關(guān)于未批先建項目環(huán)境行政

關(guān)于未批先建項目環(huán)境行政處罰管理之探討2011年9月主要內(nèi)容未批先建的表現(xiàn)形式行政處罰依據(jù)行政處罰務(wù)實案例分析與探討

未批先建的表現(xiàn)形式（一）建設(shè)項目的未報批環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的。（二）建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，擅自開工建設(shè)的。（三）建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準（含未報批），擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的。（四）建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。（五）建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件自批準之日起超過五年，方?jīng)Q定該項目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)報原審批部門重新審核。（六）無視審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生的污染項目（可歸到四）1、批大建小或批小建大2、批甲建乙（七）環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格行政處罰依據(jù)法律行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件司法解釋法律1、《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十六條建設(shè)項目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由批準該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。2、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。海洋工程建設(shè)項目的建設(shè)單位有前兩款所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定處罰。3、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十條違反本法第四十三條第一款的規(guī)定，未持有經(jīng)審核和批準的環(huán)境影響報告書，興建海岸工程建設(shè)項目的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令其停止違法行為和采取補救措施，并處五萬元以上二十萬元以下的罰款；或者按照管理權(quán)限，由縣級以上地方人民政府責(zé)令其限期拆除。法律4、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第四十八條違反本法第十四條的規(guī)定，建設(shè)項目中需要配套建設(shè)的環(huán)境噪聲污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，擅自投入生產(chǎn)或者使用的，由批準該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。5、《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十七條違反本法第十一條規(guī)定，建設(shè)項目的大氣污染防治設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處一萬元以上十萬元以下罰款。6、《中華人民共和國放射性污染防治法》第五十條違反本法規(guī)定，未編制環(huán)境影響評價文件，或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，擅自進行建造、運行、生產(chǎn)和使用等活動的，由審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀，并處一萬元以上二十萬元以下罰款。第五十一條違反本法規(guī)定，未建造放射性污染防治設(shè)施、放射防護設(shè)施，或者防治防護設(shè)施未經(jīng)驗收合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，并處五萬元以上二十萬元以下罰款。7、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十九條違反本法規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處十萬元以下的罰款。8、《中華人民共和國水污染防治法》第七十一條違反本法規(guī)定，建設(shè)項目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗收合格，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。行政法規(guī)、地方性法規(guī)1、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由負責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)，擅自開工建設(shè)的，責(zé)令停止建設(shè)，可以處１０萬元以下的罰款：（一）未報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的；（二）建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化，未重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的；（三）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表自批準之日起滿５年，建設(shè)項目方開工建設(shè)，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表未報原審批機關(guān)重新審核的。第二十五條建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批機關(guān)重新審核同意，擅自開工建設(shè)的，由負責(zé)審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期恢復(fù)原狀，可以處１０萬元以下的罰款。第二十六條違反本條例規(guī)定，試生產(chǎn)建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時投入試運行的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款。第二十七條違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目投入試生產(chǎn)超過３個月，建設(shè)單位未申請環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期辦理環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收手續(xù)；逾期未辦理的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款。第二十八條違反本條例規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處１０萬元以下的罰款。行政法規(guī)、地方性法規(guī)2、國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定（國發(fā)〔2005〕39號）（十九）嚴格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)。要強化依法行政意識，加大環(huán)境執(zhí)法力度，對不執(zhí)行環(huán)境影響評價、違反建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施“三同時”制度（同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用）、不正常運轉(zhuǎn)治理設(shè)施、超標排污、不遵守排污許可證規(guī)定、造成重大環(huán)境污染事故，在自然保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)建設(shè)和開展旅游或者違規(guī)采礦造成生態(tài)破壞等違法行為，予以重點查處。加大對各類工業(yè)開發(fā)區(qū)的環(huán)境監(jiān)管力度，對達不到環(huán)境質(zhì)量要求的，要限期整改。加強部門協(xié)調(diào)，完善聯(lián)合執(zhí)法機制。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強對環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。（二十一）加強環(huán)境監(jiān)管制度。要實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目；建設(shè)項目未履行環(huán)評審批程序即擅自開工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的，責(zé)令其停建或者停產(chǎn)，補辦環(huán)評手續(xù)，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。對生態(tài)治理工程實行充分論證和后評估。要結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善強制淘汰制度，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，及時制訂和調(diào)整強制淘汰污染嚴重的企業(yè)和落后的生產(chǎn)能力、工藝、設(shè)備與產(chǎn)品目錄。強化限期治理制度，對不能穩(wěn)定達標或超總量的排污單位實行限期治理，治理期間應(yīng)予限產(chǎn)、限排，并不得建設(shè)增加污染物排放總量的項目；逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令其停產(chǎn)整治。完善環(huán)境監(jiān)察制度，強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查。嚴格執(zhí)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，地方各級人民政府要按照有關(guān)規(guī)定全面負責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作，環(huán)?？偩旨皣鴦?wù)院相關(guān)部門根據(jù)情況給予協(xié)調(diào)支援。建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達到考核目標。國家加強跨省界環(huán)境執(zhí)法及污染糾紛的協(xié)調(diào)，上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補償責(zé)任，并依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。賠付補償?shù)木唧w辦法由環(huán)保總局會同有關(guān)部門擬定。3、《湖南省環(huán)境保護條例》第三十條有下列行為之一的，由環(huán)境保護行政主管部門，根據(jù)不同情節(jié)給予處罰：

（一）在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、城市規(guī)劃確定的居民區(qū)和飲用水源地等需要特殊保護的區(qū)域內(nèi)興建污染和破壞環(huán)境的工程、設(shè)施的，責(zé)令停止使用、限期改正；

（二）未按規(guī)定辦理建設(shè)項目環(huán)境影響報告書或者環(huán)境影響報告表審批手續(xù)的，責(zé)令限期補辦手續(xù)；

（三）建設(shè)項目的防治污染設(shè)施沒有建成或者沒有達到國家規(guī)定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處五千元以上五萬元以下的罰款；規(guī)章和規(guī)范性文件1、湖南省人民政府關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀切實加強環(huán)境保護的決定（湘政發(fā)[2006]23號）（十四）嚴格建設(shè)項目環(huán)境準入。針對不同區(qū)域、不同行業(yè)，制定嚴格的環(huán)境準入條件。對不符合環(huán)保法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策的項目，對選址、布局不合理的項目，對飲用水源保護區(qū)等環(huán)境敏感地區(qū)產(chǎn)生重大不利影響、群眾反應(yīng)強烈的項目，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)的新增污染項目，一律不予審批。強化規(guī)劃環(huán)境影響評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府及其有關(guān)部門組織編制的土地利用和區(qū)域流域建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，在報批時應(yīng)當(dāng)同時提交有關(guān)環(huán)境影響評價文件。凡是未依法經(jīng)環(huán)保審批、不符合國家環(huán)保法律法規(guī)和標準的建設(shè)項目，發(fā)改委等部門不得審批或核準立項，國土資源部門不得批準用地和發(fā)放采礦許可證，規(guī)劃部門不得發(fā)放規(guī)劃選址意見書，建設(shè)部門不得發(fā)放施工許可證和進行竣工驗收，安全監(jiān)管部門不得發(fā)放安全生產(chǎn)許可證，工商行政管理部門不得辦理工商登記，電力部門不得供電，金融部門不得給予貸款。嚴肅查處未經(jīng)環(huán)保審批而擅自開工建設(shè)或生產(chǎn)的項目，對于其中符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的，由有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)或生產(chǎn)，限期補辦環(huán)保審批手續(xù)；對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項目，由有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門提請當(dāng)?shù)厝嗣裾枰躁P(guān)停，并限期恢復(fù)建設(shè)地原貌。2、湖南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法（湖南省人民政府令第２１５號）第二十四條建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項目的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處５萬元以上２０萬元以下的罰款；擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項目的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，可以處１０萬元以上２０萬元以下罰款。建設(shè)項目未依照第十九條規(guī)定重新報批、報審環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)或者建成投入生產(chǎn)的，按前款規(guī)定實施處罰。第二十五條建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)和使用，可以處１萬元以上１０萬元以下的罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項資金。建設(shè)項目試生產(chǎn)期間，環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時投入試運行的，由審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處５萬元以下的罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項資金。司法解釋1、全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會(2007年3月21日法工委復(fù)〔2007〕2號)關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會經(jīng)研究，做出解釋如下：環(huán)境影響評價法第二十三條第一款第三項規(guī)定的“國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項目”中“審批”的建設(shè)項目，可以包括《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中規(guī)定的由國務(wù)院或者國務(wù)院投資主管部門“核準”的建設(shè)項目?！皞浒浮钡慕ㄔO(shè)項目中對環(huán)境可能造成重大影響，依照國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)定屬于本條第一款第一項規(guī)定的“特殊性質(zhì)”的建設(shè)項目的，其環(huán)境影響評價文件的審批按照本條的規(guī)定辦理。關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照環(huán)境影響評價法第三十一條、建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。2、國家環(huán)境保護總局（2001年10月23日環(huán)函[2001]252號）關(guān)于建設(shè)單位無視環(huán)保部門審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生污染的項目法規(guī)適用的復(fù)函

北京市環(huán)境保護局:

你局《關(guān)于餐館取得營業(yè)執(zhí)照后擅自擴大經(jīng)營范圍適用法律的請示》（京環(huán)保法字[2001]385號）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：

根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第三條的要求，建設(shè)產(chǎn)生污染的建設(shè)項目，必須遵守污染物排放的國家標準和地方標準。該條例第十二條第一款還規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（報告表、登記表）經(jīng)批準后，建設(shè)項目性質(zhì)、生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批環(huán)境影響報告書（報告表、登記表）。該條例第十六條還規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工，同時投產(chǎn)使用。該條例第二十四條和第二十八條分別對違反重新報批環(huán)境影響報告書（報告表、登記表）和“三同時”制度的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

根據(jù)以上規(guī)定，餐館的建設(shè)或經(jīng)營單位如果違反環(huán)保部門審批意見中關(guān)于“同意建設(shè)沒有油煙污染的餐飲項目”或者“經(jīng)營項目不得產(chǎn)生油煙項目”的要求，擅自建設(shè)或者經(jīng)營產(chǎn)生油煙污染的項目，而且其油煙污染防治設(shè)施未建成或者建成但排放油煙未達到《飲食業(yè)油煙排放標準》即投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)視為違反建設(shè)項目性質(zhì)和生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化應(yīng)重新報批環(huán)境影響報告書（報告表、登記表）以及污染防治設(shè)施“三同時”的規(guī)定。

負責(zé)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條、第二十八條的規(guī)定，責(zé)令建設(shè)或經(jīng)營單位停止其違背審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營的產(chǎn)生油煙污染的項目，并可處以罰款。司法解釋

3、國家環(huán)境保護總局（2002年10月18日環(huán)函[2002]279號）關(guān)于《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十六條有關(guān)問題的復(fù)函

山東省環(huán)境保護局你局《關(guān)于對<建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例>第二十六條適用問題的請示》(魯環(huán)發(fā)[2002]268號)收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復(fù)如下：《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十六條規(guī)定：“試生產(chǎn)建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時投入試運行的，由審批該建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處5萬元以下的罰款?！备鶕?jù)以上規(guī)定，環(huán)保部門在具體適用過程中對有下列情形之一的，都可認定為“試生產(chǎn)建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時投入試運行”：一、試生產(chǎn)期間環(huán)境保護設(shè)施未按規(guī)定建成；二、試生產(chǎn)期間部分或全部污染物不經(jīng)環(huán)保設(shè)施而直接排入環(huán)境；三、試生產(chǎn)期間將部分或全部污染物從環(huán)保設(shè)施中間工序引出直接排入環(huán)境；四、試生產(chǎn)期間環(huán)保設(shè)施未按規(guī)定程序操作，致使環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時運行的；五、試生產(chǎn)建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時投入試運行的其他情形。司法解釋4、國家環(huán)境保護總局（2003年6月19日環(huán)函[2003]174號）關(guān)于未執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度并已投產(chǎn)的行為適用法律的復(fù)函山西省環(huán)境保護局:你局《關(guān)于未執(zhí)行環(huán)評、“三同時”制度已經(jīng)投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為適用環(huán)保法律的請示》（晉環(huán)發(fā)［2003］96號）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：一、違反環(huán)境影響評價和“三同時”制度的行為，應(yīng)當(dāng)依法受到處罰環(huán)境影響評價和“三同時”是建設(shè)項目環(huán)境管理的基本法律制度，對違反環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度的行為，均應(yīng)依法予以處罰。對既未執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，也未執(zhí)行“三同時”制度，并已投入生產(chǎn)的建設(shè)項目的法律適用問題，我局曾于1999年在《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施驗收等問題的復(fù)函》環(huán)法[1999]95號）和《關(guān)于執(zhí)行〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉處罰規(guī)定的復(fù)函》（環(huán)法[1999]249號）中做過解釋，即：對未報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告書、環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表，且已經(jīng)投入生產(chǎn)的建設(shè)項目，原則上應(yīng)按照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第28條處理。二、實施行政處罰應(yīng)遵守法定時效的規(guī)定根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。該期限從行為終了之日起計算，違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境保護設(shè)施未建設(shè)、未經(jīng)驗收或者驗收不合格即投入生產(chǎn)的行為，是一種應(yīng)受處罰的環(huán)境違法行為。在該項目的環(huán)保設(shè)施建成并報經(jīng)環(huán)保部門驗收合格之前，建設(shè)單位違法投入生產(chǎn)的行為處于繼續(xù)狀態(tài)。這種違法投入生產(chǎn)的行為通常表現(xiàn)為繼續(xù)狀態(tài)。如果該違法行為的繼續(xù)狀態(tài)并未終了，負責(zé)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)之后，應(yīng)依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第28條的規(guī)定及時予以處罰。司法解釋5、國家環(huán)境保護總局（2004年4月12日環(huán)函[2004]95號）關(guān)于企業(yè)工商變更登記環(huán)境影響評價制度適用問題的復(fù)函上海市環(huán)境保護局：你局《關(guān)于企業(yè)工商變更登記時環(huán)境影響評價制度適用問題的請示》（滬環(huán)保法〔2004〕52號）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目必須執(zhí)行環(huán)境影響評價制度；建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點或者采用的生產(chǎn)工藝發(fā)生重大變化的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。關(guān)于工商企業(yè)變更登記后的環(huán)境管理問題，如果原有企業(yè)辦理工商注銷登記后重新設(shè)立新企業(yè)的，可以認定為建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行建設(shè)項目環(huán)境保護管理的規(guī)定。辦理工商變更登記的企業(yè)如果只是變更法人代表、企業(yè)名稱，項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點或者采用的生產(chǎn)工藝未發(fā)生重大變動的，無須報批或者重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。司法解釋6、國家環(huán)境保護總局（2004年5月12日環(huán)函[2004]137號）關(guān)于違反環(huán)境影響評價制度法律和法規(guī)適用關(guān)系的復(fù)函

廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護局：你局《關(guān)于行政處罰法律適用問題的請示》（桂環(huán)法函〔2004〕8號）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下:一、建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)依法報批環(huán)境影響評價文件根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條的規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。二、違反環(huán)境影響評價制度的法律適用

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》于1998年11月29日發(fā)布實施，《環(huán)境影響評價法》于2003年9月1日生效施行。根據(jù)《立法法》第79條關(guān)于“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，如果違反環(huán)境影響評價制度的行為在《環(huán)境影響評價法》生效之日（即2003年9月1日）之后發(fā)生，或者雖然該違法行為在2003年9月1日之前發(fā)生但一直延續(xù)至2003年9月1日之后，對該違法行為應(yīng)當(dāng)適用《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定予以處罰。三、關(guān)于請示反映的問題你局請示反映，某單位實施改建，該單位作為建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響評價文件，并報有審批權(quán)的環(huán)境保護行政主管部門審批。該單位從2002年開始改建，到2003年9月28日開業(yè)，都沒有辦理相應(yīng)的環(huán)境影響評價文件的審批手續(xù)。對該單位的違法行為應(yīng)適用《環(huán)境影響評價法》的有關(guān)規(guī)定予以處罰。司法解釋7、環(huán)境保護部（2008年9月3日環(huán)函[2008]190號）關(guān)于責(zé)令未經(jīng)環(huán)評擅自開工建設(shè)的單位停止建設(shè)、補辦手續(xù)有關(guān)問題的復(fù)函

河南省環(huán)境保護局：

你局《關(guān)于行政執(zhí)法有關(guān)問題的請示》（豫環(huán)〔2008〕36號）收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：

一、關(guān)于責(zé)令停止建設(shè)

根據(jù)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”。環(huán)保部門依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款規(guī)定責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)，如果建設(shè)單位不提起訴訟又不履行停止建設(shè)的決定，環(huán)保部門可以依法向人民法院申請強制執(zhí)行。

二、關(guān)于補辦手續(xù)

《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款規(guī)定，“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審核該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)”。

該款規(guī)定的“補辦手續(xù)”是對違反環(huán)評規(guī)定的建設(shè)單位提出的要求，即建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)保部門的要求，依法報送建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件、重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件。

環(huán)保部門對建設(shè)單位根據(jù)“補辦手續(xù)”的要求而報送的環(huán)評文件進行審核后，依法可以作出同意或者不同意的批復(fù)。司法解釋8、環(huán)境保護部（2009年10月23日環(huán)函[2009]258號）關(guān)于未批先建環(huán)境違法行為行政處罰適用問題的復(fù)函

河北省環(huán)境保護廳：你廳《關(guān)于未批先建環(huán)境違法行為行政處罰適用問題的請示》(冀環(huán)法〔2009〕316號)收悉。經(jīng)研究，函復(fù)如下：《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處罰款。該條第二款規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處罰款。建設(shè)單位未依法編制環(huán)評文件擅自開工建設(shè)，經(jīng)環(huán)保部門依法責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦環(huán)評手續(xù)，建設(shè)單位已停止建設(shè)并報批環(huán)評文件，但有權(quán)審批的環(huán)保部門決定暫緩審批其環(huán)評文件的，如果建設(shè)單位在報批環(huán)評文件后未獲批準前又重新擅自開工建設(shè)的，按照第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰；如果建設(shè)單位在報批環(huán)評文件后未獲批準前未重新擅自開工建設(shè)的，則不能適用第三十一條第二款的規(guī)定予以處罰行政處罰務(wù)實（一）總的原則：1、處罰法定原則。對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。2、公正公開的原則。行政處罰法第四條規(guī)定，行政處罰遵循公正、公開的原則。3、處罰與教育相結(jié)合的原則。行政處罰法第五條規(guī)定，實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。設(shè)定和實行行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。4、保障當(dāng)事人陳述權(quán)利原則。行政處罰法第三十二條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。5、一事不再罰原則。行政處罰法第二十四條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰行政處罰務(wù)實（二）選用處罰依據(jù)的原則：1、根據(jù)《中華人民共和國立法法》有關(guān)規(guī)定第七十九條法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第八十條地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。第八十二條部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。第八十三條同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。2、具體操作有二：其一，下位法服從上位法。法律優(yōu)于法規(guī)（含行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、規(guī)章（含部門規(guī)章、地方規(guī)章），故而法律可以廢止現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定予以統(tǒng)一；也可以給其留下繼續(xù)生效的空間，其立法表述就是法律、行政法規(guī)、或地方性法規(guī)、或規(guī)章另有規(guī)定的除外（或從其規(guī)定）。其二，同位法中后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法，如均為法律這一位階，隨著對同一問題認識的深化，后制定的法律應(yīng)優(yōu)先于前邊制定的法律而適用！但后法也可以不全部廢止而是保留某些規(guī)定繼續(xù)生效——一般法中也可以如此，其立法表述也是法律、行政法規(guī)、或地方性法規(guī)、或規(guī)章另有規(guī)定的除外（或從其規(guī)定）。行政處罰務(wù)實

（三）、處罰建議

1、設(shè)項目的未報批環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的。2、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，擅自開工建設(shè)的。以上兩種建議采用《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條予以處罰（與《湖南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》第二十四條罰款額度一樣，但省法沒有逾期不補辦手續(xù)才罰款的規(guī)定）3、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準（含未報批），擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的。建議采用A、《湖南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》第二十四條建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門批準，擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的，由有權(quán)審批該建設(shè)項目的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，可以處１０萬元以上２０萬元以下罰款。B、依照《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會(2007年3月21日法工委復(fù)〔2007〕2號)》分別依照環(huán)境影響評價法第三十一條、建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰（可以處１０萬元以下的罰款）。4、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。5、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件自批準之日起超過五年，方?jīng)Q定該項目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)報原審批部門重新審核。分兩種情況：A、未投入使用的按1、2處理；B、投入使用的按3處理。6、無視審批要求擅自建設(shè)或經(jīng)營產(chǎn)生的污染項目1、批大建小或批小建大2、批甲建乙參照4處理。7、環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格分兩種情況：A、未經(jīng)批準的直接按3處理；B、按《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定處理（可以處10萬元以下罰款；《湖南省建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》第二十五條可以處1萬元以上10萬元以下罰款，并將污染防治設(shè)施建設(shè)保證金充作污染治理專項資金。）案例分析與探討對未取得環(huán)評批準文件但已投入生產(chǎn)的環(huán)境違法行為的行政處罰與行政訴訟案例分析與探討【案情】

原告：慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠。

被告：慈溪市環(huán)境保護局。

慈溪市人民法院經(jīng)審理查明：原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自2003年7月8日經(jīng)工商登記成立，經(jīng)營范圍為汽車配件、五金配件、塑料制品制造、加工。經(jīng)營地點為掌起鎮(zhèn)周家段村。在同一經(jīng)營場所，原告負責(zé)人之子另行辦理了工商登記手續(xù)，成立了慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠。但兩廠實際統(tǒng)一從事五金加工生產(chǎn)，從人員、業(yè)務(wù)各方面均難以區(qū)分。原告未向環(huán)境保護行政主管部門報批環(huán)境影響評價文件。2008年12月12日，被告向慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠發(fā)出環(huán)境違法行為限期改正通知書，責(zé)令在2008年12月31日前補辦環(huán)評審批手續(xù)，在未取得環(huán)評批準前停止五金加工生產(chǎn)，并告知不按時履行將依法處理。原告負責(zé)人及慈溪市掌起鎮(zhèn)慈曉五金廠負責(zé)人均在該通知書“被責(zé)令改正單位簽收欄”簽字。2009年6月30日，被告根據(jù)群眾舉報對原告環(huán)境違法行為進行立案。同年7月9日，被告對原告經(jīng)營場所進行現(xiàn)場勘察，發(fā)現(xiàn)原告未經(jīng)環(huán)保部門批準從事有噪聲污染的五金加工生產(chǎn)，且噪聲排放超標。經(jīng)調(diào)查詢問，并履行行政處罰告知義務(wù)后，被告于2009年9月3日作出慈環(huán)罰[2009]第119號行政處罰決定書，認定原告未取得環(huán)境影響評價批準文件，擅自建設(shè)五金加工項目，并從事五金加工生產(chǎn)，噪聲超標排放，其行為違反《寧波市環(huán)境污染防治規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）第十條第一款的規(guī)定，根據(jù)該法第三十條第（一）項的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰。

案例分析與探討原告慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠訴稱：一、慈環(huán)罰[2009]第119號行政處罰決定認定事實不清。原告自2003年7月8日起建設(shè)五金加工項目并從事五金加工生產(chǎn)，在2008年1月1日之后，原告在未取得環(huán)境影響評價批準文件的情況下，繼續(xù)從事五金加工生產(chǎn)。根據(jù)2003年的《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理名錄》，五金加工項目無需進行環(huán)評審批。二、原告是經(jīng)寧波市工商行政管理局慈溪分局核準注冊登記后依法開業(yè)從事五金加工生產(chǎn)的。工商行政管理機關(guān)是最后一道行政審批核準的機關(guān)，經(jīng)工商登記后，原告毋須再向被告等行政職能機關(guān)辦理其他申請事項。三、被告適用法律錯誤。1.原告企業(yè)開辦于2003年，而處罰適用的依據(jù)是2007年1月施行的《規(guī)定》，違反“法不溯及既往”原則；2.環(huán)評審批作為建設(shè)項目的前置審批程序，針對的是相關(guān)法律施行后的待建項目，而不是已完成的項目，對原告這種已建項目進行處罰于法無據(jù)；3.《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項針對的是建設(shè)單位已經(jīng)向環(huán)保主管部門申請報批環(huán)評文件，但經(jīng)審查沒有通過審批而建設(shè)生產(chǎn)的行為，并不適用于原告這種未提出環(huán)評申報的行為。而且，應(yīng)報批而未報批與報批后未予批準擅自建設(shè)的法律后果是不同的。即使原告未進行環(huán)評申報的行為違法，根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等相關(guān)規(guī)定，其所應(yīng)承擔(dān)的也僅是“停止建設(shè)、限期補辦”的法律責(zé)任，而不是直接的經(jīng)濟處罰。請求撤銷被告作出的慈環(huán)罰[2009]第119號行政處罰決定。

案例分析與探討被告慈溪市環(huán)境保護局辯稱：一、被訴行政處罰決定認定事實清楚。原告成立于2003年7月8日，其未取得環(huán)境影響評價批準文件，擅自建設(shè)五金加工項目，并持續(xù)從事五金加工生產(chǎn)，直至被被告查處。上述事實為現(xiàn)場勘察筆錄、照片、監(jiān)測報告、對裘紹均的調(diào)查詢問筆錄所證實，事實清楚，證據(jù)確實。二、工商行政管理部門的核準注冊登記，不能代替環(huán)保許可審批。原告在營業(yè)中有涉及環(huán)境保護方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的規(guī)定。三、對原告的行政處罰，適用法律正確。原告雖然成立于2003年，但未取得環(huán)境影響評價批準文件，擅自建設(shè)五金加工項目，從事五金加工生產(chǎn)的環(huán)保違法行為處于持續(xù)狀態(tài)，并在2009年7月9日被被告查獲?！兑?guī)定》于2007年8月1日起施行，該規(guī)定實施后，原告仍在未取得環(huán)境影響評價批準文件的情況下從事五金加工生產(chǎn)，其行為違反了《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，被告根據(jù)該規(guī)定，對原告實施處罰，適用法律并無不當(dāng)。請求予以維持。

案例分析與探討【審判】

慈溪市人民法院經(jīng)審理認為：被告慈溪市環(huán)境保護局作為環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境違法行為享有依法處罰的職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)項目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，建設(shè)單位必須提出環(huán)境影響報告書，規(guī)定環(huán)境噪聲污染的防治措施，并按照國家規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。原告從事的五金加工項目，經(jīng)監(jiān)測排放噪聲超標，可見原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項目，依法應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報批環(huán)境影響評價文件。2008年的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》亦已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報環(huán)境影響報告表的項目。原告負有申報義務(wù)，而未向被告報批環(huán)境影響評價文件，且在未取得環(huán)境影響評價批準文件的情況下，建設(shè)五金加工項目并投入生產(chǎn)至今，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰。被告在接到群眾舉報后，經(jīng)立案調(diào)查，并履行行政處罰告知義務(wù)后，依據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第（一）項的規(guī)定，作出責(zé)令原告立即停止五金加工生產(chǎn)、罰款20000元的行政處罰，該行政行為并不違法。原告對其在未取得環(huán)境影響評價批準文件的情況下，建設(shè)五金加工項目并從事五金加工生產(chǎn)至被告查處這一事實并無異議，因此，被告認定事實并無錯誤。工商行政主管部門和環(huán)境行政主管部門具有不同的行政管理職能。工商登記解決的是市場準入問題，不能代替環(huán)保許可審批。原告企業(yè)雖成立于2003年，但在《規(guī)定》施行之后，原告未取得環(huán)境影響評價批準文件從事五金加工生產(chǎn)的事實清楚，被告適用該地方性法規(guī)作出行政處罰，并無不當(dāng)。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》以及國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》雖然對未依法報批環(huán)境影響評價文件和雖經(jīng)報批但未經(jīng)批準的行為規(guī)定了不同的法律后果，但上述法律、法規(guī)針對的是擅自開工建設(shè)的行為，對未報批環(huán)評文件但項目已投入生產(chǎn)使用的行為則無明確的規(guī)定。《規(guī)定》則明確了未取得環(huán)境影響評價批準文件，建設(shè)項目擅自投入生產(chǎn)使用者所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。該規(guī)定與上位法并無抵觸，且符合環(huán)保立法精神。被告依據(jù)該地方性法規(guī)對原告作出行政處罰決定，適用法律并無不當(dāng)。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決駁回原告的訴訟請求。

慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠不服一審判決，提起上訴。在二審過程中，上訴人慈溪市掌起鎮(zhèn)經(jīng)緯汽車配件廠自愿撤回上訴，寧波市中級人民法院裁定準許撤訴。案例分析與探討【評析】

一、新法實施后，處于持續(xù)狀態(tài)的環(huán)境違法行為違反新法規(guī)定，應(yīng)受新法調(diào)整

古羅馬格言“法律僅僅適用于將來，沒有溯及力”，在近代已被確認為重要的法治原則，即“法不溯及既往”原則。根據(jù)該原則，新法對其生效以前發(fā)生的事件和行為不具有法律約束力。因本案原告建設(shè)五金加工項目并從事五金加工生產(chǎn)的行為始于《規(guī)定》施行之前，故原告行為是否應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整成為本案的爭議焦點之一。《規(guī)定》系寧波市的地方性法規(guī)，于2007年8月1日起施行。根據(jù)“法不溯及既往”原則，該規(guī)定對2007年8月1日前的環(huán)境違法行為不具有約束力，但能向后發(fā)生法律效力。故本案的關(guān)鍵是2007年8月1日之后，原告是否存在適用《規(guī)定》的環(huán)境違法行為。

根據(jù)《規(guī)定》第十條第一款、第三十條第一款第（一）項規(guī)定，建設(shè)項目未取得環(huán)境影響評價批準文件的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)或者投入生產(chǎn)使用；建設(shè)項目擅自投入生產(chǎn)使用的，由環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)使用，并可處二萬元以上二十萬元以下罰款。要適用上述規(guī)定，必須查明原告從事的生產(chǎn)項目是否應(yīng)當(dāng)取得環(huán)評文件以及是否取得了環(huán)評批準文件。本案中，原告未取得環(huán)境影響評價批準文件，自2003年起從事五金加工生產(chǎn)直至2009年被被告查處，這一事實是清楚的。至于原告從事的五金加工生產(chǎn)是否應(yīng)取得環(huán)境影響評價批準文件問題。因原告從事的是可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的項目，依照《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門報批環(huán)境影響評價文件。但由于2003年1月1日施行的《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理名錄》并未將五金加工項目列入具體的名錄表，從有利于保護當(dāng)事人合法權(quán)益角度出發(fā)，不宜課以原告申報環(huán)評的義務(wù)。但2008年10月1日起施行的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》，已明確將金屬制品加工制造列為應(yīng)申報環(huán)境影響報告表的項目。由此可認定，在2008年10月1日后，原告未取得環(huán)境影響評價批準文件、從事五金加工生產(chǎn)的行為，是違反《規(guī)定》的。故本案中，原告的違法事實是清楚的。原告從事五金加工生產(chǎn)行為雖始于《規(guī)定》施行之前，但行為持續(xù)至《規(guī)定》實施之后，且符合法律規(guī)范構(gòu)成要件，應(yīng)受《規(guī)定》調(diào)整。

二、工商行政登記不能代替環(huán)保行政審批

在司法實踐中，經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人以已通過工商行政管理部門的核準注冊登記為由，提出無需再辦理環(huán)保許可審批的主張。但工商部門和環(huán)保部門主管行政領(lǐng)域不同，具有不同的行政管理職能。工商部門核準的是營業(yè)主體資格，解決的是市場準入問題。對建設(shè)項目行使環(huán)境影響評價審查批準權(quán)以及建成后投入使用中的監(jiān)管，則是法律賦予環(huán)保管理部門的職權(quán)。工商行政管理部門的核準注冊登記，不能代替環(huán)保許可審批；工商行政管理部門核準了原告的注冊登記，也不能等同于原告取得了環(huán)保許可。原告在營業(yè)中有涉及環(huán)境保護方面的具體行為的，仍須遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的規(guī)定。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》規(guī)定，原告在2008年10月1日后從事五金加工生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)取得環(huán)境影響評價批準文件，未取得環(huán)評文件擅自從事生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。原告經(jīng)工商登記成立的事實不能否定其未依法取得環(huán)評批準的事實。

案例分析與探討三、在上位法缺乏明確規(guī)定情況下，下位法在設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)作出的規(guī)定，結(jié)合具體案情分析，可以作為依據(jù)

法律適用問題是本案存在的最大爭議。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條、國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十四條的規(guī)定，對未報批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境違法行為，應(yīng)首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)。只有在建設(shè)單位逾期不補辦手續(xù)的情況下，才可以處以罰款。而根據(jù)《規(guī)定》第三十條的規(guī)定，對未取得環(huán)評文件已投入生產(chǎn)使用的，可以直接處以罰款。根據(jù)上述規(guī)定，對本案的法律適用存在兩種不同的意見：

一種意見認為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)