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的，由有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)或生產(chǎn)，限期補(bǔ)辦環(huán)保審批手續(xù)；對(duì)于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項(xiàng)目，由有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾枰躁P(guān)停，并限期恢復(fù)建設(shè)地原貌。2、湖南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法（湖南省人民政府令第２１５號(hào)）第二十四條建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處５萬元以上２０萬元以下的罰款；擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，可以處１０萬元以上２０萬元以下罰款。建設(shè)項(xiàng)目未依照第十九條規(guī)定重新報(bào)批、報(bào)審環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)或者建成投入生產(chǎn)的，按前款規(guī)定實(shí)施處罰。第二十五條建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)和使用，可以處１萬元以上１０萬元以下的罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項(xiàng)資金。建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)期間，環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行的，由審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項(xiàng)資金。司法解釋1、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)(2007年3月21日法工委復(fù)〔2007〕2號(hào))關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)經(jīng)研究，做出解釋如下：環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第二十三條第一款第三項(xiàng)規(guī)定的“國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目”中“審批”的建設(shè)項(xiàng)目，可以包括《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中規(guī)定的由國務(wù)院或者國務(wù)院投資主管部門“核準(zhǔn)”的建設(shè)項(xiàng)目?！皞浒浮钡慕ㄔO(shè)項(xiàng)目中對(duì)環(huán)境可能造成重大影響，依照國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)定屬于本條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“特殊性質(zhì)”的建設(shè)項(xiàng)目的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批按照本條的規(guī)定辦理。關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。2、國家環(huán)境保護(hù)總局（2001年10月23日環(huán)函[2001]252號(hào)）關(guān)于建設(shè)單位無視環(huán)保部門審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生污染的項(xiàng)目法規(guī)適用的復(fù)函

北京市環(huán)境保護(hù)局:

你局《關(guān)于餐館取得營業(yè)執(zhí)照后擅自擴(kuò)大經(jīng)營范圍適用法律的請(qǐng)示》（京環(huán)保法字[2001]385號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第三條的要求，建設(shè)產(chǎn)生污染的建設(shè)項(xiàng)目，必須遵守污染物排放的國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。該條例第十二條第一款還規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（報(bào)告表、登記表）經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書（報(bào)告表、登記表）。該條例第十六條還規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工，同時(shí)投產(chǎn)使用。該條例第二十四條和第二十八條分別對(duì)違反重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書（報(bào)告表、登記表）和“三同時(shí)”制度的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

根據(jù)以上規(guī)定，餐館的建設(shè)或經(jīng)營單位如果違反環(huán)保部門審批意見中關(guān)于“同意建設(shè)沒有油煙污染的餐飲項(xiàng)目”或者“經(jīng)營項(xiàng)目不得產(chǎn)生油煙項(xiàng)目”的要求，擅自建設(shè)或者經(jīng)營產(chǎn)生油煙污染的項(xiàng)目，而且其油煙污染防治設(shè)施未建成或者建成但排放油煙未達(dá)到《飲食業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》即投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)視為違反建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化應(yīng)重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書（報(bào)告表、登記表）以及污染防治設(shè)施“三同時(shí)”的規(guī)定。

負(fù)責(zé)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條、第二十八條的規(guī)定，責(zé)令建設(shè)或經(jīng)營單位停止其違背審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營的產(chǎn)生油煙污染的項(xiàng)目，并可處以罰款。司法解釋

3、國家環(huán)境保護(hù)總局（2002年10月18日環(huán)函[2002]279號(hào)）關(guān)于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十六條有關(guān)問題的復(fù)函

山東省環(huán)境保護(hù)局你局《關(guān)于對(duì)<建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例>第二十六條適用問題的請(qǐng)示》(魯環(huán)發(fā)[2002]268號(hào))收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定：“試生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處5萬元以下的罰款。”根據(jù)以上規(guī)定，環(huán)保部門在具體適用過程中對(duì)有下列情形之一的，都可認(rèn)定為“試生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行”：一、試生產(chǎn)期間環(huán)境保護(hù)設(shè)施未按規(guī)定建成；二、試生產(chǎn)期間部分或全部污染物不經(jīng)環(huán)保設(shè)施而直接排入環(huán)境；三、試生產(chǎn)期間將部分或全部污染物從環(huán)保設(shè)施中間工序引出直接排入環(huán)境；四、試生產(chǎn)期間環(huán)保設(shè)施未按規(guī)定程序操作，致使環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時(shí)運(yùn)行的；五、試生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未與主體工程同時(shí)投入試運(yùn)行的其他情形。司法解釋4、國家環(huán)境保護(hù)總局（2003年6月19日環(huán)函[2003]174號(hào)）關(guān)于未執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度并已投產(chǎn)的行為適用法律的復(fù)函山西省環(huán)境保護(hù)局:你局《關(guān)于未執(zhí)行環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”制度已經(jīng)投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為適用環(huán)保法律的請(qǐng)示》（晉環(huán)發(fā)［2003］96號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：一、違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度的行為，應(yīng)當(dāng)依法受到處罰環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的基本法律制度，對(duì)違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度的行為，均應(yīng)依法予以處罰。對(duì)既未執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，也未執(zhí)行“三同時(shí)”制度，并已投入生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目的法律適用問題，我局曾于1999年在《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收等問題的復(fù)函》環(huán)法[1999]95號(hào)）和《關(guān)于執(zhí)行〈建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例〉處罰規(guī)定的復(fù)函》（環(huán)法[1999]249號(hào)）中做過解釋，即：對(duì)未報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或環(huán)境影響登記表，且已經(jīng)投入生產(chǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，原則上應(yīng)按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條處理。二、實(shí)施行政處罰應(yīng)遵守法定時(shí)效的規(guī)定根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。該期限從行為終了之日起計(jì)算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建設(shè)、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入生產(chǎn)的行為，是一種應(yīng)受處罰的環(huán)境違法行為。在該項(xiàng)目的環(huán)保設(shè)施建成并報(bào)經(jīng)環(huán)保部門驗(yàn)收合格之前，建設(shè)單位違法投入生產(chǎn)的行為處于繼續(xù)狀態(tài)。這種違法投入生產(chǎn)的行為通常表現(xiàn)為繼續(xù)狀態(tài)。如果該違法行為的繼續(xù)狀態(tài)并未終了，負(fù)責(zé)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)之后，應(yīng)依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定及時(shí)予以處罰。司法解釋5、國家環(huán)境保護(hù)總局（2004年4月12日環(huán)函[2004]95號(hào)）關(guān)于企業(yè)工商變更登記環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度適用問題的復(fù)函上海市環(huán)境保護(hù)局：你局《關(guān)于企業(yè)工商變更登記時(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度適用問題的請(qǐng)示》（滬環(huán)保法〔2004〕52號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目必須執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。關(guān)于工商企業(yè)變更登記后的環(huán)境管理問題，如果原有企業(yè)辦理工商注銷登記后重新設(shè)立新企業(yè)的，可以認(rèn)定為建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。辦理工商變更登記的企業(yè)如果只是變更法人代表、企業(yè)名稱，項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)或者采用的生產(chǎn)工藝未發(fā)生重大變動(dòng)的，無須報(bào)批或者重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。司法解釋6、國家環(huán)境保護(hù)總局（2004年5月12日環(huán)函[2004]137號(hào)）關(guān)于違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度法律和法規(guī)適用關(guān)系的復(fù)函

廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)局：你局《關(guān)于行政處罰法律適用問題的請(qǐng)示》（桂環(huán)法函〔2004〕8號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下:一、建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。二、違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律適用

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》于1998年11月29日發(fā)布實(shí)施，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》于2003年9月1日生效施行。根據(jù)《立法法》第79條關(guān)于“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，如果違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的行為在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》生效之日（即2003年9月1日）之后發(fā)生，或者雖然該違法行為在2003年9月1日之前發(fā)生但一直延續(xù)至2003年9月1日之后，對(duì)該違法行為應(yīng)當(dāng)適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定予以處罰。三、關(guān)于請(qǐng)示反映的問題你局請(qǐng)示反映，某單位實(shí)施改建，該單位作為建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，并報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。該單位從2002年開始改建，到2003年9月28日開業(yè)，都沒有辦理相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批手續(xù)。對(duì)該單位的違法行為應(yīng)適用《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。司法解釋7、環(huán)境保護(hù)部（2008年9月3日環(huán)函[2008]190號(hào)）關(guān)于責(zé)令未經(jīng)環(huán)評(píng)擅自開工建設(shè)的單位停止建設(shè)、補(bǔ)辦手續(xù)有關(guān)問題的復(fù)函

河南省環(huán)境保護(hù)局：

你局《關(guān)于行政執(zhí)法有關(guān)問題的請(qǐng)示》（豫環(huán)〔2008〕36號(hào)）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：

一、關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)

根據(jù)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”。環(huán)保部門依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款規(guī)定責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)，如果建設(shè)單位不提起訴訟又不履行停止建設(shè)的決定，環(huán)保部門可以依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

二、關(guān)于補(bǔ)辦手續(xù)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款規(guī)定，“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審核該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”。

該款規(guī)定的“補(bǔ)辦手續(xù)”是對(duì)違反環(huán)評(píng)規(guī)定的建設(shè)單位提出的要求，即建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)保部門的要求，依法報(bào)送建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。

環(huán)保部門對(duì)建設(shè)單位根據(jù)“補(bǔ)辦手續(xù)”的要求而報(bào)送的環(huán)評(píng)文件進(jìn)行審核后，依法可以作出同意或者不同意的批復(fù)。司法解釋8、環(huán)境保護(hù)部（2009年10月23日環(huán)函[2009]258號(hào)）關(guān)于未批先建環(huán)境違法行為行政處罰適用問題的復(fù)函

河北省環(huán)境保護(hù)廳：你廳《關(guān)于未批先建環(huán)境違法行為行政處罰適用問題的請(qǐng)示》(冀環(huán)法〔2009〕316號(hào))收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處罰款。該條第二款規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處罰款。建設(shè)單位未依法編制環(huán)評(píng)文件擅自開工建設(shè)，經(jīng)環(huán)保部門依法責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，建設(shè)單位已停止建設(shè)并報(bào)批環(huán)評(píng)文件，但有權(quán)審批的環(huán)保部門決定暫緩審批其環(huán)評(píng)文件的，如果建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)文件后未獲批準(zhǔn)前又重新擅自開工建設(shè)的，按照第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰；如果建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)評(píng)文件后未獲批準(zhǔn)前未重新擅自開工建設(shè)的，則不能適用第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰行政處罰務(wù)實(shí)（一）總的原則：1、處罰法定原則。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。2、公正公開的原則。行政處罰法第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開的原則。3、處罰與教育相結(jié)合的原則。行政處罰法第五條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。設(shè)定和實(shí)行行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。4、保障當(dāng)事人陳述權(quán)利原則。行政處罰法第三十二條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。5、一事不再罰原則。行政處罰法第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰行政處罰務(wù)實(shí)（二）選用處罰依據(jù)的原則：1、根據(jù)《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定第七十九條法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第八十條地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。第八十二條部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。第八十三條同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。2、具體操作有二：其一，下位法服從上位法。法律優(yōu)于法規(guī)（含行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、規(guī)章（含部門規(guī)章、地方規(guī)章），故而法律可以廢止現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定予以統(tǒng)一；也可以給其留下繼續(xù)生效的空間，其立法表述就是法律、行政法規(guī)、或地方性法規(guī)、或規(guī)章另有規(guī)定的除外（或從其規(guī)定）。其二，同位法中后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法，如均為法律這一位階，隨著對(duì)同一問題認(rèn)識(shí)的深化，后制定的法律應(yīng)優(yōu)先于前邊制定的法律而適用！但后法也可以不全部廢止而是保留某些規(guī)定繼續(xù)生效——一般法中也可以如此，其立法表述也是法律、行政法規(guī)、或地方性法規(guī)、或規(guī)章另有規(guī)定的除外（或從其規(guī)定）。行政處罰務(wù)實(shí)

（三）、處罰建議

1、設(shè)項(xiàng)目的未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的。2、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的。以上兩種建議采用《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條予以處罰（與《湖南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第二十四條罰款額度一樣，但省法沒有逾期不補(bǔ)辦手續(xù)才罰款的規(guī)定）3、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)（含未報(bào)批），擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的。建議采用A、《湖南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第二十四條建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，可以處１０萬元以上２０萬元以下罰款。B、依照《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)(2007年3月21日法工委復(fù)〔2007〕2號(hào))》分別依照環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰（可以處１０萬元以下的罰款）。4、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。5、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定該項(xiàng)目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。分兩種情況：A、未投入使用的按1、2處理；B、投入使用的按3處理。6、無視審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生的污染項(xiàng)目1、批大建小或批小建大2、批甲建乙參照4處理。7、環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格分兩種情況：A、未經(jīng)批準(zhǔn)的直接按3處理；B、按《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定處理（可以處10萬元以下罰款；《湖南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第二十五條可以處1萬元以上10萬元以下罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項(xiàng)資金。）案例分析與探討對(duì)未取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件但已投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為的行政處罰與行政訴訟案例分析與探討【案情】

原告：慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠。

被告：慈溪市環(huán)境保護(hù)局。

慈溪市人民法院經(jīng)審理查明：原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自2003年7月8日經(jīng)工商登記成立，經(jīng)營范圍為汽車配件、五金配件、塑料制品制造、加工。經(jīng)營地點(diǎn)為掌起鎮(zhèn)周家段村。在同一經(jīng)營場所，原告負(fù)責(zé)人之子另行辦理了工商登記手續(xù)，成立了慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠。但兩廠實(shí)際統(tǒng)一從事五金加工生產(chǎn)，從人員、業(yè)務(wù)各方面均難以區(qū)分。原告未向環(huán)境保護(hù)行政主管部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠發(fā)出環(huán)境違法行為限期改正通知書，責(zé)令在2008年12月31日前補(bǔ)辦環(huán)評(píng)審批手續(xù)，在未取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)前停止五金加工生產(chǎn)，并告知不按時(shí)履行將依法處理。原告負(fù)責(zé)人及慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠負(fù)責(zé)人均在該通知書“被責(zé)令改正單位簽收欄”簽字。2009年6月30日，被告根據(jù)群眾舉報(bào)對(duì)原告環(huán)境違法行為進(jìn)行立案。同年7月9日，被告對(duì)原告經(jīng)營場所進(jìn)行現(xiàn)場勘察，發(fā)現(xiàn)原告未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)從事有噪聲污染的五金加工生產(chǎn)，且噪聲排放超標(biāo)。經(jīng)調(diào)查詢問，并履行行政處罰告知義務(wù)后，被告于2009年9月3日作出慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定書，認(rèn)定原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，并從事五金加工生產(chǎn)，噪聲超標(biāo)排放，其行為違反《寧波市環(huán)境污染防治規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）第十條第一款的規(guī)定，根據(jù)該法第三十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰。

案例分析與探討原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠訴稱：一、慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清。原告自2003年7月8日起建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)，在2008年1月1日之后，原告在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，繼續(xù)從事五金加工生產(chǎn)。根據(jù)2003年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》，五金加工項(xiàng)目無需進(jìn)行環(huán)評(píng)審批。二、原告是經(jīng)寧波市工商行政管理局慈溪分局核準(zhǔn)注冊(cè)登記后依法開業(yè)從事五金加工生產(chǎn)的。工商行政管理機(jī)關(guān)是最后一道行政審批核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)，經(jīng)工商登記后，原告毋須再向被告等行政職能機(jī)關(guān)辦理其他申請(qǐng)事項(xiàng)。三、被告適用法律錯(cuò)誤。1.原告企業(yè)開辦于2003年，而處罰適用的依據(jù)是2007年1月施行的《規(guī)定》，違反“法不溯及既往”原則；2.環(huán)評(píng)審批作為建設(shè)項(xiàng)目的前置審批程序，針對(duì)的是相關(guān)法律施行后的待建項(xiàng)目，而不是已完成的項(xiàng)目，對(duì)原告這種已建項(xiàng)目進(jìn)行處罰于法無據(jù)；3.《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項(xiàng)針對(duì)的是建設(shè)單位已經(jīng)向環(huán)保主管部門申請(qǐng)報(bào)批環(huán)評(píng)文件，但經(jīng)審查沒有通過審批而建設(shè)生產(chǎn)的行為，并不適用于原告這種未提出環(huán)評(píng)申報(bào)的行為。而且，應(yīng)報(bào)批而未報(bào)批與報(bào)批后未予批準(zhǔn)擅自建設(shè)的法律后果是不同的。即使原告未進(jìn)行環(huán)評(píng)申報(bào)的行為違法，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，其所應(yīng)承擔(dān)的也僅是“停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦”的法律責(zé)任，而不是直接的經(jīng)濟(jì)處罰。請(qǐng)求撤銷被告作出的慈環(huán)罰[2009]第119號(hào)行政處罰決定。

案例分析與探討被告慈溪市環(huán)境保護(hù)局辯稱：一、被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，并持續(xù)從事五金加工生產(chǎn)，直至被被告查處。上述事實(shí)為現(xiàn)場勘察筆錄、照片、監(jiān)測報(bào)告、對(duì)裘紹均的調(diào)查詢問筆錄所證實(shí)，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)。二、工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記，不能代替環(huán)保許可審批。原告在營業(yè)中有涉及環(huán)境保護(hù)方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定。三、對(duì)原告的行政處罰，適用法律正確。原告雖然成立于2003年，但未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，擅自建設(shè)五金加工項(xiàng)目，從事五金加工生產(chǎn)的環(huán)保違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，并在2009年7月9日被被告查獲?！兑?guī)定》于2007年8月1日起施行，該規(guī)定實(shí)施后，原告仍在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下從事五金加工生產(chǎn)，其行為違反了《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，被告根據(jù)該規(guī)定，對(duì)原告實(shí)施處罰，適用法律并無不當(dāng)。請(qǐng)求予以維持。

案例分析與探討【審判】

慈溪市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：被告慈溪市環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境違法行為享有依法處罰的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，建設(shè)單位必須提出環(huán)境影響報(bào)告書，規(guī)定環(huán)境噪聲污染的防治措施，并按照國家規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。原告從事的五金加工項(xiàng)目，經(jīng)監(jiān)測排放噪聲超標(biāo)，可見原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項(xiàng)目，依法應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2008年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》亦已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目。原告負(fù)有申報(bào)義務(wù)，而未向被告報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，且在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，建設(shè)五金加工項(xiàng)目并投入生產(chǎn)至今，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。被告在接到群眾舉報(bào)后，經(jīng)立案調(diào)查，并履行行政處罰告知義務(wù)后，依據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰，該行政行為并不違法。原告對(duì)其在未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的情況下，建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)至被告查處這一事實(shí)并無異議，因此，被告認(rèn)定事實(shí)并無錯(cuò)誤。工商行政主管部門和環(huán)境行政主管部門具有不同的行政管理職能。工商登記解決的是市場準(zhǔn)入問題，不能代替環(huán)保許可審批。原告企業(yè)雖成立于2003年，但在《規(guī)定》施行之后，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件從事五金加工生產(chǎn)的事實(shí)清楚，被告適用該地方性法規(guī)作出行政處罰，并無不當(dāng)?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》以及國務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》雖然對(duì)未依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件和雖經(jīng)報(bào)批但未經(jīng)批準(zhǔn)的行為規(guī)定了不同的法律后果，但上述法律、法規(guī)針對(duì)的是擅自開工建設(shè)的行為，對(duì)未報(bào)批環(huán)評(píng)文件但項(xiàng)目已投入生產(chǎn)使用的行為則無明確的規(guī)定?！兑?guī)定》則明確了未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，建設(shè)項(xiàng)目擅自投入生產(chǎn)使用者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。該規(guī)定與上位法并無抵觸，且符合環(huán)保立法精神。被告依據(jù)該地方性法規(guī)對(duì)原告作出行政處罰決定，適用法律并無不當(dāng)。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠不服一審判決，提起上訴。在二審過程中，上訴人慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自愿撤回上訴，寧波市中級(jí)人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴。案例分析與探討【評(píng)析】

一、新法實(shí)施后，處于持續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為違反新法規(guī)定，應(yīng)受新法調(diào)整

古羅馬格言“法律僅僅適用于將來，沒有溯及力”，在近代已被確認(rèn)為重要的法治原則，即“法不溯及既往”原則。根據(jù)該原則，新法對(duì)其生效以前發(fā)生的事件和行為不具有法律約束力。因本案原告建設(shè)五金加工項(xiàng)目并從事五金加工生產(chǎn)的行為始于《規(guī)定》施行之前，故原告行為是否應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整成為本案的爭議焦點(diǎn)之一?！兑?guī)定》系寧波市的地方性法規(guī)，于2007年8月1日起施行。根據(jù)“法不溯及既往”原則，該規(guī)定對(duì)2007年8月1日前的環(huán)境違法行為不具有約束力，但能向后發(fā)生法律效力。故本案的關(guān)鍵是2007年8月1日之后，原告是否存在適用《規(guī)定》的環(huán)境違法行為。

根據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)或者投入生產(chǎn)使用；建設(shè)項(xiàng)目擅自投入生產(chǎn)使用的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)使用，并可處二萬元以上二十萬元以下罰款。要適用上述規(guī)定，必須查明原告從事的生產(chǎn)項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評(píng)文件以及是否取得了環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件。本案中，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，自2003年起從事五金加工生產(chǎn)直至2009年被被告查處，這一事實(shí)是清楚的。至于原告從事的五金加工生產(chǎn)是否應(yīng)取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件問題。因原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項(xiàng)目，依照《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。但由于2003年1月1日施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》并未將五金加工項(xiàng)目列入具體的名錄表，從有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益角度出發(fā)，不宜課以原告申報(bào)環(huán)評(píng)的義務(wù)。但2008年10月1日起施行的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報(bào)環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目。由此可認(rèn)定，在2008年10月1日后，原告未取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件、從事五金加工生產(chǎn)的行為，是違反《規(guī)定》的。故本案中，原告的違法事實(shí)是清楚的。原告從事五金加工生產(chǎn)行為雖始于《規(guī)定》施行之前，但行為持續(xù)至《規(guī)定》實(shí)施之后，且符合法律規(guī)范構(gòu)成要件，應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整。

二、工商行政登記不能代替環(huán)保行政審批

在司法實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人以已通過工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記為由，提出無需再辦理環(huán)保許可審批的主張。但工商部門和環(huán)保部門主管行政領(lǐng)域不同，具有不同的行政管理職能。工商部門核準(zhǔn)的是營業(yè)主體資格，解決的是市場準(zhǔn)入問題。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目行使環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查批準(zhǔn)權(quán)以及建成后投入使用中的監(jiān)管，則是法律賦予環(huán)保管理部門的職權(quán)。工商行政管理部門的核準(zhǔn)注冊(cè)登記，不能代替環(huán)保許可審批；工商行政管理部門核準(zhǔn)了原告的注冊(cè)登記，也不能等同于原告取得了環(huán)保許可。原告在營業(yè)中有涉及環(huán)境保護(hù)方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》規(guī)定，原告在2008年10月1日后從事五金加工生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)文件，未取得環(huán)評(píng)文件擅自從事生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。原告經(jīng)工商登記成立的事實(shí)不能否定其未依法取得環(huán)評(píng)批準(zhǔn)的事實(shí)。

案例分析與探討三、在上位法缺乏明確規(guī)定情況下，下位法在設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)作出的規(guī)定，結(jié)合具體案情分析，可以作為依據(jù)

法律適用問題是本案存在的最大爭議。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條、國務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十四條的規(guī)定，對(duì)未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境違法行為，應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)。只有在建設(shè)單位逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的情況下，才可以處以罰款。而根據(jù)《規(guī)定》第三十條的規(guī)定，對(duì)未取得環(huán)評(píng)文件已投入生產(chǎn)使用的，可以直接處以罰款。根據(jù)上述規(guī)定，對(duì)本案的法律適用存在兩種不同的意見：

一種意見認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)