城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理問(wèn)題及原因分析,公共管理論文

城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理問(wèn)題及原因分析,公共管理論文本篇論文目錄導(dǎo)航：【題目】【緒論】【第一章】【第二章】【第三章】城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理問(wèn)題及原因分析【第四章】【結(jié)束語(yǔ)/以下為參考文獻(xiàn)】第三章城鎮(zhèn)化進(jìn)程中蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問(wèn)題及原因分析一、存在的問(wèn)題〔一〕土地資源可持續(xù)利用管理難度大蘇州是典型的江南水鄉(xiāng)，未利用地的生態(tài)屬性強(qiáng)，耕地后備資源嚴(yán)重缺乏。根據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)顯示，2020年全市481.5萬(wàn)畝未利用地中，99.7%都是河流、湖泊等水域，陸地僅為1.34萬(wàn)畝〔主要為灘涂〕。受生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等因素限制，未利用地通過(guò)開(kāi)發(fā)復(fù)墾增加耕地的潛力特別有限，幾乎沒(méi)有耕地后備資源。當(dāng)下，各地土地需求保持高位態(tài)勢(shì)，保發(fā)展的壓力有增無(wú)減，維持土地供需平衡難度加大，土地供需矛盾特別突出。根據(jù)江蘇省下達(dá)蘇州市新一輪土地利用規(guī)劃扣除前幾年已用部分，據(jù)蘇州市國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，蘇州市規(guī)劃空間指標(biāo)2020年到2020年僅余20萬(wàn)畝，各市〔縣〕、區(qū)將這部分指標(biāo)主要分配給了各開(kāi)發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)，下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)規(guī)模很小，每個(gè)中心鎮(zhèn)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)固然有大量建設(shè)用地，但根據(jù)中心鎮(zhèn)規(guī)劃已屬于限制建設(shè)區(qū)，建設(shè)用地在原地盤(pán)活利用已不符合蘇州市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方向。通過(guò)現(xiàn)行增減掛鉤政策施行，復(fù)墾出的建設(shè)用地指標(biāo)要有規(guī)劃空間指標(biāo)才能移位落地使用。規(guī)劃空間指標(biāo)的缺乏，在一定程度上也影響了建制鎮(zhèn)盤(pán)活存量土地的積極性。據(jù)蘇州市國(guó)土資源局調(diào)查摸底，當(dāng)前蘇州市搬遷一戶農(nóng)戶所需的安置補(bǔ)償總成本平均在100萬(wàn)人民幣左右，城郊結(jié)合部則超過(guò)了150萬(wàn)。宏大的資金壓力使一些地方在整合建設(shè)用地方面運(yùn)行越來(lái)越困難?！捕迟Y源環(huán)境承載負(fù)擔(dān)過(guò)重蘇州市耕地面積持續(xù)減少，人均耕地量大大低于國(guó)際警戒線。根據(jù)蘇州市國(guó)土資源局的年度統(tǒng)計(jì)，2018、2018、2020三年，每年耕地分別減少6.72萬(wàn)畝、3.37萬(wàn)畝、0.41萬(wàn)畝，能夠看出，三年時(shí)間全市耕地持續(xù)減少，但減速明顯趨緩，講明三年來(lái)各縣〔市〕區(qū)建設(shè)占用耕地得到減緩。盡管如此，按戶籍人口計(jì)算，統(tǒng)計(jì)截至2020年底，全市實(shí)際人均耕地面積為0.38畝，僅全國(guó)人均水平〔1.4畝〕的27.1%,也只要全省平均水平〔0.96畝〕的39.6%.若按常住人口計(jì)算，人均耕地量則更低，遠(yuǎn)低于國(guó)際上規(guī)定人均耕地0.79畝的警戒線。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，以及耕地補(bǔ)充資源的減少，耕地持續(xù)減少的趨勢(shì)在將來(lái)幾年內(nèi)不會(huì)徹底改變，而城市人口卻會(huì)在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，致使人均耕地面積將進(jìn)一步減少，人地矛盾日益突出，生態(tài)環(huán)境將遭到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并將危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展?！踩辰ㄔO(shè)用地規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，構(gòu)造不盡合理根據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)，2018、2018、2020三年，蘇州市每年建設(shè)用地分別增加10.82萬(wàn)畝、10.11萬(wàn)畝、3.95萬(wàn)畝，三年時(shí)間內(nèi)建設(shè)用地共增加約24.88萬(wàn)畝，當(dāng)前建設(shè)用地總量占全市土地總面積的28.1%,占全市陸地面積的44.6%,分別比國(guó)際公認(rèn)的15%和25%的宜居城市標(biāo)準(zhǔn)高出13.1%和19.6%,與省確定的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不超出30%的要求相比，已近極限。三年來(lái)，年均增加8.29萬(wàn)畝，表示清楚建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張仍然較快，大大超過(guò)2.5萬(wàn)畝的規(guī)劃年均增量指標(biāo)〔不排除仍有違法用地現(xiàn)象發(fā)生〕。同時(shí)，在城鄉(xiāng)一體化三集中〔工業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中、農(nóng)民向社區(qū)集中、農(nóng)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中〕推進(jìn)經(jīng)過(guò)中，建設(shè)用地增加構(gòu)造顯得不盡合理，詳細(xì)表現(xiàn)為：建制鎮(zhèn)用地增速很快，共增加了20.60萬(wàn)畝，占建設(shè)用地增加總量的82.8%;村莊用地仍在增加，增加了1.04萬(wàn)畝，占建設(shè)用地增加總量的4.2%.根據(jù)二調(diào)中2020年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市建設(shè)用地總面積為364.8萬(wàn)畝，各類用地使用情況如下：從上表反映出各類建設(shè)用地中，建制鎮(zhèn)和村莊二類用地總量為240.5萬(wàn)畝，占總建設(shè)用地規(guī)模65.9%,所占比例過(guò)大。蘇州市村莊用地105.6萬(wàn)畝，占整個(gè)建設(shè)用地的28.9%.蘇州市建制鎮(zhèn)用地134.9萬(wàn)畝，占建設(shè)用地總量的37%,隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了同步屢次調(diào)整撤并，作為發(fā)展重點(diǎn)的中心鎮(zhèn)不斷做強(qiáng)做大，規(guī)劃指標(biāo)和空間也同步向中心鎮(zhèn)傾斜，中心鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模也隨之增大。與此同時(shí)，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)功能不斷弱化，所承載人口也逐步下降，但原來(lái)已有建設(shè)用地規(guī)模并沒(méi)有因而而減少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，建制鎮(zhèn)建設(shè)用地總量仍在增加，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用粗放低效。蘇州市建設(shè)用地中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比重達(dá)61.7%,從土地利用構(gòu)造看，工業(yè)用地占比過(guò)高，住宅用地和商服用地占比過(guò)低。而且工業(yè)用地中，相當(dāng)一部分是傳統(tǒng)制造業(yè)用地，這與蘇州市市委決策部署的加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、大力發(fā)展新型制造業(yè)和三產(chǎn)服務(wù)業(yè)的要求不符?！菜摹彻?jié)約集約利用水平仍不夠高據(jù)蘇州市國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，至2020年底，全市每平方公里建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資為2.17億元，每平方公里建設(shè)用地產(chǎn)出為4.94億元、地方一般預(yù)算收入4952萬(wàn)元，與2018年相比，分別提高了65.4%、44.6%和50.6%.盡管蘇州市土地利用強(qiáng)度及效益在逐年提高，在全省范圍內(nèi)集約利用水平較高，但與國(guó)內(nèi)其他發(fā)達(dá)城市相比仍有較大差距。蘇州市2020年單位存量建設(shè)用地產(chǎn)出水平〔〕為深圳的36.1%、上海的66.2%.可見(jiàn)，蘇州市土地利用效益仍有待進(jìn)一步提高，最有效的措施就是合理配置存量建設(shè)用地，提高土地利用效率，進(jìn)一步提升蘇州市建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體水平?！参濉吃谕恋貓?zhí)法監(jiān)管經(jīng)過(guò)中，出現(xiàn)了眾多難題一是立案難,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資，對(duì)違法用地立案查處的態(tài)度不堅(jiān)決，在國(guó)土部門執(zhí)法時(shí)不予支持或配合；二是執(zhí)行難,現(xiàn)有法律法規(guī)未賦予土地主管部門強(qiáng)迫執(zhí)行權(quán)，必須向人民法院提出申請(qǐng)，而移交法院牽涉穩(wěn)定評(píng)估等一系列手續(xù)，即便移交順利，時(shí)間也拖的較長(zhǎng)；如不移交法院，由基層變通強(qiáng)迫執(zhí)行，又有法律風(fēng)險(xiǎn)。三是移交難.當(dāng)前違法資產(chǎn)移交財(cái)政部門時(shí)仍困難重重，部分地區(qū)財(cái)政部門以為法律并沒(méi)有明確規(guī)定必須接收相關(guān)資產(chǎn)而不予接收，同時(shí)沒(méi)收后的資產(chǎn)移交后也缺少?gòu)?qiáng)有力的跟蹤監(jiān)督機(jī)制；四是處理人難,對(duì)人的處理上國(guó)土部門僅有建議權(quán)，詳細(xì)處理施行時(shí)會(huì)受眾多因素影響，紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)責(zé)任人的處理很多也只是流于形式。固然，根據(jù)共同責(zé)任制規(guī)定，法院、檢察院、財(cái)政、國(guó)土、建設(shè)、規(guī)劃、紀(jì)檢監(jiān)察、公安、發(fā)展改革、環(huán)保、農(nóng)委〔林業(yè)〕、工商、市容市政、供電、供水等部門需對(duì)照職責(zé)分工，共同依法組織制止、查處各類違法用地、違法建設(shè)行為。但就當(dāng)下蘇州市工作情況來(lái)看，國(guó)土部門單打獨(dú)斗的局面并未扭轉(zhuǎn)，與各部門之間的配合還是單向?yàn)橹?，尚未建立順暢的雙向互動(dòng)。在詳細(xì)案件查處經(jīng)過(guò)中，一是介入度不強(qiáng)，部分責(zé)任主體部門僅僅僅是在共同責(zé)任制的文件里面提及，而在實(shí)際的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)則從未介入；二是履職不到位，在國(guó)土部門申請(qǐng)法院強(qiáng)迫執(zhí)行、沒(méi)收資產(chǎn)移送財(cái)政、查處人移送紀(jì)檢監(jiān)察時(shí)，相關(guān)部門或拖延、或拒絕、或流于形式，并未根據(jù)共同責(zé)任制要求切實(shí)履職到位。二、原因分析總結(jié)蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理存在的問(wèn)題，從構(gòu)成原因上，主要有下面幾個(gè)方面：〔一〕土地財(cái)政的弊端土地財(cái)政是指地方來(lái)自土地的收入，主要包括土地出讓收入、土地稅收和土地融資三個(gè)部分。土地紅利支撐的土地財(cái)政使中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平在短時(shí)間內(nèi)超過(guò)了很多國(guó)家，加速了工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。固然，在2020年地方全口徑財(cái)政收入中，土地出讓收入占比為20%,遠(yuǎn)沒(méi)有社會(huì)上所講的50%那么高。①但在實(shí)踐中，受財(cái)政分權(quán)體制、城鄉(xiāng)二元土地制度、政績(jī)考核體系和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)等因素影響，土地財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)出對(duì)不同類型用地采取不同出讓政策，以獲取利益最大化的特點(diǎn)：對(duì)工業(yè)用地采取低價(jià)出讓，以期在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中勝出，獲得制造業(yè)投資，獲得將來(lái)穩(wěn)定的預(yù)算內(nèi)稅收、增加、保障就業(yè)；對(duì)商業(yè)用地、住宅用地則主要通過(guò)招、拍、掛方式出讓，以獲得較高的土地出讓收益和稅收，用以推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行補(bǔ)貼。同時(shí)，大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能提升土地價(jià)值。地方加快發(fā)展的迫切需求與資金短缺之間的矛盾構(gòu)成了對(duì)土地財(cái)政的高度依靠，構(gòu)成了建設(shè)用地等于資金的固化思維。〔二〕土地管理半垂直的體制影響基層國(guó)土資源所〔分局〕屬于條線直管，在實(shí)際工作中條與塊的矛盾難以避免。由于土地對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，因此在實(shí)際工作中，地方出于對(duì)發(fā)展的需求，對(duì)國(guó)土所〔分局〕的工作更多的是要求做好要素保障，部分決策可能會(huì)與國(guó)土部門本身保發(fā)展、保資源、保權(quán)益協(xié)同發(fā)展的工作部署產(chǎn)生沖突，給基層國(guó)土管理工作帶來(lái)了一些協(xié)調(diào)方面的難題，也給基層土地工作者帶來(lái)了很多困惑。另一方面，地方有時(shí)也會(huì)給國(guó)土資源所〔分局〕布置拆遷、拆違以及招商引資等部門職能之外的工作，給基層增加了很多工作量。條線直管后，在地方這個(gè)層面，基層國(guó)土與地方溝通困難，晉升空間較窄；在條線這個(gè)層面，蘇州市國(guó)土資源所〔分局〕屬于參公事業(yè)單位，相比公務(wù)員，事業(yè)編制人員晉升和流動(dòng)渠道狹窄。除此之外，由于遭到相關(guān)限制，各類考核獎(jiǎng)勵(lì)只能實(shí)行精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)基層職工鼓勵(lì)缺乏，對(duì)國(guó)土資源所〔分局〕工作績(jī)效的考核作用難以發(fā)揮。在工資收入方面，部分地區(qū)由于陽(yáng)光工資原因，國(guó)土資源所〔分局〕職工的收入低于鎮(zhèn)〔區(qū)〕同級(jí)別職工的收入，給基層國(guó)土職工的工作積極性產(chǎn)生了影響。〔三〕土地管理法制建設(shè)的漏洞1、現(xiàn)有政策與法律、法規(guī)之間互相矛盾跨部門協(xié)同要穩(wěn)定的運(yùn)轉(zhuǎn)，須有法律、政策、技術(shù)、契約和物質(zhì)這五項(xiàng)保障因素，否則無(wú)法建立牢固的協(xié)同關(guān)系。華而不實(shí)，法律保障是首要前提，缺乏法律保障的公共服務(wù)供應(yīng)是無(wú)效、不合法的。然而，共同責(zé)任制在政策產(chǎn)出經(jīng)過(guò)中與現(xiàn)有法律法規(guī)的銜接不夠，無(wú)法得到有力的司法保障，直接導(dǎo)致相關(guān)部門在土地執(zhí)法工作中的行政權(quán)利壁壘無(wú)法打破。例如：共同責(zé)任制中規(guī)定市政公用、供電、供水等部門要協(xié)同做好違法用地及違法建設(shè)的執(zhí)法查處工作，根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行停水、停氣、停電。但根據(jù)(行政強(qiáng)迫法〕第四十三條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。(電力法〕、(城市供水條例〕、(城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例〕等中牽涉停止供給的相關(guān)條款中，也不包含違法用地查處等相關(guān)情形。又如，共同責(zé)任制規(guī)定工商部門對(duì)沒(méi)有合法房產(chǎn)證明的，不予核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照,但(個(gè)體工商戶條例〕中對(duì)申請(qǐng)登記的條件只是提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所證明.因而，共同責(zé)任制中部分規(guī)定與現(xiàn)行法律精神存在出入，片面要求工商、供水、供電、供氣等部門履行相應(yīng)職責(zé)必定存在困難。2、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)當(dāng)代化的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度提高，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的滯后性日益具體表現(xiàn)出：一是農(nóng)村集體土地全能不夠完好，其轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利遭到限制，制約了農(nóng)村土地作為資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。二是對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民能否放棄原有的土地權(quán)益的法律政策規(guī)定模糊，制約了其宅基地、房屋和所承包農(nóng)地的流轉(zhuǎn)利用。三是征地補(bǔ)償安置機(jī)制不夠完善，主要靠地方政策，其征地程序和爭(zhēng)議解決機(jī)制也不夠健全。四是農(nóng)業(yè)人口市民化的土地政策不夠健全，與戶籍制度、社會(huì)保障制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革沒(méi)有能協(xié)同推進(jìn)?！菜摹车胤?jīng)Q策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃在推進(jìn)城鎮(zhèn)化經(jīng)過(guò)中，有的地方缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，盲目攀比和跟風(fēng)冒進(jìn)，提出過(guò)大的發(fā)展目的和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架；有的地方急功近利施行各項(xiàng)政績(jī)工程,大工程、大馬路、大綠地、大廣場(chǎng)等不斷擴(kuò)大投資建設(shè)；有的地方在城市建設(shè)中不斷改變規(guī)劃，同一地區(qū)幾年間就可能拆、建幾次。地方的這類決策，造成了土地資源的浪費(fèi)、地方財(cái)政的壓力、生態(tài)平衡的毀壞，削弱了的公信力，阻礙了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！参濉郴鶎硬块T資源投入缺乏隨著土地介入宏觀調(diào)控的廣度和深度進(jìn)一步加強(qiáng)，土地管理制度進(jìn)一步嚴(yán)格，基層國(guó)土資源管理工作任務(wù)越來(lái)越多，要求越來(lái)越高，難度越來(lái)越大。國(guó)土資源管理信息化手段也越來(lái)越多，精細(xì)化管理要求越來(lái)越高，對(duì)基層的能力素質(zhì)也提出了更高層次的要求。由于受歷史原因和編制限制，基層國(guó)土資源所〔分局〕普遍存在人手緊張以及年齡構(gòu)造不合理、文化層次不高、知識(shí)構(gòu)造不合理等問(wèn)題。截止2020年12月，蘇州市在職國(guó)土所944人中：36歲至45歲中堅(jiān)氣力人員287人，僅占30.4%;大學(xué)本科以上495人，僅占52.4%〔華而不實(shí)較大一部分人員非初始學(xué)歷，而是在職函授等學(xué)歷提升〕；中級(jí)以上職稱的57人，僅占6.0%;與土地管理業(yè)務(wù)相關(guān)的法學(xué)類、土地資源管理類、測(cè)繪類專業(yè)人員417人，僅占44.2%.〔詳見(jiàn)表4-1、表4-2〕在編制上，基層工作人員相對(duì)緊缺，很多國(guó)土所編制人員往往被借調(diào)到國(guó)土資源行政部門或其他事業(yè)單位工作，真正編制在國(guó)土所又在國(guó)