第三章 土地利用總體規(guī)劃

國土資源規(guī)劃理論與實(shí)踐劉宏娟出版日期:

2014年2月27日第三章土地利用總體規(guī)劃概述【內(nèi)容提要】土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中的重要組成部分，是土地利用管理的“龍頭”，編制土地利用總體規(guī)劃在我國的土地管理法中已做了明確的法律規(guī)定。本章主要介紹土地利用總體規(guī)劃的概念、特點(diǎn)、目標(biāo)和任務(wù)，土地利用總體規(guī)劃編制的內(nèi)容和程序，使學(xué)生對土地利用總體規(guī)劃有一個輪廓性的認(rèn)識。通過實(shí)驗(yàn)使學(xué)生認(rèn)識和熟悉土地利用總體規(guī)劃中相關(guān)資料調(diào)查分析的方法?！局攸c(diǎn)內(nèi)容】土地利用總體規(guī)劃的概念和特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃編制的內(nèi)容和程序?！窘虒W(xué)要求】掌握土地利用規(guī)劃的概念、內(nèi)容和程序，認(rèn)識土地利用總體規(guī)劃編制的意義。3.1

土地利用總體規(guī)劃的概述3.2土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)3.3土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和程序3.4土地利用總體規(guī)劃成果的編制3.1土地利用總體規(guī)劃的概述3.1.1土地利用總體規(guī)劃的概念及作用（一）定義指在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會、條件、土地自身的適宜性以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和市場需求，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)各部門之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各業(yè)之間的用地矛盾，尋求最佳土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對土地資源的開發(fā)、利用、治理保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和措施。

①一定的規(guī)劃區(qū)域：國家、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政區(qū)域；②實(shí)質(zhì)：對有限的土地資源國民經(jīng)濟(jì)部門間的合理配置，既定量、保質(zhì)、定位、規(guī)定用途；③核心內(nèi)容：土地利用結(jié)構(gòu)和布局④土地資源配置：對土地資源在時間和空間上部門之間（用途之間）數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位的分布狀態(tài)。時間、空間、用途和數(shù)量是土地資源配置的四要素。⑤土地利用結(jié)構(gòu)：指國民經(jīng)濟(jì)各部門占地的比重及其相互關(guān)系的總合。理解概念的要點(diǎn)3.1.1土地利用總體規(guī)劃的概念及作用（二）作用①是政府調(diào)節(jié)土地資源配置的重要手段；②能夠有效地解決土地利用中的重大問題；③是土地利用管理的重要依據(jù)。3.1土地利用總體規(guī)劃的概述3.1.2土地利用規(guī)劃性質(zhì)1.整體性2.長期性3.戰(zhàn)略性4.控制的層次性主要表現(xiàn)在規(guī)劃對象、任務(wù)、內(nèi)容、效果等方面都具有整體（總體）的特性。主要表現(xiàn)在規(guī)劃的時限具有長期性，規(guī)劃的影響具有長期性，規(guī)劃的實(shí)施具有長期性。主要在研究問題具有戰(zhàn)略意義，對土地利用的戰(zhàn)略調(diào)節(jié)控制，以及其宏觀指導(dǎo)性?？v向講上級規(guī)劃對下級規(guī)劃的指導(dǎo)和控制；橫向講是總體規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)各部門用地的宏觀控制作用。3.2土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)3.2.1土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)

目標(biāo)是指規(guī)劃所要實(shí)現(xiàn)的土地利用目標(biāo)，有總目標(biāo)和具體目標(biāo)。關(guān)系到今后土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和途徑。總目標(biāo)具體目標(biāo)區(qū)域土地的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。即三個效益的統(tǒng)一。是總體目標(biāo)下的子目標(biāo)，是總目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

如全國土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的目標(biāo)：守?。保竷|畝耕地紅線，保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地，土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，土地整理復(fù)墾開發(fā)全面推進(jìn)，土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效，土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)如全國土地利用總體規(guī)劃的具體目標(biāo)有4個方面。以規(guī)劃指標(biāo)來體現(xiàn)。耕地指標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)、土地開發(fā)整理指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》3.2土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)3.2.2土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)土地利用的宏觀調(diào)控土地利用的合理組織土地利用的規(guī)范監(jiān)督是土地利用宏觀管理體系的重要基礎(chǔ)是土地利用宏觀控制的主要依據(jù)通過土地利用總體規(guī)劃在時空上對各類用地土地資源的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)保證充分、合理、科學(xué)、有效地利用有限的土地資源防止對土地資源的盲目開發(fā)進(jìn)行合理布局制定相應(yīng)的配套政策引導(dǎo)土地利用總體規(guī)劃具有法律效力，任何機(jī)構(gòu)和個人不得隨意變更規(guī)劃方案，各項用地必須依據(jù)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是監(jiān)督各部門土地利用的重要依據(jù)3.3土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和程序3.3.1土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容規(guī)劃內(nèi)容土地利用現(xiàn)狀分析土地供給量預(yù)測土地需求量預(yù)測確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)土地利用結(jié)構(gòu)與布局土地利用分區(qū)確定實(shí)施規(guī)劃的措施明確土地利用潛力摸清家底，規(guī)劃基礎(chǔ)土地利用調(diào)整的依據(jù)規(guī)劃的方向土地用途管制的依據(jù)規(guī)劃的核心內(nèi)容規(guī)劃實(shí)施的保障（王萬茂）1.確定土地利用方向2.調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，確定各業(yè)用地指標(biāo)3.劃定土地利用區(qū)，編定土地用途，確定各用地區(qū)的土地利用管制規(guī)則4.制定實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的行動路線、方案和政策措施（張占錄）土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容包括以下幾個方面：縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程

3.3土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容和程序3.3.2土地利用總體規(guī)劃的程序規(guī)劃層次：全國省級地(市)級縣(市)級鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級編制工作：三個階段規(guī)劃審批階段方案編制階段準(zhǔn)備階段（王萬茂）準(zhǔn)備工作階段專題研究階段擬定供選方案階段方案選優(yōu)與可行性論證階段規(guī)劃審批和實(shí)施階段（張占錄）準(zhǔn)備階段1、組織準(zhǔn)備：成立規(guī)劃工作小組2、制定工作計劃：制定工作方案3、制定技術(shù)方案：規(guī)劃大綱等4、收集資料：相關(guān)的文字和圖件資料規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組規(guī)劃工作小組收集資料(1)區(qū)域基礎(chǔ)資料。有：①自然條件包括氣候、地貌、土壤、水文、自然災(zāi)害等；（縣志和統(tǒng)計年鑒）②資源狀況包括礦產(chǎn)資源、生物資源、景觀資源等；（縣志和統(tǒng)計年鑒）③人口資料包括歷年總?cè)丝?、人口自然增長、人口機(jī)械增長、非農(nóng)業(yè)人口、流動人口、暫住人口等；（人口普查資料，公安局提供，統(tǒng)計年鑒，計生部門的資料）④經(jīng)濟(jì)發(fā)展資料包括歷年國內(nèi)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等；（統(tǒng)計年鑒）⑤城鄉(xiāng)建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施狀況；（統(tǒng)計年鑒，城建統(tǒng)計年報）⑥主要產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r；（統(tǒng)計年鑒和政府工作報告）⑦農(nóng)業(yè)普查資料；（統(tǒng)計年鑒，農(nóng)業(yè)局）⑧生態(tài)環(huán)境狀況；（環(huán)保局）⑨縣域歷史資料等。（縣志）(2)土地資源與土地利用資料（土地局）。有：①土地利用現(xiàn)狀調(diào)查資料包括數(shù)據(jù)、圖件和報告②土地利用變更調(diào)查資料包括數(shù)據(jù)、圖件和報告；③歷年土地統(tǒng)計資料；④歷次非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查資料；⑤待開發(fā)土地資源調(diào)查及其他專項用地調(diào)查資料；⑥土地評價及土壤分級資料等。(3)有關(guān)土地利用的規(guī)劃資料。有：①國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃（發(fā)改委或計劃局）；②上一級土地利用總體規(guī)劃資料；③上一次土地利用總體規(guī)劃資料；④土地利用專項規(guī)劃資料；⑤國土規(guī)劃、縣域規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、開發(fā)區(qū)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃及林業(yè)、交通、水利等各專業(yè)部門涉及土地利用的規(guī)劃資料等?？h級土地利用總體規(guī)劃修編工作基礎(chǔ)資料清單擬訂資料清單操作3.3.2土地利用總體規(guī)劃的程序（二）方案編制階段1、土地利用現(xiàn)狀評價與土地供需預(yù)測（規(guī)劃的前期研究

）土地資源評價：包括土地適宜性評價和土地后備資源評價。是確定合理的土地利用結(jié)構(gòu)的客觀依據(jù)。土地利用現(xiàn)狀分析評價：發(fā)現(xiàn)土地利用中存在的問題，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整的依據(jù)。土地利用潛力分析：分析各類用地的潛力，是確定用地數(shù)量和調(diào)整用地布局的依據(jù)。土地需求量預(yù)測：對未來各項用地量的測算，發(fā)現(xiàn)未來用地的要求和趨勢階段性成果：土地評價成果；土地現(xiàn)狀評述；土地供需預(yù)測專題研究成果。（二）方案編制階段2、土地供需平衡分析通過各類用地預(yù)期的供給量和需求量計算，以達(dá)到協(xié)調(diào)各類用地的關(guān)系。3、確定土地利用目標(biāo)與基本方針要作好“兩個估計”和“兩個協(xié)調(diào)”一是對規(guī)劃期內(nèi)土地利用問題所能解決程度的估計；二是對實(shí)施規(guī)劃所能取得的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的估計。一是與上級規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)的協(xié)調(diào)；二是與本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃的協(xié)調(diào)，做好這兩個協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)土地利用目標(biāo)的保證。（二）方案編制階段4、編制供選方案

供選方案一般應(yīng)有二到三個。方案設(shè)計有兩種方法：一是綜合平衡法（目前多采用此方法），一是數(shù)學(xué)方法（此方法一般是做土地利用規(guī)劃系統(tǒng)中運(yùn)用）。綜合平衡法是以各用地部門的具體要求為基礎(chǔ)，結(jié)合土地利用規(guī)劃方案的有關(guān)要求，進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)的綜合平衡，并在此基礎(chǔ)上，確定土地利用總體規(guī)劃方案。數(shù)學(xué)方法是用數(shù)學(xué)模型來模擬土地利用活動和其他社會活動的關(guān)系，借助計算機(jī)技術(shù)，得到多種可供選擇的解式，揭示土地利用系統(tǒng)對各種政策、措施的反映，從而得出各種規(guī)劃方案。5、方案擇優(yōu)6、編制規(guī)劃成果資料（三）規(guī)劃審批階段規(guī)劃審批規(guī)劃成果評審由上級土地管理部門組織規(guī)劃成果評審小組進(jìn)行評審,依據(jù)規(guī)劃編制的技術(shù)規(guī)范由規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組審批,由同級人民政府審議,后行文報上級人民政府審批,并由主管部門備案規(guī)劃審批規(guī)劃的分級審批規(guī)劃審批的內(nèi)容規(guī)劃的審查報批三級審批:國務(wù)院、省級人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府國務(wù)院審批省、自治區(qū)、直轄市，省會所在城市，非農(nóng)人口50萬以上城市和計劃單列市省級政府審批地（市）級、縣級和不設(shè)區(qū)的鄉(xiāng)級規(guī)劃市級政府審批設(shè)區(qū)的市的鄉(xiāng)級規(guī)劃符合土地管理法的規(guī)定符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，耕地和環(huán)境保護(hù)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整依據(jù)是否充分符合土地用途管制要求農(nóng)用地和非農(nóng)用地是否協(xié)調(diào)符合規(guī)劃審批規(guī)定申報：由同級人民政府上報有權(quán)批準(zhǔn)的上級政府。由同級主管部門審查。前期準(zhǔn)備工作:聽取意見，組織評審，做好協(xié)調(diào)審查：征求意見，進(jìn)行全面、公正、客觀的評價，提出審查意見。批復(fù)：上級主管部門報同級政府審批。3.4土地利用總體規(guī)劃成果的編制3.4.1主件部分在規(guī)劃方案確定后，即可編制規(guī)劃成果，土地利用總體規(guī)劃成果的主體部分就是“土地利用總體規(guī)劃文本（送審稿）”和“土地利用總體規(guī)劃說明”以及規(guī)劃圖與相應(yīng)的現(xiàn)狀圖等。1.土地利用總體規(guī)劃文本（送審稿）2.土地利用總體規(guī)劃說明3.土地利用總體規(guī)劃圖件3.4土地利用總體規(guī)劃成果的編制3.4.1主件部分1、土地利用總體規(guī)劃文本（送審稿）1）前言。簡述規(guī)劃目的、任務(wù)、依據(jù)和規(guī)劃期限。2）概況。簡述規(guī)劃區(qū)域的基本情況，包括地理位置、行政區(qū)劃、人口與土地總面積及地形、地貌、氣候、土壤等自然條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。3）土地資源利用現(xiàn)狀。簡述土地資源利用現(xiàn)狀，即各類用地數(shù)量、人均占有量，土地利用結(jié)構(gòu)、布局及動態(tài)變化，闡明土地利用中存在的主要問題。4）土地資源利用潛力。簡述后備土地資源開發(fā)、廢棄地復(fù)墾、建設(shè)用地內(nèi)涵調(diào)整和農(nóng)業(yè)用地整理利用的潛力。5）規(guī)劃目標(biāo)。闡述土地利用的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃期主要目標(biāo)和近期規(guī)劃任務(wù)。3.4土地利用總體規(guī)劃成果的編制6）土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。闡述規(guī)劃期各類用地調(diào)控數(shù)量、結(jié)構(gòu)變化，各類土地利用原則、調(diào)控措施。7）土地用途分區(qū)。闡明土地用途區(qū)的面積、分布和分區(qū)土地使用管制規(guī)則。8）重點(diǎn)建設(shè)項目用地布局。簡述重點(diǎn)建設(shè)項目用地配置情況。9）土地保護(hù)、整理、復(fù)墾和開發(fā)。簡述土地保護(hù)、整理、復(fù)墾和開發(fā)的區(qū)域范圍、利用方向和目標(biāo)；重點(diǎn)項目概況；分期實(shí)施計劃；管理措施。10）下級行政區(qū)的土地利用。簡述各下級行政區(qū)土地利用調(diào)控指標(biāo)分解的依據(jù)和分解方案。11）實(shí)施規(guī)劃的措施。闡明實(shí)施規(guī)劃的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段。3.4土地利用總體規(guī)劃成果的編制3.4.1主件部分2、土地利用總體規(guī)劃說明編制規(guī)劃的時間、背景和簡要過程編制規(guī)劃的指導(dǎo)思想、原則和任務(wù)規(guī)劃中若干具體問題的說明3、土地利用總體規(guī)劃圖件土地利用總體規(guī)劃圖土地利用現(xiàn)狀圖3.4土地利用總體