第十三章 中央及地方的關(guān)系(一)

第十三章中央與地方的關(guān)系

國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式國(guó)家整體和局部的關(guān)系。當(dāng)代中國(guó)的縱向間政府關(guān)系是中國(guó)政府體制改革中的一個(gè)困點(diǎn)。

單一制和聯(lián)邦制單一制國(guó)家是由若干行政區(qū)域所構(gòu)成的單一主權(quán)的國(guó)家。聯(lián)邦制國(guó)家是由若干邦國(guó)所構(gòu)成的統(tǒng)一國(guó)家，但各邦國(guó)依法有一定的自主權(quán)。中國(guó)中央與地方的單一制體制形成的歷史、地理原因？當(dāng)代中國(guó)具有現(xiàn)代意義上的單一制的特點(diǎn)在單一制基礎(chǔ)上，形成和補(bǔ)充進(jìn)去了以民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度等為主要內(nèi)容的一系列具有復(fù)合制特征的因素。在政府管理的層次上，形成了地方立法制度、分稅制等一系列較為充分地考慮地方利益的制度和作法。

第一節(jié)

關(guān)于“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基本指導(dǎo)思想

一、正在走出“收權(quán)”和“放權(quán)‘循環(huán)的怪圈關(guān)于中央和地方之間“職責(zé)”，“事權(quán)”的劃分等概念開(kāi)始進(jìn)入了當(dāng)代中國(guó)的政治詞典。制度建設(shè)朝著中央和地方各自“應(yīng)該做什么”；并在此基礎(chǔ)上尋求責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。當(dāng)代中國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式方面發(fā)展的唯一前途，是在“維護(hù)中央權(quán)威”和“尊重地方權(quán)益”這兩大基石上發(fā)揮兩個(gè)積極性，建構(gòu)中央和地方關(guān)系的新格局。二、維護(hù)中央權(quán)威“維護(hù)中央的權(quán)威”

是指全國(guó)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)在統(tǒng)一的國(guó)家法制之下，自覺(jué)地肯定、服從和接受黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督?！斗謾?quán)的底線》王紹光為什么政令不出國(guó)務(wù)院？中央政策大晴天，下到地區(qū)起點(diǎn)云，傳到縣里變成雨，落到鎮(zhèn)里淹死人

三、尊重地方利益

這標(biāo)志著中國(guó)最高層領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家結(jié)構(gòu)管理觀念的深刻變化，即已經(jīng)從簡(jiǎn)單地“放權(quán)”，“讓利”，轉(zhuǎn)向了謀求在中央與地方之間建立規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，分工與協(xié)作關(guān)系。

四、中央與地方權(quán)力劃分的思路問(wèn)題

基本原則是：適合和需要國(guó)家在整體上掌握的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)由中央政府掌握，適合由地方和基層政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，就由政府和基層政府分擔(dān)。在縱向間政府關(guān)系上，必須摒棄“每一級(jí)都管理所有的事情”，即五級(jí)政府之間“職責(zé)同構(gòu)”加“條塊分割”的格局。一是黨政機(jī)構(gòu)必然是上下“對(duì)口”；二是“條條”鉗制“塊塊”；三是上面決策，下面執(zhí)行，上面領(lǐng)導(dǎo)，下面負(fù)責(zé)，上面負(fù)擔(dān)重，下面責(zé)任多，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，出了問(wèn)題責(zé)任難以說(shuō)清楚。當(dāng)前，解決中國(guó)的中央與地方的關(guān)系這個(gè)問(wèn)題，不能靠簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，也不能靠過(guò)度地強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，而是根據(jù)不同層次，不同地方的不同情況，不拘一格，集分并舉，職責(zé)異構(gòu)，達(dá)到”每一級(jí)政府都做特定的事情“的理想狀態(tài)。第二節(jié)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的基本機(jī)制

一、法制統(tǒng)一與“二級(jí)立法”體制二、“全黨服從中央”與“下級(jí)服從上級(jí)”三、“條條”管理和“塊塊”管理四、“黨管干部”與“下管一級(jí)”五、中央計(jì)劃管理與地方經(jīng)濟(jì)自主性六、統(tǒng)一財(cái)稅管理與分稅制七、民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一與民族區(qū)域自治八、“一個(gè)國(guó)家”與“兩種制度”九、黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)一、法制統(tǒng)一與“二級(jí)立法”體制

國(guó)家的統(tǒng)一和政權(quán)的集中，必須依靠法制的統(tǒng)一來(lái)保障。1979年五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》“八二憲法”肯定和正式確立了“二級(jí)立法”體制。

二、“全黨服從中央”與“下級(jí)服從上級(jí)”

嚴(yán)密的黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和嚴(yán)格的黨的紀(jì)律，是黨中央對(duì)各中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)地方各級(jí)黨的組織進(jìn)行控制和管理，是中央政令在全國(guó)有效地得以貫徹實(shí)施的基本保證。用一句話來(lái)概括，就是“全黨服從中央”。“下級(jí)服從上級(jí)”，包括了中央領(lǐng)導(dǎo)下的“塊塊”上的、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）之間，中央領(lǐng)導(dǎo)下的“條條”上的各部委與其所管理的下屬機(jī)構(gòu)、直屬企業(yè)事業(yè)單位之間的遞次領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。在“下級(jí)服從上級(jí)”方面，政治管理和具體領(lǐng)導(dǎo)含義上的服從內(nèi)容要更多一些。

“下級(jí)服從上級(jí)”是以“全黨服從中央”為基礎(chǔ)和前提的。

三、“條條”管理和“塊塊”管理

與多數(shù)國(guó)家“塊塊”實(shí)，“條條”虛的情況不同，中國(guó)的“條條”和“塊塊”都“掌握中央精神”，部分別通過(guò)自己的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)把這種中央精神傳達(dá)、貫徹到地方和基層。

條塊分割、條塊矛盾四、“黨管干部”與“下管一級(jí)”

我國(guó)干部任用制度的核心是委任制——上級(jí)任免下級(jí)。目前，中央對(duì)省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)和中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)部（委）一級(jí)的干部實(shí)行直接管理，對(duì)省、自治區(qū)和直轄市所屬的地區(qū)（地級(jí)市）和廳（局、委、辦）一級(jí)，中央機(jī)關(guān)所屬司（局）一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行備案管理。從1984年7月開(kāi)始，我國(guó)的干部管理權(quán)限由過(guò)去的“下管兩級(jí)”改為“下管一級(jí)”。

特別是“下管一級(jí)”的政策與“差額選舉”的制度結(jié)合之后，地方、基層和群眾對(duì)地方主要干部的任用，特別是對(duì)副職的任用和各權(quán)力機(jī)關(guān)組成人選的確定的實(shí)際影響明顯增強(qiáng)。

五、中央計(jì)劃管理與地方經(jīng)濟(jì)自主性

中國(guó)一直采用高度集中的中央指令性計(jì)劃體制進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的宏觀調(diào)控能力也還比較強(qiáng)大。而地方政府作為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，它們必然會(huì)有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成地方特色經(jīng)濟(jì)，為本地群眾謀取福利的愿望。這兩者之間如何有效地進(jìn)行平衡，很關(guān)鍵。六、統(tǒng)一財(cái)政管理與分稅制

分稅制的一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是擴(kuò)大了地方固定收入的范圍。這有利于促進(jìn)地方合理地組織經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅收上的“兩個(gè)積極性”。

七、民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一與民族區(qū)域自治

民族地區(qū)，是一種特殊的行政區(qū)域，對(duì)民族地區(qū)的管理，是政府過(guò)程中的一個(gè)特殊問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，也要做到發(fā)揮“兩個(gè)積極性”。這就是，經(jīng)過(guò)努力要做到既要實(shí)現(xiàn)整個(gè)中華民族的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一，又能保證各個(gè)少數(shù)民族的特殊性。中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)政府所選擇的具體實(shí)現(xiàn)方式，就是民族區(qū)域自治制度。

八、“一個(gè)國(guó)家”與“兩種制度”

“一國(guó)兩制”之中的“一國(guó)”，是強(qiáng)調(diào)國(guó)家的不可爭(zhēng)辯的統(tǒng)一性，即“一國(guó)兩制”是一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)部的兩種不同的制度，實(shí)行特殊制度的地方，是統(tǒng)一國(guó)家不可分割的組成部分，不能單獨(dú)行使國(guó)家主權(quán)，以及外交、國(guó)防等方面的權(quán)力；國(guó)家的主體部分繼續(xù)實(shí)行社會(huì)主義制度。九、黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)

黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，是維護(hù)中央權(quán)威，維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)的重要力量。

在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)各個(gè)組成部分都是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是，明確強(qiáng)調(diào)到“絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”這一高度的，只有國(guó)家的武裝力量。黨指揮槍（楊繼繩）

中共中央軍事委員會(huì)統(tǒng)率全軍。中央軍委主席由黨中央主席兼任。軍委主席對(duì)重大問(wèn)題有最后決定權(quán)。毛澤東對(duì)中國(guó)歷代的監(jiān)軍制進(jìn)行了完善，形成了一整套嚴(yán)密的監(jiān)軍辦法：一、兵無(wú)常帥，帥無(wú)常兵。軍官調(diào)動(dòng)頻繁。上級(jí)軍官和下級(jí)軍官之間，軍官和戰(zhàn)士之間，不可能建立深厚的私人關(guān)系。二、帶兵的不能調(diào)兵，調(diào)兵的不能帶兵。調(diào)兵權(quán)和帶兵權(quán)分離，使每一支軍隊(duì)只能在劃定的駐防范圍內(nèi)活動(dòng)，不可能進(jìn)行中央給定以外的軍事行動(dòng)。三、軍隊(duì)調(diào)動(dòng)由集體決定。中央軍委主席有最后決定權(quán)。四、軍餉和裝備由中央統(tǒng)一供給，軍隊(duì)不能就地籌餉。五、駐軍和所在地的地方政權(quán)分離。地方行政長(zhǎng)官和軍事長(zhǎng)官分離。地方長(zhǎng)官?zèng)]有軍事實(shí)力，只